муниципальный право россия власть

Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права

Вводные пояснения

Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.

Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (далее - субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое муниципальное образование обязано принять свой нормативный правовой акт - устав муниципального образования.

Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление, таким образом, - понятие многогранное. Это:

одна из основ конституционного строя;

форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.

Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.

Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:

во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.

Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как отрасли права*(1) .

"Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания

Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление". Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (правда, в то время для ряда ученых административное право в части регулирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).

В советский период институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Термин "муниципальный"*(2) впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности. Дальнейшее развитие понятие "муниципальный" получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении (выделено нами. - Авт.) в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.

Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий "местное самоуправление", "муниципальный", "муниципальное самоуправление", "муниципальное право" в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках характера власти на местах.

В этом процессе можно выделить как бы три этапа. В советский период, как частично отмечено выше, на конституционном уровне местные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета.

Далее демократические преобразования в отношении местных Советов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) привели к значительной трансформации организации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т.е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В результате сначала это привело к промежуточному варианту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов государственной власти.

Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организационно отделенное от государственной власти местное самоуправление. В этом отношении понятие "муниципальный" стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей мере связывалось с известными по западным моделям самостоятельными территориальными единицами и органами местного самоуправления - муниципалитетами.

Таким образом, понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.

В то же время суждения и дискуссии о названии не должны отвлекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного самоуправления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет должны исходить из необходимости реализации именно местного самоуправления, осуществляемого населением и советами (муниципалитетами или какими-либо другими органами местного самоуправления)*(3) .

В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. Признавая единственным источником власти народ, выделяя местное самоуправление среди форм существования народовластия как организационно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, не попадающий под действие конституционного принципа разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмотрении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся политической основой социалистического государства, т.е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной власти в едином механизме организации управления государством.

Предмет муниципального права - разнообразие подходов

Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему*(4) .

Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:

возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;

связанных с деятельностью органов местного самоуправления;

направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.

Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.

Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.

Вместе с тем объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.

И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.

Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(5) .

По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться*(6) .

При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев*(7) , Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин*(8) .

Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается комплексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности*(9) .

Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления*(10) .

Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования*(11) . К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: "...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право"*(12) .

Подход к трактовке муниципального права как комплексной отрасли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам*(13) . Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления*(14) .

Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении"*(15) . Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.

Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, которые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо исходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.

Право представляет собой систему взаимосвязанных элементов.

Система права складывается из отраслей права, правовых институтов и норм права. При этом нормы группируются в институты, а из нескольких институтов формируются отрасли. К основным отраслям права относят конституционное (государственное) право, гражданское, административное. уголовное, трудовое, семейное, экологическое.

Система права складывается из отраслей права, правовых институтов и норм права. При этом отрасли включают в себя институты, а институты состоят из самых мелких «кирпичиков» права — норм.

Отрасли права регулируют относительно однородный участок близких по своему характеру общественных отношений. К числу основных отраслей относятся: конституционное (государственное) право, административное, уголовное, гражданское, семейное, трудовое, экологическое, финансовое, арбитражно-процсссуальное, гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное, исправительно-трудовое, коммерческое, муниципальное, земельное право, право социального обеспечения. (Первые шесть отраслей права ниже будут рассмотрены более подробно.)

Рис. 7.1. Иерархия элементов в системе права

У каждой отрасли права — свой предмет правового регулирования. Например, предмет финансового права — денежное обращение, формирование и исполнение бюджета, банковские операции, кредиты, займы, налоги. Предмет исправительно-трудового права — порядок отбывания осужденными уголовного наказания, деятельность по исправлению осужденных и т.д.

Отрасли права делят на материальные , основное содержание которых составляет установление прав и обязанностей субъекта, и процессуальные , устанавливающие процедуры реализации норм материального права.

Уголовное право, будучи материальной отраслью права, регулирует отношения, связанные с совершением преступлений, т.е. определяет, что считается преступлением, какое наказание за ним должно следовать и т.д. Уголовно-процессуальное право как процессуальная отрасль права регламентирует сам процесс судебного производства — деятельность обвинения, зашиты, суда и т.п.

