Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента, которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий (комитетов).

Сессии парламента - это период времени, в течение которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией.

Сессионный порядок деятельности парламента возник еще во времена становления конституционных монархий. Еще не окончательно сломленный абсолютизм пытался хотя бы изредка избавляться от контроля исполнительной власти со стороны законодательного органа, ограничивая его деятельность временными рамками. Парламенты, в свою очередь, стремились к обратному. В результате в мире сложились две разновидности порядка работы парламента.

Первый - сессионный, когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе государства (это так называемые очередные (или ординарные) сессии, либо определяться в зависимос-

Глава XV. Парламент

ти от необходимости (это внеочередные (или экстраординарные) сессии). Так, например, согласно ст. 28 Конституции Франции парламент собирается на ординарные сессии 2 раза в год в строго фиксируемые сроки - осенью и весной. По требованию премьер-министра или большинства депутатов Национальное Собрание Франции может созываться на чрезвычайные сессии, которые по Конституции (ст. ЗО) в обязательном порядке открываются и закрываются специальным декретом президента. Сессионный порядок существует также в Австрии, Великобритании, Италии, Японии.

Второй тип порядка работы парламента - постоянный (в парламентском праве ряда стран понятие «сессия» вообще отсутствует). При этом парламент вправе сам решать вопрос о перерывах и каникулах в своей деятельности. В качестве примера непрерывного порядка деятельности парламента можно привести положения ч. 1 ст. 82 Конституции Словакии: «Национальный Совет находится на сессии постоянно».

Пункт 3 данной статьи предусматривает возможность для Национального Совета прервать сессию своим постановлением, однако не более чем на 4 месяца в году. Во время перерыва продолжают осуществлять свою компетенцию председатель Совета, его заместители и комитеты. Следует иметь в виду, что режим работы палат (в двухпалатных парламентских системах) может быть различным. Так, в Австрии нижняя палата парламента - Национальный Совет работает в сессионном порядке, а верхняя - Федеральный Совет - в постоянном.

В целом можно отметить, что менее интенсивный режим работы парламента (только во время кратковременных сессий) снижает действенность не только парламента, но и политической системы в целом. В частности, это ведет к перегруженности повестки дня работы, нередко к поспешному принятию законопроектов.

Каким образом осуществляется рассмотрение того или иного вопроса в межсессионный период? Здесь имеют место два конституционных принципа: принцип дисконтинуитета и прямо противоположный ему принцип континуитета. Первый означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала (этот принцип действует в США, Великобритании). В большинстве же стран (Индия, Италия), придерживающихся принципа континуитета, прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат.

Следующим видом парламентских процедур являются пленарные заседания. Это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, хотя и предусматривается возможность проведения при

4. Парламентские процедуры. Парламентское право 317

определенных условиях закрытых заседаний. Например, ст. 32 Федерального конституционного закона Австрии говорит, что по решению Национального Совета, принятого по предложению его президента или 1/5 присутствующих депутатов, могут проводиться закрытые заседания. Такие заседания довольно редки: на них обычно обсуждаются вопросы, затрагивающие государственную тайну.

Процедуры пленарных заседаний подробно регулируются регламентами (т. е. нормативными актами, принимаемыми парламентами и палатами для регулирования своих внутренних отношений) Нередко основные принципы пленарных заседаний можно встретить и в конституциях. Однако и из этого правила есть исключения. Так, в Англии нет единого писаного документа либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы организации палат. Основной источник парламентских процедур в Великобритании - постоянные правила. Они не кодифицированы и содержатся в различных документах («практика» парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы).

Пленарные заседания можно условно разделить на две группы:

организационные и обычные.

Организационные пленарные заседания обычно проводятся сразу после выборов в законодательный орган и детально регулируются регламентом. В качестве примера регламентного урегулирования организационного заседания можно привести положения Регламента конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов: в срок, предусмотренный ч. 6 ст. 68 Конституции - 25 дней после выборов, собирается учредительное заседание палаты, дата и время начала которого устанавливаются королевским декретом о созыве Генеральных кортесов. Затем избирается бюро Конгресса, после чего избранные занимают свои места.

Избранный председатель приносит присягу или дает обещание соблюдать Конституцию и просит сделать это остальных депутатов, вызывая их в алфавитном порядке. После этого председатель объявляет Конгресс депутатов конституированным, и заседание оконченным. Рабочие органы палаты формируются позднее, ибо требуется время для создания парламентских групп и для достижения договоренностей между ними.

Процедура обычных пленарных заседаний также подробно определена регламентом. Это сделано с целью повышения эффективности работы парламента с тем, чтобы не происходило потерь времени на обсуждение бесполезных проблем.

Одним из важнейших элементов парламентской процедуры является кворум - установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных

Глава XV. Парламент

случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое і при отсутствии кворума, недействительно.

