ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Контрольная работа

По дисциплине: Международное частное право

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ИХ МЕСТО В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Страны континентальной Европы, правовая система которых признает деление права на частное и публичное, различают юридические лица частного и публичного права . Таким образом, исходным пунктом для подобного деления юридических лиц служит система права, а именно его деление на частное и публичное.

Та часть права, которая регулирует отношения, возникшие между частными лицами, называется частным правом, а право, регулирующее отношения, возникшие в процессе осуществления государственными органами публичной (государственной) власти, - публичным правом . Частное право регулирует возникшие между отдельными лицами отношения, опирающиеся на принципы независимости (частной автономии) и равноправия. В отличие от частноправового, публично-правовое отношение не основывается на равноправии участников отношений. Это отношения власти и подчинения. Немецкий философ права Густав Радбрух характеризует данное различие следующим образом: "...когда обязательство возникает посредством приказа другого, именно это и является публичным правом, в то время как частноправовые обязательства возникают посредством самоподчинения обязанного лица" . А в Дигестах Юстиниана сущность публичного права определена следующим образом: "...публичное право не может быть заменено договорами частных лиц" .

Социалистическое право, особенно советское право, является единственной системой права, возникшей в недрах континентального права и отвергнувшей частное право. К сожалению, постсоветское право до последнего времени пока безуспешно борется против пережитков прошлого. Так, право большинства стран СНГ не знакомо с делением юридических лиц на лица частного права и публичного права, несмотря на то, что правовая наука этих стран признает принадлежность права данных государств к континентально-европейской правовой семье .

Чем можно объяснить такое негативное отношение к делению юридических лиц на лица частного права и публичного права? Какими аргументами руководствуются представители цивилистической науки, которые всячески препятствуют тому, чтобы понятие юридических лиц публичного права получило право на существование?

Аргументы против понятия юридических лиц публичного права

Противники понятия юридических лиц публичного права в правовой науке постсоветских государств пока еще находятся в большинстве. В учебниках по гражданскому праву, комментариях ГК или других исследованиях по проблемам гражданского права категорически отрицается существование понятия юридических лиц публичного права. Поэтому следует обратить внимание на аргументы, которые чаще всего приводятся в правовой науке.

Во-первых, признается, что понятие "юридические лица" является гражданско-правовым понятием. Правовой статус юридического лица определяется гражданским законодательством, отношения с участием юридических лиц по своей природе носят частноправовой характер и в силу этого регулируются нормами гражданского законодательства . Исключительно гражданское право уполномочено предоставлять всем желающим, в том числе государству и его органам организационно-правовые формы юридических лиц .

Во-вторых, считается, что даже государственные юридические лица должны быть созданы по правилам гражданского права, являются равноправными участниками частноправовых отношений и нет необходимости введения специального понятия юридических лиц публичного права . Правда, участие государства в частноправовых отношениях вносит определенные "элементы публичности", однако не представляет основания для разработки специального понятия .

В-третьих, определенное недоразумение вызывает само словосочетание "юридические лица публичного права", поскольку юридическое лицо характерно только для частного права. В этой связи рекомендуется использование "публичных юридических лиц" подобно понятию публичных корпораций .

Во избежание других недоразумений следует тут же прояснить, что высказывания "публичное", "публичное право" не имеют ничего общего с публикой, с общественностью. Они являются собирательным выражением тех отраслей права, которые не относятся к частному, гражданскому праву. Это часть права, которая регулирует отношения, связанные с осуществлением государством своих функций, таких как государственное управление, сбор налогов, обеспечение общественного порядка и т.д. В данной области государство вынуждено создавать разного рода организации, которым присваивается определенная независимость и которые признаются субъектами права и именуются юридическими лицами публичного права, поскольку особенности их создания и деятельности определяются нормами публичного права (государственного, административного, природоохранительного и т.д.).

В чем выражаются те особенности, которые делают необходимым существование понятия юридических лиц публичного права? В состоянии ли гражданское право обеспечить всю правовую систему исчерпывающими организационно-правовыми формами и дать их такую правовую регламентацию, чтобы они не нуждались в дополнительном правовом регулировании? Ниже я постараюсь дать ответы на эти вопросы.

Особенности юридических лиц публичного права

Несмотря на то что понятие юридического лица возникло в недрах гражданского права , для обозначения определенных организаций в качестве правоспособных субъектов права, оно прочно вошло и в систему публичного права . Если исходить из того обстоятельства, что, обращаясь с юридическим лицом, мы имеем дело с "нормативной, позитивно-правовой конструкцией", как это правильно утверждает проф. Рольф Книпер , подобная "трансплантация" понятий частного права в публичное право совершенно закономерна.

Независимо от того, признаем мы или нет понятие юридических лиц публичного права, эти юридические лица реально существуют. Наглядное тому подтверждение - множество созданных государством юридических лиц, не соответствующих организационно-правовым формам, установленным ГК. Так, в российской юридической литературе наглядно доказано и показано, что в государственном и административном праве существует большое количество юридических лиц, но это "совсем другие юридические лица, чем те, с которыми привыкла иметь дело цивилистика" . Правовая наука должна считаться с этой реальностью. А реальность дает основание полагать, что юридические лица публичного права отличаются от юридических лиц частного права.

Во-первых, юридические лица частного права возникают на основании частной автономии учредителей. Задача частного права заключается в том, чтобы поставить частную автономию сторон в определенные правовые рамки и предоставить им организационно-правовые формы, чтобы предотвратить таким образом неорганизованное и хаотичное участие лиц в гражданском обороте. По этой причине в гражданском праве применяется принцип исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц частного права, так называемое Numerus Clausus. В отличие от этого, юридические лица публичного права возникают, как правило, на основании правового акта государственного органа (закона, указа, постановления и т.д.) и в распорядительном порядке.

Государство, конечно, может применять организационно-правовые формы юридических лиц частного права (создавать ООО или АО), однако оно правомочно изобретать и другие организационно-правовые формы, которые необходимы для достижения определенных целей, но не предусмотрены ГК. Поэтому для юридических лиц публичного права невозможно использование такого исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц, как это происходит в гражданском праве. Гражданское право не в состоянии препятствовать этому обстоятельству. Вместе с тем оно не должно стремиться к тому, чтобы навязать государству организационные-правовые формы, которые не вписываются в природу публичного права. Такой подход может стать контрпродуктивным для самого гражданского права, что, к сожалению, и происходит во многих постсоветских государствах. Так, общие и абстрактные понятия и нормы о государственных учреждениях, закрепленные в ГК многих постсоветских государств, даже на минимальном уровне не обеспечивают правового регулирования многообразных и многочисленных государственных учреждений, организация и принципы деятельности которых существенно отличаются друг от друга. В результате этого нормы ГК об учреждениях лишаются практического значения и не применяются на практике .

Во-вторых, правоспособность юридических лиц частного права, как правило, является общей, а юридических лиц публичного права - всегда специальной. Государственный учредительный акт должен всегда содержать цель учреждения юридического лица и наделять его соответствующей этим целям правоспособностью. "Суть этой правоспособности определяется характером осуществляемых данным юридическим лицом задач, а объем правоспособности определяется в акте государства, который издается для учреждения юридического лица" . В большинстве случаев правоспособность юридических лиц публичного права определяется законами о таких лицах (например, законы о национальных или центральных банках).

В-третьих, юридические лица частного права, как правило, являются субъектами основных прав и свобод, предусмотренных конституцией, а для юридических лиц публичного права такая возможность не предусмотрена . Это объясняется прежде всего сущностью и назначением основных прав, которые призваны защитить частных лиц от вмешательства со стороны государства. Поскольку юридические лица публичного права сами являются государственными организациями, предполагается, что необходимости от защиты со стороны государства не существует. В-четвертых, если осуществление определенных видов деятельности для юридических лиц частного права является правом, осуществление отдельных видов деятельности может представлять собой обязанность для юридических лиц публичного права . В качестве примера может быть названо осуществление финансово-кредитной политики со стороны центрального (национального) банка. Такой подход объясняется, прежде всего, тем, что юридические лица публичного права создаются государством для осуществления определенных государственных функций и задач.

Термин «юридические лица публичного права» появился в Гражданском кодексе, который был принят в Украине 16 января 2003года, а введен в действие с 1 января 2001 года. В соответствие с положениями ч.2 ст. 81 ГК Украины выделяются 2 вида юридических лиц –

1. юридические лица публичного права и

2. юридические лица частного права.

При определении какие с субъекты следует признавать ЮЛПП можно было идти 3 путями:

1) выделить критерии (признаки), при наличии которых субъект должен относиться к ЮЛПП

2) предусмотреть перечень субъектов, которые признаются ЮЛ публичного права

3) закрепить как перечень, так и критерии отнесения к ЮЛПП, если отсутствует закрытый перечень этих субъектов.

Гражданское законодательство Украины пошло по первому пути. При этом основанием такого деления признан порядок создания. Юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления в отличии от юридических лиц частного права, которые создаются на основании учредительных документов (ч. 2 ст. 81 ГК).

