Статья 98.1. Прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга Российской Федерации 1. В случае, если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не

1.1. Правоохранительные органы в Российской Федерации 1.1.1. Основные правоохранительные органы, сфера их деятельности В настоящее время нет закона, который бы определял, какие органы, государственные и негосударственные, относятся к правоохранительным.В самом общем

гражданство исполнительный власть консульский

Согласно федеральному закону "О гражданстве РФ", полномочными органами, ведающими делами о гражданстве РФ являются Президент, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел и его территориальные органы, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ.

Согласно статье 89 Конституции РФ Президент решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища. В соответствии со статьей 29 закона "О гражданстве" президент обладает рядом полномочий в делах, касающихся гражданства. К числу этих полномочий относится решение вопросов приема в гражданство, выхода из гражданства, отмены решений по вопросам гражданства. Президент РФ утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, в котором детально урегулирован порядок оформления и подачи заявлений и иных документов, необходимых для приобретения или прекращения гражданства. Глава государства обеспечивает согласованное взаимодействие всех органов государственной власти, в том числе ведающих делами о гражданстве. Актами Президента РФ по вопросам гражданства являются указы нормативного (рассчитаны на многократное применение и касаются неограниченного круга лиц) и индивидуального (касаются интересов конкретных лиц) характера.

Законом предусмотрено право Президента РФ в порядке исключения рассматривать вопросы о приеме или восстановлении в гражданстве лиц, которым на общих основаниях отказано (эти люди должны быть совершеннолетними и дееспособными, иметь ценз оседлости, дать обязательство соблюдать Конституцию РФ и законы страны, иметь законный источник средств к существованию, отказаться от уже имеющегося у него гражданства другой страны, владеть русским языком).

В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства и предварительного рассмотрения заявлений Президент РФ образует совещательный и консультативный орган - Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Комиссия взаимодействует в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства.

Таким образом, Президент обладает более расширенным объемом полномочий. Однако реализовать их полностью он не может, поэтому главной его функцией является координационная.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве РФ

Закон "О гражданстве РФ" подробно определяет полномочия федеральных органов, которые занимаются решением вопросов, связанных с гражданством РФ. Причем органы эти двух видов: одни ведают этими вопросами внутри государства, другие с иностранными государствами.

Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел является Министерство внутренних дел РФ и его территориальные подразделения. Оно полномочно принимать заявления по вопросам гражданства от лиц, проживающих в России, составлять на основании органов внутренних дел заключения на заявления об изменении гражданства в общем порядке, организовывать проверку содержащихся в заявлениях сведений и представляемые вместе с заявлениями документов взаимодействовать с ФСБ РФ по вопросам гражданства, вести учет лиц, приобретших или прекративших гражданство РФ и проч. На органы МВД РФ возложено исполнение решений по вопросам гражданства. Они также решают вопросы о приеме в гражданство в упрощенном порядке.

Решения, принятые органами МВД РФ, могут быть отменены. Безусловно, в упрощенном порядке отменяются решения по вопросам гражданства, принятые на основе представленных заявителем подложных документов или сообщение о себе заведомом ложных сведений.

Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел и учреждений, находящихся за пределами РФ является Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ за рубежом. В компетенцию Министерства иностранных дел входит составление на основании заключений дипломатических представительств и консульских учреждений РФ заключений на заявления об изменении гражданства в общем порядке, установление формы учета обратившихся с заявлениями РФ лиц. Органы МИД РФ ведут учет лиц, живущих за рубежом и имеющих гражданство РФ для поддержания связи с соотечественниками.

Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ за рубежом принимают заявления от лиц, проживающих за пределами РФ, проверяют их, составляют заключения на заявления на об изменении гражданства в общем порядке, принимают в пределах своей компетенции решения по заявлениям в упрощенном порядке, исполняют решения по заявлениям об изменении гражданства, определяют и оформляют наличие гражданства РФ, осуществляют отмену принятых ими решений по вопросам гражданства РФ.