Согласно, например. Конституции Японии «каждая палата может і проводить работу только при наличии на заседании не менее одной э трети общего числа ее членов». Для принятия законопроекта необ-1 ходимо простое большинство голосов. Исключение составляют за- 1 конопроекты о внесении изменений в конституцию, для принятия 1 которых требуется не менее двух третей голосов депутатов каждой S палаты. |

Иногда наличие кворума становится проблемой из-за большой занятости депутатов в работе комиссий, политических групп, не го- " воря уже о другой их деятельности помимо работы в парламенте, j Например, если в Европарламенте до 1973 г. существовало правило | о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, 1 то сегодня достаточно одной трети присутствующих в зале засела-;

ний депутатов (п. 2 ст. 89 Регламента).

Регламенты, как правило, подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Так, дела на | пленарных заседаниях парламента Швеции (риксдага) рассматрива- " ются в соответствии с утвержденной повесткой дня. Она составляется конференцией при председателе парламента (тальмане).

Повестка дня должна находиться в канцелярии палаты и быть доступна для ознакомления с ней заранее. Согласно дополнительному постановлению к п.7 гл. 2 Акта о риксдаге, вопросы на пленарных заседаниях должны рассматриваться в следующем порядке:

1. Предложения о референдуме;

2. Резолюции порицания правительству;

3. Выборы различных органов и должностных лиц;

4. Правительственные законопроекты;

5. Доклады и отчеты иных, кроме комиссий, органов и должностных лиц;

6. Депутатские предложения;

7. Заключения комиссий.

Ораторы, как правило, записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время выступлений " колеблется от 5 до 20 минут, иногда составляет 50-60 минут.

Проблема времени в парламенте порой является очень острой, поэтому регламенты могут содержать особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов: «закрытие», «кенгуру», «гильотина». «Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Прием «кенгуру» сводится к тому, что на стадии доклада законо-

4. Парламентские процедуры. Парламентское право

проекта спикер парламента определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие - нет. Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, - «гильотина» - т. е. установление фиксированного времени обсуждения вопроса.

Обсуждение обычно заканчивается голосованием. Несмотря на то, что ныне существуют системы электронного голосования, в парламентах широко используются способы, известные еще с античных времен: вставанием, разделением, поднятием руки, бюллетенями, ак-кламация (т. е. решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта, по мнению спикера, громче кричат). Эти способы, за исключением голосования бюллетенями, являются открытыми. Для тайного голосования (чаще всего при выборах) используются бюллетени.

В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование. Поименное голосование предусматривается специальным решением палаты, которое принимается по инициативе группы парламентариев; иногда необходимость поименного голосования устанавливается регламентом или конституцией.

Еще одна разновидность парламентских процедур - это заседания комитетов и комиссий. В целом можно отметить, что процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяет ^-большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Виды комитетов и комиссий чрезвычайно многообразны. Приведем некоторые из них. Постоянные комитеты палат - как правило, создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности: бюджетный, внешних отношений, правительственной деятельности, ассигнований, вооруженных сил, образования и труда, гражданской службы и многие другие.

Порядок деятельности следственных и специальных комитетов обычно не определяется ни законодательством, ни регламентом. Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства,

Глава XV. Парламент

социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных организаций и членов парламента. Численный состав комитетов обычно определяется палатами в зависимости от того, какие задачи перед ним поставлены.

Губернатор Виктор Басаргин в прошлом году закончил формирование своей управленческой команды, сделав ставку не на «варягов», а на местных политиков, в частности, представителей команды бывшего главы Прикамья Геннадия Игумнова - Геннадия Тушнолобова и Дмитрия Самойлова. Несмотря на их пермскую «прописку», противостояние между законодательной и исполнительной властью по ключевым краевым проектам не уменьшилось. О разгоревшейся борьбе и ее промежуточных итогах.

В начале прошлого года сформировалась управленческая команда края. При этом губернатор Виктор Басаргин сделал ставку на те фигуры, которые считаются выходцами из команды Геннадия Игумнова - губернатора Пермской области в 1996–2000 годах. Как и ожидалось, один из его заместителей Геннадий Тушнолобов занял пост главы кабинета министров. Администрацию губернатора возглавил еще один член команды Геннадия Игумнова - Дмитрий Самойлов. Наряду с этим Пермский край в прошлом году покинули несколько колоритных руководителей, приехавших в регион вслед за Виктором Басаргиным. Среди них, например, министр строительства и архитектуры Дмитрий Шаповал, руководитель агентства по инвестициям и внешнеэкономическим связям Алексей Дозорцев, заместитель председателя правительства - министр общественной безопасности Виктор Лесняк. Их полномочия достались представителям пермской элиты либо фактически были распределены между другими управленческими блоками в правительстве. Несмотря на отставки «варягов», влияние вице-премьера Олега Демченко сохранилось: министром строительства и архитектуры стал Дмитрий Бородулин - в прошлом заместитель господина Демченко в корпорации «Урал промышленный - Урал полярный», а министром природных ресурсов - бывший подчиненный того же Олега Демченко по работе в ХМАО Константин Черемушкин. Усиление администрации губернатора края произошло и за счет назначения заместителем руководителя Алексея Фролова, выходца из КЭС-Холдинга Виктора Вексельберга.