Другой вариант классификации отраслей права — их разделение на публичное и частное. Публичное право регулирует отношения между государственными органами и гражданами (а также организациями, структурами и т.д.). Поскольку в этом случае стороны неравноправны, то для публичного права характерны подчинение, запрещение и обязывание — директивные (императивные) нормы. К публичному праву можно отнести уголовную, финансовую, административную отрасли права. В частном праве стороны равноправны и им предоставлена возможность выбора (гражданское, семейное право). Можно сказать, что публичное право регулирует вертикальные отношения, а частное — горизонтальные. Ряд отраслей соединяет элементы как частного права, так и публичного. Напри мер, в трудовом праве заключение договора можно рассматривать как элемент частного права, а увольнение работника — как элемент публичного права.

Институты права — система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную область внутри ка- кой-либо отрасли (или нескольких отраслей). Например, внутри отрасли трудового права выделяется институт трудовой дисциплины, а внутри отрасли конституционного права — институт избирательного права. По сути институты — это элементы отрасли права, состоящие в свою очередь из еще более мелких элементов — правовых норм.

Право как система юридических норм

Система права — это его внутренняя организация, выражающаяся в единстве и взаимодействии разнообразных, относительно самостоятельных его элементов.

Наиболее элементарной его ячейкой являются юридические нормы. Как целостное образование система права охватывает все , действующие в той или иной стране.

Правовые нормы занимают особое место в системе общественного регулирования, обладая следующими характеристиками, отличающими их от других социальных норм (моральных, политических, этикетных и др.):

• общеобязательность — нормы права обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы;
• формальная определенность — правовые нормы четко сформулированы, выражены в письменном виде и вступают в действие с определенного момента;
• связь с государством — правовые нормы устанавливаются государством в лице специально уполномоченных органов, а их исполнение обеспечивается с помощью мер государственного принуждения.

Важной характеристикой правовой нормы также является ее системность. Всякая норма существует не сама по себе, а только как элемент системы права. Например, в норме, требующей ограничить скорость транспортного средства в населенных пунктах, ничего не говорится о том, что водителю необходимо иметь водительское удостоверение, или о том, что вождение в нетрезвом виде запрещено. Подразумевается, что водителю известны все другие нормы, входящие в систему правил дорожного движения.

Норма права устанавливает определенное правило поведения (в нашем примере обязывает водителей ехать со скоростью 60 км/ч); описывает условия, при которых это правило должно исполняться (скорость не более 60 км/ч обязательна в населенных пунктах, а за их пределами может быть иной); устанавливает негативные санкции, которые можно применить к нарушителю (за превышение скорости водителя могут наказать штрафом, лишением прав и т.д.).

Системная природа права

Система права имеет объективный характер , так как отражает реально существующую систему общественных отношений и не может строиться по субъективному усмотрению людей.

Система права выступает как нормативное выражение системности регулируемых им общественных отношений. Она обусловлена историческими, религиозными, национально-этническими и другими факторами, образом жизни и менталитетом населения.

Система права - это внутреннее строение действующего в государстве , отражающее единство составляющих его норм и их объединение во взаимосвязанные и взаимодействующие правовые общности.

Любая единичная правовая норма приобретает качество, свойственное праву в целом, лишь будучи включенной в его общую систему. Итак, вопрос о системе права — это вопрос о том, как право организовано изнутри, из каких элементов и подсистем оно состоит.

Систему права не следует смешивать с двумя другими, близкими, но не идентичными ей явлениями и понятиями:

• правовой системой;
• системой законодательства.

Правовая система

Долгие годы понятие системы права рассматривалось как тождественное понятию правовой системы. Однако в последние годы при всем разнообразии взглядов выработалось определенное мнение.