Таким образом, вопросы, связанные с гражданством являются весьма серьёзными, поскольку ими занимается такая разветвленная структура ведомств и учреждений.

Функции координатора здесь выполняет Президент, ему же принадлежат и более широкие полномочия по сравнению с другими учреждениями. Однако РФ - демократическое государство, поэтому все полномочия не могут быть сосредоточены в одних руках. К тому же сосредоточение всех полномочий неэффективно с точки зрения быстроты принятия и исполнения решений. В этом случае целесообразно создание системы федеральных органов, ведающих делами о гражданстве.

Реализация норм Федерального закона о гражданстве РФ о приобретении и прекращении гражданства РФ требует правового регулирования. Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве РФ, являются: Президент РФ, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти; ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ. Основными полномочиями в области гражданства обладает Президент РФ, уполномоченный официально оформлять российское гражданство. Конституция РФ в ст. 89 устанавливает, что Президент РФ решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.. В развитие этого положения Закон закрепляет, что Президент решает вопросы приема в гражданство в общем порядке, восстановления в гражданстве РФ в общем порядке, выхода из гражданства РФ в общем порядке, отмены решений по вопросам гражданства, принятых на основании подложных документов или заведомо ложных сведений. По вопросам гражданства Президент РФ издает указы. Президент РФ может взять на себя решение о приеме в гражданство России при наличии обстоятельств, которые по общему правилу исключают принятие в гражданство. При Президенте функционирует Комиссия по вопросам гражданства РФ, членов которой назначает Президент. В состав Комиссии входят должностные лица федеральных органов исполнительной власти, имеющие отношение к вопросам гражданства. Среди полномочий Комиссии - внесение на рассмотрение Президента РФ предложений по заявлениям по вопросам гражданства, оценка доводов заявителя, документов, представленных в обоснование заявлений. В Администрации Президента РФ, Указом главы государства создано специальное самостоятельное подразделение - Управление по вопросам гражданства СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1919.. Основными функциями Управления являются организационное, информационное и аналитическое обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по вопросам гражданства и предоставления политического убежища; подготовка по поручению Президента РФ, руководителя Администрации Президента и председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ информационных материалов, касающиеся вопросов гражданства; координация деятельности государственных органов, ведающих вопросами гражданства; подготовка проектов указов и распоряжений Президента по этим вопросам; участие в подготовке проектов законов по вопросам гражданства, предложений по совершенствованию законодательства. Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России, обладают сходными с МВД РФ полномочиями, как и МВД России, но в отношении лиц, проживающих за пределами РФ: принимают от таких лиц заявления, проверяют представительные документы и сведения, рассматривают заявления и принимают решения по вопросам приема в гражданство в упрощенном порядке, оформляют российское гражданство. Указанные органы полномочны защищать интересы граждан РФ в пределах, допустимых международным правом. Производство по делам о гражданстве РФ включает стадии подачи заявлений по вопросам гражданства, оформления этих заявлений, взимания государственной пошлины или консульских сборов, принятия решений по вопросам гражданства РФ и исполнения принятых решений по вопросам гражданства. Решение по вопросам гражданства принимает в общем порядке Президент РФ, в упрощенном - территориальный орган МВД РФ либо дипломатическое представительство или консульское учреждение МИД РФ. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства и принятие решений о приеме в гражданство в общем порядке осуществляются в срок до одного со дня подачи заявления и всех документов, а решений о приеме в гражданство в упрощенном порядке - в срок до 6 месяцев. Если заявление по вопросам гражданства принято к рассмотрению до 1 июля 2002 г., то сохраняется тот срок рассмотрения заявлений, который установлен Законом о гражданстве 1991 г., - соответственно 9 и 6 месяцев. При этом срок подачи заявления может быть восстановлен по просьбе заявителя, если он был пропущен по уважительной причине. Датами приобретения или прекращения российского гражданства являются: новорожденным ребенком - со дня его рождения; усыновленным ребенком - со дня усыновления; в остальных случаях - со дня принятия соответствующего решения. Прекращается гражданство РФ со дня принятия полномочным государственным органом решения о выходе из российского гражданства. Закон о гражданстве устанавливает и порядок обжалования решений по вопросам гражданства. Если полномочный орган отклонил заявление по вопросам гражданства, такое решение может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В случае, если лицу отказывают в принятии и рассмотрении заявления по вопросам гражданства либо должностные лица полномочных органов нарушают установленную законодательством процедуру или порядок исполнения установленную законодательством процедуру или порядок исполнения решений по вопросам гражданства, такие действия могут быть обжалованы во внесудебном порядке в вышестоящий орган. Если же решение, принятое вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом, не удовлетворит заявителя, он может обжаловать решение в суде общей юрисдикции. Споры между родителями, между родителями и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются исключительно в судебном порядке и только исходя из интересов ребенка.