Политтехнолог Александр Пахолков отмечает, что команда губернатора остается неоднородной. «Изначально была сделана ставка на хорошо знакомые, проверенные кадры. Серьезные позиции по-прежнему занимает челябинская группа. После того как пошла негативная реакция на появление значительного количества варягов, Виктор Басаргин обратился к соратникам Геннадия Игумнова, которые за 2000-е годы не присоединились ни к одной из двух групп влияния, близких к Юрию Трутневу или бывшему губернатору Олегу Чиркунову», - поясняет эксперт.

Спормастер Новая управленческая команда во главе с Виктором Басаргиным встретилась с серьезным противостоянием, прежде всего в законодательном собрании края. Практически все важные инициативы правительства подвергались детальному обсуждению, жесткой критике на пленарных заседаниях благодаря депутатскому объединению, которое получило неофициальное название «Группа товарищей». Его лидерами считаются депутаты Дмитрий Скриванов, глава фракции «Справедливой России» Алексей Луканин, а также руководитель фракции «Единой России» Юрий Борисовец, близкий к Юрию Трутневу.

Наиболее жесткой критике парламентариев подверглись вносимые губернатором поправки в бюджет края на 2013–2015 годы, в краевую инвестиционную программу регионального развития (КИП РР), краевую программу автодорожного строительства (КИП АС). Принятие этих законопроектов стало возможным благодаря личным гарантиям губернатора. «Пока Виктор Басаргин использует собственные ресурсы: накануне последнего пленарного заседания парламента он встретился с 50 депутатами. Его уговоры, такие как „так надо“, „так правильно“ или „поверьте мне“, перестают действовать на второй-третий раз. Этот ресурс для губернатора ограничен, и его тяжело восполнить», - отмечает председатель движения «Выбор», член политсовета при губернаторе Константин Окунев.

Острая дискуссия также развернулась при обсуждении законопроекта, предоставляющего налоговую льготу ОАО «Газпром». Личных гарантий Виктора Басаргина на этот раз оказалось недостаточно: документ дважды был отклонен парламентом, его принятие стало возможным только при третьем заходе в заксобрание в обмен на подписание краевыми властями инвестиционного соглашения с газовиками, которое было заключено в ноябре 2013 года. Обострились отношения между депутатами и чиновниками во время обсуждения приватизации акций ОАО «Международный аэропорт „Пермь“» (МА «Пермь») путем их внесения в уставный капитал ОАО «Корпорация развития Пермского края» (КРПК). В сентябре в знак протеста против попытки проведения законопроекта о приватизации аэропорта в заксобрании края депутаты покинули заседание, сорвав таким образом пленарку. Тогда к «Группе товарищей» присоединились представители других политических сил, в частности КПРФ, а также независимые депутаты, например Алексей Бурнашов. Парламентарии опирались на позицию ФАС России, которая обнаружила нарушения и возбудила дело в отношении Виктора Басаргина, ОАО МА «Пермь» и победившего в конкурсе по отбору инвестора для строительства аэропорта ОАО «Кольцово-Инвест», посчитав, что организаторы отбора создали преимущественные условия для компании-победителя. Несмотря на сопротивление части парламента, план приватизации с включенным в него аэропортом был принят на ноябрьском заседании. Губернатору пришлось пойти на компромисс с депутатами. Он предложил поправку, предполагающую перечисление в бюджет края дивидендов от продажи акций. Также депутаты настояли на приватизации 75%, а не всех 100% акций МА «Пермь». Несмотря на достигнутый компромисс с депутатским корпусом, Виктору Басаргину для того, чтобы удовлетворить претензии ФАС, пришлось пойти на крайние меры: аннулировать итоги конкурса по отбору инвестора. На сегодня реализация проекта натолкнулась на новые препятствия: принятая схема приватизации не устроила прокуратуру, ее протест был назначен к рассмотрению в феврале 2014 года.

В противовес «Группе товарищей» в заксобрании края должна выступить новая депутатская группа «За Пермский край», в которую войдут сторонники губернатора. В их числе независимые парламентарии: предприниматель Алексей Петров, директор ООО «Северный альянс» Владимир Хозяшев, а также коммунисты Геннадий Кузьмицкий и Андрей Старков, единоросс - владелец ЗАО «Юкон Груп» Владимир Нелюбин, зампредседателя комитета по соцполитике Александр Третьяков, председатель комитета по инфраструктуре Виктор Плюснин, председатель совета директоров ООО «Беляевка» Виктор Федоровский. Инициаторы создания группы опровергают, что объединяются в интересах губернатора, называя реальной причиной необходимость иметь в заксобрании межфракционную площадку. «Группе товарищей» пока успешно удается блокировать ее регистрацию в заксобрании края. Очередная попытка узаконить новое объединение будет предпринята в феврале.

Еще одной площадкой для давления на оппонентов губернатора стала «Единая Россия». Согласно партийной норме о ежегодной ротации членов политсовета, из руководящих органов партии были исключены Дмитрий Скриванов, а также председатель комитета по социальной политике Сергей Клепцин. Таким образом, они были лишены возможности непосредственного влияния на принимаемые в партии решения. Эксперты Guide сомневаются в эффективности такой меры: таким образом депутатам фактически развязали руки, освободив от партийного контроля.

