Глава 9. Российская Федерация, субъекты рф и муниципальные образования
1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права. Субъектами гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами являются также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования (ст. 124-127 ГК).
В настоящей главе термином "государство" обозначаются и Российская Федерация и субъекты Федерации. В юридической литературе для обозначения Российской Федерации и ее субъектов как участников гражданских правоотношений применяется также термин "государственное образование". В законодательстве, однако, не встречается такого словосочетания. Вместе с тем законодательство исходит из того, что в целом участие в гражданских правоотношениях Российской Федерации и ее субъектов должно подчиняться единым правилам и только в необходимых случаях указывается, что соответствующее правило имеет в виду участие именно Российской Федерации. Так, в абз. 2 п. 1 ст. 128 ГК говорится о "государственной собственности" без указания того, кто является субъектом этого права собственности - Российская Федерация или ее субъекты. В ст. 113 и 114 ГК используется термин "государственное унитарное предприятие" независимо от того, относится ли это предприятие к числу федеральных или оно принадлежит субъекту Федерации - суть в том, что данное предприятие принадлежит государству. И только тогда, когда это необходимо, ГК называет в качестве субъекта гражданского правоотношения Российскую Федерацию. Казенное предприятие может находиться только в федеральной собственности и п. 5 ст. 115 ГК указывает на РФ как на субъекта субсидиарной ответственности по обязательствам казенного предприятия.
В качестве участников отношений, регулируемых гражданским правом, перечисленные субъекты находятся в равном положении с другими субъектами гражданского права. Наличие у государства властных функций не отражается на характере его участия в гражданских правоотношениях, хотя определенные связанные с этим особенности имеются, так как осуществление задач политических, а также в области социально-экономического управления требует закрепления за государством и муниципальными образованиями специальной гражданской правоспособности.
Субъектами гражданского права являются как Российская Федерация в целом, так и субъекты РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ). Городские, сельские поселения, т.е. города, поселки, села, деревни, а также поселения на других территориях рассматриваются ст. 131 Конституции РФ как самоуправляющиеся единицы. Они могут создаваться в границах городских микрорайонов, на территориях, объединяющих населенные пункты, - в сельсоветах, районах. Обладая властными полномочиями, а Российская Федерация и возможностью правотворчества в гражданско-правовой сфере, государство и муниципальные образования (при издании нормативных актов и актов управления) не могут ставить себя в привилегированное положение в гражданских правоотношениях, не нарушая принципов рыночно ориентированной экономики.
Вступая в конкретные гражданско-правовые отношения, государство (муниципальное образование) не вправе реализовывать свои властные полномочия по отношению к контрагенту. Властные полномочия могут быть реализованы лишь в государственно- или административно-правовых отношениях. Однако сам по себе акт реализации властных полномочий в ряде случаев, предусмотренных законом, выступает в качестве юридического факта гражданского права. Так, решение об изъятии земельного участка у собственника в порядке ст. 279 ГК для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Федерации. Решение об изъятии земельного участка путем выкупа имеет административно-правовой характер, но является основанием для возникновения гражданско-правового отношения. В правоотношении по выкупу земельного участка государство и собственник земельного участка оказываются в равном положении - воля на выкуп выражена в соответствующем административном решении, но заключение договора возможно только с согласия другой стороны - собственника участка (п. 3 ст. 279 ГК). К субъектам гражданского права - государству и муниципальным образованиям в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским правом, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
В зарубежной юридической литературе государство и муниципальные образования иногда именуются юридическими лицами публичного права(175) , их называют "особыми субъектами права". Однако и отнесение государства и муниципальных образований к субъектам публичного права, и обозначение их как особых субъектов не позволяет раскрыть присущее им свойство, существенное именно для имущественного оборота, - возможность быть субъектом гражданского права.
Государство и муниципальные образования, подобно юридическим лицам, осуществляют полномочия в сфере отношений, регулируемых гражданским правом, через свои органы. Согласно п. 1 ст. 125 ГК от имени РФ и ее субъектов в гражданских правоотношениях могут выступать "органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". От имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК).