В системе органов, на которые возложено решение вопросов гражданства, основными полномочиями обладает Президент РФ как глава государства, олицетворяющий его. Исходя из этого, Конституция устанавливает, что Президент решает вопросы гражданства РФ (ст.89 п.а).

Полномочия Президента Российской Федерации по делам о гражданстве.

Закон о гражданстве конкретизирует полномочия Президента в данной сфере. К ним относятся решения по вопросам:

приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан, граждан бывшего СССР и лиц без гражданства;

восстановления в гражданстве Российской Федерации отдельных категорий лиц;

разрешения на выход из гражданства Российской Федерации отдельных лиц;

разрешения гражданину Российской Федерации иметь одновременно гражданство другого государства;

отмены решения о приеме в гражданство Российской Федерации;

предоставления почетного гражданства Российской Федерации.

По всем названным вопроса Президент издает Указы. Другие органы, связанные с решением этих вопросов, осуществляют лишь подготовительную работу.

Для предварительного рассмотрения этих вопросов, Президент Российской Федерации образует Комиссию по вопросам гражданства.

Полномочия Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.

К органам, ведающим делами о гражданстве РФ, Закон относит Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.

«На основе Закона распоряжением Президента от 23 июня 1992 года утверждено Положение об этой Комиссии. Она образуется Президентом и является государственным органом, ведающим делами о российском гражданстве. Президент назначает председателя комиссии и по предложению последнего утверждает состав Комиссии.

Комиссия вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации предложения по каждому ходатайству и представлению по вопросам гражданства. Предложения Комиссии оформляются протоколом и подписываются всеми ее членами, участвовавшими в заседании» Габричидзе Б.Н. «Конституционное право современной России» стр. 93.

При рассмотрении ходатайств и представлений по вопросам гражданства Комиссия всесторонне оценивает доводы заявителя, содержание представления, заключения государственных органов и общественных организаций по ходатайствам, иные документы и надлежащим образом оформленные свидетельские показания. При рассмотрении вопросов гражданства, затрагивающих интересы республики в составе Российской Федерации, Комиссия учитывает мнение в составе Российской Федерации, Комиссия учитывает мнение компетентных органов этой республики. Она так же вправе истребовать по вопросу, находящемуся на ее рассмотрении, документы и материалы государственных органов, которые представляют необходимую информацию в установленный Комиссией срок.

Остальные государственные органы, принимающие участие в решении вопросов гражданства или решающие их, входят в систему органов исполнительной власти. К ним относятся Министерство внутренних дел и его органы, Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения. Компетенция этих органов по решению вопросов гражданства аналогична, с тем лишь различием, что первые принимают их в отношении лиц, проживающих на территории России, а вторые - за её пределами.

Полномочия Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Министерство внутренних дел Российской Федерации и наделенные соответствующей компетенцией подведомственные ему органы:

• - принимают от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации;
• - проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства Российской Федерации;
• - направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при президенте Российской Федерации;
• - определяют принадлежность лиц, проживающих на территории Российской Федерации, к гражданству Российской Федерации;
• - по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих на территории Российской Федерации, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных Законом случаях.