Под правовой системой подразумевается вся правовая жизнь страны, рассматриваемая через призму системности. Это комплексная, интегрированная категория, отражающая всю правовую организацию общества, целостную правовую действительность.

По меткому выражению французского правоведа Ж. Карбонье, правовая система — это «вместилище, сосредоточие разнообразных юридических явлений». Если выражение «правовая система» было лишь простым синонимом объективного (или позитивного) права, то его значение было бы сомнительным. Отсюда можно сделать вывод, что категория «правовая система» гораздо шире, чем понятие «система права», поскольку она характеризует не только систему права, но и все правовое развитие конкретной страны, в том числе структуру законодательства — систему законодательства.

Система законодательства

Система законодательства представляет собой совокупность существующих в том или ином государстве нормативных правовых актов (конституций, законов, указов, статутов, декретов, постановлений правительства и др.), подразделяющуюся в соответствии с различными критериями на качественно определенные части (например, законы и подзаконные акты) и являющуюся одной из внешних форм выражения правовых норм. В юридической науке давно сложилось понимание системы законодательства как явления, в большей степени зависимого от воли законодателя, который руководствуется при этом практическими соображениями. Система права складывается в каждой стране исторически, соответственно опосредуемым правом общественным отношениям, система же законодательства является результатом его целенаправленною упорядочения.

Немаловажное значение для разграничения правовой системы и системы права имеет то обстоятельство, что национальная правовая система имеет общие черты с правовыми системами других государств, на содержание и динамику правовой системы воздействует вся духовная культура общества — , художественная культура, а также , . Таким образом, правовая система — часть общесоциальной системы. Все это позволяет сопоставить правовую систему с другими, столь же широкими системами — экономической, политической, моральной, выявить их специфику, возможности, формы взаимодействия как однопорядковых по своему уровню явлений. Современная теория права должна подняться на такой уровень обобщения, чтобы можно было более глубоко и всесторонне анализировать и оценивать возникшую сегодня новую правовую реальность как целостный феномен, систему.

Правовые нормы взаимосвязаны и составляют систему права.

Отрасль права - это объективно обособившаяся внутри системы права совокупность взаимосвязанных норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования.

Важно иметь в виду, что отрасль права может сложиться только как часть системы права. Вместе с тем она обладает относительной самостоятельностью, что выражается в целостности ее функций и автономности функционирования.

— это его деление на отрасли по основным видам общественных отношений, регулируемых нормами права.

Различают следующие основные отрасли системы российского права:

• (конституционное)
• земельное
• лесное
• горное
• водное и др. отрасли природоохранного права
• семейное
• сельскохозяйственное
• отрасли, регулирующие охрану правопорядка, прав и свобод граждан и организаций
• уголовное право, право судоустройства и прокурорского надзора
• арбитражно-процессуальное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право
• исправительно-трудовое право

В юридической науке все отрасли права принято подразделять:

• на профилирующие , базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы: конституционное право; три материальные отрасли — гражданское, административное, уголовное право, соответствующие им процессуальные отрасли — гражданское процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. В этой группе сконцентрированы главные, первичные с точки зрения правовой стороны юридические средства регулирования;
• специальные отрасли , где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества: трудовое, земельное, финансовое, семейное, уголовно-исполнительное право;
• комплексные отрасли , для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей: предпринимательское, экологическое, морское, коммерческое право, право прокурорского надзора.

Некоторые крупные и сложные по своему составу отрасли наряду с институтами права включают еще один компонент — подотрасли. Подотрасль права представляет собой объединение нескольких институтов одной и той же отрасли права. Так, в составе конституционного права выделяют такие подотрасли, как муниципальное, избирательное, парламентское право. В гражданском праве в качестве подотраслей выступают авторское, обязательственное, наследственное право и др. В финансовом праве выделяются такие подотрасли, как бюджетное, налоговое право. Внешним выражением подотрасли служит наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения, присущие нескольким (но не всем) правовым институтам данной отрасли. Отдельные отрасли права, в частности процессуальное, земельное, семейное, не подразделяются на подотрасли. Поэтому в отличие от института права подотрасль права обязательным компонентом каждой отрасли не является.

Профилирующие отрасли права

Среди профилирующих отраслей, входящих в систему права, центральное, определяющее место занимает конституционное (государственное) право , предметом которого являются отношения, связанные с принципами организации и работы органов государственной власти, государственного суверенитета, правового положения личности и т. д. Оно связано с реализацией суверенитета российского народа во всех его формах, обеспечением функционирования институтов представительной и непосредственной демократии. Обеспечение полновластия народа во всех сферах жизнедеятельности общества — исключительная прерогатива конституционного права, не свойственная какой-либо иной отрасли права.

Ведущая роль конституционного права обусловлена тем, что ее основным источником является Конституция РФ, нормы которой являются исходными для всех отраслей права. Например, конституционное право, закрепляя различные формы собственности, права собственника и т. п., устанавливает основы гражданского права, определяя основы бюджетной системы государства, систему налогов, нормы конституционного права, утверждает основы финансового права.

Представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Общественные отношения, являющиеся предметом данной отрасли, основываются не на подчиненности, а на автономии воли участников отношений, их имущественной независимости. Гражданско-правовые нормы устанавливают порядок возникновения, изменения, прекращения имущественных отношений, регулируют отношения собственности, договорные отношения и иные вопросы. Отношения в сфере гражданского права регулируются Гражданским кодексом РФ, федеральным гражданским законодательством.

Гражданское процессуальное право состоит из норм, регулирующих порядок судопроизводства по гражданским, трудовым, семейным делам. Иными словами, нормы гражданского процессуального права устанавливают права и обязанности суда при осуществлении правосудия, закрепляют правовой статус субъектов гражданского процесса, регламентируют ход судебного разбирательства и т. д. Основной источник гражданского процессуального права — Гражданский процессуальный кодекс РФ.

Уголовное право как отрасль представляет собой совокупность юридических норм, которые устанавливают преступность и наказуемость деяний, наносящих вред личности, государству, обществу. Нормы уголовного права определяют преступления, очерчивают их круг, виды и размеры наказания за них и т. д. Таким образом, нормы уголовного права — это нормы-запреты. Они запрещают общественно опасные действия и бездействие людей под угрозой применения особых средств государственного принуждения — уголовного наказания. Источником уголовного права является Уголовный кодекс РФ.

Уголовно-процессуальное право объединяет нормы, устанавливающие порядок производства по уголовным делам. Нормы данной отрасли регулируют деятельность правоохранительных органов (суда, прокуратуры, органов дознания и т. д.) и их взаимоотношения с гражданами при расследовании, в ходе судебного разбирательства и при разрешении уголовных дел. Они сосредоточены в Уголовно-процессуальном кодексе РФ.

Административное право регулирует управленческие отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормами административного права регулируются публично-правовые отношения масти и подчинения, в которых одной из сторон обязательно выступает исполнительный орган власти (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. Важнейший источник административного права — Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Специальные отрасли права

Рассмотрение специальных отраслей целесообразно начать с трудового права.

Определяет порядок установления, изменения и прекращения трудовых правоотношений, продолжительность рабочего времени и времени отдыха, дисциплинарную и материальную ответственность, охрану труда, порядок рассмотрения индивидуальных и коллективных споров и т. д. Основным нормативным актом трудового права сейчас является Трудовой кодекс РФ.

- это отрасль права, которая регулирует брач- но-семейные отношения как имущественного, так и личного неимущественного характера. Нормы семейного права устанавливают права и обязанности супругов, родителей и детей по отношению друг к другу, порядок вступления в брак и его расторжение и т. д. В основе семейного права Российской Федерации — Семейный кодекс РФ.

Представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере формирования государственного и местных бюджетов, их реализацию. Нормы этой отрасли регулируют порядок взимания налогов и других платежей в бюджет, а также другие вопросы. В отличие от административно- правовых финансовые правоотношения — это имущественные (денежные) отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства по поводу денежных средств. Особенностью финансового права является наличие в его составе подотраслей права — бюджетного, налогового, банковского. Нормы финансового права содержатся в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ(БК РФ), Налоговом кодексе РФ(НК РФ) и иных нормативных правовых актах.

Комплексные отрасли права

Значительную роль в системе нрава играют комплексные отрасли. Так, экологическое право представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Это относительно молодая ветвь права, воздействующая на отношения людей, организаций в целях рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей среды. Оно регулирует такие экологические отношения, которые возникают по поводу рационального использования и охраны природных ресурсов: недр, лесов, атмосферного воздуха и т. д. Нормы экологического права содержатся в Водном кодексе РФ (ВдК РФ), Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и других нормативных правовых актах.

Определяет порядок ведения самостоятельной деятельности граждан и юридических лиц, которая направлена на получение прибыли от выполненных работ, оказанных услуг" и связана с риском самостоятельной имущественной ответствен ности предпринимателей.

Земельное право - отрасль права, регулирующая общественные отношения, объектом которых является земля, выступающая одновременно как природный ресурс и как объект хозяйствования. Важнейшим источником земельного права является Земельный кодекс РФ.

Вопрос о возможности или невозможности построения комплексных отраслей права остается открытым и является предметом дискуссий среди правоведов. Однако, на фоне происходящей дискуссии, сама жизнь формирует комплексные отрасли права, как бы не замечая теоретических разногласий, а руководствуясь практической потребностью в комплексных отраслях права. Сам факт возникновения и продолжения дискуссии о возможности признания комплексных отраслей права свидетельствует: во- первых, о наличии самого предмета дискуссии (нельзя спорить о том, чего нет); во-вторых, о потребности введения такого термина и упорядочения соответствующего этому термину предмета. С практических позиций введение понятия «комплексная отрасль права» позволяет удобным образом систематизировать и описывать нормы права, регулирующие разнообразные специфические (например, транспортные) отношения.

Под транспортными отношениями понимаются такие общественные отношения, которые возникают и складываются между участниками транспортной деятельности и предметом которых является эта транспортная деятельность. В этой связи необходимо определить также понятия транспортной деятельности и ее участника.

Транспортная деятельность - деятельность, предметом которой являются:

оказание услуг и выполнение работ по перевозке транспортными средствами пассажиров и различных грузов, багажа и грузобагажа, почты, как в коммерческих, так и в некоммерческих целях;

выполнение различных иных функций с использованием транспортных средств;

эксплуатация путей сообщения общего пользования, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;

эксплуатация гражданами в личных целях на путях сообщения общего пользования транспортных средств, находящихся в их пользовании.

Участник (субъект) транспортной деятельности - лицо, осуществляющее транспортную деятельность или намеревающееся приступить к осуществлению

транспортной деятельности. Участник транспортной деятельности может действовать по

собственному интересу, в интересах своего партнера или доверителя, либо осуществлять

такую деятельность в порядке выполнения возложенных на него обязанностей и

полномочий.

Формирование отраслей права является вторичным процессом по отношению к

формированию отраслей законодательства. Возникновению отрасли права предшествует

накопление определенного правового потенциала и общественное осознание появления

комплексной отрасли, выражающееся в таких факторах, как:

общественная значимость регулируемой отрасли отношений, формирующая потребность

четкого отраслевого структурирования норм права;

достаточная распространенность (частота возникновения) соответствующих отношений при

их организационном обособлении от иных отношений, делающая выделение отрасли права

целесообразным с практической точки зрения;

наличие четко выраженной отраслевой специфики, требующее создания значительного по составу и объему комплекса соответствующих нормативных правовых актов, как специфических регуляторов рассматриваемых отношений;

появление значительного числа комплексных норм права;

обособление в фундаментальных отраслях права комплекса норм права, регулирующих специфические отношения;

возникновение специализированного законодательства.

На транспорте действие указанных факторов проявляется в полной мере.

