5.1. Нормативно-правовое обеспечение современного образования. Права ребенка и формы его правовой защиты в международном и федеральном образовательном законодательстве

Правовая норма – важный и необходимый инструмент управленческой деятельности. В деятельности школы используются документы различного уровня – от актов международного права, федеральных законов до постановлений местных органов власти, решений региональных и муниципальных органов управления образованием, органов управления и должностных лиц самой школы. Смысл, содержание и применение любых нормативно-правовых актов определяется прежде всего правами и свободами человека и гражданина, установленными Конституцией РФ .

Очевиден приоритет международных и федеральных (в пределах компетенции РФ) норм над региональными, местными, ведомственными и внутришкольными нормами. Федеральным законодательством установлено, что международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ. Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности, связанной с отставанием страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

В современном мире увеличивается значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества. Следует признать, что российская система образования способна конкурировать с системами передовых стран.

Основные принципы государственной политики в России определены в Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и раскрыты в Национальной доктрине образования в РФ до 2025г ., а также в Федеральной программе развития образования . Концепция модернизации российского образования до 2010г . связана с Основными направлениями социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу и определяет приоритеты и меры реализации генеральной стратегической линии модернизации образования.

Руководитель любой школы обязан осуществлять свою деятельность на безупречной правовой основе. Центральное место в нормативно-правовом обеспечении деятельности школы принадлежит Закону РФ «Об образовании». Только на основе закона органами управления образованием разрабатываются Положения о типах и видах учебных заведений, а самими школами Устав и другие документы, обеспечивающие их функционирование и развитие. Гарантией права на образование призваны стать государственные образовательные стандарты

Федеральными нормативно-правовыми документами и актами, в том числе и об образовании, устанавливается правовой статус современной общеобразовательной школы, права и обязанности участников образовательного процесса, осуществляется правовая регламентация деятельности школы, правовое регулирование труда работников ОУ, финансирование и материальное оснащение школы, предусматривается порядок организации надзора, контроля и инспектирования деятельности общеобразовательной школы.

Например, в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» разработаны Положения о лицензировании образовательной деятельности, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, которые устанавливают на единой нормативной и организационно-методической основе порядок аттестации и аккредитации образовательных учреждений, лицензирования образовательной деятельности по программам дошкольного, общего, дополнительного образования детей, профессиональной подготовки, профессионального образования, осуществляемой образовательными учреждениями и научными организациями.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» образовательному учреждению предоставлено право самостоятельно определять нормативную правовую основу своей деятельности. Это – компетенция образовательного учреждения. За органами образования – рекомендации и контроль. Минобразования России отмечает, что при разработке правового поля деятельности образовательных учреждений обозначались следующие проблемы: определение необходимого перечня локальных актов образовательного учреждения в соответствии с утвержденным уставом; определение задач и функций государственно-общественных форм самоуправления образовательного учреждения; соответствие разработанной нормативной правовой основы, регулирующей деятельность образовательного учреждения, действующему законодательству РФ в области образования.

Уставы являются основополагающим документом для формирования правового поля деятельности образовательных учреждений. Пункт 1.7 «б» ст.13 «Устав образовательного учреждения» Закона РФ «Об образовании» показывает, что в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются «структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности». Поэтому необходимо определить:

· какие органы управления действуют в данном образовательном учреждении;

· каковы их функциональные управленческие связи;

· действуют ли они в соответствии с утвержденным положением (локальным актом).

Это относится к совету образовательного учреждения, педагогическому совету, родительскому комитету, общему собранию трудового коллектива, методическим объединениям по специальностям, советам старшеклассников, советам выпускников и другим органам самоуправления образовательного учреждения (п.2 ст.35 Закона РФ «Об образовании»). Классическим организационным методом распределения и закрепления задач, функций (обязанностей), прав и ответственности, установления взаимосвязей является регламентирование. Регламентирование осуществляется с помощью положений, должностных инструкций и других регламентов.

Состав документов, образующихся в процессе деятельности общеобразовательного учреждения, определяется: его компетенцией и функциями; кругом управленческих действий; порядком разрешения вопросов (единоначальный или коллегиальный); характером взаимодействия между общеобразовательными учреждениями и другими организациями. Следует иметь ввиду, что самостоятельные разработки ОУ не могут и не должны противоречить законодательству Российской Федерации в области образования.

В состав документов общеобразовательного учреждения входят:

· организационные документы (устав общеобразовательного учреждения; договор с учредителем; положения о подразделениях; должностные инструкции сотрудников; структура и штатная численность; штатное расписание; правила внутреннего трудового распорядка);

· распорядительные документы (приказы, инструкции);

· информационно-справочные документы (протоколы, планы, отчеты, справки, акты, докладные и объяснительные записки, письма, телеграммы и телефонограммы, договоры, трудовые соглашения, контракты и др.).

Документы, как правило, должны оформляться на бланках общеобразовательного учреждения, соответствующих стандарту, иметь установленный комплекс обязательных реквизитов и стабильный порядок их расположения.

Несмотря на различия в темпах и характере изменений образовательной ситуации в различных регионах страны, перед руководителями образовательных учреждений возникают общие проблемы. Прежде всего это связано с установленным Законом РФ «Об образовании» самоопределением образовательных учреждений и необходимостью формирования правового поля их деятельности. Демократизация образования определяет государственно-общественный характер управления, благодаря которому объединяются и взаимодействуют, координируют свои действия государственные и общественные объединения, структуры управления, организации.

Процесс демократизации общества, сопровождающийся активной интеграцией России в сообщество европейских государств, заставляет по-новому переосмыслить международные документы по проблемам детства, прав ребенка, воспитания в духе мира, прав человека и демократии . Международные документы, в частности ООН и ЮНЕСКО, имеют рекомендательный характер для тех государств, которые их приняли. Однако они представляют интерес не только для каждой страны при разработке законодательных актов, принципов и механизмов их действия и реализации, но и для каждой школы, т.к. служат целям укрепления мира и демократии как на национальном, так и на международном уровнях.

Необходимость в особой защите ребенка была предусмотрена в женевской Декларации прав ребенка 1924г. и Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959г., признана во Всеобщей Декларации прав человека, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, а также в уставных и соответствующих документах специализированных учреждений и международных организаций, занимающихся вопросами благополучия детей. ООН во Всеобщей декларации прав человека провозгласила, что дети имеют право на особую защиту и помощь. В Декларации прав ребенка указывается, что ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения.

Во Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей , принятой на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей в ООН, подчеркивается, что всем детям должна быть обеспечена возможность определить себя как личность и реализовать свои возможности в безопасных и благоприятных условиях, в среде семьи или попечителей, обеспечивающих их благополучие. С ранних лет следует поощрять их участие в культурной жизни их стран. В рекомендациях Комитета министров государств – членов Совета Европы о преподавании и изучении прав человека в школах определена роль средней школы в подготовке молодежи к жизни. В данном документе отмечается, что школы являются сообществами, которые могут и должны стать примером уважения каждой личности, а также примером терпимости и равенства шансов.

Всеобъемлющий свод международно-правовых норм для защиты и обеспечения благополучия детей содержит Конвенция ООН о правах ребенка (1989), единодушно принятая генеральной Ассамблеей ООН и ратифицированная Государственной Думой РФ. Объектом особого внимания, заботы общества называются проблемы социально депривилегированных групп детей: сирот, беженцев, инвалидов, правонарушителей и т.п. Этот правовой документ высокого международного стандарта провозглашает ребенка субъектом права, гражданином с момента рождения; обязует каждое государство, ратифицирующее Конвенцию, привести национальную законодательную базу в соответствии с данным международным актом; определяет правовые нормы ответственности государства за ее осуществление; вводит механизм контроля. Это и педагогический документ, осуждающий сущность авторитаризма как наднационального явления, недопустимость его существования в современном обществе как источника многих катастроф человечества.

Чрезвычайно важное положение этого документа заключается в том, что ребенок должен быть полностью подготовлен к самостоятельной жизни в обществе и воспитан в духе идеалов, провозглашенных в Уставе ООН, и особенно в духе мира, достоинства, терпимости, свободы, равенства и солидарности. Подчеркивается важность традиций и культурных ценностей каждого народа для защиты и гармоничного развития каждого ребенка. Отмечается, что ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания.

В Конвенции определяется ряд универсальных правовых норм в отношении защиты детей от беспризорности, жестокого обращения и эксплуатации, а также норм, гарантирующих им их основные права человека, включая право на жизнь, развитие и полноценное участие в социальной и культурной жизни, получение полноценного образования и доступ к прочим сферам жизни, необходимым для их индивидуального развития и повышения благосостояния.

За почти 15 лет, прошедшие с момента ратификации Россией Конвенции, законодателями были предприняты значительные усилия по приведению российского законодательства, прямо или косвенно относящегося к правам ребенка и их защите, в соответствие с Конвенцией. В развитие положения Конституции Российской Федерации о защите материнства, детства и семьи государством (ст.38), гражданское, уголовное, административное и другие отрасли законодательства содержат нормы о защите прав ребенка. Закон от 24 июля 1998г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» фактически дублирует все положения Конвенции о правах ребенка ООН.

Анализ действующего сегодня семейного законодательства России позволяет заключить, что оно было приведено в максимально возможное соответствие международным обязательствам России. Реализуя один из основных принципов и приоритетов российского семейного законодательства – законодательное обеспечение прав ребенка, Семейный кодекс РФ 1995 г. отводит правам несовершеннолетних целую главу (Глава 11 СК РФ). Практически все нормы о защите семейных прав ребенка, закрепленные в ней, так или иначе, отражают требования Конвенции. Исключение составляет лишь, предусмотренное Конвенцией, право ребенка на воссоединение с семьей. Это право в Семейном кодексе РФ не предусмотрено.

В России интересы ребенка признаны важнейшими приоритетами семейной политики. Учитывая современную социально-экономическую ситуацию в стране в 1993г.было издано несколько указов Президента РФ: «О мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы», который проблемы детства признал приоритетными на всех уровнях общественного планирования и развития; «О профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, защите их прав»; «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества».

Государственной Думой принят Федеральный закон «Об основах системы профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (21.05.99). В Законе РФ «Об образовании», в «Основах законодательства РФ о культуре» специальные статьи предусматривают реализацию прав ребенка, создание льготных условий для нуждающихся. В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» (24.07.98) закреплены гарантии прав ребенка в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка на охрану здоровья, отдых, профессиональную подготовку и занятость, защиту в трудной жизненной ситуации.

Вопросы и задания

1. Что такое правовая норма?

2. Назовите основные нормативно-правовые документы и акты, которыми обязан руководствоваться директор школы?

3. Чем определяются смысл, содержание и применение любых нормативно-правовых актов?

4. Что является основополагающим документом для формирования правового поля деятельности образовательных учреждений?

5. Перечислите международные и федеральные документы по проблемам детства, прав ребенка.

6. Раскройте содержание основополагающего (на ваш взгляд) документа по проблемам прав ребенка.

Литература для самостоятельной работы

1. Всеобщая декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей // Коджаспирова Г.М. Педагогика в схемах, таблицах и опорных конспектах. М.:Айпис-Пресс, 2005.

2. Декларация прав ребенка // Коджаспирова Г.М. Педагогика в схемах, таблицах и опорных конспектах. М.:Айпис-Пресс, 2005.

3. Закон РФ «Об образовании».

4. Закон РФ «Об основных гарантиях прав ребенка» // Коджаспирова Г.М. Педагогика в схемах, таблицах и опорных конспектах. М.:Айпис-Пресс, 2005.

5. Закон РФ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

6. Конвенция о правах ребенка // Коджаспирова Г.М. Педагогика в схемах, таблицах и опорных конспектах. М.:Айпис-Пресс, 2005.