Даже примерного перечня юридических лиц не содержат нормы ГК Украины. И это при том, что вводя новый для законодательства Украины термин, законодатель, во-первых, не определяет понятие юридического лица публичного права, во-вторых, не указывает как это понятие соотносится с другим, которое также отсутствовало ранее в гражданском законодательстве – с субъектами публичного права, все ли или лишь отдельные из них признаются юридическими лицами публичного права.

Согласно ч.2 ст. 2 ГК Украины к участникам гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами относятся государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные громады, иностранные государства и другие субъекты публичного права .

Следовательно, действующий Гражданский кодекс Украины четко выделяются 2 группы участников:

1) физические и юридические лица частного права;

2) субъекты публичного права.

Выведены публично-правовые образования также и из числа субъектов хозяйственного права. Положения ст. 2 ХК Украины признают участниками хозяйственных отношений субъектов хозяйствования, потребителей, органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные хозяйственной компетенцией, а в ст. 8 ХК прямо указывается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не являются субъектами хозяйствования. Они названы нехозяйствующими субъектами.

Такими образом, после кодификации применен один подход как в гражданском, так и в хозяйственном законодательстве: публично-правовые образования выведены из перечня субъектов гражданского и хозяйственного права и признаны участниками этих отношений. Можно отметить отсутствие единства в применяемых терминах. Если в ХК Украины публично-правовые образования называются незяйствующими субъектами, то в ГК Украины – это субъекты публичного права. Такой подход украинского законодателя позволил, с одной стороны, четче отграничить понятие «гражданские отношения» и «гражданские правоотношения», а с другой – ввести элементы выделения права частного и права публичного.

В то же время украинский законодатель не воспринял практику тех стран, в которых юридическими лицами публичного права признаются не только органы государственной власти и местного самоуправления, но такие системные организации, как государство, Автономная Республика Крым, территориальные громады. Эти публично-правовые образования, которым посвящены нормы подраздела 3 «Участие государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад в гражданском обороте» не названы юридическими лицами публичного права ни в этих нормах, ни в ст. 81 ГК Украины, которая названа «Виды юридических лиц», ни в Законе Украины «О международном частном праве». Кроме того, можно предположить, что именно юридические лица публичного права имелись в виду в содержащемся в норме ч.2 ст.2 ГК Украины перечне субъектов публичного права под «и прочие субъекты публичного права» наряду с государством, АРК, территориальными громадами иностранными государствами.

Однако отсутствие четкости в этом вопросе стало причиной разного понимания юристами места государства, АРК и территориальных громад в системе субъектов публичного права. Одни считают их юридическими лицами публичного права, другие считают, что правового основания для такой оценки действующее законодательство Украины не содержит.

Отсутствует среди специалистов и единство в вопросе необходимости и практической значимости введенной в ГК Украины классификации юридических лиц. В то же время явно недостаточным считают введенное единственное основание выделения юридических лиц подавляющее большинство. И такая позиция небезосновательна.

Если говорить о практическом значении введенной в ст. 81 ГК классификации юридических лиц на юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права, то она видится в создании отдельных правовых режимов для юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, юридических лиц - непредпринимательских субъектов, отношений участия в гражданских отношениях системообразующих субъектов – государства Украина, Автономной Республики Крым, территориальных громад. Введение в ГК Украины такого единственного основания деления как порядок создания привело к тому, что субъекты предпринимательской деятельности могут быть и субъектами частного права, и субъектами публичного права. И действующий ГК Украины прямо называет государственные предприятия и коммунальные предприятия, которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность, субъектами публичного права

При заложенном в ГК Украины подходе предпринимательские организации, которые призваны участвовать в коммерческом обороте, оказываются и субъектами частного права, и субъектами публичного права. Последними признаны государственные и коммунальные предприятия (ч.2 ст.167, ч.2 ст.169 ГК Украины). В то же время возникают вопросы по целому ряду юридических лиц, которые при существующем основании деления следует относить к юридическим лицам частного права, так как они (1) создаются по инициативе частных лиц, (2) на основании частноправового акта – решения учредителей – физических лиц и (или) юридических лиц. И это в первую очередь связано с тем, что украинский законодатель, определяя критерии выделения двух групп субъектов – субъектов частного права и субъектов публичного права, не учитывает функциональное назначение, роль, которая отводится создаваемой организации в обществе, государстве. В то же время их деятельность далеко не всегда связана с частноправовыми интересами, а нередко имеет публичный интерес.

Особенности создания, заложенные в качестве основания выделения юридических лиц публичного права, являются следствием, а не причиной. Причина же существенных отличий порядка создания юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права состоит как раз в характере деятельности, который предопределяется функциональным назначением субъекта. Получается, что вводится в качестве основания выделения юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права не главная отличающая их черта, а ее следствие. Полагаем, при разграничении юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права наряду с особенностью порядка создания юридического лица, как минимум, следует ввести еще и второй критерий - характер осуществляемой деятельности, в которой действительно отражается природа, сущность этих субъектов.

Игнорирование характера осуществляемой юридическими лицами деятельности может привести к необоснованному, – с одной стороны, – сужению круга субъектов публичного права и расширению, – с другой, – круга субъектов частного права. А в результате такое положение мало чем будет отличаться от того, что было до выделения юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права. В Российской Федерации, законодательство которой не выделяет юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права, также отмечается несовпадение де-юре и де-факто положений отдельных, безусловно, публичных образований. В частности, Агентства по страхованию вкладов и др. . Вряд ли такое «раздвоение» будет способствовать правильному определению юридических средств при закреплении статуса указанных субъектов в нормативно-правовых актах. Ведь изначально проигнорировано более значимое, как раз и предопределяющее особенности создания юридического лица – его функциональное назначение, характер и особенности осуществляемой им деятельности.

При такой логике следует признавать юридическими лицами частного права не только Агентство по страхованию вкладов. Уже и политические партии, профсоюзные организации, деятельность которых носит публичный характер, исходя из стоящих перед ними целей и задач, относят к юридическим лицам частного права . И основана такая оценка на нормах ч.1, 2 ст.81 ГК Украины, так как эти коллективные образования (1) являются определенными объединениями лиц и (2) создаются не на основании распорядительных актов Президента Украины, органа государственной власти, органа Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления.

Это тем более важно, что сейчас в законодательстве находит все большее развитие саморегулирование. , в частности, на рынке финансовых услуг появляются саморегулируемые отранизации, которые могут осуществлять нормотворческую деятельность определенного направления рынка финансовых услуг, осуществлять лицензирование, контроль за деятельностью своих членов, а членство является обязательным услвоием допуска на определенный рынок финансовых услуг. В результате таких предоставление таких правомочий фактически выводит эти саморегулируемые организации из ряда субъектов частного права. Они выполняют властные функции и потому это субъекты публичного права.

В отличии от создания субъектов публичного права, государственных и коммунальных предприятий, учебных заведений, что развивает положения Конституции Украины и Закона Украины «О местном самоуправлении», создание предпринимательских обществ этими публично-правовыми образованиями не предусмотрено ни в Конституции, ни в Законе Украины, определяющем статус территориальных громад.

Существенно иная ситуация с правом территориальных громад учреждать юридические лица частного права. В ч.3 ст.169 ГК Украины содержится открытый перечень юридических лиц частного права, которые могут создаваться территориальными громадами. В то же время прямо названа только одна из них – предпринимательские общества, которые могут создаваться в виде хозяйственных обществ и производственных кооперативов (ст.84 ГК). Право создавать предпринимательские общества путем учреждения установлено лишь нормами ГК Украины (ч.3 ст.169) и Закона Украины «Об акционерных обществах» (ст.9) . В то же время оно не предусмотрено ни в Конституции, ни в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине». И это, возможно, не случайно, учитывая последствия имущественного характера, возникающие в этих случаях для публичного образования.

При учреждении территориальной громадой хозяйственных обществ, производственных кооперативов прекращается право коммунальной собственности на имущество, передаваемое ею в качестве вклада. Оно переходит в собственность создаваемого хозяйственного общества или производственного кооператива. Такие имущественные последствия исключаются только в одном случае – если вкладом выступают не основные и (или) оборотные средства, а права пользования. Существенно отличные имущественные последствия наступают, если территориальная громада создает коммунальные предприятия или учреждения, так как имущество, закрепляясь за ними на ограниченном вещном праве, сохраняется в коммунальной собственности.

С другой стороны, нельзя не учитывать, что территориальная громада, будучи собственником, вправе управлять принадлежащим ей имуществом, что не исключает и его отчуждения. Возможно, вопрос в том, насколько способ отчуждения учитывает и охраняет публичные интересы. Если говорить о публичных интересах – интересах территориальных громад, то следует признать, что непраздным является вопрос: насколько эти интересы охраняются положениями ГК Украины и Закона Украины «Об акционерных обществах», допустившими возможность создания хозяйственных обществ и производственных кооперативов территориальными громадами или с их участием.