Впрочем, гендиректор центра «Департамент политики» Алексей Чусовитин говорит, что на краевом уровне сложилась непростая механика взаимоотношений. «Условно можно выделить четыре основные группы влияния: губернатора, оппозиционную группу Дмитрия Скриванова, представителей крупных корпораций, а также структур ГК „Ренова“ Виктора Вексельберга. В сложившейся механике оппозиция играет роль „плохого полицейского“. Губернатор выходит с какой-нибудь инициативой, оппозиция начинает ее критиковать. Губернатор, чтобы обеспечить принятие своей инициативы, вынужден обращаться за помощью к „добрым полицейским“ из крупных корпораций - и идти на уступки для них. В итоге складывается ситуация, при которой губернатор зависит сразу от нескольких групп, разорвать отношения с которыми он пока не может», - говорит эксперт.

Не было печати В разгар конфликта депутатского корпуса с губернатором в активную фазу вошла работа по созданию прогубернаторского медиахолдинга. Им занимается еще один выходец из Магнитогорска Челябинской области Кирилл Маркевич. Он начал с того, что весной прошлого года выкупил пермский телеканал «Урал-информ ТВ», после чего в течение года открыл две газеты: «Пермское времечко» и «Пермские губернские ведомости», приобрел франшизу на выпуск пермской ленты новостей на онлайн-ресурсе РБК, запустил радио «Комсомольская правда-FM в Перми». По правилу «лучшая защита - это нападение» СМИ Кирилла Маркевича выступили с жесткой критикой депутатов. Особенное внимание было уделено представителям «Группы товарищей» Алексею Луканину, Юрию Борисовцу и Дмитрию Скриванову.

Оппоненты губернатора, в частности представители «Группы товарищей», по данным Guide, также заинтересованы в создании собственных медиаресурсов. По неподтвержденной информации, Дмитрий Скриванов уже приобрел права на ООО «Медиа-Центр», которое является учредителем газет «В курсе» и «Пермская трибуна». В окружении депутата подтверждают заинтересованность в создании собственного медиахолдинга, но отмечают, что цель эта - долгосрочная.

Иногородние игры Вторым фронтом, на котором развернулись активные политические действия, стала городская власть. Здесь столкнулись депутаты Пермской городской думы и глава администрации Перми Анатолий Маховиков. На апрельском заседании гордумы один из наиболее влиятельных на сегодня депутатов Владимир Плотников потребовал досрочной отставки главы администрации Перми Анатолия Маховикова. Депутат раскритиковал работу сити-менеджера, департамента имущественных отношений, управления внешнего благоустройства и департамента дорог и транспорта (ДДТ). Глава ДДТ Денис Гвоздев ушел с поста в мае по собственному желанию. В конфликт вмешались краевые власти: Дмитрий Самойлов передал просьбу губернатора сохранить статус-кво. В обмен на это сити-менеджер обязывался пойти на уступки депутатам. Так, за лето была укреплена его управленческая команда, должности заместителей главы администрации заняли бывшая краевой вице-премьер Екатерина Бербер (социальный блок), а также Анатолий Дашкевич (инфраструктура). В течение года и единомышленники Владимира Плотникова из числа депутатов получили должности как на муниципальном, так и на краевом уровне. Денис Ушаков был назначен советником сити-менеджера, Дмитрий Малютин стал генеральным директором ОАО «Пермское агентство ипотечного кредитования», а Павел Ширев - руководителем МУП «Горсвет».

Впрочем, критиковать главу администрации депутаты не перестали и после этого. Вопрос о смещении Анатолия Маховикова с должности вновь стал актуальным к концу года. Стало известно о его возможном повышении, вместо него на должность сити-менеджера прочат подчиненного губернатора Дмитрия Самойлова. Сам Виктор Басаргин пока не опроверг возможности кадровых перемен в администрации, заявив, что они произойдут «не сегодня-завтра».

Мнения экспертов относительно эффективности действий Виктора Басаргина на пермской политической сцене расходятся. Александр Пахолков говорит, что Виктор Басаргин поэтапно усиливает собственные позиции в крае, несмотря на сопротивление местных политических деятелей. «Он концентрирует усилия, потихоньку расставляет своих людей, в том числе в администрации города, в краевой избирательной комиссии, которую вместо ушедшей в конце прошлого года Тамары Сайдаковой возглавил Игорь Вагин (бывший замглавы администрации. - G). Оппоненты теряют места в партийных структурах, как это произошло с Дмитрием Скривановым», - считает он. Алексей Чусовитин, наоборот, называет 2013 год годом региональной политической элиты. «Пермяки делали все, что хотели. Виктор Басаргин пока не может называться самостоятельной политической фигурой. Идет сложный процесс инициации губернатора. Оппозиция играет на руку представителям крупных промышленных корпораций, присутствующих в регионе. Вместе они противостоят в том числе структурам ГК „Ренова“. Безусловно, оппозицию можно было быстро подавить, но этого не происходит, благодаря тому, что никому из местных игроков это невыгодно», - резюмирует господин Чусовитин.

Активное создание прогубернаторского медиахолдинга, борьба с оппонентами Виктора Басаргина в «Единой России», смена председателя краевой избирательной комиссии, произошедшая в конце прошлого года, подтверждали возможность досрочных выборов губернатора. Сам господин Басаргин, впрочем, опроверг такую вероятность, заявив, что для этого нет никаких оснований.