7. Концепция модернизации российского образования до 2010г. // Коджаспирова Г.М. Педагогика в схемах, таблицах и опорных конспектах. М.:Айпис-Пресс, 2005.

8. Национальная доктрина образования в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2000 г. // Коджаспирова Г.М. Педагогика в схемах, таблицах и опорных конспектах. М.:Айпис-Пресс, 2005.

9. Поташник М.М. Управление современной школой. – М., 1992.

10. Федеральный закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Введение

Сущность регламентации труда

Нормативно-правовое обеспечение деятельности по регламентации и нормированию труда

Заключение

Введение

Актуальность темы данной работы определяется социальной важностью задач регламентации труда. Определить свое место в общественной организации труда возможно только через конкретное разделение труда. Оптимальный уровень кооперации и разделения труда между работниками может быть найден и обоснован с помощью регламентации труда.

В настоящее время в условиях становления новых экономических отношений в связи с развитием частной собственности, свободного предпринимательства, реформой государственных предприятий, структурными и инвестиционными преобразованиями, реформой социального обеспечения и государственной службы повышение уровня управляемости организацией определяется не только уровнем их технического оснащения и инновациями технологий, но и наличия регламентов всех составляющих организационно-экономического механизма управления, цель которого заключается в использовании научных основ, теоретических и методологических положений, а также практического опыта в области регламентации и нормирования труда персонала предприятий при формировании социально-экономических отношений в условиях рыночной экономики.

Проблемам нормирования труда в зарубежной и отечественной литературе уделяется достаточно внимания, можно отметить труды следующих авторов: Л.И. Абалкина, Г.Я. Кипермана, В.П. Москаленко, В.М., Федоточкина, Н.В. Кочкиной, М.Е. Панкина, Н.А. Иванова, Файоля А., Роберта Г. Геста, Генри Минцберга и др.

Цель данной работы: изучить нормативно-правовое обеспечение деятельности по регламентации и нормированию труда

Задачи, определяемые указанной целью, заключаются в следующем:

) изучение сущности и механизмов регламентации и нормирования труда на предприятии;

) изучение регламентации и нормирования труда как основы формирование экономических условий роста эффективности труда.

1. Сущность регламентации труда

Регламентация труда - это установление правил, положений, инструкций, норм, определяющих порядок деятельности работников при осуществлении ими трудовых функций.

Основой, регламентации является «регламент» (от фр. reglament- правило) - совокупность правил, положений, определяющих внутреннюю организацию и порядок деятельности государственного органа, организации, предприятия (а также порядок проведения заседаний и конференций).

В условиях становления экономических отношений в связи с развитием частной собственности, свободного предпринимательства, реформой государственных предприятий, структурными и инвестиционными преобразованиями, реформой социального обеспечения и государственной службы повышение уровня управляемости организацией во многом зависит от наличия регламентов всех составляющих организационно-экономического механизма управления. Одним из эффективных элементов такого механизма является регламентация труда работников.

В условиях рыночной экономики регламентация труда персонала организаций в основном носит локальный характер и регулируется документами, разработанными в рамках конкретной организации. В то же время, регламентирование в целом опирается на ряд законов, постановлений, рекомендаций. К их числу относятся Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об акционерных обществах», Трудовой кодекс РФ и др.

Таким образом, регламент -это совокупность правил, определяющих порядок деятельности предприятия. При этом, регламентация труда требует определения совокупности регламентирующей документации. Проблема определения форм регламентации труда обуславливается, с одной стороны, спецификой труда, а с другой - неопределенностью границ делимости составляющих процессов. В следующей главе рассмотрим нормативно-правовое обеспечение регламентов труда.

2. Нормативно-правовое обеспечение деятельности по регламентации и нормированию труда

1 Классификация нормативно-правового обеспечения деятельности по регламентации и нормированию труда

Эффективному управлению предприятием, фирмой и т. п., тесному взаимодействию всех подразделений и служб, исключению дублирования в работе способствует разработка нормативных документов, регламентирующих деятельность, четко определяющих функции, права, обязанности каждого подразделения, а также отдельных исполнителей с учетом специфических особенностей их деятельности.

В практике регулирования трудовых отношений и организации труда чрезвычайно важна регламентация трудовой деятельности работников, четкое формализованное описание должностных обязанностей сотрудников и средства обеспечения этих обязанностей.

Все многообразие регламентов труда может быть представлено как система, цель которой - упорядочение труда персонала. В рамках этой системы выделяются различные формы регламентации труда - т.е. конкретное представление регламентов труда в виде совокупности документов, схем, графиков, таблиц и т.п., которые можно разделить на документированные и недокументированные.

К ним относятся: устав организации, положение о подразделении, должностные инструкции, личностные спецификации, схемы оргструктур управления, различные нормы: времени, численности, управляемости; правила внутреннего трудового распорядка и т.д.

Регламенты труда занимают ключевое место в системе регламентов управления в целом и разрабатываются в рамках всех элементов системы управления организацией: функций управления, оргструктуры, технологии управления, кадрового, методического, технического обеспечения и др.

К регламентам, упорядочивающим деятельность рабочих кадров, непосредственно выполняющих производственные трудовые функции, относятся: Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий (ЕТКС) или аналогичные отраслевые справочники, Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов, маршрутно-технологические карты производственного процесса, модели рабочих мест, трудовой договор и т. д.

Трудовая деятельность служащих, занятых в органах государственного управления, - это специфическая область человеческой деятельности, обособившаяся в ходе разделения и кооперации общественного труда. По своей сути это труд управленческий, направленный на решение тех задач, которые поставлены перед конкретным органом управления и документально закреплены законодательным или нормативно-правовым актом.

Для реализации поставленных задач требуется целенаправленная работа сотрудников аппарата соответствующего органа управления (субъекта управления), организованная таким образом, чтобы каждый работник (руководитель структурного подразделения, специалист, служащий) вносил свой вклад в их решение в соответствии с его ролью и статусом.

В связи с этим основными видами регламентации труда государственных служащих являются: Конституция РФ, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законы о государственной службе субъектов РФ, Положение «О проведении аттестации федерального государственного служащего», Положение «О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим», Положение «О проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы», положения о структурных подразделениях, должностные инструкции и др.

Для регламентирования труда характерны не только качественные, но и количественные показатели трудовой деятельности, хотя степень формализации этих процессов до сих пор остается проблематичной. В связи с этим особое внимание уделяется к нормированию труда - установлению норм затрат рабочего времени на производство какого-либо продукта или выполнение определенной работы, а также нормативов численности. То есть регламентирование и нормирование труда по сути являются двумя гранями одного и того же процесса, а именно - совершенствования труда персонала организации. При этом нормирование характеризуется разработкой и установлением строго количественных параметров трудовых процессов, а регламентирование предполагает разработку не только количественных, но и качественных параметров трудовых процессов.

Регламентирование труда, как правило, рассматривается по следующим направлениям.

) Организационно-правовое регламентирование отражается в ряде документов, имеющих:

нормативный характер (например, Положение о структурном подразделении, Положение об организации, Порядок составления политики компании, должностные инструкции и др.;

характер административного указания, которое является обязательным, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (например, приказ, распоряжение, инструкция);

) Экономическое регламентирование определяет границы и порядок экономических отношений в трудовом процессе. К ним относятся: Положение об оплате труда, Положение о материальном стимулировании работников организации, Положение о премировании и т. п.

) Социально-психологическое регламентирование устанавливает определенный порядок социально-психологических отношений (например, Кодекс деловой этики). А это, в свою очередь, способствует усилению и четкому использованию организационно-правовых и экономических форм регламентирования труда.

Эти документы имеют различную степень регламентации и детализации, но общее для них - четкая дисциплина исполнения и административная ответственность, которые возможны только при наделении правами и обязанностями органа управления и конкретного должностного лица.

Результатом регламентирования трудовых и связанных с ними иных отношений работодателя и работника является комплекс документов (кадровой документацией).

Созданиенеобходимых правовых условий для согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и в том числе отношений по организации труда и управлению трудом отнесенок числу основных задач трудового законодательства, а именно Трудовым Кодексом РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ.

Положения ТК РФ, регламентирующие трудовые отношения, обязательны для каждого работодателя:

Так, статья 190. Порядок утверждения правил внутреннего трудового распорядка. Правила внутреннего трудового распорядка утверждаются работодателем с учетом мненияпредставительного органа работников в порядке, как правило, являются приложением к коллективному договору.

График сменности. При сменной работе каждая группа работников должна производить работу в течение установленной продолжительности рабочего времени в соответствии с графиком сменности (статья 103 ТК РФ);

График отпусков (статья 123 ТК РФ). Ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется работникам продолжительностью 28 календарных дней.

Правила и инструкции по охране труда. Работодатель обязан обеспечить безопасные условия и охрану труда, правила и инструкции по охране труда должны быть составлены и доведены под подпись до сведения работников (статья 212 ТК РФ).

Кроме того, ТК РФ устанавливает обязанность работодателя по документированию трудовых правоотношений с работником:

трудовой договор должен быть заключен в письменной форме (статья 67 ТК РФ);

прием на работу, увольнение оформляются приказом (распоряжением) работодателя, с которыми работник знакомиться под подпись (статьи 68, 84.1 ТК РФ);

обязательно издание приказа (распоряжения) о применении дисциплинарного взыскания (статья 193 ТК РФ);

на всех работников ведутся трудовые книжки (статья 66 ТК РФ).

Таким образом, весь комплекс документов можно разделить на:

Обязательные документы, наличие которых прямо предусмотрено ТК РФ для всех работодателей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей);

Факультативные кадровые документы, которые работодатель может принимать в рамках локального нормотворчества, их перечень, порядок ведения работодатель определяет самостоятельно.

При этом, факультативные кадровые документы носят рекомендательный характер, они также содержат нормы трудового права и необходимы для регламентации трудовых отношений. К факультативным кадровым документам можно отнести, например, положения о структурных подразделениях, положения о персонале, должностные инструкции.

Рассмотрим содержание некоторых видов регламентирующей документации.

Положение о персонале отражает вопросы профессионального и социального развития трудового коллектива, его взаимоотношений с администрацией, гарантированности занятости персонала и др.

Положение разрабатывается в основном в коммерческих организациях. В текст положения о персонале рекомендуется включать следующие разделы: общие положения; понятие персонала; принципы взаимоотношений администрации и персонала; программа развития персонала; контрактная система найма персонала; повышение квалификации персонала; право персонала на выбор форм организации труда; гарантированность занятости персонала; социальные гарантии персонала; участие персонала в прибылях; администрация, персонал и профсоюз; ответственность администрации и персонала; заключительные положения; приложение: например, правила делового поведения персонала.

Положение о подразделении - документ, регламентирующий деятельность какого-либо структурного подразделения организации (отдела, службы, бюро, группы и т.п.) - его задачи, функции, права, ответственность.

Типовые положения о подразделениях содержатся в специальной литературе, но требуется их адаптация, уточнение применительно к каждому конкретному предприятию и подразделению.

Штатное расписание описывает совокупность должностей служащих.Штатное расписание - документ, утверждаемый руководителем организации и содержащий сведения о численности работников соответствующих категорий (штатных единицах) по каждой должности, наименованиях должностей, должностных окладах и надбавках к ним.

Штатное расписание составляется в соответствии с унифицированной формой Т-3, утв. Постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».

Должностная инструкция - это не только руководство к действию для самого работника, но и основа для проведения оценки результатов его трудовой деятельности, принятия решения о его дальнейшем внутреннем движении и переподготовке. Должностная инструкция содержит информацию для проведения обоснованного отбора работников при найме, оценке уровня соответствия кандидатов на вакантные должности.