В связи с тем, что Российская Федерация, создавая законы, сама определяет содержание правоспособности субъектов гражданского права, нельзя говорить о пределах гражданской правоспособности самого государства. Оно не ограничено в возможности иметь любые права и принимать на себя любые гражданско-правовые обязанности, за исключением лишь тех, которые по своей природе присущи только гражданам. Своеобразие в реализации гражданской правоспособности государства и муниципальных образований заключается также в том, что процесс этот осуществляет не субъект права, обладающий правоспособностью, а конкретные органы государства, выступающие от его имени. Здесь гражданская правосубъектность государства или муниципального образования реализуется через компетенцию органа, на который возлагается осуществление некоторой части гражданской правоспособности государства (муниципального образования).
Не следует полагать, что участие государства (муниципального образования) в гражданских правоотношениях есть "вмешательство" в гражданские правоотношения. Если же такое вмешательство со стороны государственных или муниципальных органов действительно имеет место (а оно в ряде случаев предусмотрено законом), то это означает, что нельзя говорить о реализации государством или муниципальным образованием свойств субъекта гражданского права. Любой субъект права - и гражданин, и организация, и государство - участвуют в правоотношениях разной отраслевой принадлежности. И гражданин, и государство могут быть субъектами гражданских правоотношений, но и субъектами административных правоотношений. То же самое можно сказать об организациях, обладающих правами юридического лица.
2. Органы государства, наделенные правом выступать от его имени в гражданском обороте. Правом выступать в гражданских правоотношениях от имени государства пользуются и представительные, и исполнительные органы - Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Министерство имущественных отношений РФ. Актом распоряжения федеральным имуществом является, например, Указ Президента РФ от 6 февраля 1998 г. "О передаче памятника градостроительства и архитектуры федерального (общероссийского) значения - Петровского путевого дворца в государственную собственность г. Москвы"*(176) или распоряжение Правительства РФ от 22 октября 1998 г. "О передаче в государственную собственность г. Москвы ряда зданий с исключением их из списка памятников федерального значения"*(177) .
Во многих странах государство в имущественных правоотношениях представляет особый субъект права - государственная казна. Так, ст. 33 ГК Республики Польша объявляет государственную казну юридическим лицом, а ст. 34 уточняет, что государственная казна в гражданско-правовых отношениях выступает в качестве субъекта прав и обязанностей, которые касаются части государственного имущества, не находящегося в управлении иных государственных юридических лиц.
В российском законодательстве термин "казна" используется для обозначения средств государственного бюджета и иного государственного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Федеральное казначейство РФ и его территориальные органы входят в систему Министерства финансов РФ и выполняют функции управления бюджетными средствами*(178) . Единую централизованную систему возглавляет Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ. Органы казначейства являются юридическими лицами (учреждениями) и в гражданских правоотношениях выступают в двух ипостасях - и как представители государства, и как учреждения, обладающие определенным имуществом на праве оперативного управления. Каждое государственное или муниципальное образование имеет на праве собственности имущество, не переданное в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным юридическим лицам. Это имущество состоит из бюджетных средств и иного нераспределенного имущества (например, ресурсов континентального шельфа, других природных ресурсов). Согласно п. 4 ст. 214 ГК средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, государственную казну каждого из субъектов Федерации. Аналогичное правило относительно имущества муниципальных образований содержится в п. 3 ст. 215 ГК.
Министерство имущественных отношений РФ наряду с другими министерствами и ведомствами в рамках своей компетенции издает акты управления государственным имуществом, имеющие свойства юридических фактов гражданского права. От имени государства-собственника учреждаются государственные унитарные предприятия, им выделяется государственное имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государство-собственник создает государственные учреждения, которые наделяются имуществом на праве оперативного управления. В число полномочий Министерства имущественных отношений входит также передача государственного имущества в аренду юридическим лицам. Залог имущества государственных унитарных предприятий допускается только с разрешения соответствующего территориального органа Министерства имущественных отношений. Фонды государственного и муниципального имущества, созданные государством и органами местного самоуправления, также участвуют в актах распоряжения и управления государственным или муниципальным имуществом. Российский фонд федерального имущества при Правительстве РФ в пределах предоставленных ему Правительством полномочий учреждает акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, приобретает доли участия (акции, паи) в капитале хозяйственных обществ, при проведении приватизации осуществляет полномочия Российской Федерации как собственника в отношении приватизируемых предприятий. Таким образом, компетентные органы государственного управления реализуют посредством административных актов имущественно-правовые полномочия государства.