Если имущество территориальной громады отчуждается путем его продажи, приватизации, то полученные при этом средства, составляющие стоимость проданного имущества, поступают в местный бюджет. Если же оно отчуждается путем создания хозяйственного общества или производственного кооператива, то право собственности на имущество, переданное в качестве вклада, переходит к создаваемому обществу и, соответственно, прекращается у территориальной громады. Последняя, как и другие участники, приобретает в таком случае корпоративные права. Однако приобретение корпоративных прав не означает, что автоматически будут получены соответствующие дивиденды, пополняющие бюджет, так как для этого требуется иметь обществу, как минимум, во-первых, прибыль, во-вторых, решение общего собрания о направлении прибыли или ее части на выплату дивидендов. Такое, как показывает хозяйственная практика, в Украине является достаточно нечастым явлением.

Одним из вариантов решения указанной проблемы выведения из коммунальной собственности имущества могло бы быть закрепление в законодательстве единственно возможного вида имущества, передача которого в качестве вклада разрешалась бы территориальной громаде – права пользования объектами коммунальной собственности. Однако учитывая сегодняшние реалии, вряд ли будет большой ошибкой, если предположить, что получать прибыль территориальная громада не будет, осуществив прямую инвестицию и лишив себя права пользоваться имуществом в связи с передачей этого права в виде вклада учрежденному ею обществу. Следовательно, закрепление в норме ч.3 ст.169 ГК Украины такой формы прямого инвестирования для территориальных громад как создание юридических лиц частного права – предпринимательских обществ мало учитывает текущие потребности, интересы территориальной громады и на данном этапе развития экономических отношений вряд ли способствует охране публичной собственности и, соответственно, публичных интересов.

Но ситуация, когда нормы ГК Украины не детализируют нормы Конституции или статутного закона, а первично устанавливают права, о которых нет даже упоминания в Конституции и (или) законе, определяющем статус этого субъекта публичного права, с точки зрения методологической представляет не меньший интерес. Именно так обстоит дело с правом территориальных громад, государства, Автономной Республики Крым учреждать юридических лиц частного права. Возникает закономерный вопрос: могут ли нормы ГК Украины, т.е. нормы частного права, расширять объем правомочий, которые определяются для публичного образования нормами специального закона, закрепляющего его правовой статус, т.е. нормами публичного права. Ответ на него важен, так как не исключаются и иные подобные изложенной ситуации.

По мнению известного российского исследователя в области публичного права проф. Ю.А. Тихомирова полномочия публично-правового образования, содержащиеся в укрупненном виде в статутном законе, определяющем цели (задачи), пределы ведения, в отраслевом (тематическом) законе должны лишь детализироваться путем указания способов их осуществления . При этом «… признается приоритет компетенционных норм статутных законов и иных актов перед компетенционными нормами других актов» .

Причем закрепление перечня ЮЛПП является очень важным с точки зрения реализации правовых норм, так как отсутствие научно разработанной концепции юридического лица публичного права затрудняет их применение на практике. Так, в настоящее время не разграничивается государственная регистрация юридических лиц и государственная регистрация юридических лиц публичного права. Хоть и введен данный термин, однако, он применен единственный раз в ЗУ «Об инвестиционной деятельности», в котором к субъектам инвестиционной деятельности относены финансовые учреждения?? (компания) – юридическое лицо публичного права.

Юридическими лицами публичного права названы лечебные заведения в Примерном уставе, утвержденном МЗУ __________, негосударственный пенсионный фонд, созданный НБУ и финансовые компании – юр. лица публичного права и финансовые учреждения – лица публичного права.

Однако практически во всех этих актах термин «юридическое лицо публичного права» применяется наряду с термином «юридическое лицо». И фактически никакой разницы между ними не обнаруживается. То есть фактически только в названии отражается, что лицо является «ЮЛПП». В то же время выписываются нормы привычно, как и ранее, когда такого понятия и не существовало – везде применяется привычное по гражданскому праву юридическое лицо.

Субъектами административного права Франции являются частные и публичные лица. К частным лицам относятся как физические (граждане), так и юридические (частные организации, фирмы, компании, корпорации и т. д.). Публичными лицами могут быть только юридические лица: государство, представляемое главным образом его центральными органами; местные сообщества (территориальные коллективы); публичные учреждения52.

Государство. Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество - государственную собственность, располагает штатом служащих, заключает договоры, берет на себя обязательства, выступает в суде в качестве стороны. В отношении государства судом может быть вынесено решение о возмещении ущерба и уплаты судебных, издержек. Государство как в центре, так и на местах представляют его должностные лица. В центре - это президент, премьер-министр, министры. Президент и премьер-министр руководят административным аппаратом государства. Они издают нормативные акты в целях исполнения законов и осуществления собственных полномочий в сфере правотворчества; назначают высших должностных лиц государства (министров, судей, префектов, послов, директоров министерств и государственных компаний, ректоров и т. д.); координируют деятельность министерств и ведомств и в случае необходимости решают споры между ними53.

Премьер-министр и министры образуют правительство - Совет министров. Конституция не разграничивает четко полномочия президента и премьер-министра. Из-за этого нередко возникает путаница. Количество и полномочия министров не устанавливаются ни Конституцией, ни отдельными законами, а определяются премьер-министром.

Министры обладают высшей административной властью в подведомственных им сферах. Их решения могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьер-министром. Так решил в 1965 г. Государственный совет, рассмотрев дело Тунисской торговой компании54. В крайнем

51 Ведель Ж. Административное право Франции. - М, 1973. С. 58.

52 Общие сведения об административном праве Франции. - М., 1993. С. 6.

53 Женевъев Гримо. Организация административной власти во Франции. - М, 1994. С. 47-49.

54 Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. С. 70.

случае премьер-министр может добиться отставки министра, действуя через президента, а новый министр уже вправе отменить решения своего предшественника.

Помощь министру в управлении оказывает его кабинет, который может включать не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру своего министерства. Крупнейшие подразделения министерств возглавляются обычно генеральными директорами. В подчинении у генеральных директоров находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб, начальники бюро и т. д.

Центральный аппарат министерства обычно не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты местные (периферийные) службы министерства. Главная функция центрального аппарата - оказание помощи министру в разработке политики министерства и осуществление контроля за проведением ее в жизнь.

Представителями государства в департаментах и регионах являются префекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местными службами: по благоустройству территории, сельского хозяйства, санитарными и социальными (их численность составляет около 10 % всего персонала местных государственных служб, подчиненных столичным министерствам). Однако многие важные службы до сих пор по разным причинам неподведомственны ему. Это касается, в частности, местных государственных служб в области финансов, образования, труда, армии, юстиции. В соответствии с политикой децентрализации компетенция префектов по руководству местными службами должна расшириться.

Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты. Они также контролируют деятельность местных сообществ.

Функции управления за пределами столицы осуществляют также местные службы различных министерств. Обычно они существуют на уровне департаментов, возглавляются департаментскими директорами и называются департаментскими службами. Эти службы подчиняются министерствам. В частности, решения руководителя службы может быть отменено министерством; местные службы получают из центра указания в виде циркуляров; их работа проверяется генеральными инспекторами министерств.

Префекты и местные службы министерств являются главными орудиями политики территориальной централизации государственной власти в унитарной Франции.

Местные сообщества. Местные сообщества бывают двух видов: обычные (большинство общин, департаментов и регионов) и особые (регионы Иль-де-Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). В соответствии с законом все это - публичные юридические лица. Их статус устанавливается законами, а не административными актами (закон, впрочем, определяет только основные принципы статуса, а детали формулирует исполнительная власть). Руководящие органы сообществ выбираются населением. Ранее они жестко контролировались центром через префектов. Теперь этот надзор стал менее строгим и осуществляется путем опротестования их актов в административ-

ных судах. Финансовый контроль осуществляется через региональные отделения Национальной счетной палаты.

Обычные местные сообщества - общины и департаменты предусмотрены ст. 72 Конституции. Новая их категория - регионы - создана Законом 1972 г.

Наиболее многочисленные сообщества - это общины. Их около 36,7 тыс.55, разных по численности населения: от 100 человек в небольшой сельской общине до 1 млн. в городской. Общины возникли еще задолго до революции как наследницы церковных приходов. Они ближе всего к населению, наименее централизованы, наиболее демократичны. Правовое положение общин определяется Общим уставом, утвержденным законом в 1984 г. К ведению общин относятся водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а частично также и учебные заведения. В отдельных случаях они могут вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность частных лиц.

Во главе общины стоит муниципальный совет, насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей и избираемый населением сроком на 6 лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск декретом Совета министров осуществляются под контролем административного суда. Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решения о займах, о штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители - это исполнительная власть общины.

Община имеет собственное имущество: местные дороги - на праве публичной собственности, а иногда крупные предприятия и другое имущество - на праве частной собственности. Даже небольшие сельские общины бывают богатыми, так как они частно владеют лесами и получают в дар значительное имущество. Доходная часть бюджета общин пополняется за счет общинных налогов.

Для осуществления совместных проектов общины образуют различные объединения: специализированные синдикаты (для достижения какой-то одной цели, например, электрификации), многоцелевые синдикаты, городские округа и сообщества. Все это публичные юридические лица. В целях укрупнения общин закон устанавливает разнообразные финансовые льготы их объединениям.