По уровню общественной значимости транспорт занимает одно из ведущих мест в системе общественных отношений, обеспечивая материальную составляющую общей коммуникативной системы общества. Транспортом пользуется практически все население и все хозяйствующие субъекты, перевозятся все грузы. Как инфраструктурная отрасль народного хозяйства, транспорт, наряду со связью, объединяет отдельные регионы страны в единое политическое и экономическое пространство. Учитывая пространственные масштабы территории России, можно говорить о том, что именно транспорт физически формирует единое государство. Жизнь современных городов (а в них проживает свыше 70% россиян) также невозможна без внутригородского транспорта. Транспортная доступность, согласно принципу Ле Корбюзье 1 , лимитирует предельные размеры населенных пунктов.

По распространенности транспортные отношения самые частые. Население и различные предприятия вступают в транспортные отношения, как правило, многократно в течение одних суток и, в большинстве случаев, ежедневно. О частоте транспортных отношений в области одного только автомобильного транспорта говорит такой факт: путевые листы автомобилей и товарно-транспортные накладные на груз являются самыми распространенными документами производственного назначения, среди всех таковых документов. Деятельность коммерческих перевозчиков осуществляется на уникальной профессиональной основе и в этой связи обособлена от прочей деятельности, не может быть диверсифицирована без потери профессиональной ориентации. Наряду с профессиональной транспортная деятельность осуществляется многими гражданами в личных интересах путем эксплуатации принадлежащих им транспортных средств на путях сообщения рбщего пользования. В любом случае лицо, управляющее транспортным средством, должно получить специальное право на управление автомобилем, судном, воздушным судном, локомотивом и т.п.

К транспортному законодательству следует отнести соответствующие части нормативных правовых актов, входящих в состав фундаментальных отраслей права, и содержащие нормы права, регулирующие транспортные отношения. В ряде фундаментальных отраслей права транспортные отношения занимают исключительные позиции по частоте их упоминания в текстах нормативных правовых актов. Это в первую очередь относится к административному, гражданскому и уголовному праву.

1 Ле Корбюзье (Ье СогЫшег) (настоящая фамилия Жаннере, 1еагшеге1) Шарль Эдуар (1887 - 1965 гг.), выдающийся французский архитектор и теоретик архитектуры и урбанистики. Определил основной принцип городского транспорта: «Ни один город не может развиваться быстрее, чем развивается его транспорт».

Естественно, что, прежде всего в состав транспортного права входят нормы права, установленные нормативно-правовыми актами специального транспортного законодательства. К таким нормативным правовым актам относятся Воздушный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «О безопасности дорожного движения», «О дорожном фонде Российской Федерации», различные международные конвенции по вопросам работы транспорта с участием России и другие акты законодательства, в том числе акты формируемого субъектами федерации их собственного законодательства.

Таким образом, формирование транспортного права происходит как за счет разработки и введения актов транспортного законодательства, так и за счет отражения отдельных транспортных отношений в нормативных правовых актах фундаментальных отраслей права (рис. 1.3). Наряду с использованием норм из фундаментальных отраслей права, транспортное право использует также нормы и других комплексных отраслей права - экологического, информационного и др.

Распространенной ошибкой является отождествление транспортного права с
коммерческим (хозяйственным) правом, вернее с его «транспортным» разделом.
Коммерческое право применительно к транспортной деятельности рассматривает только
коммерческие транспортные отношения. Дополнительно к ним транспортное право
рассматривает транспортные отношения, не имеющие коммерческих целей (перевозки для
государственных и муниципальных нужд или в личных целях граждан), коммерческие
перевозки организаций для их собственных нужд без оказания услуг, а также «внутренние»
транспортные отношения, связанные с организацией движения, технической

эксплуатацией, технологией перевозок и безопасностью движения транспортных средств, подготовкой персонала, допуска подвижного состава к эксплуатации и т.п. Транспортное право также рассматривает отношения, связанные с эксплуатацией путей

Рис.1.3. Графическая интерпретация образования транспортного права как комплексной отрасли

сообщения общего пользования.