Дина Полина

Введение

Парламентская процедура является деятельности парламента и их способом реализации. Научно-ообоснованной процедуры работы законодательного органа снижается эффективность его функционирования.

Объект исследования является парламентская процедура, кaк комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается как явление. Предметом исследования является парламентская процедура представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Цель работы - анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права, содержания, функций, выявление проблем и предложение путей решения таких проблем.

В период развития парламентаризма был написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.

Учеными исследовался комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Например: Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.

В советский период развития науки конституционного права «парламент «был изъят из обращения как самостоятельный научный термин. особенности функционирования представительной системы советского государства были объектом пристального внимания науки. небольшое количество публикаций было посвящено только для советских представительных органов. в конституционным процессе началось исследование советского государственного права в науке.

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. В России и за рубежом появились новые монографические исследовательские институты представительств. О регламенте законодательного органа в развитие теоретических положений, сформулированных П. П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И. В. Гранкина, Е.И. Козловой, И. М. Степанова.

Обеспечивают выполнение функций Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, являются элементом системы» сдержек и противовесов».

Понятие парламентских процедур Российской Федерации

Любая процедура, как обще-социальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения. В.Н. Протасов Юридическая процедура. - М., 1991. С.6-7.

Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.Т.Ю. Баришпольская. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики)//Автореф. Дис. к.ю.н. - Томск, 1988. С. 8-9.

В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, Краткий политический словарь. - М., 1983. С.366. то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.

Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.

Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения. О.В. Яковенко Правовая процедура//Дис. к.ю.н. - Саратов, 1999. С.43-44.

Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.

Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).

Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.

Парламентская процедура имеет следующие признаки:

Формальная определенность;

Комплексность;

Непрерывность;

На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура - это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37. Ст. 801. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 №7, ст. 635., к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:

а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;

б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);

в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);

г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).

Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle - правило) - совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации. И.К. Сазонова. Словарь иностранных слов. - М., 1999. С.516.

В свою очередь, парламентский регламент - единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности. И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. Парламентское право России. М., 1999. С.386.

Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же - детализирует, конкретизирует конституцию. Д.А. Ковачев. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств)//Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. - СПб. 1994. С.194-195.

Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.

Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)

Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им». М.И. Левина. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX вв.//Автореферат дис. М., 1999. С. 8-9.

Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

"Парламентские процедуры в Российской Федерации"

Введение

1. Понятие парламентских процедур Российской Федерации

Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.

В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.

Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.

Парламентская процедура имеет следующие признаки:

Формальная определенность;

Комплексность;

непрерывность;

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;

г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).

парламентский процедура юридический

2. Правовое закрепление парламентских процедур в Российской Федерации

Основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.

Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.

В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент - это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.

Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.

Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.

В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. В конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.

Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.

Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.

Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.

Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.

С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента - часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.

Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

3. Механизм регулирования парламентских процедур в Российской Федерации

.1 Реализация первичных парламентских процедур

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.

Рассмотрим первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ, в конституциях (уставах) субъектов Федерации процедуры: заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц.

Палаты Федерального Собрания РФ работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Однако акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента, помимо Конституции, закреплены регламентами и несколько отличаются друг от друга, например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку: палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом и Председателем Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель) и депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях имеют право присутствовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели Судов - Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного - и Генеральный прокурор.

Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Вопросы, рассматриваемые на очередном заседании, могут предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его заместители. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.

Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации. Слушания проводятся в дни и время, которые определены Советом Государственной Думы. На парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные могут обсуждать законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и закрытые парламентские слушания.

Аналогичные группы основных парламентских процедур есть и в субъектах РФ, где, помимо конституции, устава, регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры закреплены специальными актами.

О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождении от должности председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.

Председатель представительного органа парламента субъектов Федерации избирается на должность из депутатов парламента тайным голосованием с использованием бюллетеней или электронной системы. Депутат считается избранным председателем, если за него проголосовали более половины установленного числа депутатов. При этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата. Если на должность председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Если два или более кандидата набрали равное число голосов с последним кандидатом, включенным в список для повторного голосования, то в бюллетень вносятся все эти кандидатуры.

Решение об освобождении председателя от должности принимается при тайном голосовании с использованием бюллетеней или электронной системы. Решение об освобождении председателя от должности принимается тем же числом голосов и оформляется в том же порядке, что и при избрании председателя на должность. Вопрос о добровольном сложении полномочий председателем на основании его личного заявления включается в повестку дня заседания без голосования и рассматривается в любое время на данном заседании. Решение об освобождении от должности председателя в случае его добровольной отставки может быть принято открытым голосованием.

Процедуры проведения заседаний также регулируются регламентами парламентов, они довольно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные законы о комитетах и комиссиях.

Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими основными структурными подразделениями Законодательного Собрания и ему подотчетны. Свою работу ведут на основе законности, гласности, инициативности, профессионализма в рассмотрении вопросов, отнесенных к их ведению.

Депутат Законодательного Собрания может быть избран не более чем в два комитета (комиссии).

