В последние годы весьма распространенной становится практика направления нормативных правовых актов на общественную экспертизу. Последняя в понимании Т.В. Троицкой представляет собой целый механизм общественной деятельности по анализу и оценке нормативных правовых решений органов власти на всех уровнях на предмет соответствия их правам и законным интересам граждан и отдельных социальных групп. Основными принципами общественной экспертизы являются: профессионализм и компетентность участников экспертизы; достоверность и полнота информации, представляемой на экспертизу; научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в экспертном заключении; независимость участников экспертизы от органов государственной власти и органов местного самоуправления; системность организации экспертной работы; широкая гласность хода и результатов экспертизы; свободное участие представителей общественных организаций в проведении экспертиз; личная ответственность участников экспертизы за выводы и заключения. Значение общественной экспертизы нормативных правовых актов крайне велико. Она позволяет дать объективную независимую оценку документу. Основным отличием общественной экспертизы является ее независимость и открытость. К сожалению, обязательность направления законов и подзаконных актов на общественную экспертизу не всегда нормативно закреплена. На региональном уровне представляется, что предметом общественной экспертизы могут быть проекты социально значимых указов и постановлений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, проекты законов субъектов Российской Федерации (например, в сфере социального обеспечения, жилищного строительства). Важным является определение круга общественных формирований, которым будут направляться на общественную экспертизу проекты нормативных правовых актов. В целях учета мнения большинства общественных объединений целесообразно проекты нормативных правовых актов размещать в сети Интернет на официальных сайтах разработчиков выносимых на экспертизу проектов нормативных правовых актов с указанием срока, в течение которого общественные объединения могут направить свои предложения по их совершенствованию. Представляется важным направление на общественную экспертизу проектов наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих правами интересы широких слоев населения. В качестве положительного примера можно привести опыт Владимирской области по проведению общественной экспертизы, где разработан и внедрен целый механизм учета общественного мнения при разработке проектов нормативных правовых актов. Постановлением губернатора области от 29.09.2006 № 663 для оперативного и максимально полного учета общественного мнения при разработке социально значимых нормативных правовых актов утвержден Порядок вынесения на публичные слушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан и организаций. Данный документ предусматривает, что орган или структурное подразделение администрации области, разработавшие нормативный правовой акт, могут внести предложение губернатору области о необходимости вынесения соответствующего проекта на обсуждение. Принято постановление губернатора области от 28.06.2007 № 473, которым установлен порядок передачи проектов социально-значимых нормативных правовых актов на общественную экспертизу в Политический консультативный совет при губернаторе области, общественную Комиссию по правам человека при губернаторе области, другие общественные объединения с целью получения соответствующих предложений. На общественную экспертизу направляются проекты социально значимых указов и постановлений губернатора области, проекты законов области, вносимых губернатором области в Законодательное собрание области. Решение о направлении на общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов принимается губернатором области по предложению первого заместителя губернатора области, первого заместителя губернатора области, директора департамента финансов, бюджетной и налоговой политики, заместителя губернатора области - госсекретаря, заместителей губернатора области, а также руководителей органов и структурных подразделений администрации области, являющихся разработчиками соответствующих нормативных правовых актов. Документы для рассмотрения и подготовки заключения направляются в Политический совет, Комиссию по правам человека, другие общественные объединения разработчиками проектов нормативных правовых актов не позднее 5 дней со дня принятия решения об их направлении на общественную экспертизу с указанием срока, в течение которого могут быть представлены соответствующие заключения. Для учета мнения большинства общественных объединений и населения информация о проектах социально значимых правовых актов размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов и структурных подразделений администрации области, а также проводится сбор предложений и замечаний по ним в тематическом разделе «Форум». С этой целью органы и структурные подразделения администрации области - разработчики проектов социально значимых правовых актов: создают на своем официальном сайте раздел «Проекты социально значимых правовых актов»; определяют тему обсуждения в курируемом тематическом подразделе «Форум» официального портала администрации области; в созданном разделе размещают информацию по обсуждаемым проектам с указанием сроков окончания обсуждения и ссылки на тему обсуждения в тематическом разделе «Форум». Постановлением губернатора области от 29.12.2006 № 932 Регламент работы администрации области дополнен положениями, согласно которым при подготовке проекта нормативного правового акта губернатора области, затрагивающего права и интересы граждан и организаций и имеющего общественно-политическое значение, в целях учета мнения представителей гражданского общества может создаваться рабочая группа с включением в ее состав с правом совещательного голоса уполномоченных лиц общественных организаций, прошедших в установленном порядке регистрацию в управлении федеральной регистрационной службы по Владимирской области. Постановлением губернатора области от 30.06.2006 № 462 Регламент работы администрации области был дополнен новым разделом «Работа по разъяснению (комментированию) областных нормативных правовых актов». Согласно данному документу разъяснение (комментирование) областных нормативных правовых актов осуществляется разработчиками соответствующих документов. Разъяснение производится в том числе по письменным запросам граждан, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, организаций, средств массовой информации; по вопросам, поступившим при проведении радио-, телеэфиров, встреч с гражданами, а также размещенным на сайте администрации области в сети Интернет. Постановлением губернатора области от 05.10.2006 № 685 определен порядок рассмотрения на заседаниях коллегии администрации области вопросов анализа практики применения нормативных правовых актов области.

Осипов Алексей Сергеевич,аспирант кафедры теории права ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина», г. Саратов[email protected]

Общественная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов (проектов) как способ противодействия коррупции на местном уровне

Аннотация.Статья посвящена новому для российской действительности институту гражданского общества ‬общественной экспертизе. Автор изучает данный институт на примере муниципальных нормативных правовых актов (проектов)и показывает, что его реализация может выступатьспособомборьбы скоррупции на местном уровне.В работе на примере конкретного муниципального образования изучен механизм проведения общественной и антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов) и сделаны предложения по совершенствованию данного механизма.Ключевые слова:общественная экспертиза,муниципальныенормативные правовые акты,коррупция, гражданское общество, институт гражданского общества, государство, взаимодействие.

Сегодня такие понятия как «противодействие коррупции», «борьба с коррупцией» прочно вошли в правовой лексикон и стали неотъемлемой частью российской правовой системы. Противодействие коррупции ‬новый развивающийся процесс в нормотворческой деятельности органов публичной власти, находящийся на стадии становления, которые затрагивает непосредственно как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. На местном уровне одним из эффективных показателей работы любого муниципального образования является деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции. Не смотря на активную работу органов местного самоуправления в указанном направлении, до сих пор остается значительное количество муниципальных нормативных правовых актов,противоречащих действующему в стране федеральному и региональному законодательству, муниципальные нормативные правовые акты традиционно отличаются низким качеством с позиции правотворчества с высоким уровнем коррупциогенности.Российским законодательством предусмотрены различные меры по профилактике коррупции. Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции является одной из основных мер, поскольку реальным успехом борьбы с коррупцией может стать непосредственное вовлечение в этот процесс населения. Об этом регулярно высказываются высшие должностные лица нашего государства ‬в ПосланииПрезидента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации на 2009 отмечается «...чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми дляобщества». Что еще раз подтверждает и актуализирует значимость участия граждан в борьбе с коррупцией. В данной работе участие граждан в борьбе с коррупцией будет рассмотрено через институт общественной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), который как и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов)является одной из важных мер по противодействию коррупции в современной России.Актуальность темы определяется отсутствием научных разработок

комплексного характера, связанныхс теоретическим осмыслением проблем, связанных с проведением общественной экспертизы и посвященных реализации механизма проведения общественной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов) как одной из важных мер по противодействию коррупции в современной России. Данное исследование может способствовать усилению роли общественных институтов в противодействии коррупции на муниципальном уровне.В современных условиях развития местного самоуправления одним из эффективных показателей работы любого муниципального образования является деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции.В статье 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» закреплена норма о том, что органы местного самоуправления должны осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Эти полномочия закреплены в статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопрос противодействия коррупции ‬это не только вопрос местного значения (согласно пункта «б» статьи 72 Конституции РФ вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), это вопрос государства в целом, поэтому органы местного самоуправления должны быть наделены какимилибо существенными полномочиями по противодействию коррупции, в первую очередь, в своих рядах, а также на территории муниципального образования.Статьей 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273ФЗ предусмотрены меры по профилактике коррупции: 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; 2) проведение антикоррупционной экспертизыправовых актов и их проектов; 3) предъявление квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами; 4) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и другие меры.Таким образом, осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления можно считать одной из приоритетных мер противодействия коррупции.Общественная оценка деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению являются основными целями Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 № 212ФЗ.Статья 18 указанного выше Закона закрепляет следующие основные формы общественного контроля: общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия, не противоречащие Федеральному закону.Наибольший интерес в исследовании представляет такая форма общественного контроля как общественная экспертиза. По мнению ряда исследователей, занимающихся данной проблематикой, общественная экспертиза законодательства способна существенным образом снизить его коррупциогенность. Проекты нормативных правовых актов следует подвергать как можно более широкому общественному обсуждению, своевременно публикуя их на официальных сайтах органов власти.