Использование понятий «транспортное право» и «транспортное законодательство» требует их определения.

Транспортное право - комплексная отрасль права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих отношения в области транспортной деятельности. Эти нормы формируются в составе нормативно-правовых актов специального транспортного законодательства и входят в состав нормативно-правовых актов фундаментальных отраслей права.

Транспортное законодательство - совокупность нормативно-правовых актов по специфическим вопросам транспортной деятельности.

Подсистемами транспортного права и транспортного законодательства являются разделы права и соответствующие разделы законодательства, относящиеся к отдельным видам транспорта. Поэтому можно говорить, например, об автотранспортном праве и автотранспортном законодательстве или о железнодорожном праве и железнодорожном законодательстве.

Становление транспортного права происходило с учетом ряда фаз его развития, различающихся качественным уровнем организации правовой базы транспортной отрасли.

Транспортное законодательство возникло не сейчас и является достаточно сложившимся, имеющим свои собственные исторические традиции. Прежде всего, это касается водного, в особенности морского транспорта, издревле используемого человеком. Железнодорожный транспорт также имеет достаточно развитую систему правового обеспечения своей деятельности, со своей 150-летней историей становления. Формирование этой системы началось в середине прошлого столетия. Например, действующий ныне Транспортный устав железных дорог Российской Федерации является восьмым по счету подобным документом.

С развитием в XX столетии автомобильного, городского электрического и воздушного транспорта происходило формирование нормативно-правовой базы этих видов транспорта.

Административно-командный тип российского государства в 1917 - 1991 гг. позволял осуществлять правовое регулирование транспортных отношений практически на уровне отраслевых ведомственных нормативных актов. Все законодательное обеспечение сводилось к конституционно установленной абсолютной монополии партийно-государственного аппарата. Поэтому ведомственные акты (различные инструкции и правила) во множестве разрабатывались и применялись в советский период.

В 1991 - 1993 гг. с возрождением в России института правовой государственности возникает импульс для развития транспортного законодательства. Такое законодательство развивается в двух направлениях. С одной стороны, происходит постоянная переработка существующих инструкций и правил советского периода с целью модернизировать эти документы и приспособить их к требованиям текущего момента. С другой стороны, попытки разработать полноценную замену этим инструкциям и правилам наталкиваются на отсутствие их законодательного обеспечения. Это вынуждает законодателя заняться наведением порядка на верхних ярусах иерархической пирамиды нормативных правовых документов. В тексте вновь принятой Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов федерации появляются нормы, регулирующие транспортные отношения в рамках государственного права. Эта деятельность получила развитие при разработке нового Гражданского кодекса и ряда федеральных законов.

В связи с образованием достаточно самостоятельных в правовом отношении субъектов Российской Федерации, возникла потребность в формировании их собственного законодательства (в том числе и транспортного).

В перспективе, по мере принятия пакета транспортных законопроектов (как на уровне федерации, так и ее субъектов), прогнозируется смычка в единый взаимоувязанный документационный комплекс разнообразных нормативных правовых актов транспортного законодательства. Главными направлениями развития транспортного права станут ликвидация правовых разрывов между Конституцией, с одной стороны, и подзаконными и делегированными актами, с другой стороны, а также замена нормативных актов советского периода современными нормативными актами, учитывающими новые правовые, экономические и социальные реалии.

Далее развитие транспортного права будет продолжаться в направлении текущего совершенствования правовых норм, регулирующих отдельные транспортные отношения. Основой для такого совершенствования послужит опыт практического использования правовой системы транспорта, созданной в последние годы.

Аграрное право относится к комплексным отраслям права. Термин «комплексная отрасль» подразумевает наличие органического комплекса тесно связанных между собой общественных отношений как предмета правового регулирования.

Системообразующие признаки формирования комплексной отрасли аграрного права России:

1) Формирование аграрного права объективно обусловлено особенностями сельского хозяйства как отрасли народного хозяйства страны, наличием в нём органически связанного между собой комплекса постоянно развивающихся аграрных отношений.