Полномочия Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации:

Принимают от лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства Российской федерации;

• - проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства Российской федерации;
• - направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации;
• - определяют принадлежность лиц, проживающих за пределами Российской федерации, к гражданству Российской федерации;
• - ведут учет граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации;
• - по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных законом случаях.

Гражданство Российской Федерации считается приобретенным или прекращенным со дня принятия решения полномочным органом или издания Указа Президента РФ. Исполнение решений возлагается соответственно на МВД или названные выше органы Российской Федерации за рубежом.

Органы, ведающие делами о гражданстве

Вопросы, связанные с российским гражданством, решают: Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел (Министерство внутренних дел РФ — МВД России), и соответствующие органы субъектов РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (Министерство иностранных дел РФ — МИД России); дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом. В ведении Президента РФ находятся вопросы приема в гражданство в общем порядке; восстановления гражданства в общем порядке; выхода из гражданства в общем порядке; отмены решений по вопросам гражданства. Он издает указы, утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства, обеспечивает согласованную деятельность органов, ведающих вопросами гражданства. При наличии особых обстоятельств, по общему правилу препятствующих приобретению российского гражданства (судимость, уголовное преследование, наказание в виде лишения свободы), Президент РФ вправе в порядке исключения рассмотреть вопрос о приеме лица в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ в общем порядке. При Президенте РФ действует совещательный и консультативный орган — Комиссия по вопросам о гражданстве. Согласно Положению об этой Комиссии, которое утверждено Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г., она представляет предложения Президенту РФ о совершенствовании законодательства о гражданстве, предварительно рассматривает заявления о приеме в гражданство РФ и о политическом убежище, анализирует применение законодательства о гражданстве, вправе направлять разъяснения федеральным органам, занимающимся вопросами гражданства, и др. Она вправе запрашивать данные, касающиеся вопросов гражданства, у федеральных органов, организаций, должностных лиц. Организационной работой ведает

Управление Президента РФ по вопросам гражданства, которое входит в состав Администрации Президента РФ.

МВД, МИД России и соответствующие органы субъектов РФ устанавливают наличие гражданства у лиц, принимают заявления по вопросам гражданства РФ, проверяют факты и представленные документы, представляют материалы о гражданстве РФ и заключения Президенту РФ в случаях особых обстоятельств, исполняют решения Президента РФ по вопросам гражданства РФ, ведут учет соответствующих лиц (МИД — граждан и других лиц, находящихся за границей), оформляют гражданство РФ. В некоторых случаях упрошенного порядка производства дел о гражданстве РФ они вправе рассматривать заявления о гражданстве РФ, иногда могут принимать решения по вопросам приема в гражданство РФ (при усыновлении и др.) и отменять решения о приеме в гражданство, если будет установлено, что такое решение принято на основании подложных документов или заведомо ложных сведений.

Производство по делам о гражданстве

Производство по делам о гражданстве регулируется Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства 2002 г., утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г., который в соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» упрощает процедуры приобретения гражданства РФ для некоторых категорий лиц. Заявление по вопросам гражданства (о приобретении, выходе и др.) подается в двух экземплярах в территориальный орган МВД субъекта Федерации, за границей — в посольство, консульство РФ лично. Предъявляется удостоверение гражданства, другие документы, представляются три фотографии. При выходе из гражданства РФ необходимы справки от органов, ведающих налогообложением, об отсутствии задолженности, документ, свидетельствующий о возможности предоставления выходящему другого гражданства (если заявление о выходе подается за границей, необходим документ о снятии с учета по месту жительства в Российской Федерации). Подпись лица заверяет принимающий заявление представитель органа, ведающего делами о гражданстве. В случае неграмотности или физических недостатков заявление по просьбе лица подписывается другим человеком и нотариально заверяется. В исключительных случаях заявление и другие документы могут быть переданы через другое лицо или направлены по почте. В этом случае подлинность подписи и копии документов также удостоверяются нотариально. Заявления об изменении гражданства детей или недееспособных подаются их родителями или законными представителями. При подаче заявления в России взимается государственная пошлина, за границей — консульский сбор. Согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекращение гражданства РФ (например, согласие другого родителя в случае изменения гражданства детей) излагается в письменной форме и удостоверяется нотариально или должностным лицом дипломатического представительства, консульского учреждения (за границей).