Термин «экспертиза» происходит от латинского «expertus», что означает «знающий по опыту», «опытный», «испытанный». В общем виде под экспертизой понимают исследование специалистом (экспертом) какихлибо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д. Рассмотрим наиболее распространенные определения «общественная экспертиза», предложенные учеными и практиками. В. И. Захарова, автор первого диссертационного исследования об общественной экспертизе, предлагает трактовать это понятие как «добровольное привлечение населения (общества) к экспертизе социальнозначимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т.д.)».При этом в результатах такой экспертизы, как подчеркивает В.И. Захарова, «выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и интересы социальной общности как совокупности индивидов, отличающихся целостностью, выступающих самостоятельными субъектами социального действия».Т. В. Троицкая рассматривает общественную экспертизу как «механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений власти всех уровней, воздействующих на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп».Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 № 212ФЗ дает достаточно емкое определение общественной экспертизе, где четко регламентированы объекты общественного контроля: общественная экспертиза ‬это основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Важно отметить, что до принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 № 212ФЗ легального определения данной форме в российском законодательстве не было. Таким образом, с принятием нового Закона, который в частности регулирует правовое поле общественной экспертизы, появилось определение данному термину, существенно расширился круг объектов и субъектов общественной экспертизы. Несмотря на столь положительные тенденции в этой области, как и Закон об общественном контроле, форма общественного контроля ‬общественная экспертиза также нуждается в скорейшей легитимизации.Сегодня институт общественной экспертизы на муниципальном уровне является наиболеевостребованной формой общественного контроля. Предметом общественной экспертизыв муниципальном образовании выступают проекты муниципальных правовых актов нормативного и ненормативного характера, но имеющие общественную значимость. В равной степени, действующие муниципальные правовые акты могут быть такжеподвергнуты общественной экспертизе, если появились сомнения в их соответствии общественным интересам. Предметом общественной экспертизы могут стать и иные документы, материалы

органов местного самоуправления, иных муниципальных органов, имеющие значение с позиций общественных интересов.Объектами общественной экспертизы на муниципальном уровне, как показывает практика, являются не проекты муниципальных правовых актов, а проекты решений, концепций, стратегических планов и т.д. Субъектами, осуществляемыми общественную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов, выступают создаваемые в муниципальных образованиях общественные палаты и общественные и консультативные советы, образованные при органах исполнительной власти муниципальных образований. Естьпримеры, когда экспертиза проводится органами территориального общественного самоуправления и другими институтами гражданского общества. Общественный консультативный Совет г. Саратова был создан в 1996 году, в качестве одного из первых подобных органов вРоссии, и является уникальным инструментом взаимодействия власти и общества.Постановление главы администрации города Саратова «Об общественном консультативном Совете города Саратова» от 25 июля 2007 года № 603 определяет, что целью данного Совета является обеспечение участия объединений граждан в разработке, анализе и оценке решений органов местного самоуправления по важнейшим вопросам жизнедеятельности города.Исходя из изложенного выше видно, что проведение экспертизы на муниципальном уровне является необходимым инструментом взаимодействия власти и гражданского общества, но единой регламентирующей процедуры реализации данного инструмента пока нет. В связи с этим большинство муниципальных образований вообще игнорируют факт проведения общественной экспертизы в своих муниципалитетах, что приводит к высокому уровню дефектности действующих муниципальных правовых актови как результат высокого уровня коррупциогенности на местах. Активное внедрение и развитие института общественной экспертизы в муниципальных образованиях непременно повысит качественный уровень муниципальных правовых актов и их проектов и будет способствовать противодействию коррупции.Как и в любом муниципальном образовании, на территории Воскресенского муниципального образования Саратовской области также осуществляется противодействие коррупции. В рамках данного направления деятельности Администрация осуществляет следующее:1)на территории района утверждена муниципальная целевая программа «Противодействие коррупции в Воскресенском муниципальном районе на 20142016 годы»; 2)регулярно осуществляется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов), порядок проведения которой закреплен Постановлением Администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области;3)утвержден Порядок представления гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, также утвержден Перечень должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять такие сведения не только относительно себя, но и относительно своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;4)утвержден Порядок проведенияпроверки достоверности и полноты вышеуказанных сведений о доходах, об имуществе, и обязательствах имущественного характера;5)и другие меры, направленные на противодействие коррупции.Согласно Порядку проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных

нормативных правовых актов, проектов муниципальных нормативных правовых актов администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области, антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов (проектов) проводиться отделом по правовым вопросам администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области. Антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области.Антикоррупционная экспертиза в администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области проводится с 2012 года. За этот период антикоррупционной экспертизе подвергались все муниципальные нормативные правовые актов, проекты муниципальных нормативных правовых актов администрации в следующей динамике: 2012 год ‬60 муниципальных нормативных правовых актов и их проектов;2013 год ‬102 муниципальных нормативных правовых актов и их проектов;2014 год ‬80 муниципальных нормативных правовых актов и их проектов;2015 год ‬91 муниципальных нормативных правовых актов и их проектов.Таким образом, статистические данные свидетельствуют о соблюдении законодательства о противодействии коррупции, где антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов относится к числу основных мер по предупреждению (профилактике) коррупции и является неотъемлемой частью муниципального нормотворческого процесса.Но в ходе проведения исследования было выявлено, что в большинстве случаях Отдел по правовым вопросам администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области создает нормативные правовые акты и их проекты и сам же проводит их антикоррупционную экспертизу, что не является всегда объективным и может способствовать развитию коррупции.Отсюда вытекает проблема, связанная с отсутствием конкретного органа, занимающего проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в администрации. Об этом свидетельствует и анализ нормативных актов администрации, регулирующих данное направление, показавший, что основная нагрузка падает на Отдел по правовым вопросам администрации Воскресенского муниципального района, который в свою очередь и так несет чрезмерную нагрузку в других направлениях деятельности администрации.Относительно общественной экспертизы в рассматриваемом муниципальном образовании, ее проведение носит декларативный характер и по факту в районе должным образом не проводится вообще.Согласно Положению об Общественном совете Воскресенского муниципального района Саратовской области, общественная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов в Воскресенском муниципальным районе проводится Общественным советом Воскресенского муниципального района Саратовской области.Общественной экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области.Для проведения экспертизы Общественный совет создает рабочую группу, которая вправе: привлекать экспертов; направлять в органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы; направлять членов Общественного совета для участия в работе органов местного самоуправления, которые рассматривают проекты муниципальных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы.При поступлении запроса Общественного совета органы местного

самоуправления обязаны предоставить проекты актов, указанные в запросе, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы проектов подготовленных ими актов. Заключения Общественного совета по результатам экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов носят рекомендательный характер и направляются в соответствующие органы местного самоуправления. Заключения Общественного совета по результатам экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами местного самоуправления с участием представителей Общественного совета.Декларативно общественная экспертиза в Воскресенском муниципальном районе Саратовской области проводится с 2014 года, с момента образования в муниципальном образовании Общественного совета. За этот период общественной экспертизе подверглись только те документы, которые являются обязательными для проведения общественной экспертизы, предусмотренные Федеральным законом«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проверка в отношении проектов уставов муниципальных образований, местных бюджетов, программ развития муниципального образования, правил землепользования, застройки и межевания и т.п. Это позволяет сделать вывод, что созданный год назад общественный институт носит больше декларативный характер и существует только на бумаге.Данный факт свидетельствует о низком качестве проведения общественной экспертизы в администрации Воскресенского муниципального района Саратовской областии неактивностью граждан принимать участие в решении вопросов местного значения.Кроме того, в ходе анализа деятельности администрации Воскресенского муниципального района в вопросах проведения общественной экспертизы было выявлено следующее:‬отсутствуеткачественное методическое обеспечение проведения общественной экспертизы ‬хотя в администрации и разработан порядок проведения общественной экспертизы, но он почти дословно дублирует Порядок проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Саратовской области; ‬отсутствует качественное кадровое обеспечение антикоррупционной и общественной экспертизы ‬низкий уровень квалификации специалистов, занимающихся подготовкой муниципальных нормативных правовых актов, а также специалистов, занимающихся проведением экспертиз муниципальных нормативных правовых актов; ‬присутствует зависимость антикоррупционной экспертизы от мнения работодателя ‬эксперты, проводящие антикоррупционную экспертизу, являются работниками этого же органа власти, т.е. характерно отсутствие института независимой антикоррупционной экспертизы и как следствие отсутствия взаимодействия администрации с независимыми экспертами. В связи с этим, нарушается ФЗ № 172, так как принцип объективности не реализуется в силу возможной заинтересованности разработчика в принятии акта, подлежащего экспертизе;‬на официальном сайте администрации Воскресенского муниципального образования отсутствует обязательная вкладка по общественной экспертизе, не представлены заключения по результатампроведенных экспертиз и др.;

не представлены никакие сведения о деятельности Общественного совета Воскресенского муниципального района, хотя в соседних районах Саратовской области (речь о которых велась выше), имеются собственные интернетстраницы,

где отражены все сведения о деятельности совета.Это, конечно, не все проблемы, возникающие при становлении такого института как общественная экспертиза, но решение хотя бы указанных выше будет способствовать не только повышению качества каждой из проводимых экспертиз, но и, как следствие, качества нормотворчества в муниципальном образовании, субъекте РФ и государстве в целом.Таким образом, изучение практики муниципального управления на примере деятельности Воскресенского муниципального района в сфере общественного контроля позволяет сделать вывод о том, что перечисленные выше проблемы отдаляют муниципальное образование от эффективной реализации общественной экспертизы на данной территории, что тормозит процесс ее становления на местном уровне и не способствуетпротиводействию коррупции. Вышеизложенное позволяет говорить, что назрела необходимость создания института общественной экспертизы на муниципальном уровне как основного механизма противодействия коррупции, так как проведение только антикоррупционной экспертизы на муниципальном уровне недостаточно, поскольку в большинстве случаях антикоррупционную экспертизу проводят именно те, кто и создает нормативные правовые акты (проекты) как мы и увидели на примере конкретного муниципального образования. Эффект от устранения данных проблем на уровне муниципального образования может быть достаточно значительным, если попробовать хоть както решить эти проблемы, путем устранения выявленных пробелов.Проведенный анализ деятельности Администрации Воскресенского муниципального района в сфере проведения антикоррупционной и общественной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов) показал, что имеется необходимость в совершенствовании данного направления деятельности органов местного самоуправления. Совершенствование этого процесса можно достичь с помощью повышения качества и эффективности проведения антикоррупционной экспертизы через взаимодействие с общественными институтами.Оказание поддержки формированию и деятельности общественных институтов, создаваемыхв целях противодействия коррупции и проведения антикоррупционной экспертизы ‬очень важная мера. Усовершенствование этого института видится следующим образом:Вопервых, в перспективе в программных документах следует отдельно выделять такой раздел как «Проведение антикоррупционной экспертизы общественными институтами» и прописывать для них конкретные мероприятия в рамках их деятельности.Вовторых, необходимо достаточно большое внимание Администрации уделять взаимоотношениям с общественными организациями, путем проведения семинаров и тренингов для общественных организаций, направленных на формирование навыков антикоррупционного поведения, проводить круглые столы, семинары, конференции по взаимодействию общественных организаций и администрации муниципальногообразования по повышению уровня информированности населения и обеспечения общественного участия в выполнении антикоррупционных мероприятий.Втретьих, необходима разработка и внедрение механизмов экспертизы социальнозначимых решений органов местного самоуправления общественными институтами. Институт экспертизы значительно расширяет возможности участия граждан и общественности при подготовке, принятии и реализации муниципальных нормативных правовых актов, оценки принятых решений и осуществляемых действий органами местного самоуправления и их должностными лицами. Это

позволит общественности и органам местного самоуправления эффективно взаимодействовать, переходить от взаимных обвинений к конструктивному диалогу. Практика показывает, что результаты экспертизы, к проведению которой привлечены общественные институты, могут иметь более серьезные последствия, не столько на федеральном, сколько на муниципальном уровне.На уровне каждого конкретного муниципального образования представители власти и представители общественных объединений гораздо более тесно связаны друг с другом. При этом многие вопросы могли быть сняты с рассмотрения уже в процессе подготовки проведения экспертизы. Даже самая большая и широкая нормотворческая деятельность государства по изданию всевозможных законов, подзаконных нормативных актов не способна привести к единому, легитимному конституционному пространству, если в этом не будет заинтересовано народное правосознание. Тенденция расширения роли общественных институтов в антикоррупционной политике в стране в целом, в частности в конкретных муниципальных образованиях, носит все более устойчивый характер, поэтому предложенные шаги позволили бы приблизить теоретические изыскания к практическому их применению, что позволило бы администрации Воскресенского муниципального района Саратовской областиболее эффективно выполнять свою функцию по противодействию коррупции и проведению антикоррупционной экспертизы.Подводя итог проделанной работе, можно сделать следующие выводы. Одним из основных направлений государства в сфере противодействия коррупции является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие с действующим в стране законодательством, выработка механизмов недопущенияиздания нормативных актов муниципального уровня, содержащих дефектные положения, в том числе коррупциогенные.В связи с тем, что именно на уровне местного самоуправления допускается наибольшее количество дефектных норм, было проведено исследование практической реализация антикоррупционной и общественной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов) на примере Воскресенского муниципального района Саратовской области, что позволило составить полную картину о деятельности Администрации в данном направлении. Проведенное исследование показало, что органы местного самоуправления Воскресенского муниципального района Саратовской области соблюдают формально обязательное требование законодательства об участии населении в управлении делами муниципального образования. Предложения по совершенствованию деятельности Администрации Воскресенского муниципального района Саратовской области в работе с общественными институтами, в частности общественной экспертизы, носят конкретную направленность на улучшение деятельности Администрации, прежде всего в вопросах проведения антикоррупционной политики.В целом, выводы, сформулированные в настоящем исследовании, направлены на повышение эффективности взаимодействия общественных институтов и органов местного самоуправления как инновационного механизма противодействия коррупции в муниципальных образованиях.

Ссылки на источники1.Конституция Российской Федерации: офиц. текст. ‬М. : Приор, 2016. ‬32 с. 2.О противодействии коррупции: Федер. закон от 25.12.2008 № 273ФЗ с послед. изм. // Собр. законодательства РФ. ‬2008. ‬№ 52 (ч. 1). ‬Ст. 6228.3.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 № 131ФЗ с послед. изм. // Собр. законодательства РФ. ‬2003. ‬№ 40. ‬Ст.

3822.4.Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федер. закон от 21 июля 2014 № 212ФЗ // Собр. законодательства РФ. ‬2014. ‬№ 30 (ч. 1). ‬Ст.4213.5.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 // Рос. газета. ‬2009. ‬№ 214.6.Качалов, В. В. Общественная антикоррупционная экспертизазаконодательства как элемент системы защиты прав граждан от коррупции / В. В. Качалов // Безопасность бизнеса. 2012. № 3. С. 3.7.Захарова, В. И. Общественная экспертиза законопроектов: социологический анализ:Дис. … канд. соц. наук. ‬М., 2005. ‬С.18.8.Троицкая, Т. В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы / Т. В. Троицкая // Юридический мир. ‬2006. ‬№ 9. ‬С. 65.9.Богородицкий, А. А. Общественная экспертиза в законодательном процессе: опыт модельного законотворчества / А. А. Богородицкий // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2012. № 28. С. 88.10.Вантеева, Н. В. Виды экспертиз муниципальных правовых актов / Н. В. Вантеева // Вестник ЯрГУ. ‬2012. ‬№ 2 (20). ‬С. 94.11.Об общественном консультативном Совете города Саратова: Постановление главы администрации города Саратова от 25 июля 2007 года № 603. [Электронный ресурс]. URL: // http://www.saratovmer.ru/news/2008/12/18/13713.html.‬[Дата обращения 13.01.2016].12.Об утверждении положения об Общественном совете Воскресенского муниципального района Саратовской области: Решение Собрания Воскресенского муниципального района Саратовской области от 30.09.2014 № 60. [Электронный ресурс]. URL: // http://voskresensk64.ru/regulatory/index.php. ‬[Дата обращения 11.02.2016].

Развитие гражданского общества требует повышения степени участия граждан в управлении государством. Одной из форм такого участия и влияния общественности на принимаемые законы является общественная экспертиза законопроектов как форма общественного контроля над процедурой принятия законов, направленная, в частности, на повышение эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и создание оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов.

Конституционная сущность института общественной экспертизы законопроектов, его высокий демократический потенциал, связь с правом гражданина на участие в управлении делами государства - все эти признаки обеспечивают устойчивый интерес к рассмотрению, анализу понятия, видов и особенностей порядка проведения общественной экспертизы законопроектов в системе законодательной деятельности Российской Федерации. Действительно, в последнее время в научной литературе уделяется немало внимания вопросам общественной экспертизы. Вместе с тем, несмотря на значительное число публикаций, посвященных проблематике экспертной деятельности и общественному контролю, одной из форм которого является общественная экспертиза, в настоящее время отсутствуют работы, содержащие комплексный анализ правового регулирования общественной экспертизы законопроектов, что в свете реализации принятого сравнительно недавно Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле), а также ввиду особой значимости общественной экспертизы законопроектов как инструмента диалога между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления обусловливает актуальность и своевременность проведения соответствующих исследований.

Целью настоящей работы является характеристика института общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

определение понятия общественной экспертизы законопроектов;

анализ правовых основ и принципов проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определение субъектов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их прав и обязанностей.

1. Понятие, Правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Подлинное народовластие, наряду с развитыми в государстве институтами представительной демократии, предполагает активное функционирование также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях. Одной из известных и показавших свою практическую эффективность форм непосредственной демократии являются т.н. «всенародные обсуждения» законопроектов, практика которых, к примеру, была достаточно распространена в СССР в 60 - 80-е гг. XX в . Такая форма участия граждан, как всенародное обсуждение законопроекта, позволяет населению почувствовать свою причастность к подготовке закона, убедиться, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю . Более того, это также способствует снижению влияния правового нигилизма на общественное сознание, повышает уровень доверия граждан к государству и его органам.

Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп . Фактически, это комплексное исследование представителями общественности какой-либо проблемы, процесса либо явления. Для целей настоящего исследования мы рассматриваем общественную экспертизу как анализ законопроектов на предмет их качества, эффективности, соответствия законодательству, целесообразности и последствий принятия.

Основная цель проведения такой экспертизы заключается, прежде всего, в учете и защите интересов граждан при принятии законопроектов. Основное значение общественной экспертизы заключается в обеспечении эффективного взаимодействия общественности и власти. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее развитие.

Проведение общественных экспертиз способствует участию населения в процессе принятия законопроектных решений на федеральном и региональном уровнях, увеличивает степень общественного контроля, повышает эффективность законодательного процесса. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод» . Смысл общественной экспертизы состоит в предупреждении негативных последствий принятия ошибочного закона органами законодательной власти.

Институт общественной экспертизы является довольно новым для российской правовой системы. Изначально некоторые возможности для общественной экспертизы предоставлял Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который предусмотрел некоторые формы общественного участия в обсуждении проектов местных нормативных правовых актов (например, публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится напрямую об общественной экспертизе как о виде общественной деятельности.

В статье 6 Закона об общественном контроле закреплены его принципы, которые, как представляется, применимы и к общественной экспертизе, в том числе законопроектов, как одной из его форм: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия в осуществлении общественной экспертизы; самостоятельность субъектов общественной экспертизы и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; публичность и открытость осуществления общественной экспертизы и общественного обсуждения ее результатов; законность деятельности субъектов общественной экспертизы; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественной экспертизы, достоверность результатов осуществляемой ими общественной экспертизы; обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах.

Последний принцип требует более подробного рассмотрения. Согласно ч. 1 ст. 19 Закона об Общественной палате ее заключения по результатам общественной экспертизы имеют рекомендательный характер, однако в соответствии с ч. 2-6 ст. 19 названного закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления - соответственно, по проектам тех нормативных правовых актов, которые находятся на их рассмотрении и заключение по которым было представлено Общественной палатой РФ. Как отмечается в литературе, наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты . Экспертное заключение в законотворчестве и правотворчестве в целом по своей природе не может иметь императивный характер, поскольку, как уже было отмечено, с точки зрения легализация нормативного правового акта (например, закона) достаточно, чтобы он был принят уполномоченным на то органом (в данном случае - законодательным). Однако легитимность принятого законодательного решения обуславливается именно через призму обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности Общественной палаты, что, как справедливо отмечает Е.В. Скурко, придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов . Из этого следует, что субъекты общественного контроля вправе ожидать мотивированного комментария от законодательных органов о причинах и основаниях отказа учесть высказанные экспертами замечания и предложения, в случае если таковые не нашли отражения в тексте законопроекта. Предполагается, что должна существовать некая обратная связь - от государства к гражданскому обществу.

Перечисленные принципы, на наш взгляд, следует отнести к основным принципам осуществления общественной экспертизы законопроектов. Специальные принципы проведения общественной экспертизы указаны в Положении о порядке проведения общественной экспертизы, среди которых названы также принцип качества и ответственности (нормативный правовой акт должен соответствовать по содержанию и форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования); социальной значимости; репрезентативности.

2. Субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Согласно ст. 9 Закона об общественном контроле субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы являются:

1. Общественная палата Российской Федерации. В статье 18 Закона об Общественной палате обозначены основные правомочия Общественной палаты по проведению общественной экспертизы, из ч. 1 которой следует, что с точки зрения оснований для ее инициации экспертная деятельность Общественной палаты подразделяется на две части:

экспертиза, которую Общественная палата вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае выступают проекты законодательных актов органов субъектов и органов местного самоуправления.

экспертиза, которую Общественная палата проводит на основании обращений управомоченных органов государственной власти, а именно высших органов законодательной и исполнительной власти, а также Президента Российской Федерации. Объектами экспертизы в данном случае могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, проекты законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Вместе с тем, Общественная палата вправе проводить экспертизу и проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в случае, если таковые касаются вопросов государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка (ч. 2 ст. 18 Закона об Общественной палате). Указанная норма существенно расширяет полномочия Общественной палаты именно в тех сферах, которые наиболее существенным образом затрагивают права и законные интересы граждан, в том числе крайне актуальные в современных условиях и которые призвано выражать и отстаивать гражданское общество, существующее в рамках социального государства . Рассматриваемое положение является специальным правилом по отношению к общему правилу ч. 1 ст. 18 Закона об Общественной палате.

2. Общественные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

3. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в литературе, общественные советы играют явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в Российской Федерации .

Буквальное толкование ч. 1 ст. 13 Закона об общественном контроле позволяет сделать вывод о том, что общественные советы создаются только при федеральных органах исполнительной власти, а также законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Однако ч. 3 ст. 13 названного закона допускает создание общественных советов и при органах местного самоуправления. Статья 9 Закона об общественном контроле, вместе с тем, не называет в числе субъектов общественного контроля общественные советы при органах местного самоуправления. Такая ситуация кажется не совсем логичной. Кроме того, как следует из текста ст. 13 Закона об общественном контроле, на федеральном уровне общественные советы могут создаваться только при исполнительных органах государственной власти, при этом допускается создание общественных советов при законодательных органах субъектов РФ.

В связи с изложенным возникает вопрос о статусе, например, Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Научный совет). Так, согласно Положению о Научном совете Научный совет является постоянно действующим консультативным органом по вопросам, связанным с экспертным сопровождением законотворческого процесса в Государственной Думе и совершенствованием законодательства Российской Федерации.

Кроме того, Закон об общественном контроле, исходя из смысла ст. 13, исключает из числа субъектов общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы общественные советы, созданные при иных органах государственной власти, в частности, при Президенте РФ, Следственном комитете РФ и др. Представляется целесообразным дополнить ст. 9 Закона об общественном контроле, определяющую круг субъектов, указанием и на иные советы.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, в котором бы нашел свое закрепление порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, что говорит о существенном упущении со стороны законодателя.

В литературе встречается также предложение ввести обязательность образования общественных советов при органах местного самоуправления .

Однако вопросы возникают не только в связи со статусом общественных советом, но и в связи со статусом граждан как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. Кстати, анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что в них часто упоминаются граждане в качестве субъектов общественного контроля. В качестве примера можно привести Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» .

Следует также изучить возможность отнесения иных организаций к числу субъектов общественной экспертизы. Так, еще до принятия Закона об общественном контроле в научной литературе встречались разные предложения относительно возможного круга субъектов . Например, А.С. Полещук, ссылаясь на разработанный А.Г. Арбатовым, Н.М. Безбородовым, Э.А. Воробьевым и др. проект федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» , полагал, что средства массовой информации (далее - СМИ) также являются субъектами контроля . Существует и противоположная позиция, например А.С. Кузнецова, который считает, что СМИ не могут являться субъектами общественного контроля, так как это всего лишь способ донесения информации . На наш взгляд, формулировка, согласно которой субъектами общественного контроля являются сами СМИ, не совсем корректна. Под СМИ понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Таким образом, сами СМИ осуществлять контроль не могут, они являются средством, через которое осуществляется общественный контроль. Субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы могли бы являться лица, которые осуществляют деятельность в сфере СМИ (представители). По нашему мнению, однако, едва ли целесообразно относить представителей СМИ к субъектам общественной экспертизы.

Заключение

В результате проведенного исследования вопросов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации были решены основные задачи, сформулированные в начале настоящей работы:

определено понятие общественной экспертизы законопроектов;

проанализированы правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определены субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их права и обязанности.

Общественная экспертиза законопроектов - комплексное аналитическое исследование законопроектов, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия законопроектов высшим конституционным ценностям, признанным научным и правовым подходам, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение, включающее предложения и рекомендации для законодательных органов с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан.

Общественная экспертиза законопроектов представляет собой институт, выполняющий одновременно несколько задач. Во-первых, она является формой участия населения и институтов гражданского общества в управлении государством, что обеспечивает развитие демократии в стране и повышает доверие граждан к государству. Во-вторых, общественная экспертиза законопроектов является формой контроля за принимаемыми нормативными правовыми актами и в том числе законопроектами, направленной на повышение качества закона, что обеспечивает правовой характер нашего государства. Несомненно, роль общественной экспертизы законопроектов велика. В то же время результаты проведенного исследования показали, что правовые основы и методика ее проведения нуждаются в совершенствовании.

Так, к настоящему времени в Российской Федерации сформировалась необходимая правовая база для регулирования отношений по проведению общественной экспертизы законопроектов, однако предусмотренное регулирование не является исчерпывающим. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок проведения общественной экспертизы законопроектов, являются Закон об общественном контроле, Закон об Общественной палате, Закон об антикоррупционной экспертизе, региональные законодательные акты о нормативных правовых актах, правотворчестве, общественных палатах и др. Указанные нормативные правовые акты содержат отдельные, разрозненные нормы и не создают единого представления о принципах, видах, субъектах, порядке проведения общественной экспертизы. В связи с изложенным по результатам проведенного исследования были сформулированы следующие предложения.

1. Предлагаем законодательно закрепить круг вопросов, по которым общественная экспертиза будет обязательной, например, вопросы ограничения основных прав и свобод гражданина, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и т.п. На наш взгляд, такое предложение могло бы служить определенной гарантией качества принимаемых законов.

2. Представляется, что повышению роли общественной экспертизы будет способствовать указание не только на обязательный характер рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, но и обязательный характер публичной оценки таких экспертных заключений: как в форме учета замечаний в итоговом тексте законопроекта, так и в форме публичных комментариев о причинах отклонения отдельных предложений

3. Возникают вопросы в связи со статусом граждан и общественных объединений как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. При этом на необходимость включения граждан, их объединений в качестве субъектов общественного контроля прямо указывается в ст. 5 Закона об общественном контроле, в которой формулируются цели и задачи общественного контроля. Полагаем целесообразным указать на необходимость законодательного включения граждан и общественных объединений в число субъектов общественного контроля. Кроме того, необходимо уточнить правовой статус общественных советов, в том числе в части подготовки экспертных заключений на проекты законов.

4. Повышению роли институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля и, в частности, общественной экспертизы законопроектов будет способствовать принятие специального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации». Такой закон создаст на федеральном уровне единый правовой механизм, который упорядочит разрозненные нормы, регулирующие порядок назначения и организацию проведения общественной экспертизы, а также будет служить ориентиром для региональных и муниципальных законодателей. Во исполнение указанного закона предлагается на федеральном уровне утвердить Методические рекомендации о порядке проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, что оказало бы существенное влияние на повышение роли общественной экспертизы законопроектов.

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов Российской Федерации

Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6.

Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2.

Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.

Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общей редакцией В.В. Гриба. М., 2008. С. 165.

Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации.

Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // Российская юстиция. 2015. № 5. С. 2 - 5.

Положение о Научном совете по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 2014 г. № 87р-1 // http://sovety.duma.gov.ru/sites/default/files/docs/2014/06/97/334.pdf

См. подробнее: Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 9 - 11.

Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

См. подробнее: Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 237 - 240.

Проект Федерального закона № 97801758-2 «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»

См. подробнее: Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 122 - 127.

Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6 (78). С. 61 - 63.

Социологический анализ) : Дис. ... канд. социол. наук: 22.00.04 Москва, 2005 184 с. РГБ ОД, 61:05-22/580 ">

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Захарова Вера Игоревна. Общественная экспертиза законопроектов: 22.00.04 Захарова, Вера Игоревна Общественная экспертиза законопроектов (Социологический анализ) : Дис. ... канд. социол. наук: 22.00.04 Москва, 2005 184 с. РГБ ОД, 61:05-22/580

Введение

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Общественная экспертиза и её роль в системе социального контроля 13

1.2. Общественная экспертиза как оценка вероятности риска в социальном пространстве 29

1. 3. Туниализация общественной экспертизы законопюектов-... 47

Выводы по главе 1 62

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

2.1. Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов 69

2.2. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов 93

2.3. Обоснование механизма пюведения общественной экспертизы 116

Выводы по главе 2 142

Заключение 155

Список использованных источников и литературы 162

Приложения 171

Введение к работе

Актуальность исследования. На современном этапе развития российского государства, его всестороннего реформирования объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества может придать необходимую демократическую основу проводимым преобразованиям. Указанные элементы правового демократического государства частично фокусируются в социальном институте общественной экспертизы принимаемых законопроектов.

В России идет процесс расширения экспертной деятельности, создается Общественная палата РФ, отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы. Эти процессы являются объективными и диктуются необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления по обеспечению развития общества и государства.

Проблема обостряется возрастанием сложности выбора эффективных управленческих решений в условиях системного кризиса, обусловленного переходом к новым социально-экономическим отношениям. В таких условиях требуется, с одной стороны, максимально обеспечить взвешенные решения, а с другой, активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска наиболее оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. В этом смысле понятие риска может быть связано не столько с оценкой опасности, сколько с шансом, надеждами на новое качество общественного устройства, улучшение жизни тех социальных групп, которые заинтересованы в выработке позитивного для них управленческого решения.

Значимым аспектом процесса экспертизы является необходимость оценки вероятности риска в процедуре принятия закона. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы, позволяющего

учитывать интересы и потребности всех социальных групп. Следует отметить, что единого уровня риска, который считался бы приемлемым для всех членов общества, не существует, что объясняется многообразием и сложностью социальных систем и различий в оценках величины риска индивидами и социальными группами. Такой подход потребует процедур осознанных компромиссов, связанных с недостатком общих ресурсов для развития общества.

По мнению диссертанта, созрела необходимость регламентирования экспертной деятельности на федеральном уровне, которая могла бы выражать консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социальной политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации, вопросам проведения социальных реформ и возможности включения в них творческого потенциала гражданских инициатив.

Степень научной разработанности темы. Многоаспектность изучаемой проблемы позволяет условно разделить проанализированную научную литературу по экспертизе на несколько групп.

К первой группе относятся работы, рассматривающие особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т. п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены работы, связанные с проведением экологической экспертизы1.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:

общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т. д. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А. Б. Венгеров, А. Н. Гончарова, П. В. Крашенинников, Ю. А. Тихомиров, Трубецкой Е. Н. и др.)2.

Повышение интереса ученых и законодателей к проблеме активности социальных структур в вопросах отстаивания своих прав достаточно ярко проявляется на примере тендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е. А. Баллаева, М. Н. Баскакова, О. А. Воронина, Е. И. Кочкина, Т. А. Мельникова, Л. С. Ржаницына и др.)3.

В ряде исследований положено начало разработки теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) структур, экспертиза, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества4. Эти исследования обозначили начальные

подходы к институту общественной экспертизы, но не рассматривают методов и организационных основ ее проведения в условиях демократии.

Вторая группа включает работы ученых, занимающихся изучением проблем экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления (В. Д. Граждан, В. С. Карпичев, Ю. В. Колесников, Б. В. Лытов,

B. С. Нечипоренко, В. Л. Романов, В. И. Патрушев, Б. Т. Пономаренко, В. Г. Смольков, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др.)5.

Третья группа объединяет работы, в которых процесс экспертизы связывается с оценкой риска или прогнозом социальных последствий, с выбором индикаторов и критериев оценки риска, вероятности реализации опасности (величины потерь, ущерба), классификации рисков (Е. С. Баразгова,

C. М. Никитин, К. А. Феофанов А. В. Мозговая, Е. В. Шлыков, О. Яниц- кий)6. Новое звучание сущности понятий «риск», «кризис», «социальное пространство», «время» придают подходы основоположников современной теории социальной самоорганизации, которые позволяют перейти от темы снижения риска к пониманию риска как шанса, надежды на приобретение системой некоторого нового позитивного качества, обладания возможными преимуществами (В. И. Аршинов, О. Н. Астафьева, В. Г. Буданов, В. С. Егоров, Е. Н. Князева, С. П. Курдюмов, Г. Г. Малинецкий, В. Л. Романов, В. И.

Шаповалов и др.)7. Поэтому рассмотрение процесса экспертизы с учетом генезиса будущего позитива для растущего нового и ущерба для старого, отжившего позволяет создать условия для динамического развития социальной системы, для перехода от субъекта социального действия к социальному актору.

Таким образом, пока еще не нашла решения проблема рассмотрения общественной экспертизы как социального института, способного улучшить процесс принятия законодательного решения, а также как действенного механизма социального контроля, обеспечивающего демократическое функционирование гражданского общества.

Проблемность ситуации заключается в наличии противоречия между потребностью общества в конструктивных инструментах общественной экспертизы, стимулирующей позитивное динамическое развитие социальной системы, и отсутствием научно обоснованной теории общественной экспертизы законопроектов как социального института, адекватного гражданскому демократическому обществу.

Объект исследования: общественная экспертиза как социальное явление.

Предмет исследования: общественная экспертиза законопроектов как процесс взаимодействия государства и институтов гражданского общества.

Цель исследования состоит в выявлении сущности общественной экспертизы как неотъемлемого элемента правотворческой деятельности на современном этапе развития российского государства, разработка механизма реализации общественной экспертизы. Исполнение поставленной в работе цели осуществляется посредством решения следующих задач:

Проанализировать сущность общественной экспертизы и выявить ее роль в системе социального контроля;

Исследовать общественную экспертизу законопроектов как оценку вероятности риска в социальном пространстве;

Рассмотреть процесс институциализации общественной экспертизы;

Выявить влияние общественной экспертизы на качество законопроектов;

Разработать концептуальную модель общественной экспертизы законопроектов;

Обосновать механизм общественной экспертизы в процессе принятия социально значимых государственных решений.

Теоретико-методологическая основа исследования. Автор опирается на философскую концепцию «общества риска», связанную с проблемой глобализации (У. Бек, Э. Гидденс) и коммуникативный подход к риску, построение корректной системы «отношения к риску» в условиях демократического общества (Н. Луман), а также на подходы Т. Веблена о создании и особенностях функционирования социальных институтов, Г. Спенсера об исследовании взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, Л. А. Василенко о роли социальной экспертизы в динамическом процессе становления гражданского демократического общества. В работе применялись также социологический, системный, синергетический, структурно-функциональный и деятельностный подходы.

Эмпирической базой диссертационной работы стали результаты социологических исследований, в которых автор принимала непосредственное участие:

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Опрос населения организован и проведен Социологическим центром РАГС в период с 27 по 31 мая 2002 г. по анкетам, разработанным совместно кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления, кафедрой государственной службы и кадровой политики и Социологическим центром РАГС. Опрошено 1200 человек в возрасте 18 лет и старше в 12-ти субъектах РФ по репрезентативной общероссийской выборке. Руководители ис

следования д. соц. н., профессор В. Л. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс ОМГСН -2002.

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления и Социологическим центром РАГС в мае 2002 г. Опрошено 300 госслужащих в 10 субъектах РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Руководители исследования д. соц. н., профессор В. Л. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс в диссертации: ОМГСЭ - 2002;

- «Проблемы функционирования экспертных органов при федеральных органах власти». Экспертный опрос выполнен автором в 2004 г. Опрошены члены общественных экспертных советов: 100 представителей общественных организаций и 97 представителей органов власти. Индекс в диссертации: ПФЭО - 2004.

В процессе исследования был проведен вторичный анализ материалов исследований:

- «Демократы - стипендиаты Ельцина», проведенного Социологическим центром РАГС. Опрошено 135 госслужащих - участников программы, стажировавшихся в Канаде (май 2002 г.). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Индекс ДСЕ - 2002;

- «Современное состояние и актуальные проблемы мониторинга права», проведенного социологической службой «Барометр». Опрошено 134 представителя экспертного сообщества, органов исполнительной и законодательной власти. Руководители исследования Бурбулис Г. Э., Савин М. С. (май 2004 г.) Индекс АПМП-2004.

Основные результаты исследования, полученные диссертантом, и их научная новизна базируются на авторском понимании общественной экспертизы как самоорганизующейся системы социального контроля, предназна ченной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства. Научные результаты автора заключаются в:

Формулировании цели общественной экспертизы объектов правотворческой деятельности, заключающейся в установлении соответствия между деятельностью органов государственной власти и социальными интересами граждан, во вскрытии возможных (потенциальных) изменений социального порядка (генерируемых анализируемым документом), разрушающих действующие социальные нормы и ценности или формирующих новые социальные нормы, более приемлемые на последующем этапе развития социального бытия;

Рассмотрении общественной экспертизы законопроектов как процесса оценки вероятности риска, который связывается с ценностными характеристиками социальных групп, выделении акторов социального действия, способных произвести оценку социально значимых государственных решений с учетом соотношения категорий определенность-неопределенность, ответственное-безответственное действие, с разработкой предложений по защите объекта риска (страховке) от возможных опасностей (уязвимости);

Обосновании процесса институциализации общественной экспертизы законопроектов как необходимого условия динамического (позитивного) развития правового государства и демократического общества. Показано, что общественная экспертиза есть процесс координации конкретных интересов социальных групп с интересами развития гражданского общества;

Выявлении социологической составляющей социальных механизмов взаимодействия социальных групп, оценки влияния общественной экспертизы на качество законопроектов, определение критериев и классификации рисков при принятии законов и иных важных государственных решений для различных социальных групп;

Разработке концептуальной модели общественной экспертизы законопроектов (процедуры достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами, условия функционирования данного социального института, принципы подбора членов экспертной комиссии, планирование и перспектива осуществления общественной экспертной деятельности, организационные основы ее проведения);

Обосновании социального механизма общественной экспертизы законопроектов: технологии, этапов и порядка её проведения, обеспечения равных условий участия всех социальных субъектов в оценке риска и связанных с ним уровней уязвимости - государственных органов, общественных объединений и ассоциаций, выражающих интересы населения. Предложен «Социальный паспорт законопроекта» как документ, характеризующий качество текста законопроекта.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций при реформировании системы общественного устройства России. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов, предложенная соискателем, может быть применена в научно-исследовательской деятельности при анализе перспектив развития российского общества. Результаты исследования могут быть использованы при разработке документов в процессе реформирования системы государственного управления в условиях демократического гражданского общества, изучении проблемы социального контроля и общественной экспертизы, чтении учебных курсов: «Социология права», «Социальное управление», «Управление социальными рисками и кризисами», «Социальная политика», «Теория государства и права», «Административное право».

Апробация результатов исследования. Результаты работы были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры организации социальных систем и антикризисного управления Российской академии государственной

службы при Президенте РФ, на заседании круглого стола «Тендерная экспертиза: формы практической реализации», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ совместно с Министерством труда и социального развития (Москва, 2002 г.), на Гражданском форуме (Москва, 2001 г.), XI социологических чтениях (Москва, 2004 г.), круглом столе в Государственной Думе «Общественная палата: проблемы и перспективы» (Москва, ноябрь 2004 г.), а также отражены в публикациях автора. Диссертант является участником исследования «Гендерные стратегии России», реализованного Министерством труда и социального развития РФ, Канадским агентством международного развития США и Карлетонским университетом, г. Оттава (Канада, 2002-2004 г. г.); «Социально-организационные механизмы функционирования госслужбы» (2003 г.) и «Создание и повышение эффективности деятельности структурных подразделений и комиссий государственных органов; повышение престижа федеральной государственной службы и федеральных гражданских служащих», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ в рамках реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г. г.)».

Общественная экспертиза и её роль в системе социального контроля

Понятие «экспертиза» существует давно и используется практически во всех сферах жизни. Термин "экспертиза" (франц. expertise, лат. expertus -опытный) означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства"8. В словаре Брокгауза под экспертизой понимается исследование и установление таких фактов и обстоятельств, для выяснения которых необходимы специальные познания в какой-либо науке, ремесле или промысле. В словаре В. Даля под экспертизой понимается рассмотрение какого-нибудь дела, вопросов экспертами (сведущими лицами, привлеченными для того, чтобы высказать свое мнение и дать заключение по поводу какого-нибудь дела, вопроса) для дачи заключения.

Всем известны экспертизы судебные, медицинские, научно-технические, планово-экономические, бухгалтерские и т. д. Например, заключение судебной экспертизы является одним из доказательств по делу. Под экспертизой понимается исследование специалистами в той или иной области (или ряде областей (комплексная)), обладающими специальными знаниями и практическим опытом процессов, действий, структур, отношений и других вопросов и дачи экспертной оценки и экспертного заключения.

В. А. Луков использует такое понятие экспертизы: «исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения» . Это же определение содержится и в словаре иностранных слов.

Определение понятия экспертизы в той или иной области должно выражать родовой признак исследования, например, врачебно-страховая экспертиза - медицинское освидетельствование страхователей в связи с травмой, стойким расстройством здоровья, перенесенным заболеванием с целью установления причинно-следственной связи, другое определение врачебно-страховой экспертизы можно выявить следующее - предварительное медицинское освидетельствование лиц, изъявивших желание заключить договор личного страхования с целью выявления у них хронических и согіутствующих заболеваний.

Оценочная экспертиза - профессиональная легитимная деятельность, направленная на оценку стоимости имущества или недвижимости, либо основных фондов предприятия.

Известный термин «судебная экспертиза» в Юридическом энциклопедическом словаре трактуется следующим образом: «исследование, проводимое экспертом в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, для установления по материалам уголовного, административного, арбитражного, или гражданского дела фактических данных и обстоятельств, проводимая на основе вынесения постановления дознавателем, следователем, прокурором или определением суда о назначении экспертизы"10. Для разных видов судебной экспертизы разработаны специальные методики, то есть комплекс методов, которые реализуются в определенной последовательности (этапах исследования, очередности задач и др.). Объектом судебной экспертизы могут быть трупы, тела пострадавших, документы, обстановка места происшествия любые вещественные доказательства и образцы, имеющие отношения к данному делу.

Судебно-медицинская экспертиза - медицинское исследование и заключение по специальным медицинским и биологическим вопросам, возникающим в судебно-следственной практике.

Итак, экспертиза представляет собой официальное исследование специалистом-профессионалом какого-либо объекта (темы, вопроса), требующего специальных знаний, с представлением обоснованного заключения.

Юридический энциклопедический словарь, М, 1999. С. 330 Применительно к теме исследования, рассмотрим специфику понятия «общественная и социальная экспертиза», определяемого прилагательным «социальная».

Л. Василенко представляет данное понятие в нескольких аспектах, как:

Механизм социального контроля;

Экспертизу, проведенную с участием общественных (негосударственных) структур;

Экспертизу, направленную на выявление наступивших и (или) ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий (изменений социальных факторов), их динамики, выявление причин, мешающих развитию общества11.

Каждый из этих аспектов, отдельно рассматриваемый, характеризует только часть специфики термина. Например, в проекте Федерального закона «О социальной безопасности и социальном развитии» определение представляет только третью из выделенных позиций, определяя данный вид экспертизы, как экспертизу появившихся или ожидаемых на социальном рынке новых товаров, услуг, а также природных и общественных явлений, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий (изменений социальных факторов), их динамики, а также совокупной количественной (стоимостной) оценки социальной безопасности, уровня экологичности и качества продукции, социального эффекта или ущерба - фактического и (или) потенциального для реального масштаба воздействия последствий. В представленном контексте экспертиза направлена на прогноз социальных последствий (изменений социальных факторов) - позитивных или негативных - выраженных в виде со " Василенко Л. А., Макагонов П. П., Тадорашко К. П Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002. вокупной количественной (стоимостной) оценки» . Вряд ли такое представление достаточно для определения сущности понятия.

В этом плане, по всей вероятности, требуется введение специализиро- -ванной нормативно закрепленной экспертизы всех социально значимых решений на предмет того, что их реализация не повлечет за собой последствий, опасных для общества.

Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов

Вопрос снижения качества законодательных актов в последние годы обсуждается все чаще. Лица, обладающие законодательной инициативой, в частности, депутаты Государственной Думы довольно часто вносят законопроекты и изменения в действующие законы, руководствуясь политической конъюктурой, а не необходимостью и целесообразностью, без аргументации и тщательного исследования социального поля правоприменительной практики и законодательной базы международного и отечественного права, поэтому часто принятые законы не соответствуют духу времени, социальным потребностям общества, противоречат друг другу, Конституции РФ, международным документам, постоянно подвергаются изменениям, многие вообще не используются и, будучи принятыми, не исполняются.

Все эти действия подрывают авторитет закона, порождают коррупцию в высших эшелонах власти, коллизии в праве и замешательство в правоприменительной практике, а также снижают эффективность законотворчества и обостряют социальную напряженность в стране.

Существенные изменения общественных отношений, произошедшие в России в последние годы, обусловили стремительную активизацию законодательной деятельности в Российской Федерации и эволюцию законодательства. Начиная с 1994 года и по сегодняшний день, Президентом Российской Федерации подписано более 1770 федеральных конституционных и федеральных законов. Особенно остро встает проблема качества законов, которое является необходимым условием признания норм права как общеобязательных и действующих правил поведения.

Принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации качественных законов, которые могут реально и эффективно влиять практически на все сферы жизнедеятельности, в значительной мере зависит от технологии составления законопроектов, последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники и социальной потребности в их принятии. Высокий уровень юридико-технического оформления законопроектов, ясность и четкость их изложения должны стать эффективным средством подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, легкую обозримость нормативного материала, доступность его для восприятия, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, непротиворечивость системы законодательства.

В настоящее время Государственной Думой уделяется значительное внимание форме законов и их точности. Более четкой и единообразной становится структура законодательных актов, упорядочивается практика отмены законодательных актов, внесения в них необходимых изменений.

Однако позитивные процессы развития законодательной техники только подчеркивают имеющиеся недостатки современной практики законодательной деятельности, которые отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов. Указанные недостатки связаны с не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых законов и недостаточным вниманием к форме принимаемых законодательных актов, что зачастую приводит к существенной рассогласованности российского законодательства.

Ошибок, связанных с содержанием и формой изложения законопроектов, пока еще довольно много и объясняются они во многом недостаточным опытом разработчиков. Зачастую в Государственную Думу направляются недостаточно технически отработанные законопроекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся законопроекты унифицированы по структуре и стилю изложения, соответствуют действующему законодательству, не всегда выдерживается единство терминологии. Многие недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тща 71 тельно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

К сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам.

Некоторые вопросы, касающиеся законодательной техники, должны были быть урегулированы в федеральном законе о нормативных правовых актах, который был принят к рассмотрению Государственной Думой еще в 1996 году, и после принятия в первом чтении был отправлен на доработку в ответственный комитет. В настоящее время ко второму чтению готовится законопроект о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, в котором также содержатся нормы, касающиеся правил законодательной техники и обязательного общественного обсуждения.

Качество закона и исполнение совокупности требований, составляющих законодательную технику, - понятия неразрывные. В связи с этим остро встает проблема наличия современных методологических правил, позволяющих субъектам права законодательной инициативы и разработчикам законопроектов правильно ориентироваться в вопросах законодательной техники, чтобы обеспечить качество закона.

Российское законодательство является достаточно нестабильным. Более двух третей, ежегодно подписываемых Президентом Российской Федерации федеральных конституционных и федеральных законов составляют законы о внесении изменений.

При той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать возможно более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет. Вопросам качества и эффективности законов и их норм посвящено большое количество научных работ и значительное число политических документов. Наше мнение сводится к тому, что в качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм можно рассмотреть их оптимальность, составляющими понятия которой являются эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Под эффективностью правовых норм может выступать соотношение цели и результата, при этом в ней целесообразно выделить два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования). При этом, полезность (выгодность) норм оценивается как соотношение намеченных и побочных результатов их действия, экономичность - как соотношение ценности полученного результата и величины произведенных затрат. Социальная ценность определяется как «общая демократическая, гуманистическая направленность».

В качестве элементов обеспечения совершенства законодательства и повышения его качества мы предлагаем следующие параметры:

Правильное опосредствование в предписаниях социально-экономических и политических закономерностей развития общества, в т. ч. точность опосредствования целей общественного развития и соответствие избранных правовых средств цели;

Учет в нормотворчестве общих законов и принципов управления;

Учет принципов системного подхода;

Учет специфических закономерностей права и соблюдение законодательной техники;

Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов

Механизм реализации общественной экспертизы включает условия функционирования формирующегося социального института общественной экспертизы, принципы формирования экспертных комиссий, организационные основы проведения общественной экспертизы - этапы и порядок, позволяющие активным социальным субъектам обеспечить относительно равные условия, наделяя их статусом социальных акторов, субъектов оценки риска и связанных с ним уровней уязвимости, планирование и перспективы осуществления общественной экспертной деятельности, обеспечение процедур достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами. Эти компоненты могут быть составляющими концептуальной модели общественной экспертизы. Рассмотрим их более подробно.

В числе основных принципов формирования экспертных комиссий следует выделить следующие:

Профессионализм членов экспертной комиссии;

Представленность в составе экспертной комиссии специалистов разных областей знаний;

Временность функционирования экспертной комиссии;

Включение в состав экспертной комиссии представителей всех заинтересованных социальных групп;

Добровольность участия в проведении экспертизы;

Открытость процедуры общественной экспертизы, гласность, обязательность публикации как результатов проведения экспертизы, так и состава и уровня квалификации ее членов, включая подробное описание применяемых методик.

Вопросы, возникающие в процессе принятия решений разными ветвями власти на разных уровнях, нередко требуют использования специальных знаний в той или иной области (права, экономики, науки, техники, искусства или ремесла и т. д.), эти вопросы должны решать лица, обладающие соответствующими специальными знаниями, профессионально подготовленные именно в той области, с точки зрения которой проводится экспертиза. Например, если экспертиза проводится медицинская, то ведущими экспертами выступают люди, мнение которых в данной области медицины может быть весомым.

В то же время в состав комиссии должны входить специалисты разных областей знаний, в том числе владеющие социологическими методами ис 94 следования. О квалификации таких экспертов может говорить даже неполное перечисление методов получения количественных и качественных экспертных оценок: анкетирование, интервьюирование, фокус-группы, мозговая атака, метод комиссий, метод Делфи и его разновидности, получение структурированной информации (решающие матрицы, прогнозные графы и т. д.), разработка сценариев, разработка прогнозов и др. Имеются также достаточно мощные методы обработки и анализа экспертной информации: экспертные ранжирования; экспертные классификации; комплексные экспертные оценки; многоуровневые оценочные системы; статистические методы обработки экспертной информации. Все это подтверждает требование специальной подготовки специалистов, имеющих квалификацию эксперта.

Вряд ли будет корректным, если осуществление общественной экспертизы будет жестко регламентироваться. Так в проекте Федерального закона «О социальной безопасности и социальном развитии» этот вопрос предлагается решать следующим образом: с одной стороны, «социальную (общественную) экспертизу осуществляют аккредитованные по решению постоянно действующей Федеральной комиссии по организации системы аккредитации на право проведения социальной (общественной) экспертизы, социального аудита и сертификации по социальным требованиям (Федеральной комиссий по социальной аккредитации): центры социального развития, консультативные юридические организации, учебные заведения, научные организации».

С другой стороны, проектом данного закона предусмотрено, что Федеральная комиссия по социальной аккредитации организуется Правительством Российской Федерации, а ее состав жестко определяется и в последующем, при необходимости, ежегодно корректируется путем отбора из числа представителей от различных ведомств, организаций и предприятий по профессиональным и этическим критериям. В обязанности комиссии входит организация подготовки и утверждение методических материалов, обучение, аккредитация и предоставление методических материалов аккредитованным центрам социального развития, регулярная оценка, инспекци 95 онный контроль деятельности аккредитованных органов и эффективности использования ими методических материалов.

Такой негибкий подход, по нашему мнению, ограничивает роль общественности в социальной (общественной) экспертизе, т. е. «социальность» данного термина может остаться в пределах проверки на прогноз последствий для общества, негативных в понимании исполнительной власти. Вероятно, этого недостаточно, так как остается реальная зависимость процесса формирования экспертных организаций от государственных должностных лиц, которые под различными предлогами могут не позволить состояться аккредитации экспертной общественной организации, действующей вопреки их установкам по конкретным текстам законопроектов.

Как разрешить данное противоречие? Во-первых, закрепить условие включения в состав любой экспертной комиссии по определенному направлению (как государственной, так и общественной) только специалистов, имеющих необходимую квалификацию, подтвержденную документом образовательного или научного учреждения, имеющего государственную аккредитацию. Особенно важно при проведении общественных экспертиз создание экспертной комиссии, рационально подобранной и хорошо организованной для решения поставленных перед ней задач, а также включение в эти процессы независимых, честных и профессионально грамотных ученых. Во-вторых, формирование состава экспертной комиссии должно обеспечиваться только на время работы над конкретным законопроектом.

Юридическая экспертиза в СФ ФС РФ

Совет Федерации, Председатель СФ, Совет палаты, комитет, комиссия СФ вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов.

Комитеты, комиссии СФ проводят по вопросам своего ведения экспертизу законопроектов, а также экспертизу одобренных ГД и переданных на рассмотрение СФ федеральных конституционных законов, федеральных законов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

СФ может выступить инициатором проведения общественной экспертизы проектов законов, в этом случае уполномоченный комитет, комиссия готовят обращение к Общественной палате РФ о необходимости проведения такой экспертизы. В то же время Общественная палата вправе самостоятельно обратиться в СФ, с просьбой предоставить какой-либо законопроект для экспертизы. Председатель СФ, в этом случае направляет по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов РФ о поправках к КРФ, проектов ФКЗ и ФЗ (за исключением материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну), в течение трех дней с момента получения запроса.

В Правовом и Аналитическом управлениях Аппарата СФ проводится правовая, лингвистическая и социально-экономическая экспертизы проектов законов, при реализации законодательной инициативы СФ. Законодательная инициатива члена (членов) СФ, подготовленная для внесения на рассмотрение палаты, вместе с пояснительной запиской, финансово-экономическим обоснованием, перечнем актов законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, дополнению, не позднее, чем за 20 дней до начала заседания СФ направляется инициатором законодательной инициативы для подготовки заключений в комитет, комиссию, к ведению которых относится предмет законодательной инициативы и в указанные управления.

Заключения комитетов (комиссий) палаты, результаты правовой и лингвистической экспертиз представляются инициатору законодательной инициативы не позднее чем за 72 часа до начала заседания СФ, при этом инициатива может быть внесена на рассмотрение СФ только при наличии заключения Правового управления Аппарата СФ.

Деятельность Общественной палаты в РФ регулируется одноименным ФЗ от 4.04.2005 г. № 32-ФЗ. Она обеспечивает взаимодействие граждан РФ, общественных объединений с ФОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМС в целях:

– учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;

– осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти;

– содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций.

Общественная палата осуществляет общественную Э. в следующих случаях:

– в связи с обращением Президента РФ, СФ РФ, ГД РФ, Правительства РФ проводить Э. проектов ФКЗ и ФЗ, проектов НПА Правительства РФ и иных НПА.

– по решению своего совета проводит Э. проектов НПА Правительства, ФОИВ, проектов законов субъектов РФ и НПА ОГВ субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов ОМС. Также по решению совета Общественная палата проводит Э. проектов законов РФ о поправках к КРФ, проектов ФКЗ и ФЗ, затрагивающих вопросы:

1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан РФ в области социального обеспечения;

2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

В целях проведения Э. Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе:

– предложить направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий СФ РФ, ГД РФ при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы; на заседания Правительства РФ, коллегий ФОИВ, на которых рассматриваются проекты НПА, подвергаемые общественной экспертизе.

Заключения Общественной палаты по результатам проведенной Э. носят рекомендательный характер и направляются в тот орган, НПА которого явился объектом Э. Заключения подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях Правительства РФ, коллегий соответствующих ФОИВ, в ОГВ субъекта РФ, а также в ОМС. При рассмотрении заключений по результатам Э. НПА на пленарные заседания СФ и ГД, заседания Правительства приглашаются члены Общественной палаты.