Субъекты Федерации участвуют в гражданских правоотношениях через свои органы, в частности высшие органы исполнительной власти. Так, Правительство г. Москвы 20 июня 2000 г. приняло постановление "О приобретении городом 100% акций 2-й эмиссии ОАО "18-й таксомоторный парк". Субъект Федерации заключил гражданско-правовую сделку. Другим постановлением от 23 мая 2000 г. Правительство Москвы, действуя от имени города, передало Управлению делами Президента РФ ряд нежилых помещений, т.е. имущество было передано из собственности субъекта Федерации в собственность РФ.
В принципе государство может участвовать в любых гражданско-правовых отношениях, которые по своему характеру не противоречат его природе как публично-правового образования. Вместе с тем реализация возможностей государства в сфере гражданского оборота практически ограничивается довольно узким кругом отношений. Прежде всего это отношения собственности по поводу нераспределенной между государственными юридическими лицами части государственного имущества. Волевые акты государства по распоряжению указанными объектами облекаются в форму распорядительных актов государственных органов, издаваемых в пределах их компетенции. Таким актом, например, может быть решение Федерального Собрания РФ об обмене с иностранным государством приграничными участками земли в целях демаркации границы. Распоряжение органа местного самоуправления о наделении землей из муниципального фонда садового товарищества влечет гражданско-правовые последствия - переход прав владения, пользования и распоряжения земельным участком к товариществу.
Для муниципальных образований органами, реализующими гражданскую правоспособность, являются городские, сельские, поселковые собрания народных представителей или местные Советы, мэры и старосты.
3. Формы участия государства (Российской Федерации и субъектов Федерации) и муниципальных образований в гражданском обороте. Участие государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях предусмотрено в ряде статей ГК и других нормативных актов. В ГК в основном речь идет об участии в гражданских правоотношениях федеративного государства - Российской Федерации. Так, в собственность РФ передаются вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, обнаруженные в виде клада (ст. 233 ГК). Использование в ст. 233 ГК термина "государственная собственность" позволяет сделать вывод о том, что вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, могут быть переданы и в государственную собственность субъекта Федерации. Государство выступает в роли покупателя в случае, когда собственник особо ценных и охраняемых государством культурных ценностей содержит их бесхозяйственно. В соответствии со ст. 240 ГК выкуп производится по решению суда. Государство приобретает право собственности на реквизируемое (ст. 242 ГК) или конфискуемое (ст. 243 ГК) имущество. Согласно ст. 238 ГК право собственности на имущество, которое по закону не может принадлежать лицу (например, огнестрельное оружие гражданину), прекращается по решению суда с передачей этого имущества в государственную или муниципальную собственность.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил имущественную основу участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях, указав в ст. 29 объекты муниципальной собственности. В п. 2 названной статьи предусмотрено, что права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно*(179) .
Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования вправе выпускать облигации займов, выступая в роли заемщиков денежных средств у населения и иных займодавцев. Федеральные займы оформляются облигациями, выпуск и обращение которых регулируются Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г., которые действуют в редакции постановления Правительства РФ от 27 февраля 1999 г.*(180) , принятого в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"*(181) . В облигациях федеральных займов выражены долговые обязательства Российской Федерации перед держателями этих облигаций. Российской Федерацией были выпущены различные по своим условиям облигации федеральных займов, в том числе облигации Государственного сберегательного займа РФ.
По нормам наследственного права государство может быть наследником гражданина как по завещанию, так и по закону. Гражданин вправе завещать свое имущество Российской Федерации, любому субъекту Федерации, муниципальному образованию. Российская Федерация становится наследником по закону в случаях, когда после смерти гражданина не осталось других наследников по закону, а завещание отсутствует, либо оно признано недействительным, либо имеющиеся наследники отказались от принятия наследства.
Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования участвуют в корпоративных отношениях. Каждый из перечисленных субъектов может стать акционером, участником общества с ограниченной ответственностью. В соответствии с Законом о приватизации в процессе приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий создаются открытые акционерные общества. В таком обществе 100% акций принадлежит государству (муниципальному образованию), которое и выступает в роли единственного акционера. Государству-собственнику принадлежит право собственности на акции, государство-акционер становится участником корпоративных отношений.