При приеме в гражданство в общем порядке представляются вид на жительство, документ о законном источнике средств к существованию, документ, подтверждающий отказ от иностранного гражданства, документ, подтверждающий владение русским языком (от представления последнего документа освобождаются мужчины старше 65 лет, женщины старше 60 лет, недееспособные, инвалиды I группы). Лица, родившиеся на территории СССР и имевшие гражданство СССР, при приеме в гражданство РФ представляют только свидетельство о рождении или паспорт гражданина СССР образца 1974 г., лица, состоящие в браке с гражданином РФ, — свидетельство о браке и паспорт супруга, имеющего российское гражданство.

Рассмотрение заявлений о приеме в гражданство в общем порядке или выходе из него осуществляется в течение года. Заявления по вопросам гражданства в упрощенном порядке рассматриваются в течение шести месяцев.

Если лицо не удовлетворено решением по вопросам о приеме в гражданство, выходе из гражданства, о гражданстве детей и т. д., повторное заявление может быть подано через год. Отказ органа, ведающего вопросами гражданства, принять заявление о гражданстве может быть обжалован в суд. Отказ в рассмотрении заявления и иные действия, нарушающие порядок рассмотрения дел и исполнения решений по вопросам о гражданстве, обжалуются в вышестоящий орган (вышестоящему- должностному лицу) либо в суд.

Споры между родителями, между родителем и опекуном (попечителем) по вопросу о гражданстве ребенка (недееспособного лица) решаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

Комментарий к статье 28

1. Установление системы органов власти, решающих вопросы гражданства, является одним из важных вопросов реализации права на гражданство. Как отмечает М.В. Баглай, решение сложных вопросов приобретения и прекращения гражданства может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом <21>.

——————————–

<21> См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2000. С. 283.

Комментируемый Закон в рассматриваемой статье закрепляет систему полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ (далее – органы, ведающие делами о гражданстве РФ), к которым относятся:

– Президент РФ;

– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы;

– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Настоящая система является традиционной для российского государства и типична для многих зарубежных стран.

1. Ведущая роль в решении вопросов гражданства РФ принадлежит Президенту РФ. В соответствии с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ (подробнее см.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2008 г. N 81-О-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Корковидова Артура Константиновича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 29 Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации”) Конституция РФ в ч. ч. 1, 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ как главу государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина в п. “а” ст. 89 решение вопросов гражданства Российской Федерации и устанавливает, что Президент РФ осуществляет свои полномочия посредством издания указов и распоряжений. Комментируемый Закон, конкретизируя названные конституционные нормы, наделяет Президента Российской Федерации полномочиями утверждать положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, издавать указы по вопросам гражданства Российской Федерации и решать иные вопросы гражданства Российской Федерации (см. комментарий к ст. 29).
2. Отличием комментируемого Закона от его предшественника Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 является отсутствие в его тексте наименований федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве и использование формулировки “полномочный орган”. В Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 в ст. 32 наименования органов, ведающих делами о гражданстве, определялись достаточно четко. В качестве органов, ведающих делами о гражданстве, были определены Президент РФ, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ; МВД России, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. Комментируемый Закон устанавливает лишь сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве. Первоначально это были федеральные органы исполнительной власти в сфере: внутренних дел (МВД России) и иностранных дел (МИД России), с 7 августа 2006 г. компетенция по решению вопросов гражданства РФ перешла от федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) к федеральному органу исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функции по контролю и надзору в сфере миграции (ФМС России).

Настоящий подход к закреплению наименований федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве, является вполне оправданным и наиболее оптимальным. В случае если изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти затронут федеральные органы в сфере гражданства, это не потребует дополнительную редакцию комментируемого Закона.