Департаменты (их 99, включая особые) были созданы в 1791 г. вместо провинций. Они менее самостоятельны, чем общины, поскольку более жестко контролируются центром с помощью префектов. В них сосредоточена основная масса местных служб министерств. Вместе с тем реформы 1982-1983 гг. существенно укрепили самостоятельность департаментов: 1) им отошла часть полномочий, осуществляемых центром; 2) исполнительным органом департамента является теперь не назначаемый правительством префект, а избираемый генеральным советом департамента председатель этого совета.

К ведению департаментов относились в основном дорожная сеть и социальная помощь. Затем департаменты получили значительные полномочия в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования/" Им предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность частных

Структура и функции местных коллективов во Франции. - М., 1993. С. 14.

лиц. Департаменты подобно общинам полномочны заключать между собой соглашения для достижения общих целей.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на 6 лет и обновляемый наполовину каждые 3 года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

С начала 80-х годов регионы (их 22, включая особые) получили статус местных сообществ с правами самоуправления. Они имеют собственный бюджет и набирают свой персонал. Регионы становятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управляются региональными советами, избираемыми населением. Председатель регионального совета стал высшей исполнительной властью в регионе вместо префекта.

К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, Корсика, заморские регионы и территории.

Париж имеет вековые революционные традиции. Противостояние между городом и королями возникало неоднократно еще в средние века. В Париже прошли 4 революции. Поэтому правители Франции всегда испытывали недоверие к парижанам и старались ограничить их права. В последние десятилетия состав населения столицы существенно изменился. Социальные конфликты стали менее острыми. В результате управление Парижем все более демократизировалось.

В настоящее время Париж входит в состав региона Иль-де-Франс, состоящего из 6 департаментов. Регион занимается благоустройством территории, экономическим и социальным планированием, городским транспортом и созданием зеленых зон. Им управляют региональный совет в составе 164 человек, экономический и социальный комитет и префект, который одновременно является и префектом Парижа.

В Париже так же, как в Марселе и Лионе, существует двухзвенная система управления. Столица разделена на 20 округов (Марсель - на 16, Лион - на 9). В состав округов входят городские общины. Руководят Парижем муниципальный совет из 109 человек и мэр. Округами управляют советы округов, а также избираемые ими мэры и их заместители. Советы округов принимают решения, касающиеся расходования средств, яслей, бань, спортивных сооружений, квартир со льготной оплатой. Мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, национальной службой, контролируют обязательное школьное обучение. Всем остальным ведают столичные органы управления. Столичные округа не являются юридическими лицами. Юридическим лицом является Париж в целом.

Управление Марселем и Лионом во многом сходно с управлением Парижем.

Корсика - также регион е особым статусом. Высшим органом управления острова является собрание. Полномочия этого собрания более обширны по сравнению с компетенцией советов в регионах материковой Франции, Оно полномочно решать вопросы образования, профессиональной подготовки, связи, культуры и окружающей среды, благоустройства территории, жилья, транспорта, занятости и энергетики. Исполнительная власть"на острове осуществляется исполнительным советом во главе с его председателем. Имеются также экономический, социальный и культурный советы. Кроме того, разрешается создание ряда особых бюро по различным проблемам.

Некоторые особенности в управлении имеют также 4 заморские региона и заморские территории (их 4). В последние годы особые местные сообщества значительно уравнялись в своем правовом положении с обычными,

Публичный» учртлтмм» Публичные учреждения (общенациональные, региональные, департаментские и общинные) еще более многочисленны и разнообразны, чем местные сообщества. Они носят различные названия: кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п. К ним относятся: 1) промышленные и транспортные предприятия («Уголь Франции», «Электричество Франции», Французское общество железных дорог, Комиссариат атомной энергии и др.); 2) финансовые учреждения (Депозитная касса - самое крупное государственное учреждение и др.); 3) объединения предпринимателей (торговые и сельскохозяйственные пшаты, цеховые гильдии ремесленников); 4) органы, осуществляющие вмешательство в частнопредпринимательскую деятельность (Национальная межпрофессиональная служба зерна, созданная для организации и упорядочения рынка зерна, Фонд организации и регулирования сельскохозяйственных рынков и т. д.); 5) учреждения в социальной области (государственные больницы, крупные национальные кассы социального обеспечения и др.); 6) учреждения в области просвещения, культуры и науки (лицеи, университеты, крупные вузы, национальные и региональные центры университетской и школьной деятельности, Национальный центр научных исследований, Французская академия и т.д.); 7) объединения местных сообществ (синдикаты общин, междепартаментские объединения» городские округа и сообщества, учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов и т. п.).

Ежегодно появляются новые публичные учреждения.

Публичные учреждения являются по существу специализированными службами. В учредительских актах они часто называются учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Их нередко бывает 1рудно отделить от частных организаций, которые выполняют отдельные функции государственной службы, например, от местных касс социального обеспечения или объединений лиц свободных профессий. Иногда сам закон указывает точно, что имеется в виду. Так, например, в законе 1971 г. профсоюзные объединения работников лесного хозяйства прямо названы публичными учреждениями. Когда такого точного указания нет, приходится тщательно анализировать закон.