Высшим органом управления акционерного общества является общее собрание акционеров. При закреплении в государственной или муниципальной собственности 100% акций открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации унитарного предприятия, полномочия общего собрания акционеров осуществляет от имени соответствующего собственника акций орган по управлению государственным (муниципальным) имуществом. Формирование позиции Российской Федерации как акционера осуществляется федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Правительством РФ.
Через свои органы государство и муниципальные образования в качестве акционеров участвуют в деятельности акционерного общества. Члены совета директоров (наблюдательного совета) назначаются сроком на один год соответствующим органом по управлению государственным (муниципальным) имуществом. Образование исполнительных органов открытого акционерного общества и досрочное прекращение их полномочий осуществляется решением органа по управлению государственным (муниципальным) имуществом, реализующим компетенцию общего собрания акционеров. Если акции общества, созданного в результате приватизации и принадлежащие государству или муниципальному образованию, частично отчуждены другим лицам (не менее 2% их числа), то созывается общее собрание акционеров. В этом случае Правительство РФ, уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вносят в установленном порядке предложения в повестку дня общего собрания, выдвигают кандидатов в совет директоров (наблюдательный совет), ревизионную комиссию, в исполнительные органы общества. Лица, избранные из числа кандидатов, выдвинутых уполномоченными органами РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований, представляют в органах управления общества интересы соответственно РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.
В процессе приватизации происходит отчуждение объектов права собственности (в том числе пакетов акций) государства, муниципальных образований. Продажа государственного и муниципального имущества происходит на аукционах. В качестве продавца федерального имущества на таких аукционах выступает Российский фонд федерального имущества. Продавцы акций, находящихся в муниципальной собственности, назначаются органами местного самоуправления по своему усмотрению. Продавцами акций, находящихся в федеральной собственности, являются Российский фонд федерального имущества и его отделения на местах.
Государство и муниципальные образования несут ответственность по гражданско-правовым обязательствам своим имуществом. Государственные и муниципальные юридические лица не отвечают по долгам государства и муниципальных образований, а последние не несут ответственности по обязательствам созданных ими государственных и муниципальных юридических лиц (ст. 126 ГК). Лишь в случаях, прямо указанных в законе, возможна субсидиарная ответственность государства по долгам государственных юридических лиц.
Согласно п. 5 ст. 115 ГК, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности у предприятия средств для удовлетворения кредиторов. Субсидиарную ответственность по долгам созданного государством или муниципальным образованием учреждения несет собственник имущества этого учреждения, т.е. Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (ст. 120 ГК). Российская Федерация может принять на себя поручительство по обязательствам субъекта Федерации, муниципального образования или юридического лица (любого хозяйственного товарищества или общества, производственного, потребительского кооператива и т.д.) либо указанные субъекты могут принять на себя поручительство по обязательствам Российской Федерации (ст. 126 ГК). В этих случаях государственные или муниципальные образования оказываются сторонами договора поручительства.
Государство, муниципальные образования действуют через свои органы, через должностных лиц этих органов. Незаконными действиями (бездействием) этих органов и их должностных лиц, в том числе в виде издания не соответствующего закону или иному нормативному акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, гражданину или юридическому лицу может быть причинен имущественный вред. Понесенные гражданином или юридическим лицом убытки подлежат возмещению в соответствии с нормой ст. 16 ГК. Действия органа или его должностного лица рассматриваются как действия соответствующего субъекта - Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования. Поэтому имущественная ответственность реализуется за счет имущества субъекта, не распределенного между его юридическими лицами, т.е. за счет его казны.
Статья 1070 ГК устанавливает ответственность за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Причиненный вред возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Статья 1071 ГК указывает, что при возмещении вреда за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования "от имени казны выступают соответствующие финансовые органы". Эта формулировка неточна, так как по российскому законодательству казна не является субъектом права, а в гражданских правоотношениях речь может идти об участии только от имени субъекта права. Следует считать, что финансовые органы представляют в обязательстве по возмещению вреда ответчика, которым соответственно может быть Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование.
По своим долгам государство и муниципальные образования отвечают преимущественно имеющимися у них бюджетными средствами. Другие объекты государственной и муниципальной собственности, как правило, закреплены за государственными или муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или за учреждениями на праве оперативного управления. Однако п. 1 ст. 126 ГК предусматривает возможность обращения взыскания и на другое государственное или муниципальное имущество, не распределенное между соответствующими юридическими лицами. Обращение взыскания на землю и иные природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.
Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования наравне с другими субъектами гражданского права могут вступать в гражданско-правовые отношения с иностранными юридическими лицами, гражданами и государствами. Особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов по таким отношениям должны быть урегулированы специальным законом об иммунитете государства и его собственности, принятие которого предусмотрено ст. 127 ГК. Что касается ответственности муниципальных образований по аналогичным правоотношениям, то какого-либо специального регулирования по сравнению с ответственностью граждан или юридических лиц закон не предусматривает.
Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения; муниципальные образования - городское, сельское поселение, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления1.
Названным субъектам присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Организационное единство, отражающее наличие цели создания и функционирования государственного или муниципального образования, его территориальная структура, структура управления и т.п. определяются в Конституции РФ, иных законах, конституциях и уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и в других нормативных актах. Обособление имущества проявляется в принадлежности им имущества либо на праве государственной собственности - Российской Федерации, ее субъектам, либо на праве муниципальной собственности - муниципальным образованиям (ст. 214, 215 ГК РФ).
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в гражданских отношениях не только самостоятельно, но и на равных началах с физическими и юридическими лицами - участниками этих отношений, не пользуясь в гражданских правоотношениях привилегиями, основанными на властных полномочиях. Прежде всего это означает отсутствие с их стороны властного воздействия на иных участников, отказ во внутреннем гражданском обороте от иммунитета государства, от иных преимуществ верховной власти. Более того, к Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 1,2 ст. 124 ГК РФ).
Вместе с тем все названные субъекты - особые участники гражданских правоотношений. Их особые качества проистекают от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными полномочиями, и участника гражданских правоотношений, хозяйствующего субъекта. Как носители властных полномочий они в нормативном порядке определяют содержание и пределы правоспособности не только граждан и юридических лиц, но и своей собственной, формируют правила гражданского оборота (устанавливая правовое регулирование отношений собственности, обязательственных отношений и других отношений в сфере гражданского права) и т.п.
Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях осуществляется через органы государственной власти, участие муниципальных образований - через органы местного самоуправления. Названные органы действуют в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ).
В качестве участника отношений, формирующихся в сфере гражданского оборота, вправе выступать и государство. Важнейшая область таких отношений - это отношения собственности. Государство участвует и в обязательственных отношениях - как договорных, так и внедоговорных: при выпуске государственных и муниципальных займов, лотерей, при получении и выдаче кредитов, при возмещении вреда, например причиненного гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, и в других случаях, предусмотренных законом. При этом в отличие от недавнего прошлого, когда государство рассматривалось как единый субъект гражданских отношений, действующее законодательство исходит из существования наряду с Российской Федерацией других государственных, а также муниципальных образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота. Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений могут выступать Российская Федерация, ее субъекты - республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург); муниципальные образования - городское, сельское поселение, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления . Реестр муниципальных образований ведет Министерство юстиции РФ.
Названным субъектам присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Организационное единство, отражающее наличие цели создания и функционирования государственного или муниципального образования, его территориальная структура, структура управления и т. п. определяются в Конституции РФ, иных законах, конституциях и уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и других нормативных актах. Обособление имущества проявляется в принадлежности им имущества либо на праве государственной собственности - Российской Федерации, ее субъектам, либо на праве муниципальной собственности - муниципальным образованиям (ст. 214, 215 ГК РФ).
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в гражданских отношениях не только самостоятельно, но и на равных началах с физическими и юридическими лицами - участниками этих отношений, не пользуясь в гражданских правоотношениях привилегиями, основанными на властных полномочиях. Прежде всего это означает отсутствие с их стороны властного воздействия на иных участников этих отношений, отказ во внутреннем гражданском обороте от иммунитета государства, от иных преимуществ верховной власти. Более того, к Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права применяются нормы о юридических лицах, если иное не следует из закона или особенностей данных субъектов (п. 1, 2 ст. 124 ГК РФ).
Вместе с тем все названные субъекты - особые участники гражданских правоотношений. Их особые качества проистекают от объединения в одной структуре политической организации, облеченной властными полномочиями, и участника гражданских правоотношений, хозяйствующего субъекта. Как носители властных полномочий они в нормативном порядке определяют содержание и пределы правоспособности не только граждан и юридических лиц, но и своей собственной, формируют правила гражданского оборота (устанавливая правовое регулирование отношений собственности, обязательственных отношений и других отношений в сфере гражданского права) и т. п.
Участие Российской Федерации, субъектов РФ в гражданских правоотношениях осуществляется через органы государственной власти, участие муниципальных образований - через органы местного самоуправления. Названные органы действуют в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ).
На уровне Федерации в качестве таких органов выступают Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные службы, федеральные агентства). На уровне республики участие в гражданских правоотношениях осуществляется через ее законодательное собрание или иной орган законодательной власти, президента, правительство, министерства, комитеты. На уровне края, области - через областную, краевую думу, иной законодательный орган, областную, краевую администрацию и ее комитеты, департаменты и т. п. В муниципальных образованиях - через выборные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований (мэра, старосту и др.)» глав районных, городских администраций и др.
Возможен и иной механизм участия государства в гражданских правоотношениях. Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований могут быть предусмотрены случаи, когда по их специальному поручению от их имени выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это своего рода делегирование полномочий, оформляемое в нормативном или индивидуальном порядке. В таких случаях приобретение государством гражданских прав и осуществление им гражданских обязанностей происходит опосредованно 1 . Так, граждане могут представлять интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности. Представление интересов осуществляется на основании договора, заключаемого Российским фондом федерального имущества и гражданином . Для представления позиции Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ Правительство РФ из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, назначает своего полномочного представителя в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и
Высшем Арбитражном Суде РФ, действующего от имени Правительства РФ без доверенности .
Что касается ответственности по обязательствам Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, то имущественная обособленность Российской Федерации, государственных и муниципальных образований влечет за собой их самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам (ст. 126 ГК РФ).
Это проявляется в следующем: названные субъекты несут ответственность только по своим обязательствам, т. е. по обязательствам, в которых являются стороной. Исключения могут быть предусмотрены в законе (например, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Кроме того, они отвечают имуществом, принадлежащим им на праве собственности. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, делится на две части. Одна его часть закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями, созданными Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Другая часть имущества составляет соответственно казну Российской Федерации, субъекта РФ либо казну муниципального образования. Самостоятельная имущественная ответственность возможна только на базе второй части имущества.
В состав имущества, которым отвечают Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, не включаются: имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (например, объекты ядерной энергетики). Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы допускается в случаях, предусмотренных законом.
Признаку самостоятельной имущественной ответственности корреспондирует правило о разграничении ответственности, согласно которому юридические лица не отвечают по обязательствам создавших их государственных и муниципальных образований, а Российская Федерация, государственные и муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, специально установленных законом. Так, согласно п. 3 ст. 56 ГК РФ, если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная (дополнительная) ответственность по его обязательствам.
Разграничение ответственности производится и между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных и муниципальных образований, а последние не отвечают по обязательствам Российской Федерации. Правило об их раздельной ответственности не применяется, если Российская Федерации приняла на себя поручительство по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя поручительство по обязательствам Российской Федерации.
Коммерческая, иная частноправовая деятельность государства с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств регулируется нормами международного частного права (ст. 1204 ГК РФ) и международного гражданского процесса. При этом российское законодательство исходит из концепции иммунитета суверенного иностранного государства, его имущества (ст. 401 ГПК РФ). Это означает, в частности, что Российское государство в отношении совершаемых им сделок может быть подчинено иностранному закону или иностранному суду только при условии, если прямо выразит на то свое согласие; предъявление иска к государству, обеспечение иска, обращение взыскания на имущество государства может быть допущено лишь с согласия компетентных органов РФ.
Сделки, связанные с осуществлением внешнеэкономической деятельности, как правило, совершают торговые представительства РФ за границей, а также органы государственной власти в рамках их компетенции или иные юридические лица в силу специальных полномочий. Непосредственно Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами .
Особенности ответственности Российской Федерации, ее субъектов в регулируемых гражданским законодательством отношениях с так называемым иностранным элементом должны определяться законом об иммунитете государства и его собственности. Такой закон пока не принят.
- См. ст. 1 и 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822).
- См., например: Указ Президента РФ от 23 июля 1997 г.«О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам» //СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3606. Согласно названному Указу Правительство РФ, федеральные органы власти могут на конкурсной основепредоставлять организациям гарантии (поручительства) по займам икредитам в коммерческих банках. При этом расходы по погашениюкредита осуществляются за счет средств федерального бюджета.
- См.: Постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. «Обобеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций(доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности» //СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2698.
- См. п. 115, 116 Регламента Правительства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.«О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении обАппарате Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2004.№ 23. Ст. 2313).
- См. ст. 10, 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850).
Конституции РФ):
- республик;
- краев;
- областей;
- городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург);
- автономной области;
- автономных округов.
Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.
Статус субъектов РФ
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации уста-навливается в первую очередь Конституцией России, федеральны-ми законами, а также другими правовыми актами. Так, республи-ки принимают свои конституции, другие субъекты Федерации - уставы.
Основные вопросы статуса урегулированы Конституцией и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Правовой статус субъектов РФ в решающей степени гарантируется Конституци-ей РФ, изменения гл. 3 - 8 которой в конечном счете возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней и федеральными законами субъек-ты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные .
Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ
- Субъект РФ часть федеративного государства (субъекты РФ именуются по-разному: республика, автономная область, край, область, автономный округ, город федерального значения).
- Субъект Федерации не является самостоятельным суверенным государством.
- выхода субъекта Федерации из состава Федерации Конституция РФ не предусматривает.
- Изменение статуса субъекта Федерации теоретически может быть реализовано в трех направлениях: повышение статуса, понижение статуса, выход из состава Федерации.
- Каждый субъект РФ имеет свою территорию, которая является частью территории РФ. Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия.
- Одна и та же территория не может быть территорией двух равноправных субъектов Федерации: у каждого субъекта Федерации своя территория, свои органы государственной власти.
- система органов государственной власти субъектов РФ определяется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционногостроя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
- Каждый субъект РФ имеет свою , которая включает конституцию (устав) этого субъекта Федерации, принятые имзаконы и другие нормативные акты, изданные в пределах его компетенции, договоры и соглашения субъекта Федерации с Российской Федерацией, другими ее субъектами, с зарубежными странами, а также акты о делегировании полномочий.
- Каждый субъект РФ вправе иметь свою государственную символику: флаг, герб, гимн, а также столицу (республики) и центры других субъектов Федерации.
Особенности правового статуса республик
- Конституция РФ признает государствами только республики;
- только республики вправе принимать свои конституции;
- только республики вправе устанавливать свои государственные языки.
Предоставление республикам более широких прав, чем другим субъектам РФ, обычно обосновывается тем, что в республиках образующими их нациями являются народы, отличающиеся от русского народа языком, традициями, историческим прошлым и иными особенностями.
Между тем с правовой точки зрения такое обоснование не может быть принято, поскольку общепризнано, что все люди равноправны независимо от расы, национальности, языка и иных обстоятельств, определяющих их принадлежность к тому или иному конкретному народу. Более того, как уже говорилось, в российской Конституции установлено, что каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не
Общая характеристика субъектов РФ
Принципы определения полномочий органов государствен-ной власти субъекта РФ достаточно просты:
- по предметам ведения субъ-ектов РФ - определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ;
- по предметам совместного ведения - определяются Конституцией РФ, федеральными закона-ми, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;
- по предметам ведения РФ - определяются федеральными законами, из-даваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми ак-тами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.
В соответствии с принципом верховенства Конституции РФ не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные право-вые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установ-ленных Конституцией РФ прав и свобод человека и , нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в РФ.
Субъекты РФ сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечисле-нием наименований всех субъектов Федерации в Конститу-ции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации.
Подробнее о равноправии субъектов РФ
Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ (независимо от размера территории и численности населения) в Феде-рального Собрания (по два представителя от каждого субъек-та РФ), а также в порядке формирования Государственного совета РФ, который состоит из высших должностных лиц (руководи-телей высших исполнительных органов государственной власти) всех субъектов РФ.
Но правовой статус субъектов РФ все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявле-ны государствами, в то время как все другие субъекты такого ста-туса не имеют и могут рассматриваться только как государствен-ные образования. Конституции республик могут приниматься как их законодательными собраниями, так и референдумами, в то время как уставы других субъектов РФ - только законода-тельными собраниями. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, но должны рассматриваться как госу-дарственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности российского федерализма .
Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения , которое вытекает из ст. 71-73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешивать-ся в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего мно-гонационального народа России, в том числе всех субъектов Фе-дерации. Последние представлены в , а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государствен-ной власти Федерации они осуществляют правовое регулирова-ние и управление по предметам совместного ведения. При этом до принятия федеральных законов субъекты РФ вправе осущест-влять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федеральною закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в двухмесяч-ный срок приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Вне пределов ведения РФ и совме-стного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государст-венной власти.
Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъек-тами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную . Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответст-вовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по во-просам исключительного ведения субъектов Федерации приори-тет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следо-вательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу ис-ключительного ведения субъектов РФ.
Отдельные полномочия органов госу-дарственной власти субъекта РФ могут быть временно возложе-ны на федеральные органы государственной власти или должно-стных лиц, назначаемых федеральными органами государствен-ной власти.
Подробнее
Это может произойти в случаях, если:
- в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрез-вычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с фе-деральным законом (решение принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания);
- возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная за-долженность по исполнению долговых или бюджетных обяза-тельств, определенная в порядке, установленном Бюджетным ко-дексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъ-екта РФ в последнем отчетном году (в этом случае по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финан-совая администрация);
- при реализации полномочий, осуществляемых за счет пре-доставления субвенций из федерального бюджета, исполнитель-ным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом (решение при-нимается Правительством РФ с изъятием субвенций).
Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, долж-ны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведе-ния переговоров и использования иных согласительных проце-дур. В случае необходимости стороны договора, соглашения мо-гут создавать согласительные комиссии.
Субъекты Федерации имеют свою правовую систему , в кото-рую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъ-ектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъек-тов РФ как бы образует собственное конституционное право, ко-торое, однако, не разрывает единого конституционного права РФ, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Одна-ко требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, нахо-дились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъек-тов, ведения субъектов Федерации.
Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны. Статус особой экономической зоны предоставляет органам госу-дарственной власти соответствующего субъекта РФ дополнитель-ные права и льготы в области таможенного регулирования, тран-зита товаров, налогов, режима инвестиций и предприниматель-ской деятельности.
По юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия между ними только в терминах, присущих государствам и государственным образова-ниям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ - нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (раз-деления властей, правового социального государства и др.). Про-верку соответствия конституций, уставов, законов и иных норма-тивных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ осущест-вляет Конституционный Суд РФ. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125). Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о ком-петенции между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, между высшими го-сударственными органами последних.
Субъекты Федерации обладают своей территорией , которая является частью территории РФ. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.
Экономическую основу деятельности органов государствен-ной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственно-сти субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, а так-же имущественные права.
Федеральный закон установил круг вопросов, решение кото-рых относится к полномочиям по совместному ведению и осуще-ствляется за счет средств бюджета субъекта РФ. Таких вопро-сов 41 (обеспечение деятельности органов власти, проведения выборов, предупреждения чрезвычайных ситуаций, образования, здравоохранения и др.). Те же полномочия, которые передаются субъектам РФ федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета на определенных условиях.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конститу-ционные требования, которые они при этом должны соблюдать:
- система орга-нов власти должна соответствовать основам консти-туционного строя РФ (разделение и самостоятельность трех властей: законода-тельной, исполнительной и судебной);
- система орга-нов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов госу-дарственной власти, установленных федеральным законом.
Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи . Однако их международная право-субъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ста-вить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубеж-ные представительства на уровне посольств и т. д. Российская Федерация координирует международные и внешнеэкономиче-ские связи субъектов Федерации.
Многие субъекты РФ заключили торгово-экономические и финансовые соглашения с зарубежными государствами, прини-мая долговые обязательства и обязательства по их реструктуриза-ции. Эти соглашения не являются международными договорами. Федеральный закон «О координации международных и внешне-экономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. требует, чтобы такие соглашения согласовыва-лись с федеральными органами исполнительной власти. При этом федеральные органы государственной власти не несут от-ветственности по соглашениям об осуществлении международ-ных и внешнеэкономических связей, заключенным органами го-сударственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государст-венной власти иностранных государств с согласия Правительст-ва РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеютсяофициальные гарантии Правительства РФ. Соглашения регист-рируются Министерством юстиции РФ в соответствии с Прави-лами, утвержденными постановлением Правительства РФ.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граж-дан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной под-держки населения, культуры.