1. Для установления федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве, необходимо обращение к современной системе исполнительной власти РФ. Сфера миграции, а именно осуществление функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительных функций, функции по государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг в сфере миграции, согласно Положению о Федеральной миграционной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 “О вопросах Федеральной миграционной службы” является компетенцией органов ФМС России и ее территориальных органов.

Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, является МИД России. Согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 “Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации”, МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.

Решение вопросов гражданства, отнесенных к компетенции МИД России, возложено на Консульский департамент МИД России и другие структурные органы, а также на дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации. В составе Консульского департамента действуют подразделения, деятельность которых непосредственно связана с решением вопросов гражданства РФ.

Решение вопросов гражданства Российской Федерации в комментируемой статье отнесено также к компетенции дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации. Дипломатическое представительство Российской Федерации является постоянным органом внешних сношений Российской Федерации, находящимся на территории другого государства и выступающим от имени Российской Федерации по всем политическим и иным вопросам, возникающим во взаимоотношениях государств.

К основным функциям дипломатического представительства Российской Федерации относятся: представительство Российской Федерации в государстве пребывания; защита в государстве пребывания интересов Российской Федерации и граждан Российской Федерации в пределах, допускаемых международным правом; ведение переговоров с правительством государства пребывания; выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщения о них высшим органам государственной власти и др.

Консульское учреждение Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.

Основными задачами и функциями консульского учреждения Российской Федерации являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц; оказание помощи и содействия гражданам РФ и российским юридическим лицам; осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством РФ; осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания и другие функции и задачи.

Таким образом, современная система органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, представлена такими органами, как Президент РФ, ФМС России и ее территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

1. Введение в комментируемый Закон термина “полномочные” указывает на наличие у органов, ведающих делами о гражданстве, государственных полномочий по решению вопросов гражданства РФ. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются только комментируемым Законом. Наделение органов, ведающих делами о гражданстве, полномочиями по решению вопросов гражданства иными нормативными правовыми актами невозможно. В этой связи следует обратить внимание на абз. 8 п. 29 Положения, который устанавливает ФМС России полномочие по ведению общего учета лиц, приобретших или прекративших гражданство Российской Федерации, что не в полной мере соответствует комментируемому Закону. Согласно п. “ж” ч. 1 ст. 30 комментируемого Закона к компетенции ФМС России относится ведение учета лиц, в отношении которых ФМС России или ее территориальным органом приняты решения об изменении гражданства.

Статья 29. Полномочия Президента Российской Федерации

Комментарий к статье 29

1. Особое положение в системе органов, ведающих делами о российском гражданстве, принадлежит Президенту РФ. Это обусловлено конституционным статусом Президента РФ, в первую очередь как главы государства, во-вторую, широкими государственными полномочиями в сфере исполнительной власти и гражданства Российской Федерации.

Полномочия Президента РФ в сфере гражданства основываются на специальной норме, закрепленной в п. “а” ст. 89 Конституции РФ, согласно которой решение вопросов российского гражданства осуществляется Президентом РФ (см. комментарий к ст. 28).

1. Более подробно конституционная компетенция Президента РФ в сфере гражданства раскрывается в комментируемой статье в форме полномочий, анализ которых позволяет их условно разделить на две группы: координационно-обеспечительные и правоприменительные полномочия.
2. К координационно-обеспечительным полномочиям относятся утверждение Президентом РФ Положения, а также обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации по исполнению комментируемого Закона. Наличие такого рода полномочий в компетенции Президента РФ подчеркивает его главенствующее положение в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и основано на его конституционных полномочиях в сфере исполнительной власти, в том числе по руководству деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти.