При выявлении различных видов юридических лиц публичного права, на наш взгляд, следует учитывать общее понятие юридического лица, исходить из главных особенностей юридического лица публичного права (типовой признак для данной классификации) и выявлять своеобразие отдельных юридических лиц, участвующих в публично-правовых отношениях, объединяя их в соответствии с этими особенностями в отдельные группы. Наиболее общие признаки правового статуса юридических лиц, входящих в ту или иную группу, позволяют определить тот или иной род юридического лица публичного права. Среди групповых общих признаков (являющихся одновременно особенностями определенного рода юридических лиц публичного права) главное значение для классификации имеют четыре: 1) способы отношений и связей с публичной властью (осуществление власти или иные отношения); 2) организационно-правовая форма того или иного вида публично-правового образования (объединение, учреждение, орган и др.); 3) порядок создания; 4) способы деятельности. Учитываются и другие, менее существенные признаки (например, своеобразие органов внутреннего управления). Выявив, таким образом, тот или иной род, можно указать на отличительные признаки отдельных видов юридических лиц внутри него. Руководствуясь указанным подходом, можно выделить пять родов юридических лиц публичного права, внутри которых есть свои градации: 1) государство и государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций и территориальные автономии); 2) территориальные публичные коллективы разного уровня; 3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций и муниципальных образований, т. е. местного самоуправления); 4) учреждения публичной власти (государственные, т. е. федеральные, субъектов федераций и муниципальных образований); 5) некоммерческие организации общественного характера (слово «общественного» исключает религиозные организации). Внутри каждого из таких родов есть свои виды юридических лиц публичного права, например среди органов публичной власти - органы государства и местного самоуправления, среди некоммерческих общественных организаций - политические (партии и др.) и неполитические (профсоюз и др.) организации и т. д. 1. Государство и государственные (государствоподобные) образования. В современном мире существует 200 государств. Все государства - крупные и небольшие - равноправные субъекты международного права. Они выступают как субъекты права и в отношениях внутри страны. Как субъект частного права государство выступает через своих представителей (органы государства, должностные лица) в роли покупателя и продавца, заемщика и займо- дателя, арендодателя и т. д. Но прежде всего государство является публичным образованием и, выступая в таких отношениях, в частности, как юридическое лицо публичного права, выполняет в обществе уникальную роль властвующего суверена. Эти полномочия не могут выполнять никакие другие субъекты публичного права. Сказанное выше относится и к российскому государству. История признанных законом субъектов федераций, территориальных автономий по сравнению с историей государства значительно короче, но и по этим вопросам имеется большой массив научной литературы. В отечественной литературе тоже много такого рода исследований. Вопрос о государстве как особом политическом институте хорошо разработан в различных отраслях науки. Хотя по многим, в том числе коренным, проблемам существуют различные мнения (включая и диаметрально противоположные) и периодически появляются новые концепции о происхождении государства, о сущности современного государства, его формах, роли и функциях в обществе и т. д., да и сама жизнь изменяет наши представления, в целом схема исследования государства как особого политического института устоялась. Определились в науке и подходы к анализу субъектов федераций, территориальных автономий. Среди огромного количества исследований в отечественной и зарубежной литературе нет монографических работ и даже статей о государстве, государственных образованиях как юридических лицах публичного права. Однако в них содержатся определенные данные, позволяющие проследить, как политические и регуляционные свойства государства проявляются в его качествах как юридического лица публичного права. Мы рассмотрим эти данные постольку, поскольку они позволяют выявить такие качества. Вопрос о происхождении государства имеет весьма отдаленное отношение к государству как юридическому лицу, но анализ возникновения государства связан с его характером как политического явления, с его назначением в обществе, следовательно, с особой природой государственной власти, а это уже связано с его специфическими качествами как своеобразного юридического лица публичного права. Государство возникает иначе, чем коммерческая или некоммерческая организация, государственный орган или учреждение, территориальный публичный коллектив. Существует множество взглядов и концепций по вопросу возникновения государства, включая взгляды о богоуста- новленности государства, теории насилия и, напротив, общественного договора, классовый подход и др., но в науке доминирует многофакторная теория происхождения государства. Этот процесс рассматривается как обу словленный различными причинами, в том числе переходом от кочевого к оседлому образу жизни, стремлением защитить территорию своего жизнеобитания от других племен, антропологическими факторами (социальность человека как социобиологического существа) и др. Из последнего фактора иногда делается вывод, что жизнь человека в коллективе естественным образом ведет к появлению «общих дел» и к необходимости руководства коллективом, управления им, в связи с чем возникает государственное управление. Существует теория о трех основных путях возникновения государства: 1) военном (война как способ перераспределения общественного продукта и выделения правящей элитарной верхушки среди военачальников); 2) аристократическом (отделение аристократии от остального народа, сосредоточение в ее руках необходимых для общества функций управления, власти); 3) плутократическом (сосредоточение власти в руках отдельных лиц или их групп главным образом из-за их выдающегося имущественного положения). Эти пути получили обобщение в олигархической теории происхождения государства. Каковы бы ни были конкретные пути, из этой теории делается вывод, что государство возникает, когда публичная власть сосредоточивается в руках определенной группы людей (олигархов) и создается особый аппарат управления121. Властные и управленческие качества такого юридического лица, а следовательно, многих создаваемых им образований, органов и учреждений - важные признаки юридических лиц публичного права данной группы. В настоящее время государство рассматривается в научной литературе с нескольких позиций. Во-первых, это политическая организация населения (общества) данной страны, необходимая ему для выполнения «общих дел» (например, для преодоления последствий стихийных бедствий, организации путей сообщения, связи, иных коммуникаций, осуществления важнейших проектов, на пример освоения космоса, для решения международных проблем, не только политических, но и, например, экологических), для установления порядка отношений в обществе, в том числе и отношений противоборствующих социально-политических сил. Государство - единственное универсальное юридическое лицо публичного права в масштабах данной страны. Его власть, полномочия, деятельность распространяются на всех лиц, находящихся на государственной территории, а на граждан - и вне государства. Во-вторых, государство - официальный представитель общества. В лице своих органов и высших должностных лиц (такие органы и должностные лица определены законом, а по вопросам международного представительства государства - также международными актами) оно выступает от имени народа той или иной страны (органы и должностные лица в конечном счете действуют не в персональном качестве, не от собственного имени, а от имени государства). Таким образом, государство как юридическое лицо публичного права (в том числе международного публичного права) выполняет функцию представительства народа внутри страны и на международной арене. Как говорилось, в документах ЕС признано, что в международных отношениях (но только в них!) государство является юридическим лицом публичного права. Почему же государство не может выступать в этом качестве и во внутренних отношениях? В-третьих, особенности государства как юридического лица связаны с его ролью социально-политического арбитра в обществе. На определенном этапе развития общества, параллельно с процессом возникновения государства, оно становится асимметричным. Разные социальные группы имеют свои интересы, между ними возникают противоречия, которые необходимо ввести в определенные рамки, чтобы общество в результате противостояния, а затем и борьбы различных групп и личностей не пришло к анархии и распаду. Государство, однако, не беспристрастный, а заинтересованный арбитр, так как главное значение в его деятельности имеют интересы и воля социальных групп, доминирующих экономически, политически и духовно. Таким образом, выступая в общественный отношениях как юридическое лицо, устанавливая законами и иными правовыми актами обязательные правила поведения (правовые акты издаются в конечном счете на основе государственной воли), выполняя управленческие функции, государство действует как социально-политический арбитр, выражающий в этом арбитраже прежде всего интересы доминирующих слоев общества. Таким доминирующим слоем может быть (и во многих развитых странах является) средний класс, составляющий 70-80% населения, экономически активный и заинтересованный в стабильности. Выражая интересы большинства, государство в установленный им правовыгх нормах и практической деятельности одновременно защищает интересы меньшинства. В антидемократических, тоталитарных государствах такой арбитраж имеет совсем другой характер. В-четвертых, государство - регулятивный институт общества. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированности, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания законов, иныгх правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются правовому регулированию). Для этого оно использует публичную власть особого рода - государственную власть. Государство - это изначально политически властвующее юридическое лицо публичного права. Есть и другие юридические лица подобного рода (органы, учреждения государства, субъектов федераций, местного самоуправления), но юридически они получают властные полномочия от государства (в соответствии с конституцией, законами). Государство обладает специализированным государственным аппаратом - категорией людей, организованных иерархически и имеющих право применять легальное (законное) государственное принуждение. Государство - единственное лицо публичного права, от которого исходит легальное государственное принужде ние122, право применять которое оно делегирует своим органам и учреждениям (вплоть до смертной казни, применяемой судом в соответствии с законом). В-пятых, государство обладает суверенной государственной властью, которая имеет верховенство по отношению к любой другой власти (например, родительской в семье, ибо некоторые отношения в семье, представляющие интерес для всего общества, регулируются законодательством государства, по отношению к корпоративной власти в некоммерческих организациях, которая распространяется на их членов, так как основы деятельности таких организаций определяются законом, по отношению к публичной власти субъектов федераций или муниципальных образований, деятельность которых тоже регулируется законами государства). Государство - не единственный обладатель публичной власти (публичная власть в установленных Конституцией РФ пределах есть у субъекта РФ, муниципальных образований), но оно является единственным юридическим лицом публичного права, реализующим суверенную государственную власть. Власть других субъектов публичного права не является суверенной, а в муниципальных образованиях это негосударственная власть. В-шестых, государство выполняет особые функции в обществе (экономическую, политическую и др.). Государство, действуя как властвующий субъект, оказывает решающее влияние на создание в стране определенного политического режима. Это характеризует в конечном счете главные стороны содержательной деятельности государства, в том числе и как юридического лица публичного права. Как юридическое лицо государство владеет имуществом для выполнения своих функций в обществе. В частности, оно располагает огромной государственной собственностью. В-седьмых, суверенитет государства ведет к тому, что государство становится основным творцом моделей публично-правовых отношений в обществе. Законами оно устанавливает исходные начала публично-правовых отношений, которыми руководствуются субъекты федераций, автономные и муниципальные образования при создании своих правовых актов (у них, разумеется, есть и своя степень автономии). Отмеченное качество государства как создателя моделей публично-правовых отношений также характеризует особенности государства как юридического лица публичного права. Есть и другие стороны государства, которые по-разному проявляются в его качествах как юридического лица. К их числу, например, относятся формы организации. Они иные, чем у других лиц публичного права (разные виды республик и монархий, федеративные и унитарные государства). Государство несет обязанности. Его обязанности перед народом носят не только моральный, но и правовой характер. Публично-правовой характер обязанностей государства отражен в конституциях и законах (например, обеспечение прожиточного минимума, минимальной заработной платы, определенный уровень бесплатного образования и здравоохранения, пенсии, различные пособия). Невыполнение таких обязанностей государством влечет публичные протесты, митинги, демонстрации иногда политического характера (вспомним события в России, связанные с Законом о монетизации льгот 2005 г.). За нарушение прав человека органами государства российское государство, как и другие государства - участники Конвенции о защите прав человека и основных свобод, несет ответственность перед Европейским Судом по правам человека (Суд удовлетворил несколько жалоб граждан РФ и обязал Россию выплатить им компенсации). В таких случаях государство выступает как юридическое лицо, причем лицо публичного права. Его ответственность имеет публично-правовой характер, хотя она может выражаться в форме денежных компенсаций пострадавшему (Конвенция предусматривает и другие формы ответственности государства нематериального характера). Государство нельзя распустить как политическую партию или отправить в отставку. Его ответственность перед народом может выражаться в изменении политического курса в результате массовых политических действий, принятии новыгх решений под давлением общественного мнения. Высшая форма ответственности наступает в результате революции, когда народ свергает прежнюю государственную власть и коренным образом изменяет саму сущность государства. Внешне ответственность государства внутри страны чаще всего выступает как ответственность органов и должностные лиц государства за осуществление его политики. Государство несет также публично-правовую ответственность по международному праву (реторсии, сатисфакции, репарации, морская правомерная блокада и др.). Таким образом, определяя особенности государства как юридического лица публичного права в самой общей характеристике, можно сказать, что это публично-правовое образование суверенной государственной власти, создатель модели правопорядка в обществе, выступающее в правовыгх отношениях через свои органы и должностных лиц как представитель всего народа, осуществляющее арбитражно-регулятивную роль в целях выполнения «общих дел» и в социально-политических отношениях, являющееся источником права на легальное принуждение и несущее публично-правовую ответственность, которая может трансформироваться в материальную с правом регрессного иска к соответствующим органам и должностным лицам. Государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций, территориальные автономии) неодинаковы. У них разный статус государственного образования. Субъект федерации имеет больше элементов государственности, чем территориальная автономия. Это сказывается на особенностях их положения как юридического лица публичного права. В мире насчитывается приблизительно 400 субъектов федераций в разныгх государствах. В пределах одного государства субъекты федерации существенно отличаются друг от друга по численности населения, уровню экономического развития, степени влияния в государстве и т. д. Например, в США роль штата Калифорния, который дает более 20% промышленной продукции США, несопоставима по своему влиянию с небольшим штатом Род-Айленд. Аналогичная ситуация с землями Северный Рейн - Вестфалия (приблизительно 25 млн населения) и Бремен (600 тыс.). Подобное положение существует и в России. Субъекты РФ (как и субъекты других федераций) неодинаковы по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, другим параметрам. После начала действия национальных программ (2006 г.) выравнивание экономического положения субъектов РФ идет более быстрыми темпами, но существенные различия все же остаются, а иногда и возрастают123. Несмотря на отмеченные различия, субъекты РФ как юридические лица публичного права равноправны в отношениях с Российской Федерацией. На всех одинаково распространяется принцип территориальной целостности (изменение границ субъекта РФ возможно лишь с его согласия)124, все имеют свою собственность, участвуют в решении федеральных вопросов, имеют равное представительство в одной из палат парламента (по два человека в Совете Федерации). Субъекты РФ имеют собственные основные законы, принятые их парламентами или на референдуме субъектов РФ (конституции в республиках в составе России, уставы в других субъектах РФ). Все они наделяются на равных основах предметами ведения (они закреплены в Конституции РФ), публичной властью (в России говорится, что субъекты РФ обладают государственной властью) по решению вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, и вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъек тов РФ («остаточные полномочия»). Они осуществляют законодательную власть (в пределах прав, установленных Конституцией РФ), исполнительную власть, судебную власть (конституционные (уставные) суды и мировые судьи125), свой аппарат государственных служащих субъекта РФ. Однако публичная власть субъектов РФ не является суверенной. В этом состоит основная особенность субъекта РФ как юридического лица публичного права. Государственным образованием является также территориальная автономия. Территориальные автономные образования необходимо отличать от национально-культурной автономии, являющейся общественной организацией (о ней будет сказано ниже). В мире насчитывается более 200 автономных образований (в одном Китае их более 150). Территориальная автономия имеет некоторые элементы государственности. Особенно это относится к политической (законодательной) автономии (например, Шотландия в Великобритании, Гренландия в Дании, Аландские острова в Финляндии). В региональных государствах (Испания, Италия126, ЮАР и др.) вся территория государства состоит из политических автономий. У политической автономии есть своя доля публичной власти по вопросам, указанным в конституции государства или иных правовых актах государства. Иногда конституции устанавливают право политической автономии участвовать в решении общегосударственных вопросов, затрагивающих ее интересы (Португалия и др.). В некоторых странах такая автономия имеет фиксированное число ее представителей в парламенте государства. В пропорции это число больше, чем доля автономии в населении. Свою конституцию политическая автономия имеет редко, но почти всегда может издавать свои законы по вопро сам, указанным в конституции государства или в особых законах, изданныгх общегосударственным парламентом. Политическая автономия имеет свой исполнительный орган, но своих судов у нее нет. В политической автономии обычно функционирует представитель центра (губернатор, комиссар, представитель президента в Крыму и др.), который контролирует деятельность органов автономии с точки зрения соблюдения законов. Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая (Молдавия, Никарагуа, Таджикистан, Китай и др.). Она имеет незначительные элементы государственности. Ее существование и статус закреплены в конституции государства, и, следовательно, она не может быть упразднена, а ее статус изменен без изменения конституции. У нее есть дополнительные полномочия, которыгх не имеют обычные административнотерриториальным единицы. Она создает свои органы - представительные и исполнительные, но права издавать законы административная автономия не имеет. В России территориальной автономии нет. Сохранившиеся у некоторых субъектов РФ названия «автономная область», «автономный округ» - дань традиции127. Таким образом, характеризуя особенности государственных (государствоподобных) образований как юридических лиц публичного права, можно сказать, что это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территоирального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную) в том числе и перед государством. 2. Территориальные публичные коллективы. В российском и зарубежном законодательстве такого названия нет. Как говорилось, в некоторых зарубежных странах в законодательстве и литературе используется более краткое словосочетание «территориальный коллектив». Это словосочетание содержится в Конституции Франции 1958 г.; в 2003 г. к ней была принята упомянутая выше поправка (ст. 72-74) по вопросу регулирования правового положения таких коллективов. В зарубежной литературе говорится, что территориальные коллективы являются одним из видов юридических лиц публичного права. Во Франции юридическими лицами признаны все территориальные коллективы, ст. 141 Конституции Испании гласит, что провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица, в ч. 3 и 4 ст. 20 и ч. 1 ст. 23 австрийского Конституционного закона общины упомянуты в качестве корпораций публичного права. Территориальные коллективы могут иметь различную природу. Бывают территориальные объединения экономического характера. Таковы, например, в России ассоциации экономического характера по крупным экономико-географическим районам страны: «Центральная Россия», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др. Они создают свои координационные органы. Но последние никаких властных полномочий по отношению к их членам не имеют. Такой же характер присущ другим объ единениям субъектов РФ, союзам муниципальных образований. Они не являются территориальными публичными коллективами. Территориальные публичные коллективы (государственно-организованное общество страны, совокупность жителей субъекта РФ в России, территориальных автономий - в других государствах, муниципального образования) - это объединения особого рода. Они представляют собой объединения жителей на разных территориальных уровнях. Такие коллективы первоначально образуются в целях общей жизнедеятельности, совместного решения проблем общественной жизни. Жители (их часть, обладающая политическими правами, - избиратели) прямо или опосредованно создают свои органы власти и управления. В отличие от государства или субъекта федерации, понятие которых связывается с осуществлением публичной власти, с государственностью, с возможностью публичного принуждения, понятие территориального публичного коллектива связано с источником публичной власти. Народ государственно-организованного общества - источник государственной власти, народ (население) субъекта РФ - источник той части публичной власти, которая принадлежит по Конституции государства субъекту Федерации (совместные с Федерацией предметы ведения и «остаточные полномочия»), народ (население) муниципального образования - источник власти местного самоуправления. Единство территориального публичного коллектива (он существует и действует в установленных государством, его органами государственных или административно-территориальных границах)128 как юридически особого образования складывается на основе территориальных жизненных интересов членов коллектива, которые объединяются по месту жительства, по территориям. Интересы обеспечения общей жизнедеятельности не только определяют экономические, социальным, духовные качества коллектива, но и требуют управляемости. Поэтому мы и рассматриваем такой коллектив как источник власти и управления его жизнью. В этом состоит особенность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права. Важно различать территориальный публичный коллектив и формы его организации, его органы и учреждения, в том числе и при анализе их как юридических лиц публичного права. Общество - иное образование, чем государство, субъект федерации - иное, чем его население, муниципальное образование - иное, чем система местного самоуправления. Это находит свое отражение и в особенностях юридических лиц. Однако следует подчеркнуть, что такое разделение проводится в целях научной абстракции для более глубокого проникновения в действительность, для создания особой юридической конструкции - территориального публичного коллектива, необходимость которой, как свидетельствуют тенденции развития законодательства стран мира, диктует сама жизнь. На деле многие общественные явления, будучи определенной целостностью, выступают в смешанном виде. Это относится и к территориальному публичному коллективу. В реальной жизни невозможно разделить, например, муниципальное образование и его местное самоуправление, но в качестве юридических лиц могут самостоятельно выступать муниципальное образование, представленное тем или иным органом местного самоуправления, и конкретный орган такого образования (например, представительный орган). Более подробно эти вопросы рассматриваются ниже. Таким образом, характеризуя особенность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права, можно сказать, что это в своей основе публично-правовое образование жителей в рамках административно-территориальные границ в целях обеспече ния общей жизнедеятельности, являющееся источником определенного рода публичной власти и создающее свои органы публично-правового регулирования. 