Должностная инструкция должна быть разработана для каждой должности, содержащейся в штатном расписании, она составляется на основе положения о подразделении, квалификационной характеристики, а также проведенного анализа работы (или рабочего места, должности) и составленного описания работы (рабочего места, должности). Должностная инструкция определяет обязанности, права и ответственность каждого работника, занимающего определенную должность, начиная с заместителей руководителя подразделения. Деятельность первых лиц организации и их заместителей регламентируется ее уставом, а руководителей подразделений - положениями о них.

Таким образом, организация и регламентация труда способствует решению задач качественного совершенствования систем и методов руководства и управления персоналом, наиболее полному использованию профессионального и творческого потенциала работников, рациональной организации их труда и повышению его эффективности, а также компетентности, дисциплины, требовательности.

2 Значение регламентации труда персонала в организации

регламентация нормирование труд

Организации управления производственным коллективом должно предшествовать четкое формулирование стоящих перед ним задач, главными из которых являются производство продукции, работ, услуг и реализация на основе полученной прибыли социальных и экономических интересов наемных работников и интересов имущества предприятия, организация стимулирования работников по результатам выполненной работы.

Стимулирование должно быть направлено на увеличение объема, расширение ассортимента, повышение технического уровня и качества выпускаемой продукции с учетом достижений научно-технического прогресса. В свою очередь, эффективная и качественная работа влечет за собой снижение себестоимости и повышение рентабельности производства, что дает возможность дополнительно материально поощрить работников. Говоря о стимулировании наемных работников, мы подразумеваем всех работников предприятия. Эффективность же труда работников целиком зависит от них самих, от их личных качеств и способностей при прочих равных условиях.

Таким образом, стимулирование наемных работников на предприятии тесно связано с научной организацией труда, в которую входит нормирование труда, представляющее из себя четкое определение круга трудовых обязанностей работника и тех качественных и количественных результатов труда, которые от него требуются.

При этом, регламентация предполагает установление определенного порядка в виде инструкций, правил, нормативов и контроль за их выполнением. В этой связи важно разграничить те сферы деятельности работников, которые требуют жесткого соблюдения инструкций и контроля за их выполнением, от тех сфер, в которых работник должен быть свободен в своих действиях и может проявить инициативу.

Регламентация содержания выполняемой работы сотрудников предприятия должна решать следующие задачи:

определение работ и операций, которые должны быть возложены на работников;

обеспечение работников необходимой им для выполнения возложенных на них задач информацией;

распределение работ и операций между подразделениями предприятия по принципу рациональности;

установление конкретных должностных обязанностей для каждого работника в соответствии с его квалификацией и уровнем образования.

Регламентация содержания труда служит повышению эффективности выполняемой работы, поэтому с точки зрения стимулирования выполняемой работы регламентация результатов выполняемой работы играет очень важную роль. Она включает в себя:

определение ряда показателей, характеризующих деятельность подразделений предприятия и каждого работника в отдельности, которые учитывали бы вклад подразделений и отдельных работников в общий результат деятельности предприятия;

определение количественной оценки по каждому из показателей;

Таким образом, регламентация играет очень важную роль в деятельности организации, поскольку ее эффективная работа не может быть достигнута без регламентирующих документов, с помощью которых осуществляется результативная работа персонала. От правильно разработанной регламентации труда персонала напрямую зависит успех организации.

Заключение

Таким образом,завершая работу, кратко отметим следующее:

Регламент - это совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, предприятия, учреждения и организации.

Регламентация деятельности - это установление однозначных правил поведения в рамках определенной деятельности. Для персонала этопреждевсегомодели выполнения работ.

Можно выделить три способа целенаправленного управления моделями поведения сотрудников в зависимости от жесткости регламентации: правила, нормы и традиции.

Нормативно-правовая деятельность по регламентированию и нормированию труда можно классифицировать на:

регулирующие деятельность предприятия (устав, учредительный договор);

по информационному обеспечению: формы документов - делопроизводство;

регулирующие порядок работы с техникой управления (паспорт, инструкция к эксплуатации, размещение);

нормирование процесса управления - организационные процессы, графики производства;

регулирующие работу персонала - положения о подразделениях, модели рабочих мест, должностные инструкции, трудовые контракты. Если данные положения отсутствуют, то для наёмника есть крайне большой риск.

Организация и регламентация труда способствует решению задач качественного совершенствования систем и методов руководства и управления персоналом, наиболее полному использованию профессионального и творческого потенциала работников, рациональной организации их труда и повышению его эффективности, а также компетентности, дисциплины, требовательности.

Список используемых источников

1.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 25.11.2013) // Собрание законодательства РФ от 07.01.2002. - № 1 (ч. 1) - Ст. 3.

2.Савельева Е.А. Регламентация и нормирование труда / Учебное пособие - М.: Издательство МАРТИТ, 2012. - 69 с.

.Аширов Д.А. Управление персоналом: учеб.пособие / Д.А. Аширов. - М.: Проспект, 2009. - 432 с.

.Ворожейкин И.Е. Управление персоналом организации: учебник / И.Е. Ворожейкин. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 638 с.

.Ворохоб О. Регламенты в компании / О. Ворохоб // Управление корпоративной культурой. - 2009. - №4. - С. 24-29.

.Жданов О.И. Руководитель и социально-психологический климат в коллективе / О.И. Жданов // Психология управления. -2009 . - №6. - с. 23-29.

.Заказнов А. Регламентации в управлении персоналом / А. Заказнов // Менеджмент качества. - 2009. - №2. - С.14-19.

.Иванова А. Регламенты / А. Иванова // Управление развитием персонала. - 2008. - №2. - С. 10-15.

.Ивановская Л.Сущность и виды регламентации труда персонала / Л.Ивановская // Кадровик. Кадровое делопроизводство. - 2009. - № 7. - С. 6.

.Казаков М. Регламенты: их назначение / М. Казаков // Управление развитием персонала. - 2009. - №3. - С. 16-22.

.Пугачев В.П. Руководство персоналом организации: учебник / В.П. Пугачев. - М.: Аспект Пресс, 2008. - 279 с.

.Соколова М.И. Управление человеческими ресурсами: Учебное пособие/ М.И. Соколова, А.Г. Дементьева. - М.: Проспект, 2008. - 238 с.

.Хаттоева Т. Регламенты: нужны ли они? / Т. Хаттоева // Управление развитием персонала. - 2005. - №3.- С. 25-31.

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

МЕХАНИЗМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Сущностью государственного управления является испол­нение закона. Но нельзя исполнить закон, не имея распоряди­тельных полномочий (материальное обеспечение, кадры и др.). Деятельность по исполнению закона является исполни­тельно-распорядительной. Сфера государственного управле­ния будет иметь место там и там же заканчиваться, где возни­кают управленческие отношения, а в них обязательным субъ­ектом или участником должен быть орган государственной власти (государственного управления) или их должностные лица. Сфера управления, прежде всего, определяется теми от­ношениями управленческого характера, в которых участвуют названные субъекты.

Вопрос о том, является ли правоотношение выражением во­ли государства, закрепленной в норме, либо сочетанием воли государства и воли участников этого отношения, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Основная функция правоотношения состоит в том, чтобы воля государ­ства трансформировалась в волю участников правоотношения, была реализована в конкретных актах поведения: действиях или воздержании от них, зависимости от них. Обычно реали­зация норм правоотношений представляет соотношение госу­дарственной воли и воли участников. Иной характер носит соотношение общей и индивидуальной воли участников там, где предписание императивно (например, правила дорожного движения: если водитель получил права, он взял на себя обя­занность беспрекословно подчиняться тем нормам администра­тивного права, которые составляют правила дорожного дви­жения) .

Своеобразие управленческого воздействия права заключа­ется в том, что его основным субъектом выступает государст­во, средством правовые предписания, а объектом - лич­ность в ее социальных связях. В процессе исследования со-

отношения правового воздействия на поведение и правового регулирования общественных отношений выявлена теорети­ческая связь и особенности социально-психологического меха­низма правового воздействия и механизма правового регули­рования. Объектом правового воздействия является поведение человека, в то время как объектом правового регулирования выступает общественное отношение. Отсюда вытекает и разли­чие в методе воздействия и регулирования. Регулирование представляет собой совокупность методов воздействия на по­ведение (запрет, позитивное связывание, дозволение). Если механизм правового регулирования включает как объективные элементы (нормы права, правоотношения, акты реализации), так и субъективные (правосознание), то социально-психологи­ческий механизм правового воздействия - это взаимодейст­вие субъективных элементов (правосознания, волевых актов саморегуляции поведения). Испытывая правовое воздействие, человек вступает в правоотношение через волевую деятель­ность, которая является результатом этого воздействия. Сле­довательно, регулирование, в конечном счете, всегда выступа­ет как результат воздействия, в ходе которого происходит «подключение» механизма саморегуляции поведения или его подчинение требованиям нормы. Если норма действует на все отношение, то психологическая регуляция действует именно на конкретное поведение через мотивацию. Получается двой­ной механизм. Механизм психологического воздействия обес­печивает регулирование при помощи нормы. По содержанию отношения делятся на:

связанные с деятельностью органов управления, органов исполнительной власти по удовлетворению потребностей и интересов граждан, охране их прав в сфере государственного управления;

связанные с деятельностью вышестоящих органов управ­ ления по руководству деятельностью нижестоящих органов уп­ равления;

связанные с осуществлением непосредственно оператив­ ного управления.

По направлениям управленческой деятельности могут быть выделены отношения:

Связанные с подготовкой и изданием нормативных и индивидуальных правовых актов;

связанные с непосредственным исполнением законов и иных актов;

связанные с контролем и надзором за реализацией право­ вых актов;

связанные с осуществлением правоохранительной дея­ тельности;

связанные с осуществлением регулирования отношений, участниками которых выступают государство, госпредприятия, приватизированные предприятия, акционерные общества, ком­ мерческие структуры и т.д.

По способу защиты -защищаются в административном или судебном порядке.

По соотношению прав и обязанностей сторон - верти­кальные и горизонтальные отношения. Но в рамках только вертикального отношения осуществляется упорядочивающее воздействие. Когда в горизонтальное отношение вступают, к примеру, два министра, там нет подчинения, нет воздействия, там - согласование, взаимное финансирование и т.д.

В отношениях, одним из субъектов которых выступают коммерческие структуры, речь идет не о подчиненности, а о подвластности.

Существует два вида субъектов административно-правовых отношений. Именно в административном праве, в сфере госу­дарственного управления функционируют, осуществляют свою деятельность большинство субъектов. Нет второй такой отрасли, где было бы такое количество субъектов отношений. Есть понятия субъекта административного права и субъек­ та административно-правового отношения. Между ними имеет место определенное различие.

В самом простом варианте субъектом административ­ ного права является то лицо или организация, которое обла­дает определенной право- и дееспособностью, т.е. правосубъект­ностью, но не вступило, не вступает и не собирается вступать в конкретные административно-правовые отношения.

У Понятие субъекта права вообще включает два критерия: социальный (участие в общественных отношениях в качестве способного выражать свое право, осуществлять единую волю и т.д.) и юри­ дический (признание правовыми нормами его спо­ собности быть носителем прав и обязанностей).

Субъект административно-правовых отношений является действующим, он включен в их осуществление непосредствен­но. К числу субъектов административно-правовых отно­ шений могут быть отнесены: органы исполнительной власти; органы власти вообще, когда они связаны какими-то отноше­ниями с органами исполнительной власти, со сферой государ­ственного управления; внутренние подразделения органов исполнительной власти и государственного управления; раз­личного рода организации, объединения (их администрация); концерны, общественные объединения и организации; коммер­ческие организации, граждане.