При рассмотрении компетенции Президента РФ в сфере гражданства Российской Федерации Верховным Судом РФ было установлено, что в соответствии с предоставленными ему Конституцией РФ полномочиями Президент РФ вправе издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного разрешения, при условии что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (подробнее см.: решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N ГКПИ07-466). В этой связи по вопросу установления Президентом РФ в Положении перечня документов, удостоверяющих гражданство РФ, было установлено, что поскольку до настоящего времени закон, устанавливающий виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, не принят, Президент РФ вправе установить в том числе перечень документов, удостоверяющих гражданство, для целей применения Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регулирующего порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, в т.ч. по оформлению и определению наличия гражданства Российской Федерации. Доводы заявителя о том, что Президент РФ не вправе устанавливать виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, т.к. такой перечень должен определяться федеральным законом, были признаны Верховным Судом РФ необоснованными.

1. Реализация Президентом РФ правоприменительных полномочий играет не менее важную роль в решении вопросов гражданства. К ним следует отнести полномочия, непосредственно связанные с принятием решений по вопросам о гражданстве: о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве и выходе из гражданства в общем порядке, отмене решений по вопросам гражданства. К этой группе также следует отнести такое исключительное полномочие Президента РФ, как право рассмотрения вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации или восстановлении в нем иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих обстоятельства, служащие основанием отклонения заявлений по соответствующим вопросам.
2. При осуществлении своих полномочий Президент РФ издает указы: при реализации координационно-обеспечительных полномочий – правоустанавливающие указы, рассчитанные на многократное применение и касающиеся неограниченного круга лиц. Примером реализации правоустановительных полномочий является принятие Президентом РФ Положения, которое устанавливает порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства РФ, принятия, исполнения и отмены решений по вопросам гражданства, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ. В случае правоприменительных полномочий – правоприменительные указы, не содержащие норм права и касающиеся интересов определенных лиц (указы о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве, выходе из гражданства). В отношении правоприменительных актов Президента РФ Верховным Судом РФ было установлено, что указ Президента РФ о приеме в гражданство на основании ходатайства лица о приеме в гражданство Российской Федерации не может быть признан недействительным в судебном порядке (подробнее см.: решение Верховного Суда РФ от 11 мая 2000 г. N ГКПИ2000-225, Определение Верховного Суда РФ от 4 июля 2000 г. N КАС00-247).
3. В целях реализации полномочий в сфере гражданства Российской Федерации, в том числе предварительного рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Президент РФ образует специальный орган – Комиссию по вопросам гражданства.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ (далее – Комиссия) является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов российского гражданства и предоставления политического убежища. Статус Комиссии определен Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1318. Состав комиссии определен Указом Президента РФ от 30 сентября 2012 г. N 1330 “Об утверждении состава Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации”.

1. Для обеспечения реализации Президентом РФ полномочий в сфере гражданства в структуре Администрации Президента РФ создано самостоятельное подразделение – Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан. В соответствии с Положением об Управлении Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, утв. Указом Президента РФ от 22 мая 2004 г. N 662, настоящее Управление осуществляет подготовку, согласование и представление в установленном порядке Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений и др.

Руководство деятельностью Управления осуществляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя его Администрации.

Статья 30. Полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органов

Комментарий к статье 30

1. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг в сфере миграции, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 “О вопросах Федеральной миграционной службы” является ФМС России.

Функции ФМС России по принятию нормативных правовых актов заключаются в издании на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. В сфере гражданства ФМС России, например, принят Административный регламент исполнения ФМС государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (Приказ ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64).

Под функциями контроля и надзора ФМС России понимаются:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством РФ общеобязательных правил поведения в сфере миграции;

– выдача должностными лицами органов ФМС России, юридическим лицам и гражданам разрешений на осуществление деятельности и (или) конкретных действий, определенных законодательством в сфере миграции;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Функции ФМС России по предоставлению (исполнению) государственных услуг в сфере миграции выражаются в предоставлении ФМС России непосредственно или через территориальные органы и учреждения безвозмездном или по регулируемым законодательство ценам услуг гражданам и организациям в области миграции.

1. История создания и развития органов ФМС России берет свое начало от образованных в 30-х гг. прошлого столетия подразделений виз и регистрации иностранцев (ОВиР), просуществовавших до 1993 г. Основой их создания послужили созданные ранее паспортные отделы, столы милиции, местные органы иностранных отделов и столы исполнительных комитетов.