3. Органы публичной власти. Органы публичной власти (государства, субъектов федерации, местного самоуправления) и соответствующие учреждения (государственные и др.) имеют в правовом положении много общих черт. Те и другие создаются «сверху», осуществляют управленческие функции в территориальных публичных коллективах, функционируют за счет соответствующих бюджетов (учреждения могут иметь иные источники, но для других, неуправленческих целей). Бюджетные средства, получаемые и расходуемые по финансовой смете, утверждаемой вышестоящей инстанцией, жестко лимитированы. В соответствии со ст. 69, 70 БК РФ бюджетные органы, учреждения вправе расходовать бюджетные средства на оплату труда (в соответствии с размерами заработной платы, установленными соответствующими федеральными правовыми актами); для перечисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и др.); на трансферты населению (выплаты в соответствии с федеральными законами, например, в случае стихийных бедствий); командировочные и другие компенсационные выплаты работникам органов и учреждений; оплату товаров, работ и услуг по заключенным органом или учреждением контрактам. «Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается», - гласит ст. 70 БК РФ. При этом следует учесть, что расходы бюджетных органов и учреждений на закупки товаров, работ, услуг могут составлять не более 2000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товаров и услуг (за один контракт), общая же сумма таких расходов тоже лимитирована сметой. По всем закупкам товаров, работ и услуг бюджетные органы и учреждения обязаны вести реестр. Понятия членства (участия) в органах и учреждениях публичной власти, по существу, нет. Есть штат государственных служащих или сотрудников с четко разграничен ным должностным расписанием, особым порядком приема на работу, периодической аттестацией и т. д. Все это характеризует органы и учреждения публичного права как особых юридических лиц, отличающихся не только от юридических лиц частного права, но и от некоторых других видов юридических лиц де-факто публичного права. Эти характеристики мы не будем повторять ниже при анализе правового положения органов публичной власти и публичных учреждений, они имеют общее значение. Вместе с тем учреждения имеют свои особенности. Поэтому мы рассматриваем правовое положение органов и учреждений публичной власти в отдельных главах. В законодательстве и юридической литературе России органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований юридическими лицами называют не всегда (соответствующие примеры о видах таких органов приведены выше), а о том, что они являются юридическими лицами публичного права, вовсе не упоминается. Насколько нам известно, в зарубежном законодательстве таких определений тоже нет. В Гражданском кодексе РФ органы государства и муниципальных образований в отличие от учреждений не названы. Однако распространять понятие государственного учреждения на органы государства и наоборот, как это иногда делается в законодательстве (примеры указаны выше), нельзя. В Конституции РФ используются оба термина, но в разных значениях. С одной стороны, говорится об органах государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 и др.), с другой - о государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, образования (ст. 41, 43). Об органах государства как юридических лицах говорится в отдельных российских законах и в большом числе подзаконных актов, регулирующих правовое положение конкретных федеральных министерств и ведомств, их служб и агентств, в приказах министров и руководителей ведомств, относящихся к подчиненным им органам исполнительной власти. Такие акты и органы были названы выше. Что касается органов местного самоуправления, то в Законе об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации 2003 г. юридическими лицами (обладающими правами юридического лица) названы представительный орган местного самоуправления и его исполнительный орган (администрация). Ни в одном из правовых актов не говорится, что это юридические лица публичного права, они названы просто юридическими лицами. Решение вопроса о юридической правосубъектности органов государства и муниципальные образований представляет значительные сложности. Орган публичной власти - это особое образование, созданное не столько собственником, на что обычно делается акцент в гражданском праве (и это так), сколько обладателем публичной власти для выполнения функций управления. Государственный орган образуется государством (другими его органами) или непосредственно гражданами путем прямых или косвенных выборов. В России путем прямых выборов формируется одна из палат парламента - Государственная Дума, а путем косвенные выборов - Совет Федерации (половина состава этой палаты парламента избирается законодательными органами субъектов РФ, избранными гражданами, половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ). Другие федеральным органы формируются или назначаются вышестоящими органами. Органы субъектов РФ избираются гражданами (законодательное собрание), наделяются полномочиями законодательными собраниями (глава администрации субъекта РФ), формируются или назначаются вышестоящими органами. Органы государства и муниципальные образований не могут выступать от своего имени в качестве хозяйствующих субъектов (если они, их должностные лица и участвуют в гражданско-правовые отношениях, то не от собственного имени, а как законные представители государства, субъекта федерации, муниципального образования). Сами по себе государственные и муниципальные органы не являются по своему существу субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, которое содержится в ст. 48 ГК РФ. С другой стороны, осуществляя властные полномочия, они уже поэтому выступают и не могут не выступать вовне в отношениях с другими образованиями, гражданами, их объединениями как самостоятельные единицы, образования, «обособленности» в некоторых частноправовых отношениях. Поэтому выше мы и говорили об элементах гражданско-правовой правосубъектности у юридических лиц публичного права, констатируя одновременно, что это не превращает их по своему основному качеству в юридических лиц частного права. По-разному можно толковать применение к органам государства, муниципальных образований также положения об обособленном имуществе. Даже если не касаться крайне сложного вопроса о том, может или не может орган государства или муниципального образования приобретать собственность на свое имя (например, на заработанные средства, если это будет разрешено в законном порядке), у него есть какое-то имущество, которым он пользуется. Вряд ли к имуществу названных органов власти можно применять словосочетания «хозяйственное ведение» или «оперативное управление», так как это государственное или муниципальное имущество (здания, оборудование и т. д.) вручено органу государства или органу местного самоуправления не для целей хозяйствования, а для осуществления функций публичного управления. У государственного органа и органа местного самоуправления есть определенные права (компетенция того или иного конкретного органа), на него возложены определенные обязанности по управлению (задачи и функции). Права и обязанности в данном случае не воспринимаются как нечто разделенное, они выступают в слитном, спаянном виде как полномочия. Это одна из особенностей данного рода юридического лица публичного права. Ответственность государственного органа перед вышестоящими органами известна. Есть и другие формы ответственности. Как известно, можно обжаловать акты и действия органов государства, муниципальных органов в суде. Факты такого рода многочисленны. Выше говорилось, что суд рассматривал даже жалобу (правда, депута та) на действия палаты парламента, хотя палата не была определена как юридическое лицо. Сказано и о жалобе в суд на Государственную Думу со стороны законодательного органа субъекта РФ (последний тоже не характеризуется в правовых актах как юридическое лицо). В этих случаях имеют место скорее конституционно-правовые или административно-правовые, чем гражданско-правовые отношения, хотя дела рассматриваются по правилам гражданского процесса. Некоторые органы государства, муниципальных образований могут нести такие формы ответственности, которые неприменимы к юридическим лицам частного права и другим видам юридических лиц публичного права (например, роспуск муниципального представительного органа, вынесение вотума недоверия администрации в некоторых муниципальных образованиях). Жалобы политических партий на действия Центральной избирательной комиссии (а она является юридическим лицом) и судебные процессы имеют конституционно-правовой характер и соответствующие формы ответственности. Уголовная ответственность к органу государства практически неприменима, хотя по примеру зарубежного права теперь все чаще признается уголовная ответственность юридических лиц. Однако нужно иметь в виду, что аналог юридического лица, например, в англосаксонском праве - это корпорация, а по англосаксонской системе права корпорация может состоять и из одного лица. Гражданско-правовая ответственность к органу государства применяется в особой форме: иск подается не против органа, а против того публично-правового образования, к которому он принадлежит, реальное возмещение ущерба осуществляет не орган, а соответствующая казна. Таким образом, если говорить об особенностях органа публичной власти (государства, государственного и муниципального образования) как юридического лица, то в самой обобщенной характеристике можно было бы сказать, что это публично-правовое образование, обладающее делегированной ему публичной властью в пределах компетенции по управлению, установленной законами (другими актами вышестоящих органов), находящееся в отношениях субординации, имеющее особый состав «членов» (штат публичных служащих), могущее иметь некоторые элементы гражданской правосубъектности в пределах закона, несущее публично-правовую и иные формы ответственности за свои правовые акты и деятельность. Элементы гражданской правосубъектности у органа публичной власти минимальны, они меньше, чем у учреждения публичной власти. 4. Государственные и муниципальные учреждения. После внесения поправок 2006 г. ГК РФ говорит о государственных, муниципальные и частные учреждениях (первые два вида объединяются понятием «бюджетные учреждения»). Частные некоммерческие учреждения регулируются ст. 9 Закона о некоммерческих организациях. Последние в данном случае нас не интересуют, поскольку в книге речь идет об учреждениях публичной власти. Такие учреждения имеют множество конкретные разновидностей. Многие из них по отдельным параметрам близки к государственному или муниципальному органу (государственные фонды, например ПФР, ФСС РФ), другие имеют отдельные черты сходства с некоммерческими общественными объединениями. ГК РФ (ст. 120) знает понятие учреждения (без создания специальные определений для учреждений государственные и иных). До принятия в 2006 г. поправок в ГК РФ ст. 120 имела следующую формулировку: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурные или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». В связи с принятием Закона об автономных учреждениях она изменена и гласит: «Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурные или иные функций некоммерческого характера». Слова о полном или частичном финансировании исключены. За учреждением его собственником закрепляется определенное имущество. Если речь идет об учреждениях Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль ных образований, то это имущество, а также имущество, приобретенное учреждением, находится в собственности таких образований. Права учреждения на это имущество, как указано в п. 1 ст. 120 ГК РФ, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ, а последняя говорит о праве оперативного управления. В хозяйственном ведении такое имущество, следовательно, состоять не может. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос ниже, а сейчас вернемся к ст. 120 ГК РФ. ГК РФ не регулирует раздельно правовое положение учреждений Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, обычно применяя к ним термин «бюджетные учреждения». Общее определение учреждения в ГК РФ относится и к ним. В нем говорится о функциях учреждения, среди которых названо управление. Такая функция выделяет учреждение среди некоторых других лиц публичного права. Еще более характерно положение, содержащееся в Законе об автономных учреждениях129. В ст. 2 говорится, что они создаются для выполнения работ и услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. О точности такой формулировки и о возможности распространения полномочий органов на учреждения мы скажем ниже. В данном случае важно констатировать: автономные учреждения (а они бюджетные целиком или в части) создаются в целях осуществления управленческих (т. е. в той или иной степени властных) полномочий. Но если это можно сказать об автономных учреждениях, то тем более это можно сказать о неавтономных учреждениях такого рода, свобода деятельности которых меньше. Вместе с тем ссылки на публичное управление имеют общий характер: эту функцию выполняют и органы (другой род юридических лиц публичного права). Для публичного учреждения характерна специфическая форма публичного управления, рассматриваемая ниже. ГК РФ в прежней редакции признавал «особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учре ждений» и устанавливал, что такие особенности регулируются другими («отдельными») законами и иными правовыми актами. Таким образом, государственные и муниципальные учреждения были обособлены от юридических лиц частного права. Сейчас это сделано более четко в связи с новой редакцией ст. 9 «Частные учреждения» Закона о некоммерческих организациях. Теперь формулировка ст. 120 имеет более определенный характер. Говорится, что учреждение может быть частным (создается гражданином или юридическим лицом) или может быть создано Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное и муниципальное учреждение). Термина «учреждение публичного права» в ст. 120 нет, но по существу в последнем случае речь идет именно о нем. Такое учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением, как гласит ст. 120. В отношении бюджетного учреждения вопрос, видимо, ясен: по своей природе это учреждение публичного права, но, как говорилось выше, в автономном учреждении тоже доминируют публично-правовые качества (назначение публичной властью руководителя, задания со стороны властвующего собственника, полное или частичное, но обязательное бюджетное финансирование, в том числе полное финансирование заданий собственника и финансирование некоторых других сторон деятельности автономного учреждения и т. д.). Есть еще несколько важных моментов в положениях ст. 120 ГК РФ. Ранее говорилось, что учреждение отвечает по своим обязательствам имеющимися в его распоряжении денежными средствами. Речь шла только о денежных средствах. Это положение было не вполне ясно (денежными средствами может быть и фонд заработной платы), но ясно, что имущественная ответственность учреждения была ограничена, тем более что за определенные действия учреждения отвечала и отвечает казна соответствующего публично-правового образования (а в нее, по разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ, входит все имущество). В новой редакции ст. 120 ГК РФ сохранила формулировку о денежный средствах, но теперь уточнено, что такую ответственность несут частные и бюджетные учреждения, сохранена и формулировка о субсидиарной ответственности собственника при недостатке денежных средств. Что же касается автономного учреждения, то в соответствии с абз. 5 п. 2 ст. 120 его имущественная ответственность имеет особый характер. О ней будет сказано ниже. Недвижимое имущество публичного учреждения принадлежит собственнику, это не собственность учреждения (это относится и к автономным учреждениям). Ограничения распространяются и на денежные средства учреждения, по крайней мере на их определенную часть, выделенную собственником учреждения (реально - органами государства, субъектов РФ, местного самоуправления) для финансирования обязательных выплат, предусмотренных законом. Второй момент связан с установлением субсидиарной ответственности, что не имеет места по отношению к органам публичной власти. При недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Распространяется ли такая ответственность на государственные и муниципальным учреждения? С одной стороны, может распространяться, поскольку ГК РФ устанавливает общее правило. Более того, в упомянутом постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 говорится об ответственности публично-пра- вовыгх образований за созданные ими учреждения всем имуществом (казной), а не только бюджетными средствами. С другой стороны, есть упомянутая выше оговорка об особенностях правового положения государственный учреждений и положение о том, что они не могут быть признаны банкротами (эта норма относится ко всем учреждениям). Кроме того, нужно учесть, что ГК РФ регулирует отношения юридических лиц частного права, а мы имеем дело с лицами публичного права, у который другие цели и задачи. Словом, возникает много сложных ситуаций, а выход из них простой: нужно ввести понятие юридиче ского лица публичного права, определив присущие ему особенности. Каждое публичное учреждение (государственное, субъекта федерации, муниципальное, территориальной автономии в тех странах, где она есть) обычно действует в отношении определенного контингента лиц (Пенсионный фонд работает с пенсионерами, государственная библиотека устанавливает свои правила для читателей и т. д.). Эти отношения имеют в значительной мере индивидуализированный характер и форму публичных (государственных, муниципальных) услуг. Об этой особенности проявления публичной власти учреждения мы еще скажем ниже. Заметим лишь, что такие услуги оказывают и органы публичной власти, но услуги учреждений имеют профилированный характер в зависимости от определенной категории лиц. Кроме того, именно услуги составляют основное содержание их дятельности, что вряд ли можно сказать об органах публичной власти. Если же попытаться дать наиболее общую характеристику публично-правового учреждения как юридического лица публичного права, то можно сказать, что это публично-правовое образование, находящееся в состоянии субординации (в том числе и по отношению к учредившему его органу государства), обладающее правом на применение особой (специализированной и индивидуализированной) публичной власти при оказании публичных услуг, пользующееся по сравнению с органами государства более широкой гражданской правосубъектностью и несущее публично-правовую и иные формы ответственности. 5. Некоммерческие общественные организации. По отношению к рассматриваемым ниже образованиям в российском законодательстве употребляется слово «организация». Мы пользуемся им, хотя не все рассматриваемые образования являются организациями (есть иные формы, о них говорится в Законе об общественных объединениях). Сделанное уточнение «общественные» означает, в частности, что к числу юридических лиц публичного права не относятся религиозные организации. В России они охватывают большие группы населения: 75-85 млн православных, 6-9 млн мусульман и др.130 Учитывая численность таких объединений, другие факторы, некоторые авторы утверждают, в том числе в учебниках, что религиозные организации входят в состав политической системы общества. Думается, что это не так. Церковь отделена от государства - средоточия политической власти, она не вправе участвовать в политике. Религиозные организации не вправе оказывать давление на государственную власть, они не могут быть наделены отдельными полномочиями органов государства, субъектов РФ, местного самоуправления (что иногда возможно для некоммерческих общественных организаций). Религиозные организации могут заниматься некоторыми видами социальной благотворительной деятельности (например, помощь обездоленным лицам), но они действуют главным образом в интересах своей паствы (прихожан церкви), удовлетворяют частные духовные запросы. Поэтому, на наш взгляд, они являются некоммерческими организациями частного, а не публичного права (и, соответственно, юридическими лицами частного права), хотя основные положения законов о роли церкви в обществе имеют публично-правовой характер. Важно различать суть регулируемого правом явления и характер норм той отрасли права, которая эти явления регулирует. Хотя в Законе о некоммерческих организациях есть положения, одновременно относящиеся к некоммерческим организациям общественного и религиозного характера, такие обобщения не всегда верны: в России действуют отдельные законы о тех и других. Да и дальнейшее регулирование идет по пу ти разделения. В обширных поправках, внесенных в Закон о некоммерческих организациях в 2006 г., об общественных объединениях говорится отдельно. В России существует огромное количество некоммерческих организаций (по некоторым данным, их 450-550 тыс.)131. Их образование и последующая государственная регистрация (признание объединений юридическими лицами) имеют сравнительно простую процедуру (в некоторых случаях для их создания достаточно двух или трех человек)132. Некоммерческие организации имеют разные названия, виды и формы (политические партии, профсоюзы, женские и молодежные организации, национально-культурные автономии и т. д.). У одних из них отчетливо заметны признаки юридического лица публичного права. Политические партии единственные из общественных объединений вправе выдвигать кандидатов на выборах. Они активно участвуют в политике. У других некоммерческих организаций (например, благотворительных) признаки юридического лица публичного права выражены гораздо слабее, во многих сторонах их деятельности доминируют черты юридических лиц частного права. В некоммерческих партнерствах в отличие от других некоммерческих организаций в случае ликвидации можно часть имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, разделить между его членами, правда, в пределах стоимости имущества, переданного его членами в собственность некоммерческого партнерства, за исключением членских взносов (в других некоммерческих организациях никакое имущество не возвращается, а идет на уставные цели общественной пользы). Однако во всех случаях некоммерческие организации создаются не для хозяйственных целей, не для извлечения прибыли, а для достижения общественных благ (п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Они могут заниматься хозяйственной деятельностью, но только для достижения указанной главной цели. А это значит, что по своей сути они являются субъектами публичного права, юридическими лицами публичного, а не частного права. С другой стороны, в отличие от государственных и муниципальных органов и учреждений некоммерческие общественные организации создаются не для осуществления публичной власти, публичного управления. Они могут участвовать в борьбе за власть, оказывать давление на нее. В этом специфика данного рода юридического лица публичного права. Итак, если попытаться дать общую характеристику некоммерческому общественному объединению как юридическому лицу публичного права, то можно сказать, что это автономное, не находящееся в состоянии субординации, публично-правовое образование, создаваемое на основе добровольного объединения членов (участников) в целях достижения общего блага, участвующее в отношениях с публичной властью путем состязательности за нее, участия в ней, давления на нее, обладающее публичноправовой (например, организация демонстраций) и гражданско-правовой правосубъектностью, несущее публично-правовую и иные формы ответственности.