Все граждане обладают единым конституционным статусом. Конституционный статус «приращивает» к себе администра­тивный статус. Правоспособность граждан отличается в связи с принадлежностью к полу (частично), возрастом, местом про­живания, состоянием здоровья. Все эти моменты корректиру­ют административно-правовой статус гражданина. Для того чтобы быть субъектом отношений, необходимо обладать пра­воспособностью и дееспособностью. Неравенство администра­тивно-правовых статусов субъектов обусловлено двумя объек­тивными факторами. Управление немыслимо без власти, без иерархии (когда речь идет о вертикальных отношениях). Объективно существующие отношения между людьми, орга­низациями отражаются на их социальных позициях, что закрепляют нормы административного права.

Всех субъектов права, в зависимости от того, чью волю они выполняют, выражают, в чьих интересах, и от чьего име­ни действуют, а также от того, кто именно вступает в правоот­ношения, можно разделить на два типа: индивидуальные и кол­ лективные.

Индивидуальную группу составляют граждане.

Термин «гражданин» в административном праве понимает­ся как лицо, которое не состоит в устойчивых связях органи­зационного (и непрерывного) характера с теми субъектами, с которыми он вступил или может вступить в административ­но-правовые отношения.

Служащие обычно действуют от имени организаций. В то же время они могут выступать в качестве индивидуальных субъектов, особенно когда выступают как должностные лица.

Для характеристики коллективных субъектов не подходят понятия право- и дееспособности, речь идет о правосубъект­ности. Она появляется в момент утверждения Устава, у орга­нов исполнительной власти - с момента образования. Осно­ванием возникновения, изменения или прекращения админис­тративно-правовых отношений являются юридические факты. Норма административного права определяет условия, при ко­торых должны возникнуть, прекратиться или измениться ад­министративно-правовые отношения. В любом случае должен иметь место юридический факт в виде основания. В качестве такого выступают действия и события. Действия могут быть правомерными и неправомерными (правонарушения). Собы­тия могут быть объективными, «нерукотворными», но и «ру­котворными» .

Характеризуя орган исполнительной власти, государствен­ного управления, мы прежде всего имеем в виду коллектив профессионалов, специалистов, владеющих методами работы с информацией, ориентированного воздействия на ситуацию, использующих современные технологии принятия решений и технологии управления в целом. Коллектив образует опреде­ленную организацию. Эта организация наделена государствен­но-властными полномочиями. Данные полномочия составляют компетенцию органа. Для реализации компетенции учрежда­ется организационная структура органа.

Под структурой органа государственного управления по­нимается состав его внутренних подразделений, их соотноше­ние, взаимосвязь и формы взаимодействия. Работоспособность органа во многом зависит от соответствия его структуры и численности штатов функциям, формам и методам деятельнос­ти. Схема функций органа лежит в основе его структуры. Они могут меняться: увеличиваться, уменьшаться. В связи с этим нужно вспомнить закон необходимого разнообразия. Структу­ра - это и есть то, что относится к обеспечению действия дан­ного закона, информационной емкости органа как субъекта управления.

Орган государства реализует свои полномочия в опреде­ленных территориальных пределах (это относится не ко всем органам, например, Правительство РБ возглавляет всю систе­му органов исполнительной власти страны). Орган образуется

в установленном законом порядке. Государственно-властные полномочия реализуются методом издания от имени органа юридически обязательных актов.

Все названные признаки - компетенция, организационная структура, образование в соответствии с законом, действие в определенных пределах - могут относиться и к другому орга­ну - общественному объединению, например, профсоюзной организации.

Орган исполнительной власти - это организация, отли­чающаяся своей компетенцией, методами и формами деятель­ности, структурой, порядком образования, призванная осу­ществлять задачи и функции государства в соответствии с пре­доставленными государственно-властными полномочиями в сфере государственного управления. Устанавливая компетен­цию каждого из органов управления, государство производит разделение труда между ними. При этом управлением охваты­ваются те участки жизни общества, которые нуждаются в уп­равлении. В то же время исключается неоправданный, ненуж­ный параллелизм, дублирование в различных звеньях, орга­нах. Разделение труда между органами обусловливает необхо­димость координации их деятельности. В связи с этим уста­навливаются органы, которые обеспечивают координацию дея­тельности других органов, осуществляют контроль за ними.

У Всякий выбор среди возможностей есть решение. После того как обнаружена проблема, необходимо определить цель и средства ее достижения. Реше­ ние означает выбор цели и средств ее достижения.

Говоря об актах управления, мы прежде всего определяем их как средства исполнения закона, ибо сущность управлен­ческой деятельности практически и заключается в исполнении закона. Именно при помощи актов управления закон может быть исполнен, так как в нем чаще всего отсутствуют нормы прямого действия. При помощи актов управления осуществля­ется детализация и конкретизация норм закона. Закон не мо­жет учитывать все национальные, климатические, экономичес­кие, экологические и иные условия, и ему «на помощь» при­ходит акт управления, направленный на то, чтобы учесть местные условия и особенности. Акт управления, не меняя

цели закона, в своей гипотезе, если она есть, учитывает эти условия. Особенно это относится к диспозиции, где права и обязанности участников управленческого отношения могут быть скорректированы в соответствии с местными условиями и особенностями.

С актами управления связано осуществление каждой функ­ции государства. С их помощью реализуется политика, закон, отражающий власть, и нормы этого закона. В правовом госу­дарстве должен главенствовать закон. К сожалению, такого соотношения закона и актов управления мы еще не добились. Конечно, есть отношения, которые не нуждаются в регламен­тации при помощи закона. Речь идет о проблемах, которые нуждаются в законе, должны быть в законе и в соответствии с законом находить свое практическое решение. В настоящее время акты управления превалируют и во многих случаях за­меняют закон. У нас еще вынужденно остается «скорая право­вая помощь» - Указы Президента. Ее можно принять в ожи­дании закона. Но вряд ли целесообразно на длительный срок заменять закон указом.

Акты управления особенно незаменимы в области правоп­рименения, которое непосредственно, конкретно регулирует многочисленные отношения (нормы земельного, финансового, трудового права и др.). Нормы административного права, со­держащиеся в актах, устанавливают компетенцию органов.

Акты управления - довольно сложные правовые явления. С одной стороны, они относятся к механизму правового регу­лирования, а с другой - к управленческой деятельности. Двуедина и природа источников этих актов. Они - правовые акты, как и все другие, входящие в механизм правового регу­лирования, и в то же время им присуща специфика управлен­ческой деятельности, они связаны с исполнением законов.

С понятием акта управления связано понятие волеизъявле­ния, что соответствует волевой природе, характеру права, осо­бой деятельности (правотворческой, нормоустановительной) по его созданию и применению. Правовой акт представляет собой форму закрепления и выражения государственной воли, государственного волеизъявления. Издание акта управления рассчитано на правовой эффект, на достижение той или иной ели, на определенный правовой результат. Общим мотивом

издания акта является потребность в определенном правовом воздействии на соответствующие управленческие отношения или на создание новых управленческих отношений. Акты издаются с целью:

установления, изменения или отмены правовых норм;

установления, изменения или прекращения правовых отношений.

Юридически названные свойства относятся к сущности актов управления. Одним из важнейших свойств актов явля­ется их государственно-правовой, государственно-властный характер. Это связано с отношениями власти и подчинения, отдачи необходимых команд и т.д., но как бы они не были связаны с определенным усмотрением при их издании, они все равно должны быть в пределах действующего законодатель­ства и всегда подзаконными.

Построение правового государства и совершенствование его институтов - задача довольно сложная. Для ее решения требуется тщательный анализ не только складывающейся в данный период ситуации, но и ретроспективное исследование предшествующих событий, наложивших свой отпечаток на нашу жизнь, что поможет понять основные тенденции совре­менного развития.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

Теория государства и права как наука и история развития государства свидетельствуют, что генезис и эволюция явлений общественной жизни складываются из конкретных многократ­но повторяющихся признаков, опирающихся на реальный опыт прежних лет.

Умение работать в современных условиях во многом зави­сит от правовой культуры сотрудников организаций, включа­ющей правовую подготовку, законопослушание и правоприме­нительную практику, гарантирующую защиту законных инте­ресов граждан. В современной обстановке необходимо рабо­тать безукоризненно четко, не допуская отступлений от тре­бований законов и других нормативных актов.

Проблемы правового регулирования управленческих отно­шений, присущих процессу выработки и принятия решений в организации, могут быть сформулированы следующим образом.

Регламентация отношений управления деятельностью организации как сложного комплекса социальных связей и взаимодействий между людьми, принимающими участие в реа­ лизации управленческих функций (в частности одной из клю­ чевых - функции принятия решений), должна осуществлять­ ся за счет всего арсенала социальных норм, среди которых важное место занимают нормы права.

Большое значение правовых норм в ряду социальных регуляторов предопределяется тем, что они регламентируют общественные отношения управления служебной деятель­ ностью как нормативным путем, воздействуя на волю субъек­ тов этих отношений, так и путем оказания перманентного вли­ яния на мотивацию выбора варианта в процессе формирова­ ния решений через механизм правосознания и систему ценност­ ных ориентации личности. Комплексное воздействие норм пра­ ва в этих условиях создает необходимые условия для сохране­ ния в неприкосновенности характеристики этих отношений.

Важность норм права проявляется с исчерпывающей полнотой в процессе синтеза в сознании личности правовой информации с данными о ходе формирования управленческо­ го решения. В этот период реализуются ориентирующая, прог­ раммная и прогностическая функции, снижается информаци­ онная неопределенность адресатов и потребителей правовой информации в самые кульминационные моменты, при ответе на вопросы:

о правах, обязанностях и ответственности субъекта управления в принятии решений;

о целях и задачах управления;

о правомерных путях и методах достижения выбранных Целей и задач;

о критериях оценки и выбора вариантов решений и по ряду других параметров.

4. Правовая информация снижает неопределенность у лиц, участвующих в управленческом процессе, тем в большей степени, чем выше внешне- и внутриполитическая важность формируемого управленческого решения, его острота и значи-

мость. Иначе говоря, степень широты и детализации норм пра­ва, регламентирующих управленческие общественные отноше­ния, присущие процессу принятия тех или иных решений, на­ходится в прямой зависимости от упомянутых факторов.

5. Правовая информация имеет некоторые специфические черты:

особую социальную ценность;

обязательность исполнения в установленные сроки;

дискретность и особый порядок ее доведения до адреса­ тов и потребителей;

специальный режим хранения и обращения;

заблаговременность наличия основных ее объемов к нача­ лу формирования решений.

Правовая информация необходима для создания в полном объеме таких организационных, технических, правовых и иных условий, когда бы участники управленческих отноше­ний имели самые широкие возможности для беспрепятствен­ного ознакомления со всеми нормативно-правовыми докумен­тами по решаемой проблеме (ситуации). При этом отмеченные данные должны быть представлены в удобной для восприятия форме, заблаговременно, независимо от отраслевой принад­лежности входящих в них норм права.

6. Обеспечение правовой информацией участников управ­ ленческого процесса - это, по существу, создание для них са­ мих благоприятных предпосылок для более полной реализа­ ции требований принципа законности в государственном управлении и, в частности, на этапе выработки и принятия управленческих решений.

Обеспечение правовой информацией всех участников про­цесса выработки и принятия управленческих решений являет­ся основой правового регулирования общественных отношений системы государственного управления, присущих данному этапу. Вместе с тем дальнейшее совершенствование правового регулирования не может осуществляться иначе, как по пути комплексного развития и самой системы обеспечения правовы­ми сведениями, и составляющих основу ее информационного фонда нормативных актов (в том числе и по вопросам управ­ления). При этом должны учитываться специфические черты

правовой информации, особый порядок ее подготовки и при­нятия, существование постоянной потребности в привитии ее адресатам и потребителям навыков восприятия норм права и претворения их в жизнь в ходе формирования решений. Кро­ме того, существенное значение имеет дальнейшее углубление юридической подготовки и переподготовки всех участников процесса выработки и принятия управленческих решений.