Заключение

В заключении хотелось бы отметить: во-первых, Конституция РФ закрепляет права законодательного органа и субъектов, наделённых правом участвовать в парламентских процедурах. Эти права реализуются при помощи процессуальных норм парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Во-вторых, Регламент устанавливает правила поведения, на основе которых субъекты, наделённые конституцией правом участвовать в деятельности парламента, осуществляют своё право.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно обоснованной процедуры работы законодательного(представительного) органа снижается эффективность его функционирования.

Для самого парламента, парламентские процедуры имеют большое значение, они составляют порядок работы Федерального собрания Российской Федерации. Помогают депутатам и Председателю палаты действовать последовательно, поддерживать целостность в работе палат парламента, позволяют осуществлять палатам парламента основные их функции, а так же регулируют процессы происходящие в парламенте как внутренние, так и внешние.

Список используемой литературы

Конституция Российской Федерации.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37.

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства России. М., 1999.

Т.Ю. Баришпольская. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики)//Автореф. Дис. к.ю.н. - Томск, 1988.

В.Д. Горобец Парламент Российской Федерации. - М., 1998.

Ю.Н. Жданов. Конституционное право. - М., 1996.

Д.А. Ковачев. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств)//Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. - СПб. 1994.

М.И. Левина. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX вв.//Автореферат дис. М., 1999.

Оскар М. Уильямс Делвин А. Дайер. Справочник по парламентарным процедурам. - Блексбург, Вирджиния, США. 1992.

В.Н. Протасов Юридическая процедура. - М., 1991.

И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. Парламентское право России. М., 1999.

О.В. Яковенко Правовая процедура//Дис. к.ю.н. - Саратов, 1999.

Главная задача парламента - принятие законов. Законодательный процесс занимает более половины времени работы парламента, он тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления публичной власти - федеральном и региональном.

Законодательный процесс нельзя рассматривать как техническую совокупность стадий. Важно понимать, что законодательная деятельность есть юридическая модель регламентированной деятельности участников законодательного процесса, которая обусловлена политическими, социально-экономическими и иными потребностями общества и не может осуществляться в отрыве от динамики общественных процессов .

Поэтому в литературе справедливо обращается внимание на качественные характеристики законотворческого процесса: концепция, стиль, доступность, четкая структура и место законопроекта в системе правовых актов и др. .

В самом общем виде законодательный процесс можно определить как урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они обе, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования . Поэтому его следует рассматривать как более широкое понятие, т. к., во-первых, он не полностью формализован, и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона и законодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Между тем законодательный процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее, как по времени, так и по содержанию, потому они не могут отождествляться . Неразведение этих категорий ведет к их смешению и нечеткости выстраивания стадий законодательного процесса. Поэтому стадию разработки законопроекта следует выделять в рамках законотворческого, а не законодательного процесса, как делают некоторые авторы .

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Представим следующую последовательность стадий федерального законодательного процесса:

1) законодательная инициатива субъектом права законодательной инициативы;
2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой;
4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;
5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.

В некоторых случаях возникают и образуются дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна. Вряд ли можно принять подход, при котором разработка и реализация закона рассматриваются как начальная и конечная стадии законодательного процесса . Как уже отмечалось, о них можно вести речь только в рамках законотворческого процесса.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути, она сведена к внесению законопроекта на рассмотрение Государственной Думой .

Согласно ст. 104 федеральной Конституции, право законодательной инициативы принадлежит главе государства, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Го- сударственной Думы, Правительству РФ , законодательным органам субъектов России. По вопросам ведения Конституционного Суда России, Верховного Суда России это право принадлежит и этим органам.

Тем самым, Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками (общие субъекты). Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения (специализированные субъекты).

Вместе с тем в ст. 134 Конституции РФ перечислены субъекты конституционной инициативы, круг которых несколько иной (нет высших судов, имеются группы депутатов), что относится к процедуре изменения Конституции РФ и не относится исключительно к законодательной процедуре.

Институт законодательной инициативы, в принципе, неплохо изучен в конституционном праве и выделяется особой сложностью.

Действующая Конституция РФ 1993 года не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы, правда несколько сузила круг субъектов законодательной инициативы по сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 года. Из круга субъектов этого права теперь выведены комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор России, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то, действительно, с учетом активности политических партий в парламенте будет разумным наделить общероссийские объединения правом представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл подумать и о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов, Общественной палаты . Также к числу субъектов законодательной инициативы логично было бы отнести Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Законопроекты по действующей Конституции РФ вносятся в Государственную Думу, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Между тем, в дореволюционной России в соответствии с Основными законами 1906 года законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР. Теперь же стадии законодательного процесса отличаются последовательностью, а центром законодательной инициативы является Государственная Дума.

Процедура законодательной инициативы является строго формализованной и урегулированным нормами конституционного права этапом законодательного процесса. Поэтому фаза, связанная с подготовкой проекта закона, предшествующая этапу законодательной инициативы, остается за рамками законодательного процесса, но входит в категорию правотворческого процесса. Эта фаза подготовки закона, как правило, не регулируется правовыми актами.

Однако в литературе предлагается включение в законотворческий процесс идеи законопроекта в качестве начальной стадии законодательной процедуры, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Действительно, такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс 1 . Однако такой этап минимально формально регламентирован и фактически предшествует внесению законодательной инициативы. Следовательно, важно определить - кем, в каком порядке и в какой форме будет рассмотрена идея законопроекта, как следует оформить решение о принципиальном ее одобрении или отсечении.

Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, то есть законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран, такая возможность для граждан России юридически не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативы парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, то есть депутатов. Формально отказ правомерен, но если вдуматься, можно прийти и к положительному варианту решения, так как Конституция РФ и не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ .

Необходимо также вспомнить о влиянии лоббирования на законодательный процесс на стадии, связанной с осуществлением законодательной инициативы. Результативность лоббирования групповых интересов представителей бизнеса, организаций, объединений и отдельных граждан зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (в том числе и в виде законодательных предложений), так и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения. Зачастую лоббисты представляют готовые законопроекты с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения законопроекта по ступеням законодательного процесса.

Интересно и то, что отстаиванием общественных интересов озабочены сами граждане. Больше всего общественных вопросов поднимают пенсионеры. Велика доля обращений в парламент по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных права, общественного порядка и управления".

Поэтому важно обратить внимание на предложение Президента РФ в Послании Федеральному Собранию РФ предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей негосударственных формирований, Общественной палаты. Президент РФ полагает полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности .

Сказанное подчеркивает существенную роль данной стадии в законодательном процессе, причем интересен этап законотворчества до законодательной инициативы, и он нуждается в отдельном исследовании.

Таким образом, под правом законодательной инициативы можно определить конституционное правомочие определенных в Конституции РФ субъектов - органов и должностных лиц - по внесению законопроекта в палату парламента (Государственную Думу) с целью принятия его парламентом в порядке последовательной процедуры по стадиям законодательного процесса. По существу, речь идет о правовом последствии, знаменующем начало законодательного процесса.

Между тем, составить и направить законопроект в парламент может любое физическое и юридическое лицо, что не влечет обязанности парламентом рассматривать такой проект. Парламент обязан рассматривать только те законопроекты, которые внесены уполномоченными на то органами и лицами. Поэтому справедливо подчеркивает В.Е. Чиркин, что законодательная инициатива - двухсоставное понятие; это не только правомочие внести законопроект компетентным субъектом, но конституционная обязанность парламента рассмотреть такой законопроект . Другой вопрос, что парламент может его отклонить, изменить, но в любом случае он обязан реагировать на внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы.

Процедура реализации права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

Субъект права законодательной инициативы вносит в аппарат Государственной Думы законопроект, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии. Именно с момента регистрации в указанном подразделении аппарата Думы берет начало эта стадия, что еще не означает ее прохождения. Все, что предшествует этому, укладывается в рамки законотворческого, но не законодательного процесса. Если законопроект непосредственно внесен в профильный комитет, комиссию на рассмотрение, это не означает внесение законодательной инициативы. Требуется обязательная регистрация законопроекта в Аппарате и представление его Председателю палаты.

Затем законопроект направляется в Совет Государственной Думы. В случае, если законопроект затрагивает финансовые обязательства или вводит или отменяет налоги, предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Совет Государственной Думы направляет законопроект в Правительство, которое в течение 30 дней готовит по нему заключение (ст. 104 Конституции РФ).

Согласно Регламенту Государственной Думы 1 в текст законопроекта необходимо включать следующие положения:

о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона;
о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектов права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона;
- финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
- заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной Конституции).

В таких случаях (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ) Правительство становится участником процесса реализации законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции РФ. Поэтому при отсутствии такого заключения Правительства РФ в указанных случаях такая инициатива не может рассматриваться как законодательная. Причем, как определил Конституционный Суд РФ, отрицательное заключение Правительства РФ не блокирует законодательную инициативу и не препятствует внесению законопроекта в Государственную

При внесении законопроекта коллегиальным органом представляется решение данного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующие решения:

- назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет);
- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
- направить законопроект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, и федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам СФ, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В случае, если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору, и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ .

Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.

В случае отсутствия явных нарушений и соблюдении вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.

Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов Российской Федерации в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель среагировал на данный пробел в законодательстве, пусть и несколько несвоевременно. Первоначально в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон от 24 июня 1999 года - утратил силу) а затем в ст.

26.4 Федерального закона от 06 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , введено, как отмечалось, обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами Российской Федерации, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения.

Важно обратить внимание на позиции Конституционного Суда РФ, который, как уже отмечалось, определил, что Конституция не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместного ведения субъектам РФ, но такую процедуру вправе предусмотреть Государственная Дума", что и было выполнено в обновленном Регламенте палаты. Впоследствии Суд сформулировал вывод о том, что предусмотренная законом процедура согласования не предполагает обязательного получения одобрения законопроекта субъектами Российской Федерации и не обязывает федеральный парламент удовлетворить требования субъектов Российской Федерации. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом федерального законодательного процесса, а отступление от них не может служить основанием для признания федерального закона неконституционным по порядку принятия .

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях , если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России, его актуальность, целесообразность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, а также иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:

- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
- принять закон;
- отклонить законопроект.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы) .

При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если законопроект принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты к рассмотрению палатой не принимаются. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования . Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае, если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты.

Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а по законопроектам по предметам совместного ведения - менее 30 дней.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Подготавливая законопроект ко второму чтению, комитет представляет таблицы с рекомендуемыми им к одобрению и отклонению поправками. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта 1 и подготавливает заключение.

Законопроект вместе со всеми необходимыми материалами (таблицами, заключениями) рассылается Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство, субъекту законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до рассмотрения его Государственной Думой.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта выступает докладчик от ответственного комитета, сообщая итоги рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем предоставляется слово приглашенным лицам. Если у фракций и депутатов имеются возражения, председатель предоставляет слово их представителям для краткого изложения замечаний.

Первоначально председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок при отсутствии возражений, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если имеются возражения, то сначала принимаются поправки, не вызывающие возражений, а затем на голосование отдельно ставится каждая из поправок, встретивших возражения.

Далее Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Затем на голосование выносятся поправки, причем отдельно каждая, по которым комитет не принял решения. По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. При отсутствии кворума законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

При повторном отклонении законопроекта во втором чтении закон снимается с дальнейшего рассмотрения, по решению палаты он может быть возвращен к процедуре первого чтения.

После принятия законопроекта во втором чтении последний направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если правовая и лингвистическая экспертиза проведены, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.

Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.

Федеральные законы принимаются простым большинством голосов депутатов, а Федеральные конституционные законы и Законы РФ о поправках к Конституции РФ - квалифицированным (2/3 Государственной Думы и 3/4 Совета Федерации). Конституционный Суд РФ определил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как конституционно установленное от численности каждой из палат, а голосование и подсчет голосов проводится во всех случаях раздельно по палатам (ст. 107, 135 Конституции РФ) . Суд исходил из того, что акты парламента должны выражать волю большинства в обществе, а не парламентского большинства, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не должно отражаться на итогах голосования.

Данное решение Суда вызвало много критики, двое конституционных судей выразили особое мнение. Конституционный Суд не восприняли Постановление Съезда народных депутатов от 30 сентября 1991 года, в котором употребленный термин был истолкован как «количество избранных народных депутатов» .

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы, минуя Совет Федерации напрямую Президенту РФ - это при преодолении несогласия сенаторов.

Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.

Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

В соответствии со ст. 106 федеральной Конституции ряд законов подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. Это федеральные законы по вопросам:

федерального бюджета;
федеральных налогов и сборов;
финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
статуса и защиты государственной границы РФ;
войны и мира.

Обязательному рассмотрению также подлежат все федеральные конституционные законы, Законы РФ о поправках к Конституции РФ, и федеральные законы, отклоненные Президентом РФ (ст. 108 Конституции РФ).

Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, и который исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. В Постановлении Конституционного Суда РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течение 14 дней и «обязательный» федеральный закон, нерассмотренный в течение 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента . Вместе с тем Суд отметил, что такое толкование Конституции РФ не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106 Конституции РФ, признанных самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.

После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет свое заключение в ответственный комитет Совета Федерации.

Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации , ответственный комитет дает оценку рассматриваемого федерального закона, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:

1) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
2) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае же переноса рассмотрение «обязательного» закона должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона.

Что касается «необязательных» федеральных законов, то согласно ст. 108 Регламента палаты председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный федеральный закон, и при полном отсутствии возражений сенаторов такой закон считается одобренным Советом Федерации по истечении 14-дневного срока.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, Федеральный конституционный закон и Закон РФ о поправках к Конституции РФ - квалифицированным не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Конституционный Суд подтвердил возможность одобрения «необязательных» федеральных законов верхней палатой, как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной - без рассмотрения палатой, если такой Федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации в 14-дневный срок. В этом же решении Суд подчеркнул, что в любом случае закон направляется главе государства Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, как упоминалось, при преодолении несогласия Совета Федерации Государственной Думой.

В соответствии со ст. 109 Регламента в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:

1) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой;
2) поручение ответственному комитету Совета Федерации и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в 5-дневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона.

В литературе выделяют особую стадию - преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

- создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;
- принять федеральный закон в ранее принятой редакции;
- снять федеральный закон с повторного рассмотрения палатой.

При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.

Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, который в течение 5 дней направляется Президенту РФ для промульгации.

" Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности /Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. - М., 2008. - С. 18-20.
" Там же.
Значимость первой стадии законодательного процесса обусловлена особым научным вниманием в литературе. Лебедев В.А. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в РФ / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман.- Челябинск, 2010.
В ряде зарубежных стран Правительство является основным источникомзаконодательной инициативы, внося от 90 до 100% инициатив с «коэффициентом выхода» 85-90%. В России доля законодательных инициатив Правительства около 23% с коэффициентом около 30% соответственно. Гребенников В.В. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики / В.В.Гребенников // Государство и право. 1998. - №9. - С. 94-95; Лихобабин В.А.Правительство как субъект права законодательной инициативы: российскаямодель и мировой опыт / В.А. Лихобабин // Конституционное и муниципальноеправо. 2005. - №7. - С. 21-23.
СЗ РФ. 2002. №7. Ст. 635.

Введение

Понятие парламентских процедур Российской Федерации

Читайте также