Среди особенностей сельского хозяйства мы можем выделить следующие:

· Наличие ряда самостоятельных форм организации сельскохозяйственного производства, базирующихся на различных формах собственности.

· Использование земли в качестве главного средства производства.

· Разнообразие местных почвенных и природно-климатических условий, оказывающих существенное влияние на специализацию хозяйств.

· Многоотраслевой характер значительного числа предприятий, организаций.

· Несовпадение рабочего периода с периодом производства, что обуславливает сезонность труда и т.д.

2) Земельные, имущественные, трудовые, управленческие отношения, складывающиеся в процессе организации и производственно-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных предприятий образуют единый комплекс благодаря тому, что здесь они ориентированы на обеспечение сельхозпроизводства. И эти общественные отношения в комплексе создают новый вид отношений – аграрные правоотношения.

3) Среди субъективных факторов, обуславливающих формирование аграрного права нужно выделить политический критерий: политическую заинтересованность государства в развитии и совершенствовании правового регулирования общественных отношений в сельском хозяйстве. И эти задачи решаются главным образом в рамках аграрной политики государства. Она (то есть имеется в виду эта политика) юридически выражается в комплексе правовых норм и закрепляется ими.

4) Для формирования аграрного права есть такой юридический критерий, то есть имеется правовой материал в виде большой совокупности актов аграрного законодательства.

С этими признаками всё.

С семидесятых годов XX века ведётся дискуссия об аграрного или, как его ещё называют – сельскохозяйственном – праве.

Здесь можно выделить четыре точки зрения на эту проблему.

Другая группа учёных признавала аграрное право в качестве комплексной отрасли права. Например, Быстров, Козырь, Воронин и другие.

И, наконец, четвёртая точка зрения – её высказывал профессор Павлович. Он говорил о том, что нормы права, регулирующие аграрные отношения, следует отнести к отрасли агропромышленного права. Он предлагал создать такую отрасль права.

В науке также употребляется термин «сельскохозяйственное право», по сути он является синонимом термину «аграрное право», но всё же термин «аграрное право» более предпочтителен, так как лежит в основе понятийной системы классификационных критериев, на которых строится отрасль аграрное право (аграрные отношения, аграрное законодательство, аграрная политика и так далее и тому подобное).

Вы также можете найти интересующую информацию в научном поисковике Otvety.Online. Воспользуйтесь формой поиска:

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально- правовыми нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов. Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль права. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.

Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Роль предмета правового регулирования как первичного принципа в процессе структуризации системы муниципального права

Современное российское муниципальное право имеет собственный предмет правового регулирования, под которым понимается система общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, объективно поддающихся нормативно-организационному воздействию и получающих такое воздействие. Обладая признаками единства, универсальности и структурированности, предмет правового регулирования обеспечивает соответственно единство системы муниципального права и ее элементов, обособление муниципального права в структуре права, дифференциацию общественных отношений, включая правовой статус их субъектов /4/.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметная определенность - главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публичноправового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами. Ко вторым - хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

Предмет определяющим образом влияет на степень муниципально-правового регулирования общественных отношений, обусловливает формы и методы такого регулирования. Общественные отношения, составляющие его содержание, развиваются в направлении их специализации и выделения новых подотраслей и институтов муниципального права.

Как уже говорилось, предмет современного российского муниципального права имеет комплексный характер, который проявляется в следующем.

Муниципальное право имеет сферы взаимодействия и "пограничные зоны" с другими, основными отраслями права. Многие муниципально-правовые нормы используются как нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права в целях всесторонней регламентации отношений в различных областях и сферах местного самоуправления.

Наличие в муниципальном праве, наряду с нормами "двойного назначения", собственных, исключительно муниципально-правовых норм. Особый, учредительный характер имеют нормы, закрепляющие организацию местного самоуправления в уставах муниципальных образований.

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.