Изложенные выше положения влекут за собой требования практического характера по совершенствованию некоторых вопросов правового регулирования управленческого процесса. Они направлены на снижение уровня информационной не­определенности субъекта государственного управления, что в конечном итоге увеличит степень свободы его выбора в деле подготовки и принятия решений. Как следствие, существенно улучшится качество решений путем расширения возможностей творческого, нешаблонного подхода к их разработке в услови­ях дальнейшего развития демократии и всемерного укрепле­ния законности. В числе таких требований можно назвать:

> выработку должностных инструкций и иных подобного рода нормативных актов, определяющих права и обязанности сотрудников применительно к участкам их деятельности;

> совершенствование нормативной базы по вопросам дисциплинарной ответственности в деле принятия решений.

Для принципа ответственности формулируется содержа тельная сторона общих и функциональных обязанностей основных категорий руководящего состава (в том числе и по вопросам формирования управленческих решений). В содер­жательную сторону включаются положения:

строгое соблюдение ее требований и неуклонное исполне­ ние своих служебных обязанностей (общих и функциональ­ ных), в том числе и по вопросам выработки и принятия управ­ ленческих решений;

вопросы, относящиеся к мерам и формам, основаниям, уровням и моменту наступления дисциплинарной ответствен­ ности;

> закрепление права на риск и методику многовариантно­ го подхода. Следует отметить, что риск - есть существенный, обязательный и неотъемлемый элемент процесса выработки и принятия решений в управлении служебной деятельностью.

С. Н. Князев

V Риск - это осуществление действий при недоста­ точно ясных (неопределенных) условиях достиже ния положительного результата, возможности наступления событий с отрицательными послед степями в результате определенных решений или действий.

В связи с тем что решения в организации управления не­редко сопряжены с риском, для принятия таких решений не­обходимо, чтобы:

ситуация или складывающаяся обстановка были таковы, что другое решение (решение без риска) невозможно;

допускаемая вероятность неудачи не превышала ожидае­ мой пользы;

имелись веские основания полагать, что удастся предот­ вратить возможный вред от совершаемых с риском действий или локализовать их негативные последствия;

объектом риска при принятии решений в управлении отраслью деятельностью органов (подразделений) не были жизнь и здоровье человека.

Согласно Уголовному кодексу Республики Беларусь (ст. 39), риск обоснованный - есть правомерное создание возможной опасности правоохраняемым интересам в целях достижения об­щественно полезного результата, который не может быть полу­чен обычными не рискованными действиями (бездействием) 1 .

Таким образом, условия правомерности обоснованного риска сводятся к следующему:

вред охраняемым законом интересам причиняется действи­ем (бездействием) рискующего лица, направленным на дости­жение социально полезной цели;

общественно полезная цель не может быть достигнута дей­ствиями (средствами), не связанными с риском;

вредные последствия при риске осознаются рискующим лицом лишь как побочный и возможный вариант его действия (бездействия);

Вопросы риска рассматриваются и в других статьях Уголовного кодекса Республики Беларусь: ст. 34 - необходимая оборона, ст. 35 - причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление, ст. 36 - крайняя необходимость и т.д.

совершенные действия (бездействие) обеспечиваются со­ответствующими знаниями и умениями, объективно способны­ми в данной ситуации предупредить наступление вредных последствий;

лицо предприняло достаточные, по его мнению, меры для предотвращения вреда правоохраняемым интересам.

Источником, порождающим опасность причинения вреда при обоснованном риске, являются действия самого лица, на­меренно отклоняющегося от требований безопасности для до­стижения общественно полезной цели. Поэтому риск не дол­жен включать в себя заведомое причинение вреда.

Иными словами, закон отражает природу риска, а также условия, при соблюдении которых он является правомерным. При этом субъект управления не только наделяется правом на риск, но ему вменяется в обязанность рисковать, принимая ре­шения.

Подводя итог изложенному, можно утверждать следующее.

1. Общественные отношения управления служебной де­ ятельностью, присущие процессу выработки и принятия управленческих решений, регламентируются социальными нормами, среди которых важную роль играют нормы права в силу особых свойств содержащейся в них информации.

2. Регулятивное воздействие норм права на субъекты отношений государственного управления в интересах выработ­ ки и принятия ими управленческих решений носит комплек­ сный характер. Регламентация осуществляется с позиций норм права различной отраслевой принадлежности, как путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов, так и воздействием их через механизм правосознания на систему ценностных ориентации лиц, участвующих в процессе выра­ ботки и принятия решений, в ходе мотивации выбора вариан­ та решения.

> 3. Комплексный характер воздействия норм права с по­зиций информационного аспекта управления позволяет рассматривать содержащиеся в них сведения как правовую Информацию системы государственного управления, наделен­ную к тому же особыми свойствами. Эта информация, синте­зируясь в сознании участников управленческих отношений с Данными по решаемой проблеме (ситуации), в известной сте-

52

пени снижает уровень информационной неопределенности субъектов в наиболее значимой сфере их деятельности. При этом она осведомляет их о правах, обязанностях и ответствен­ности в деле выработки и принятия решений, о целях и зада­чах последних, о правомерных возможностях, путях, приемах и методах их достижения с использованием сил и средств, о критериях оценки и выбора вариантов решения и о его форме.

> 4. Важность и значимость правовой информации для ре­ ализации функции принятия решений требует:

обеспечения ею субъектов отношений государственного управления;

создания им наиболее благоприятных организационных, правовых, технических и иных условий для своевременного и беспрепятственного ознакомления с нею в должном объеме, в удобной для восприятия форме, независимо от отраслевой при­ надлежности входящих в нее норм права;

достижения минимизации неопределенности и повыше­ ния степени обоснованности и свободы выбора в процессе подготовки и принятия управленческих решений.

> 5. Обеспечение правовой информацией одновременно создает наиболее благоприятные условия для исчерпывающей реализации требований принципа законности в управлении служебной деятельностью на этапе выработки и принятия управленческих решений, что крайне важно в условиях расширения демократии в стране на современном этапе.

Высшую юридическую силу в системе законодательных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, имеет Конституция РФ314.

Конституция РФ во главу угла ставит принцип свободы экономической деятельности (ч.

1 ст. 8), позволяющий осуществлять предпринимательскую деятельность в любых дозволенных российским законодательством формах. Указанный принцип в сочетании с принципом многообразия форм собственности и обеспечения их равной защиты (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) создает для предпринимателей возможность свободного выбора форм интеграции бизнеса в пределах, не противоречащих действующему законодательству и не ограничивающих прав и законных интересов других субъектов.

Особенностью правового обеспечения деятельности холдингов в России является тот факт, что только отдельные законодательные акты посвящены собственно правовому регулированию организации и деятельности холдинговых объединений, так или иначе раскрывая или упоминая о них в самом тексте. Другие нормативные акты регламентируют отношения экономической зависимости между формально самостоятельными участниками посредством регулирования правового положения основного и дочерних хозяйственных обществ (гражданское законодательство), взаимозависимых лиц (налоговое законодательство), группы лиц (антимонопольное законодательство), консолидированной группы налогоплательщиков (законодательство о бухгалтерском учете). Преобладающее большинство нормативных актов принадлежит ко второй группе. При этом, как мы подчеркивали выше, эти документы противоречивы, непоследовательны, не имеют единого понятийного аппарата и характеризуются отсутствием хорошей юридической техники315.

Кодифицированными федеральными законами, регулирующими холдинговые отношения, являются ГК РФ (ст. 105, 106), НК РФ (ст. 20, 40, пп. 16 п. 1. ст. 31, пп. 11. п. 1. ст. 251). Правовому регулированию холдинговых объединений посвящены правовые нормы федеральных законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О финансово-промышленных группах», ставшие предметом настоящего исследования.

Как мы указывали выше, упоминание о холдингах содержится в Законе об АО, где вопрос об участии в холдинговых компаниях наряду с другими объединениями предпринимателей: финансово-промышленными группами, ассоциациями (союзами) отнесен к компетенции общего собрания акционеров (пп. 18 п. 1 ст. 48). Холдинги упоминаются также в п. 3 ст. 64 Закона о банкротстве, в соответствии с которым органы управления должника не вправе принимать решения об участии в объединениях коммерческих организаций и, в частности, в холдинговых компаниях; в п. 5 ст. 22 Закона о рынке ценных бумаг, согласно которому к информации об эмитенте относятся, в том числе, сведения о его участии в холдингах.

Правовую основу образования холдингов с участием государства или муниципальных образований создает Закон о приватизации государственного имущества, в частности, ст. 25 «Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ» и ст. 26 «Продажа акций открытого акционерного общества по результатам доверительного управления». Следует заметить, что с принятием Закона о государственных предприятиях, в ст. 8 ограничившего осуществление предпринимательской деятельности в этой организационно-правовой форме, а также в ст. 2 запретившего унитарным предприятиям создавать дочерние предприятия, процесс преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, в том числе со 100%-ной долей участия государства или муниципального образования в уставном капитале, стал более активным.

Наиболее урегулированным в действующем законодательстве оказался банковский холдинг. Заметим, что закон о банках и банковской деятельности в вопросе регулирования холдингов претерпел существенные изменения. В редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 19 июня 2001 г. № 82-ФЗ банковский холдинг рассматривается уже не как головная организация, а как совокупность организаций с общими экономическими целями, т.е. как предпринимательское объединение. Закон о банках и банковской деятельности имеет определенную специфику правового регулирования холдингов в банковской сфере в сравнении с ГК РФ и федеральными законами о хозяйственных обществах316. Особый правовой режим банковского холдинга оправдан п. 3 ст. 1 Закона об АО, п. 2 ст. 1 Закона об ООО, в соответствии с которыми в сфере банковской деятельности федеральными законами могут устанавливаться особенности создания, реорганизации, ликвидации и правового положения хозяйственных обществ. При этом, с нашей точки зрения, Закон о банках и банковской деятельности допускает в ряде аспектов «излишнее своеобразие» в правовом регулировании предпринимательских объединений в банковской сфере. Так, например, введение нового понятия «существенное влияние» при наличии устоявшегося понимания дочерности в соответствии с ГК РФ как способности «определять решения» в совокупности с недостатками юридической техники изложения ст. 4 Закона о банках и банковской деятельности не может вызвать одобрения.

Представляется неоправданным значительное своеобразие правового регулирования холдингов, определяемое сферой их деятельности. Необходимо установление единых подходов к регулированию холдингов в различных отраслях законодательства. При этом вполне понятно, что каждая отрасль законодательства имеет специфические цели правового регулирования и абсолютная унификация не соответствовала бы эффективности применения правовых норм.

Рассматривая законодательство в широком смысле как совокупность федеральных законов и иных правовых актов, следует заметить, что правовому регулированию холдинговых объединений посвящен целый ряд нормативных актов.

При этом до настоящего времени единственным документом, в котором предпринята попытка системного регулирования холдингов, является Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, утвержденное Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий». Однако, во-первых, сфера действия этого положения значительно сужена - оно распространяется только на холдинговые компании, создаваемые в процессе приватизации государственных предприятий и доля капитала которых, находящаяся в государственной собственности в момент создания компании, превышала 25%. Во-вторых, нормы данного правового акта отдельными Указами Президента не распространяются на многие крупные холдинги, формально подпадающие под действие Временного положения317. И, в-третьих, в связи с давним сроком его принятия (еще до введения в действие первой части ГК РФ), а также высоким динамизмом изменения рыночных отношений в последнее десятилетие многие нормы указанного документа вошли в противоречие с более поздним законодательством и утратили силу. Учитывая эти обстоятельства, анализ Временного положения о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, представлен в § 4 гл. 1, посвященном сравнительно- историческому исследованию правового регулирования

предпринимательских объединений в России.

Правовое обеспечение холдингов осуществляется также иными правовыми актами, применительно к холдингам в определенной отрасли хозяйства (сфере деятельности) или конкретным холдингам. К числу таких документов можно, к примеру, отнести Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»1, Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. № 1768 «О мерах по обеспечению концентрации и рационализации оборонного производства в Российской Федерации» , ряд указов Президента РФ о создании оборонных холдингов318, Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»319, Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте»320, Распоряжение Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 30 мая 1995 г. № 749-р, Российского фонда федерального имущества от 30 мая 1995 г. № 140 «О холдинговых компаниях лесопромышленного комплекса»321, Распоряжение Государственного Комитета по управлению имуществом РФ от 5 апреля 1994 № 723-р, утвердившее Примерный устав лесопромышленной холдинговой компании, созданной при

преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, Указ Президента РФ «О создании акционерной холдинговой компании «Главстройпром» от 25 мая 1998 г. № 589322. Указанные нормативные акты носят ведомственный характер, как правило, лишены или имеют непоследовательный понятийный аппарат, зачастую касаются только процедурных вопросов.

Характеризуя российское законодательство о холдингах, следует отметить, что оно отстает от требований правоприменительной практики, нуждающейся в системности, конкретике, наличии в нормативных документах норм прямого действия, содержащих механизмы их реализации. В этой ситуации значительно возрастает роль научной доктрины в части создания комплексной методологической базы правового регулирования холдинговых объединений. При таких обстоятельствах, связанных с неполнотой государственного регулирования холдингов, еще большее значение приобретает локальное нормотворчество самих холдингов, направленное на создание единого правового пространства внутри предпринимательского объединения.

Если сравнить правовое обеспечение холдингов в нашей стране и в мировой практике, то во многих развитых странах также отсутствуют специальные законодательные акты о холдингах, в том числе в Германии, Франции, Англии, Ирландии, Бразилии. В этих государствах правовое обеспечение предпринимательских объединений осуществляется с помощью законодательства, регулирующего организационно-правовые формы участников таких объединений. Так, например, в Германии законодательное регулирование создания и деятельности холдинговых компаний и концернов осуществляется Акционерным законом (1965 г.) и Законом «Об обществах с ограниченной ответственностью» (1892 г.), в Бразилии - Законом «Об акционерных обществах» (1976 г.). При этом заметим, что, если, например, в немецком Акционерном законе предпринимательским объединениям посвящены в части первой «Общие положения» 8 параграфов из 22, отдельный раздел «Связанные предприятия», состоящий из пяти частей (§ 291-328), в Законе Бразилии «Об акционерных обществах» содержатся три главы (XX - XXII), направленные на регулирование групп компаний, в российском Законе об АО холдингам посвящена только одна статья 6, регулирующая особенности правового статуса основного и дочерних хозяйственных обществ.

Специальное законодательство об объединениях холдингового типа имеется, например, в Новой Зеландии и Австрии. Что касается исторической родины управляющих холдингов - Соединенных Штатов Америки, то там в силу специфики государственного устройства отсутствует единое для всех штатов законодательство, определяющее правовое положение корпораций и холдингов. В связи с этим предпринимательские объединения регистрируются и функционируют преимущественно в Штатах с наиболее льготным налоговым режимом, упрощенными процедурами регистрации. Исторически сложилось, что такими штатами являются Делавер и Нью- Джерси.

Также заметим, что в странах Европейского сообщества и Соединенных Штатах Америки имеются модельные образцы нормативных документов, унифицирующие деятельность групп компаний как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере касательно приобретения статуса консолидированного налогоплательщика1.

Около трех лет в Государственной Думе обсуждался проект Федерального закона «О холдингах». Принятый Государственной Думой еще в декабре 1999 г., одобренный Советом Федерации в июле 2000 г., он был отклонен Президентом РФ 20 июля 2001 г. с жесткой формулировкой, что при его разработке четко не была определена экономическая и юридическая цели создания и регламентации деятельности такого образования, как холдинг, в результате чего законопроект содержит большое количество неясных положений, применение которых затруднено, а отдельные положения противоречат Гражданскому кодексу РФ и другим федеральным законам. В октябре 2001 г. была создана согласительная комиссия, но и в редакции согласительной комиссии, уже с учетом предложений главы государства, закон был отклонен в феврале 2002 г. 7 июня 2002 г. на своем пленарном заседании Государственная Дума сняла проект закона «О холдингах» с повторного рассмотрения. Так закончилась «эпопея» законопроекта № 99049555-2, который, по оценке разработчиков, носил рамочный характер. По сути, это был «сырой» документ, слишком общий, отсылочный, не имеющий механизмов реализации содержащихся в нем положений (в последней редакции проекта было всего 13 статей). В законопроекте совсем не затрагивались вопросы взаимоотношений холдингов с антимонопольными, налоговыми органами, не рассматривались аспекты хозяйственных взаимоотношений в холдинге, не было уделено внимание вопросам корпоративного управления и корпоративного контроля в этом предпринимательском объединении.

Следует заметить, что собственники и менеджеры холдингов, многие из которых являются известными предпринимателями и политиками, имеющими определенное влияние на законодательные органы, не поддерживали закон «О холдингах». Интересным было высказывание на этот счет заместителя председателя Комитета Государственной Думы третьего созыва по собственности И. Лисиненко, сделанное в период обсуждения законопроекта: «...Скорость принятия закона зависит от того, насколько он нужен обществу. Законопроект о холдингах никто не лоббирует, поэтому он и не продвигается. Значит, никто не заинтересован в том, чтобы он был принят. Лобби - очень хороший индикатор общественного мнения»323.

Представляется, что в принятии законопроекта «О холдингах» должно быть больше других заинтересовано государство, чтобы оградить потенциально слабых участников имущественного оборота и обеспечить наполняемость бюджета за счет крупных холдинговых структур. Однако пока существенных продвижений в этом вопросе не наблюдается324.

Пока не будет принят системный законодательный акт о холдингах правовое регулирование холдинговых объединений будет неизбежно отставать от требований современной предпринимательской практики.

Заметим, что отсутствие системного правового регулирования холдингов, в конечном счете, не является фактором, запрещающим или даже ограничивающим осуществление предпринимательской деятельности в холдинговой форме. Другое дело, что это осложняет правоприменительную практику, затрудняет защиту интересов государства, кредиторов, акционеров дочерних обществ. Именно поэтому, несмотря на снятие законопроекта № 99049555-2 с рассмотрения Государственной Думой, у специалистов и предпринимателей, ведущих открытый, прозрачный бизнес, остается надежда на принятие системного законодательного акта, посвященного правовому регулированию холдингов, который обеспечит правовую базу организации и деятельности самой распространенной в российском бизнесе формы предпринимательского объединения.

В отсутствие системного нормативного документа, регулирующего создание и деятельность холдингов, специалистами в области корпоративного права разработан проект модельного (рекомендательного) законодательного акта «О холдингах» для государств-участников Содружества Независимых Государств. В соответствии с этим проектом «холдингом признается совокупность юридических лиц, состоящая из основной и дочерней (дочерних) компаний, ведущих совместную производственную, торговую, финансовую и иную коммерческую деятельность и связанных между собой системой участия (как имущественного, так и неимущественного характера), предоставляющей основной компании право определять важнейшие управленческие и хозяйственные вопросы деятельности дочерних компаний. Обязательным признаком холдинга является наличие холдинговых отношений между образующими его участниками».

Холдинговые отношения, по мнению авторов рекомендательного акта, суть особая разновидность интеграционного взаимодействия субъектов хозяйствования, связанная с их субординацией, предполагающей возможность одного из них в силу различных обстоятельств определять важнейшие управленческие и хозяйственные вопросы деятельности других. Холдинговые отношения могут возникать в силу: преобладающего участия основной компании в капитале других юридических лиц; договора между ними; договора между основной компанией и акционерами (участниками) других участников холдинга; возможности физических лиц, образующих органы управления основной компании, определять характер решений органов управления других юридических лиц; решения (нормативного правового акта), принятого в пределах своей компетенции собственником имущества государственного предприятия, если все участники холдинга являются государственными предприятиями325.

Авторы законопроекта, таким образом, рассматривают холдинг с различным составом участников, предполагая многообразие оснований возникновения холдинговых отношений. Они выделяют: имущественный, договорный, имущественно-договорный, государственный, стратегический, транснациональный, межгосударственный, управленческий, смешанный, финансовый холдинг и субхолдинг (промежуточный холдинг). Не вдаваясь в анализ «чистоты критериев» выделения различных видов холдинга и в оценку некоторых других, спорных, с нашей точки зрения, положений рекомендательного акта, отметим в целом, что его авторы, отвечая на требования времени, осуществили серьезную разработку правового статуса холдинга в ряде аспектов более детальную, чем содержал проект Федерального закона «О холдингах».

Завершая рассмотрение вопроса о текущем состоянии правового обеспечения холдингов, хотелось бы высказать предложение о необходимых форме и содержании правового регулирования этого вида объединения в российском законодательстве.

Прежде всего представляется, что при включении в ГК РФ ссылки на такую форму предпринимательского объединения необходим единый системообразующий федеральный закон «О холдингах», сочетающий в себе частноправовые и публично-правовые методы правового регулирования. И.А. Парфенов справедливо замечает, что «...восполнить пробелы законодательного регулирования холдингов возможно, если предпринять системные меры, в том числе с помощью совмещения (сочетания) публично- правовых и частноправовых актов, различных методов правового регулирования, посвященных отношениям зависимости предприятий»326. К.Я. Портной полагает, что законодательный акт «О холдингах» должен иметь комплексный характер: «Гражданско-правовая регламентация организации и деятельности юридических лиц не исчерпывает всего разнообразия форм и методов правового регулирования организации и деятельности холдингов, особенно когда речь идет о крупных корпорациях с государственным участием. Некоторые отношения, одной из сторон которых является холдинг, регулируются нормами других отраслей права»327.

В связи с предложением разработки и применения комплексного нормативного акта о холдинговых объединениях, содержащего нормы частного и публичного права, сошлемся на обоснованную позицию Е.П. Губина, который считает, что «выделение частного и публичного права, анализ особенностей обособления в науке частного и публичного не должны сказываться на формировании законодательства. Законодательство в сфере предпринимательства, экономики в принципе не может быть только частным или только публичным. Соответствующие сферы жизнедеятельности общества не предполагают возможности формирования частного или публичного законодательства» . И далее: «...Правовое регулирование предпринимательской деятельности с использованием как частноправовых, так и публично-правовых средств осуществляется нормативными актами комплексного характера, включающими нормы как частного, так и публичного права...»".

Сложный состав субъектов и правоотношений в холдинге как объединении, основанном на экономической субординации и контроле, на властвовании одного участника над другими наряду с отношениями собственности, лежащими в основе этой формы объединения (в отличие, например, от производственных и промышленных объединений в плановой социалистической экономике, управление которыми осуществлялось административными методами через министерство или ведомство, выступающими как центр интегрированной системы), влекут за собой особенности правового регулирования этого субъекта предпринимательской деятельности. Характеризуя отношения собственности в холдинге, Е.А. Суханов отмечает, что «дочернее общество формально использует собственное имущество, однако экономически (фактически) - это в значительной мере имущество основной («материнской») компании, к тому же находящееся под ее фактическим и юридическим контролем (как и органы дочерней компании)» .

Закон «О холдингах», с нашей точки зрения, должен содержать следующие основные положения: -

определять цели, задачи и основные принципы организации такого предпринимательского объединения, как холдинг; -

регулировать холдинговые объединения с различным составом участников, а не только образуемые хозяйственными обществами (товариществами); -

определять особенности правового статуса основного и дочернего юридического лица, в том числе для целей гражданско-правового антимонопольного, налогового регулирования; -

предусматривать различные основания холдинговой зависимости - наряду с имущественной, также договорную и организационную, приводя примерный перечень оснований установления договорного и организационного типов зависимости; -

устанавливать особенности внутрихолдинговых отношений - между основным и дочерними юридическими лицами по вертикали, а также между самими дочерними организациями по горизонтали; -

регулировать вопросы управления в холдинговом объединении, в том числе в части взаимодействия органов управления головного и дочерних юридических лиц; -

определять основания и условия ответственности участников холдинга по гражданско-правовым и публично-правовым обязательствам друг друга; -

предусматривать возможность создания внутри холдингового объединения единого правового пространства путем осуществления внутреннего (локального) нормотворчества; -

устанавливать требования к осуществлению консолидированного учета и отчетности участников холдинга; -

устанавливать по инициативе участников холдингового объединения возможность унитарного принципа налогообложения, когда налогооблагаемой базой признается оборот предпринимательского объединения в целом; -

предусматривать особенности совершения сделок с заинтересованностью между участниками холдинга.

При перечислении основных направлений, которые должны найти отражение в федеральном законе «О холдингах», конечно, изложены далеко не все актуальные положения. В той или иной степени предлагаемые законодательные новеллы рассмотрены в соответствующих разделах этой работы.

Правовым полем для холдинговых объединений являются как нормы действующего законодательства, так и внутренние документы холдингового объединения и каждого хозяйственного общества - участника холдинга, принятые полномочными органами управления всех юридических лиц, входящих в состав объединения.

Как известно, система правового регулирования деятельности коммерческих организаций складывается из законов, иных правовых актов и внутренних документов, принимаемых самой организацией в рамках локального нормотворчества. Законодательство (в широком смысле слова, как совокупность не только федеральных законов, но и всех правовых актов различных отраслей) в условиях рыночной экономики не способно обеспечить достаточную полноту правового регулирования предпринимательской деятельности. Многоаспектность коммерческой деятельности, участие в ней субъектов различных организационно-правовых форм и форм собственности влекут за собой необходимость индивидуализации в рамках законодательного дозволения правового регулирования деятельности каждой конкретной коммерческой организации и их объединений.

Законодательство составляет ту основу, которая определяет правовое положение субъекта предпринимательской деятельности и формирует основные принципы правового регулирования поведения участников соответствующих отношений, например, органов управления и акционеров (участников), работников и работодателя, а также разграничивает предмет ведения законодательных норм и норм внутренних документов, устанавливает пределы самостоятельного усмотрения, в рамках которого может развиваться локальное нормотворчество хозяйствующего субъекта.

Создание внутренних документов осуществляется самой организацией в соответствии с диспозитивными нормами законодательства, с учетом собственного понимания путей и способов достижения легитимных целей своей деятельности.

Диспозитивные нормы действующего законодательства и иных правовых актов позволяют коммерческим организациям в пределах законных средств урегулировать отношения по своему усмотрению, в рамках дозволенного конкретизировать права и обязанности свои и субъектов, вступающих с ними в отношения, детализировать содержание правоотношений. Разновидностью диспозитивных норм являются, в частности, альтернативные нормы, предоставляющие предпринимателям возможность выбрать один из обозначенных в законодательстве и иных правовых актах вариантов решения (поведения), факультативные нормы, позволяющие при определенных условиях отступить от главного варианта поведения, выбирая второстепенный (запасной). По методу правового регулирования современные специалисты в области теории права выделяют также рекомендательные нормы328, которые устанавливают варианты желательного с точки зрения законодателя способа урегулирования общественных отношений, для обеспечения реализации которых субъекты предпринимательской деятельности проводят соответствующие их компетенции действия с учетом собственных возможностей и резервов329. Императивные нормы - категорические, обязательные предписания, не позволяющие никаких отступлений, остаются необходимыми для того, чтобы однозначно разграничить сферу интересов, установить приоритеты, предписать модель поведения субъекту предпринимательской деятельности.

Таким образом, массив документов, обеспечивающий предпринимательскую деятельность, на наш взгляд, состоит из двух подсистем: законодательства и иных правовых актов и внутренних документов хозяйствующего субъекта. Соотношение этих двух подсистем определяется уровнем демократизации законодательства и степенью развития локального нормотворчества конкретного субъекта предпринимательской деятельности. Принятие отдельных внутренних документов прямо предусмотрено законодательством. Другая часть создается по его собственному усмотрению, в зависимости от сферы и масштаба предпринимательской деятельности, состава участников, интеграционного взаимодействия, особенностей производственно-хозяйственной структуры организации, территориального расположения ее структурных подразделений, обычаев делового оборота, традиций взаимоотношений коллектива и руководства, акционеров (участников) и менеджеров.

В теории права отсутствует глубокое исследование правовой природы и сущности локальных актов юридических лиц и их места в структуре правового регулирования деятельности организации, иногда отсутствует и

само упоминание о них как об одной из форм (источников) позитивного права. Там, где локальные акты упоминаются в перечне форм (источников) права, они выделяются в отдельную группу по субъекту правотворчества и понимаются как нормативные акты, регулирующие отношения внутри какой- либо организации, предприятия, учреждения330. «Локальные акты издаются

администрацией (почему только ею?) для решения своих {почему только своих?) внутренних вопросов. Они распространяют свое действие только на членов данного конкретного коллектива людей (а на органы управления организации?). Локальные акты касаются, например, дисциплины труда, его организации, взаимоотношений между различными подразделениями»331{сфера локального правового регулирования, с нашей точки зрения, значительно шире). Такой подход к определению локальных нормативных актов в современных учебниках по теории права и пониманию их места в системе источников правового регулирования деятельности коммерческих организаций отражают неисследованность данной проблемы, придавая ее рассмотрению еще большую актуальность.

Отметим, что ни в АПК РФ, ни в ГПК РФ в числе нормативных актов, применяемых при рассмотрении дел, прямо не указываются внутренние документы организации. Действующий ГК РФ также не упоминает внутренние документы в числе правовых актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3 ГК РФ). Это обстоятельство, в частности, дает основания отдельным специалистам не относить внутренние документы организации к числу нормативных актов или источников права. Так, Н.В. Козлова считает, что любые акты, принимаемые органами юридических лиц частного права, нельзя признать ни нормативными, ни даже индивидуальными актами. По мнению этого ученого, внутренние или корпоративные документы, утверждаемые единоличным исполнительным органом в отношении субъектов корпоративных отношений, являются односторонней гражданско-правовой сделкой, а принимаемые коллегиальными органами организации следует считать многосторонней гражданско-правовой корпоративной сделкой, причем понятие многосторонней корпоративной сделки Н.В. Козлова предлагает применить не только к гражданско-правовым, но также к трудовым отношениям (например, коллективный договор)332. Этот вывод влечет за собой целый ряд правовых последствий, в том числе связанных с порядком принятия, содержанием, порядком оформления и признания недействительными внутренних документов.

С такой позицией категорически не согласен А.В. Габов, полагающий, что «существование в качестве локального нормативного акта совершенно не свойственно сделкам». И далее: «...управленческое решение следует выделить как отдельное основание (юридический акт) возникновения гражданских прав и обязанностей»333. Указанный автор справедливо, с нашей точки зрения, считает, что управленческие решения подразделяются на индивидуальные акты и акты, устанавливающие правила поведения (локальные нормативные акты органов управления), что сделка и решение различаются по субъекту действия. Сделка всегда реально совершается представителем юридического лица либо по закону, либо по доверенности, либо в силу иного полномочия (к примеру, решения совета директоров об уполномочии подписать трудовой договор с лицом, выполняющим функции единоличного исполнительного органа). Решение принимается органом юридического лица, как единоличным, так и коллегиальным334.

Не соглашаясь с пониманием решения общего собрания как корпоративной сделки, Д.В. Ломакин пишет, что признавая у такого решения наличие свойств сделки, необходимо, как минимум, полностью изменить сложившееся в настоящее время в научной литературе и нормативных правовых актах представление о гражданско-правовых сделках. Получается, что акционер, голосовавший против принятия того или иного решения общего собрания, т.е. выразивший свою волю не участвовать в совершении многосторонней сделки, все равно является ее участником335.

Материалы судебной практики также свидетельствуют о том, что решения органов управления не признаются гражданско-правовыми сделками. Так, Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа указал, что действия единственного участника общества с ограниченной ответственностью по внесению изменений и дополнений в устав общества по смыслу ст. 153 ГК РФ, с учетом положений ст. 53 ГК РФ, сделкой не являются. Следовательно, указанные действия не могут быть признаны ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ, и также по указанным основаниям к данным правоотношениям не подлежит применению ст. 167 ГК РФ, содержащая положения о последствиях недействительности сделки336.

Мы рассматриваем внутренние документы или локальные нормативные акты в корпоративной сфере как нормативные акты, принимаемые субъектами частного права и обязательные для всех участников, органов корпорации не в сшу публичного принуждения, а исходя из самой сущности корпоративной формы организации предпринимательской деятельности, заключающейся в том, что участники корпорации при вступлении в нее добровольно приняли на себя бремя подчинения воли большинства, которая, в частности, выражается в принятии внутренних документов. Нормативность локальных актов носит внутренний характер, ограниченный рамками конкретной организации.

Внутренние документы к числу нормативных актов относят В.В. Лаптев337, Т.В. Кашанина338, С.И. Носов339, Р.С. Кравченко340. М.Г. Ионцев341 считает, что локальные нормативные акты можно только условно отнести к источникам права.

Что касается локальных нормативных актов в сфере трудовых отношений, то в самом Трудовом кодексе РФ определено, что они относятся к трудовому законодательству и иным нормативно-правовым актам, содержащим нормы трудового права, т.е. являются частью системы трудового законодательства (ст. 5 ТК РФ).

Принимаемые хозяйственными обществами, не противоречащие законодательству внутренние документы имеют обязательную силу для всех субъектов: органов управления и контроля общества, акционеров, участников, структурных подразделений, работодателя, работников. Внутренние документы организации, принятые в соответствии с законодательством, должны иметь обязательную силу и для судов общей юрисдикции, арбитражных судов, в частности, при рассмотрении любых споров, вытекающих из внутренней деятельности общества, например из взаимоотношений органов управления и акционеров (участников), работодателя и работников.

При отсутствии в процессуальном законодательстве ссылки на локальные нормативные акты (внутренние документы) как на источник права судебная практика последовательно подтверждает, что при разрешении споров суды руководствуются не только законодательством, но и документами, принятыми в соответствии с этим законодательством компетентными органами организации342.

И это объяснимо в том числе с точки зрения обеспечения гарантий прав и свобод гражданина: вступая в какую-либо организацию, гражданин тем самым принимает на себя «некое самоограничение», выражающееся в необходимости подчиняться определенным правилам и нормам, установленным в данной организации. Как отмечалось выше, такой принцип лежит в основе построения любой корпорации, любого субъекта коллективного предпринимательства. Следует отличать нарушение прав меньшинства акционеров от тех ограничений, которые накладывает сам факт членства в корпорации. Конечно, правила, установленные в конкретной организации, во-первых, не должны противоречить требованиям законодательства, а, во-вторых, участник этой организации должен иметь право выйти из ее состава при несогласии с тем или иным решением, по возможности без существенных имущественных потерь. Такие гарантии на возможность «выхода» из организации в отношении участников хозяйственных обществ и товариществ установлены нормами соответствующих законов. Так, например, согласно ст. 75 Закона об АО акционеры - владельцы голосующих акций вправе требовать выкупа обществом всех или части принадлежащих им акций в случаях реорганизации акционерного общества, совершения им крупной сделки, внесения изменений и дополнений в устав общества или утверждения устава в новой редакции, ограничивающих их права, если они голосовали против принятия соответствующего решения или не принимали участия в голосовании. Участник общества с ограниченной ответственностью в соответствии со ст. 26 Закона об ООО имеет в любое время право на выход из общества независимо от согласия других участников и на выплату действительной стоимости его доли в имуществе общества.

В современном корпоративном законодательстве значение локального нормотворчества существенно возрастает343. В ГК РФ и законах о хозяйственных обществах содержится большое количество диспозитивных норм, и существенное значение в правовом регулировании тех или иных отношений в этом случае имеет усмотрение самой организации в лице компетентных органов управления. В отдельных статьях федеральных законов об акционерных обществах и об обществах с ограниченной ответственностью содержатся отсылки к внутренним документам общества, регулирующим образование и организацию деятельности органов управления и контроля хозяйственного общества (пп. 8 п. 2 ст. 33; п. 3 ст. 36; п. 1 ст. 37; п. 3 ст. 38; п. 4 ст. 40; п. 2 ст. 41; п. 4 ст. 47; п. 1 ст. 50 Закона об ООО; пп. 19 п. 1 ст. 48; п. 5 ст. 49; п. 3 ст. 52; п. 4 ст. 53; пп. 13 п. 1 ст. 65; пп. 1,3 ст. 68; пп. 1,2 ст. 70, п. 2 ст. 83 Закона об АО).

Устав хозяйственного общества, имеющий статус учредительного документа, при отсутствии развитой системы локального нормотворчества не может обеспечить адекватное правовое регулирование деятельности общества. Во-первых, излишняя детализация устава неудобна для его пользователей, к числу которых относятся не только сами акционеры (участники), но также и государственные органы и организации, банки и другие кредитные организации, контрагенты по договорам: поставщики, потребители и пр. Во-вторых, законодательство предусматривает определенный правовой режим утверждения и государственной регистрации изменений учредительных документов. Необходимость внесения изменений в устав требует, как правило344, созыва общего собрания, которое квалифицированным большинством должно принять соответствующее решение. При этом у акционера, например, появляется право требовать выкупа акций, если он голосовал против этого вопроса или не принимал участия в голосовании и этим решением нарушены его права, даже при незначительном изменении устава (ст. 75 Закона об АО). Внесение изменений в учредительные документы, в отличие от внутренних документов, требует государственной регистрации или уведомления регистрирующих органов345.

Чтобы освободить себя от ненужных проблем, на наш взгляд, не следует перегружать устав излишней детализацией, большим количеством процедурных норм; оптимальным представляется разработка системы локальных нормативных актов хозяйственного общества и предпринимательского объединения в целом. Обеспечивая упорядоченность всей предпринимательской деятельности хозяйствующего субъекта, - управленческой, производственно-хозяйственной, финансовой, социальной, развития персонала и прочей, локальное нормотворчество становится механизмом организации корпоративного управления. При этом следует внимательно относиться к положениям федеральных законов о хозяйственных обществах о возможности свободы усмотрения общества и способе ее выражения: если в законодательстве содержится право хозяйственного общества урегулировать какой-либо вопрос только в уставе общества, то этот вопрос должен быть урегулирован именно в уставе, а не во внутренних документах.

С нашей точки зрения, устав непосредственно не принадлежит к числу внутренних документов организации в их специальном (узком) понимании, хотя многие ученые и специалисты не делают на этом акцента. Так, В.В. Лаптев подразделяет локальные нормативные акты на акты, утверждаемые учредителями при создании организации, к числу которых относит устав, и акты, утверждаемые обществом в процессе его деятельности346. При этом надо отметить, что В.В. Лаптев отличает особенности устава как локального нормативного акта, связанные с необходимостью его государственного санкционирования. Г.С. Шапкина в Комментарии к Федеральному закону «Об акционерных обществах» использует устойчивую конструкцию «устав и иные внутренние документы общества»347. В Кодексе корпоративного поведения и даже в нормативных актах ФКЦБ348 устав также включается в число внутренних документов. Такое положение дел, с нашей точки зрения, нельзя считать абсолютно правильным. Статус устава - особый. Это учредительный документ организации, хотя и регулирующий его «внутреннюю жизнь», но в иерархии корпоративных актов он стоит выше всех других документов. Внутренние документы не могут противоречить уставу и в случае наличия таких коллизий применяются нормы устава хозяйственного общества. Устав организации имеет особый порядок утверждения и легитимации. Мы отметили также, что Закон об АО различает внутренние документы и устав общества как содержательно - с точки зрения правомочности включения тех или иных норм в соответствующие документы, так и формально, называя в перечне документов, подлежащих хранению в хозяйственном обществе, устав отдельно от его внутренних документов (ст. 89 Закона об АО, ст. 50 Закона об ООО).

Все вышеизложенное позволяет нам определить место локальных нормативных актов субъекта предпринимательской деятельности в иерархии других нормативных актов, т.е. включить их в систему правового регулирования предпринимательской деятельности.

Внутренние документы или локальные нормативные акты обладают следующими существенными чертами:

Основаны на законодательстве и иных правовых актах и не могут

противоречить им349; -

принимаются в рамках диспозитивного дозволения и не в противоречие законодательному императивному запрету; -

их нормативность носит внутренний характер, ограниченный рамками конкретной организации; -

устанавливая внутренние процедуры (регламенты), обеспечивают исполнение норм законодательства и иных правовых актов; -

утверждаются компетентными органами управления хозяйственного общества в установленном порядке и не нуждаются в утверждении или одобрении какими-либо иными органами управления, в том числе государственными; -

в отличие от организационно-распорядительных документов (приказов, распоряжений руководителя, решений коллегиальных органов управления), имеющих индивидуально-определенный характер, содержат общие предписания и рассчитаны на многократное применение, т.е. распространяются на всех субъектов, участвующих в соответствующих отношениях: органы управления и контроля, акционеров (участников), работников, работодателя, структурные подразделения организации350; -

учитываются судебными и иными правоохранительными органами при рассмотрении споров, вытекающих из внутренней деятельности организации; -

в ряде случаев (в основном это касается социально-трудовой сферы и вопросов социального партнерства) принимаются с учетом мнения или по согласованию с представительными органами работников (ст. 372 ТК РФ).

Исходя из перечисленного, можно выработать определенные требования или критерии, которым должна соответствовать система локального нормотворчества субъектов предпринимательской деятельности. К таким требованиям следует отнести:

1. Легитимность системы локального нормотворчества - внутренние документы должны быть основаны на законе, т.е. разработаны и приняты по прямому предписанию либо в пределах предоставленного законом усмотрения.

При этом локальное нормотворчество, существуя в соответствии с законодательством, действует наиболее адресно и эффективно, благодаря своей конкретности оно способно компенсировать определенные пробелы и юридико-технические недостатки в законодательных актах. 2.

Требование функциональной полноты и согласованности. 3.

Процессуальное требование как требование обеспеченности локального механизма набором необходимых процедур или регламентов. В системе внутренних документов процедуры и регламенты имеют большое значение, поскольку в них определяется порядок реализации компетенции органов управления и контроля, а также осуществления иных задач, которые закон передает для внутреннего правового регулирования.

Под локальными нормативными актами или внутренними документами хозяйственного общества следует понимать разрабатываемые и принимаемые органами управления хозяйственного общества в соответствии с их компетенцией, определенной действующим законодательством и уставом общества, нормативные акты, устанавливающие нормы (правша) общего характера, предназначенные для регулирования управленческой, финансовой, коммерческой, производственно- хозяйственной, кадровой и иной функциональной деятельности внутри общества.

При отсутствии надлежащего правового регулирования деятельности холдингов на законодательном уровне локальное нормотворчество приобретает в этом предпринимательском объединении особое значение.

Холдинги через компетентные органы управления участников - основного общества и дочерних хозяйственных обществ - в пределах диспозитивных норм законодательства вправе принимать внутренние документы, регулирующие внутренние взаимоотношения участников объединения. Такие документы могут устанавливать общие принципы организации и деятельности холдинга, формирование целевых централизованных фондов объединения, организацию финансовых потоков, функциональное распределение обязанностей, порядок принятия решений внутри холдинга и обеспечение легитимного «прохождения ими административных границ» формально самостоятельных юридических лиц, входящих в его структуру, вопросы ответственности основного общества перед дочерним обществом и его акционерами и многие другие актуальные для корпоративной самоорганизации вопросы.

Внутренние документы устанавливают нормы общего характера, рассчитанные на многократное применение, обязательные для исполнения каждым из участников холдинга. В случае нарушения положений внутренних документов лицо (организация - участник холдинга, акционер входящего в состав холдинга общества и пр.), чье право нарушено, может обратиться к холдинговой компании, где зачастую создаются третейские суды, или за судебной защитой.

Для легитимности внутренних документов холдинга необходимо, чтобы они были утверждены полномочными органами управления соответствующих хозяйственных обществ, например советами директоров1, тогда эти документы смогут применяться непосредственно по отношению к каждому конкретному участнику холдинга. Обеспечить утверждение внутренних документов, регулирующих деятельность холдинга, для основного общества всегда возможно, поскольку его преобладание в органах управления дочернего общества является решающим. При этом принятие решения органами управления хозяйственного общества требует соблюдения определенной процедуры.

Проблема правового регулирования внутренних взаимоотношений между участниками холдинговых объединений особенно актуальна для крупных предпринимательских структур в сфере производства. В ряде случаев объединенные технологической зависимостью в рамках единого производственного процесса или прочными социальными взаимосвязями (например, персонал основного и дочерних хозяйственных обществ ранее трудился в едином производственном объединении) такие холдинги особо нуждаются в разработке и применении внутренних документов, регулирующих взаимоотношения между их участниками.

Основополагающим документом в системе локального правового регулирования холдингов может быть Положение об основных принципах организации и деятельности холдинга, в котором регулируются важнейшие вопросы взаимоотношений его участников, в том числе распределение между ними функциональных задач, как правило, предполагающее сосредоточение у основного общества наиболее важных аспектов инвестиционной, кадровой, маркетинговой политики; создание у основного общества централизованных фондов, в том числе для управления холдингом, обеспечение представительства хозяйственных обществ, входящих в структуру холдинга, в органах управления друг друга и пр.

Основными принципами организации холдинга, предусмотренными в таком Положении, могут быть: -

единая корпоративная культура, поддержание и развитие общих корпоративных ценностей; -

общая философия управления, единая миссия холдинга в целом; -

жесткая иерархичность управления, сопровождаемая балансом делегирования полномочий и ответственности на каждый уровень управленческой структуры; -

концентрация корпоративного управления и корпоративного контроля (акционерного, производственного и финансового) у основного общества; -

концентрация и эффективное использование ресурсов холдинга в целом; -

устранение конкурирующих интересов между отдельными участниками внутри холдинга; -

единые подходы к осуществлению инвестиционной, маркетинговой, производственно-технологической, кадровой, учетной политики; -

наличие основанной на единых принципах системы локальных актов (внутренних документов) в каждом из обществ холдинга; -

укрепление положительного имиджа холдинга, поддержание его фирменного стиля; -

гибкое реагирование на изменение внутренней и внешней среды при высокой приверженности к стабильности и сохранению традиций ведения бизнеса. В указанном Положении можно предусмотреть определенные меры ответственности участников за отступление от согласованной в холдинге политики или за невыполнение принятых решений. Эти меры не будут противоречить действующему законодательству, поскольку, по сути дела, носят договорный характер и обеспечиваются особыми условиями ответственности основного общества по сделкам, заключенным дочерним обществом во исполнение указаний основного, по долгам дочернего общества при его банкротстве (п. 2, 3 ст. 105 ГК РФ, п. 3 ст. 6 Закона об АО, п. 3 ст. 6 Закона об ООО).

Сфера правового регулирования холдинга внутренними документами, так же как и активность локального нормотворчества, зависит от конкретных условий предпринимательской деятельности этого хозяйствующего субъекта, от сформировавшегося запроса тех или иных участников корпоративных отношений (органов управления, юридических лиц, входящих в холдинг, трудовых коллективов, топ-менеджеров хозяйственных обществ и пр.) на принятие того или иного внутреннего документа.