Усиление миграционных процессов на постсоветском пространстве вызвало необходимость реорганизации существовавшей системы государственного управления. В этой связи в 1992 г. была создана ФМС, задачами которой первоначально стали: создание иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой миграции. Одновременно с этим подразделения ОВиР были преобразованы в паспортно-визовую службу ОВД, при этом компетенция службы существенно расширялась. В 2002 г. исполнительные функции в сфере миграции были возложены на МВД России, ФМС была реорганизована в подразделение центрального аппарата МВД России. В 2004 г. в целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики на основе ФМС и паспортно-визовой службы ОВД была создана вновь ФМС России в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти, сосредоточившего теперь весь комплекс правоприменительных функций в сфере миграции.

1. Правовой основой деятельности ФМС России в сфере гражданства Российской Федерации являются Конституция РФ, комментируемый Закон, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, Положение, Положение о ФМС, Административный регламент ФМС и другие нормативные правовые акты.

ФМС России относится к группе федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и обладает особенностями правового статуса федеральной службы, что заключается в наделении ФМС России функцией по самостоятельному нормативному правовому регулированию в сфере миграции.

Деятельность ФМС России осуществляется на основе двухзвенной схемы управления: непосредственно через центральный аппарат и (или) через территориальные органы на окружном, межрегиональном уровнях и в субъектах Российской Федерации, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения. Организационная структура ФМС России представлена руководством ФМС России, управлениями центрального аппарата, подразделениями, непосредственно подчиненными ФМС России, организациями и представительствами ФМС и территориальными органами.

В сфере гражданства организационная структура ФМС представлена Управлением по делам гражданства ФМС России и системой подразделений ФМС России по вопросам гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев территориальных органов ФМС России (отделы, отделения, группы по вопросам гражданства). Структура подразделений по вопросам гражданства в территориальных органах может носить определенную специфику, что обусловлено численностью личного состава территориального органа, особенностями обслуживаемой территории, объемом выполняемой работы.

Основными исполнителями административных процедур ФМС России по решению вопросов гражданства являются ее территориальные органы. ФМС России при осуществлении полномочий по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации вправе исполнять государственные функции, возложенные на ее территориальные органы.

При осуществлении полномочий в сфере гражданства Российской Федерации ФМС России, территориальные органы и их структурные подразделения взаимодействуют с Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, Управлением Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, ФСБ России, ФНС России, МИД России, Минобрнауки России, Минобороны России, Минюстом России, иными органами государственной власти, учреждениями и организациями.

1. Представленный в комментируемой статье перечень полномочий следует охарактеризовать как комплекс административных процедур, осуществляемых в целях подготовки материалов для принятия решения вопроса о гражданстве в общем порядке и его исполнения, непосредственного решения вопросов приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке и документирования гражданства Российской Федерации. Порядок реализации каждой из административных процедур устанавливается Положением и Административным регламентом ФМС. Реализация одного из новых полномочий ФМС России – ведение учета уведомлений граждан Российской Федерации о наличии у них гражданства иного государства определяются Правительством Российской Федерации.

Отличительная особенность полномочий ФМС России и ее территориальных органов в сфере гражданства заключается в том, что они реализуются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Реализация компетенции в области гражданства за пределами Российской Федерации относится к ведению МИД России, консульских учреждений и дипломатических представительств Российской Федерации.

1. Следует обратить внимание на некоторую несогласованность Положения с комментируемой статьей в части определения компетенции ФМС России и ее территориальных органов. Комментируемый Закон устанавливает единый объем полномочий по решению вопросов гражданства как для ФМС России, так и территориальных органов ФМС России. Положение в п. п. 29 и 30, напротив, дифференцирует их полномочия между ФМС России. В результате ряд полномочий, например, ведение учета лиц, в отношении которых приняты решения об изменении гражданства, исключены Положением из компетенции территориальных органов ФМС России.

Статья 31. Полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, и дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации