Введение 3
Глава 1. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления 5
Глава 2. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления. 11
Глава 3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 16
Заключение 24
Список литературы 26
Введение
Местное самоуправление является одной из форм организации публичной власти в административно территориальных единицах государства. Второй формой является местное самоуправление
В данной работе автор ставил перед собой цель рассмотреть местное самоуправление, выявить его взаимосвязь со структурой органов государственной власти определить полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления.
1. раскрывается проблема предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
2. рассмотрение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления.
3. обозначение понятия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
4. возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
5. раскрываются вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления.
6. донесение до читателя понятной четко изложенной информации по данной теме.
Теоретическую основу исследования полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления составляют работы таких авторов как, Фадеев В.И., Дорожкин Ю.Н., Кутафин О.Е и ряда других, относящиеся к проблемам данной темы.
Нормативную базу составляет действующая Конституция РФ и Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Глава 1. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
Отдельной проблемой в данной области являются проблемы, вытекающие из разграничения собственности. Муниципальные образования передают в соответствии с разграничением полномочий в государственную собственность больший объем муниципального имущества, чем получают от государства. Государство и субъекты РФ часто сбрасывают на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии со всем грузом кредиторских обязательств и штрафных предписаний. При разграничении имущества муниципальных районов и поселений первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход (например рынки), оставляют за собой. Перечисленные проблемы разграничения полномочий вновь спровоцировали обсуждение двухуровневой концепции местного самоуправления. По факту сегодня сформировались три разных подхода. Первый подход предлагает оставить разграничение полномочий в существующей концепции Закона № 131 - ФЗ и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов; второй - усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти. Третий - вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района .
Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как “организация”, “развитие”, “участие”, “обеспечение”. Возникают проблемы, связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат . В связи с этим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью . Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение.
Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы местного самоуправления и государственной власти. Автор данной работы предлагает рассмотреть некоторые из них.
1. Признание и гарантированность российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, не вхождение органов местного самоуправления в системе органов государственной власти (Ст. 12 Конституции РФ.)
2. Установление запрета на ограничение прав местного самоуправления(ст 133 Конституции РФ.)
3. Не допущение осуществления местного самоуправления образования органов местного самоуправления назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
4. Государственная поддержка местного самоуправления которая включает в себя создание органами государственной власти необходимых правовых организационных материально финансовых условий для становления и развития местного самоуправления оказание содействия населению осуществлении права на местное самоуправление.
Государственная поддержки самоуправления относятся федеральные и региональные программы местного самоуправления принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти.
Рассматривая вопрос разграничения предметов ведения между органами государственной власти и муниципальными районами и городскими округами, необходимо заметить, что законодатель относит к предметам ведения органов государственной власти общие вопросы организации и создания правовых, финансовых и иных условий для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения в области культуры, а именно: вопросы принятия законов в области культуры и внесение в них изменений, контроль за их исполнением; регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в области культуры; установление основ государственной культурной политики, формирование и реализация целевых программ в области культуры; установление государственных минимальных социальных стандартов в области культуры; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; регулирование и государственный контроль в области международного культурного сотрудничества; создание, создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности, а также иные вопросы местного значения . Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . Необходимо также ввести в федеральные законы нормы, четко регламентирующие разграничение уровней функционирования государственной и муниципальной властей. По мнению Шариковой М.Е., активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти в сферу местного самоуправления подтверждают поспешность и некоторую излишность создания жестких границ между государственно-властной системой управления и местным самоуправлением, которое теоретиками Конституции мыслилось как самостоятельная система общественного управления. Недостаточно был учтен международный опыт организации местного самоуправления и его непосредственного контакта с государственным. В законодательстве о передаче предметов ведения и полномочий по системе исполнительной власти РФ нужно обратить внимание на процедуры передачи полномочий, всех необходимых ресурсов и в систему местного самоуправления . В настоящее время местное самоуправление признано равноправной с государственной и самостоятельной формой власти. Однако, по многим оценкам, мы, говоря о местном самоуправлении, все еще, как и прежде, имеем дело с государственной системой управления. С точки зрения реального социального функционирования местного самоуправления, может быть, это и справедливо. Но с точки зрения правовой, местное самоуправление как автономная форма народовластия - это реальность. Поэтому перед органами государственной власти субъектов Федерации, сразу же после того как были приняты соответствующие нормативные акты, встала проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Четкое разграничение полномочий – одна из актуальных задач, которую необходимо решить, в том числе и с помощью научно обоснованных методов и механизмов. Совершенствование действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации. Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления. Данной проблеме автором планируется уделить особое внимание.
Формирование эффективной системы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из основных факторов успешной реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Отсутствие достаточного количества научных разработок по данной проблематике тормозит развитие местного самоуправления и переход российского общества на качественно новый этап организации жизнедеятельности .
Взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления(без взаимной передачи друг другу полномочий)должна строиться на принципах добровольности, законности и повышения эффективности управления. Основной формой такого взаимодействия договоры, соглашения, участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях выполняющие общие задачи.
Если совместная деятельность в определенной сфере требует детального определения прав обязанности и ответственности, а также связанна с определением материально финансовых средств предпочтительной формой взаимодействия является договор.
Глава 2. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
1.Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленном базовым законом о местном самоуправлении.
2.Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных ФЗ
3.Правовое регулирование прав и обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ - правовое регулирование прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления законами субъектов РФ в порядке, установленном базовым ФЗ о местном самоуправлении.
Осуществление исполнительно – распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении МО и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ ФКЗ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
В случае противоречия Конституции, устава, закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, базовому ФЗ о местном самоуправлении и другим ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, базовый ФЗ о местном самоуправлении.
Стратегической приоритетностью при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы.
Решать вопросы разграничения полномочий можно будет эффективно только федеральными законами. Следует детально определиться по функциям федеральных, региональных и муниципальных органов власти». Следует отметить, что договоры сыграли определенную и во многом положительную роль», Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации, как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов). Жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий, их полное ресурсное обеспечение является неосуществимой мечтой. Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической структуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах, как в разное время, так и в одно и то же время, разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую структуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы. Один из них - договорное регулирование исполнения полномочий. И тут перед нами встает вопрос: что регулирует такой договор? Передачу части собственных полномочий - или части полномочия, оставляя само полномочие за вышестоящим уровнем власти?
Во втором случае следует задать структуру полномочия: обязанностей, прав, функций, ресурсов, ответственности, а также регулирующих это полномочие нормативно-правовых механизмов. В данном случае автор
Доклада исходит, во-первых, из преставления о тройственности природы полномочий (функционально - деятельностной, ресурсной и правовой).
Во-вторых, автор полагает, что правовая природа полномочия субъекта власти заключается в единстве его прав и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер государственной и общественной жизни (отношений) - предметов ведения.
В-третьих, предполагается, что правосубъектность органа власти есть единство его полномочий (прав и обязанностей) и ответственности, обеспеченная соответствующими нормативно-правовыми механизмами (судебными, федерального вмешательства и т.д.).
Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках Конституции политико-правовым механизмом единого правового пространства, задаваемого федеральными законами. При наличии четких правовых рамок и политический «торг» уместен - главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого - допустимого в рамках Конституции и федеральных законов - торга и фиксируются договорами.
установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;
реализации конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное, в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений;
определения приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.
Особого обсуждения заслуживает такая традиционно высказываемая позиция: договорный процесс позволяет более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность регионов страны по различным факторам, позволяет конкретизировать положения Конституции РФ и федеральных законов применительно к особенностям данного региона.
В данном контексте следует различить две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений федерального законодательства может осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл урегулировать договорами. Это позволило бы более полно реализовать принцип равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром - во всяком случае, для регионов, «сопоставимых» по некоторым признакам.
Очень высок потенциал соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также о передаче осуществления части полномочий. Зачастую принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Однако такая их излишняя регламентация может быть оперативно «разрешена» именно данным видом соглашений. Заключаемые органами исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей, они регулируют сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, а потому не требуют применения долговременной процедуры внесения поправок в законодательство.
Кроме того, соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов позволяют с необходимой степенью детальности конкретизировать положения не только вышеупомянутых федеральных законов, но и договоров о разграничении предметов ведения.
Не следует забывать и о согласительных процедурах как правовом средстве разграничения полномочий «в действии».
Глава 3 . Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федераций.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
Вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
Перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
Способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
Перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
Порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления осуществляется за счет представляемых местным бюджетом субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать обственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке предусмотренных уставом муниципального образования. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ФОИВ и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
“Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:
1. Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключаемая их его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления.
2. Делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.
Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение полномочиями производиться только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находиться в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
5. Государственное влияние не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.
Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления.
Можно сделать вывод, что принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения.
В результате анализа действующего законодательства можно сделать вывод о неудачной регламентации компетенции местного самоуправления на федеральном уровне. Дело в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляются лишь предметы ведения муниципальных образований, а полномочия органов местного самоуправления закреплены в серьезно устаревшем законе РФ 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Не вносят должной ясности в этот вопрос и отраслевые нормативные правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления все новыми полномочиями в разных отраслях и сферах, поскольку полномочия эти они устанавливают применительно к органам местного самоуправления вообще, а не тому или иному их уровню конкретно. Органы же местного самоуправления не могут сами себе устанавливать полномочия, даже если в общей форме предметы их ведения определены.
Исследование компетенции органов местного самоуправления детерминирует раскрытие сущности муниципального управления, осуществляемого органами местного самоуправления. Муниципальное управление по сути своей является частью государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства.
При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органы государственной власти обоснования и потребности и расчет финансовых средств необходимых для осуществления соответствующих финансовых полномочий в случаи если расходы реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств исчисленных исходя из действующих нормативов. Органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для этого представительный орган местного самоуправления направляет уполномоченному органу государственной власти обоснования перерасхода финансовых средств и требования о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае отказа от удовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в спорном порядке.
Органы местного самоуправления не имеют права использовать финансовые и материальные средства переданные им денежные средства на осуществлении государственных полномочий не по целевому назначению.
При наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо строгое соблюдение за законность их действий. Контроль и надзор призваны выявлять нарушения в области муниципального права во время прсекать эти нарушения и в итоге направлены на восстановление нормальных муниципальных отношений.
Контроль и надзор за их деятельностью осуществляет в российской Федерации несколько специализированных органов. Уполномоченным органам государственной власти осуществляет контроль за тем как органы и должностные лица и лица местного самоуправления используют переданные им отдельно государственные полномочия.
Органы и должностные лица наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями осуществляют контроль за соответствием деятельности местного самоуправления уставом муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативно правовым актом представительным органа муниципального образования.
Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Уставов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований муниципальных правовых актов.
Заключение.
Местное самоуправление означает, что власть на местах осуществляют представители центральной(федеральной)власти и, таким образом создаются и действуют местные органы государственной власти.
В ходе прочтения данной работы прослеживаются проблемы местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти. Признание местного самоуправления государством- есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует как правило об антидемократическом и политическом режиме.
В ходе написания данной курсовой работы автором был сделан вывод о необходимости осуществления органами государственной власти контроля за органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления для соблюдения законности их действий. В случаи не соблюдения законодательства органы местного самоуправления обязаны нести ответственность перед органами государственной власти. Органы государственной власти в праве передавать некоторые свои полномочия органам местного самоуправления
Изучив данную данную курсовую работу курсовую работу можно придти к выводу что современное европейская модель местного самоуправления предполагает:
Независимость органов местного самоуправления от государственной власти
Экономическую, финансовую самостоятельность местного самоуправления
Государственные гарантии и поддержку местного самоуправления
Запрет органов государственной власти вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления и наличие собственной компетенции
Возможность делегировать местному самоуправлению часть государственных полномочий
Конституционное закрепление статуса местного самоуправления
Судебная защита органов местного самоуправления
Обязательное наличие в структуре местного самоуправления представительного органа.
Список литературы
2. ФЗ № 131Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
3.Рецензия на законопроект «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»подготовленный комиссией при президенте РФ под руководством Д. Р. Козака // Управа местного самоуправления в России 2007 №2.
4. Авакян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 2007
5. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2006.
6. Дорожкин Ю.Н. Государственное и муниципальное управление,М. 2006
7. Кноринг В. И. Основы государственного и муниципального управления. М.2008
8.Кутафин О. Е., Фадеев Муниципальное право РФ: учебник – 2 – е издание, перераб. и доп. – М.
9. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юрист, 2006
10.Пятков Д.В « о гражданской правосубъектности РФ и субъектов муниципальных образований // журнал Российское право 2006 №10
11. Рагозина Л. Полномочия органов местного самоуправления поселений: практика и проблемы // Практика муниципального управления. 16 октября 2006 года. - http://www.urbaneconomics.ru/publications.
Дорожкин Ю.Н. Госдарственное и муниципальное управление,М. 2006
Дорожкин Ю.Н. Государственное и муниципальное управление, М. 2006
Кутафин О. Е., Фадеев Муниципальное право РФ: учебник – 2 – е издание, перераб. и доп. – М.
- часть государственных (т.е. находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов РФ) прав и обязанностей, к-рыми в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации наделяются органы местного самоуправления сверх полномочий, обеспечивающих решение вопросов местного значения.Выполнение муниципальными образованиями отд. государственных полномочий является отражением взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления. Подобное взаимодействие очень важно и государственным, и муниципальным органам, т.к. позволяет, с одной стороны, с наибольшей эффективностью решать вопросы лучшего обслуживания населения, а с другой-демократизирует процесс осуществления государственных функций.
Передача государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется только в отношении нек-рых государственных полномочий, а потому имеет свои пределы, ограниченные той ролью, к-рую могут играть органы местного самоуправления в эффективном выполнении этих полномочий.
По своему содержанию государственные полномочия , передаваемые органам местного самоуправления подразделяются на след. группы: полномочия, связанные с реализацией государственных социальных стандартов в части образования, медицинского обслуживания, получения бесплатной медицинской помощи и т.п.; полномочия, обусловленные гос. регистрацией вновь организуемых и преобразуемых предприятий, общественных объединений и т.п.; лицензированием отд. видов дея тельности; осуществлением нотариальных действий и т.д.; полномочия в области осуществления государственного контроля и учета использования земли и других природных ресурсов, а также охраны окружающей среды; полномочия по участию муниципальных образовваний в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны РФ (деятельность военных комиссариатов, учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и др.; полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории; некоторые др. полномочия.
Наделение органов местного самоуправления отд. государственными полномочиями может осуществлять ся либо применительно ко всей системе органов местного самоуправления, либо только по отношению к конкретным муниципальным образованиям.
Но в обоих случаях передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна производиться лишь при обязательном соблюдении 3-х условий ; а) передача государственных полномочий оформляется законодательным актом, принимаемым либо Федеральным Собранием Российской Федерации, либо соответствующим представительным органом государственной власти субъекта РФ; б) любой акт передачи органам местного самоуправления государственных полномочий должен сопровождаться также и передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий, для чего вопрос о финансовом обеспечении должен решаться одновременно с принятием законодательного акта о передаче полномочий; в) переданные полномочия должны оставаться подконтрольными государству, однако при осуществлении государственного контроля должно соблюдаться требование, содержащееся в Европейской хартии о местном самоуправлении, состоящее в том, что вмешательство контролирующего органа в деятельность муниципального образования должно быть соразмерным значимости интересов, к-рые призвано защищать это вмешательство.
Закон № 39 от 11.07.2012 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы»
О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы Настоящий Закон наделяет органы местного самоуправления муници- пальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Моск- вы в целях обеспечения учета мнения населения и органов местного само- управления при принятии решений органами исполнительной власти города Москвы, повышения эффективности взаимодействия органов местного само- управления и органов исполнительной власти города Москвы, усиления роли органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии со- ответствующих территорий. Статья 1. Перечень отдельных полномочий города Москвы, кото- рыми наделяются органы местного самоуправления му- ниципальных округов в городе Москве 1. Органы местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве (далее - органы местного самоуправления) наделяются следующими отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации деятельно- сти управы района города Москвы (далее - управа района) и городских орга- низаций: 1) ежегодное заслушивание отчета главы управы района о результатах деятельности управы района; 2) выражение недоверия главе управы района; 3) ежегодное заслушивание информации руководителя государствен- ного учреждения города Москвы инженерной службы района о работе учре- ждения;2 4) ежегодное заслушивание информации руководителя многофункцио- нального центра предоставления государственных услуг, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения; 5) ежегодное заслушивание информации руководителя амбулаторно- поликлинического учреждения, обслуживающего население соответствую- щего муниципального округа, о работе учреждения; 6) ежегодное заслушивание информации руководителя территориаль- ного центра социального обслуживания населения, обслуживающего населе- ние соответствующего муниципального округа, о работе учреждения. 2. Органы местного самоуправления наделяются следующими отдель- ными полномочиями города Москвы в сфере благоустройства: 1) согласование внесенного главой управы района ежегодного адрес- ного перечня дворовых территорий для проведения работ по благоустройству дворовых территорий; 2) участие в работе комиссий, осуществляющих открытие работ и при- емку выполненных работ по благоустройству дворовых территорий, а также участие в контроле за ходом выполнения указанных работ; 3) согласование плана благоустройства парков и скверов, находящихся в ведении отраслевого органа исполнительной власти города Москвы, осу- ществляющего функции по разработке и реализации государственной поли- тики в сферах жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, или в ведении префектуры административного округа города Москвы. 3. Органы местного самоуправления наделяются следующими отдель- ными полномочиями города Москвы в сфере капитального ремонта и содер- жания жилищного фонда: 1) согласование внесенного главой управы района ежегодного адресно- го перечня многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств бюджета города Москвы; 2) участие в работе комиссий, осуществляющих открытие работ и при- емку выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансирование которого осуществляется полностью за счет средств бюдже- та города Москвы, участие в контроле за ходом выполнения указанных ра- бот;3 3) заслушивание руководителей управляющих организаций о работе по содержанию многоквартирных домов с учетом обращений жителей; 4) организация проведения проверки деятельности управляющих орга- низаций, созыв в случае необходимости по результатам проверки общего со- брания собственников помещений в многоквартирном доме для решения во- проса о расторжении договора с управляющей организацией, выборе новой управляющей организации или изменении способа управления многоквар- тирным домом. 4. Органы местного самоуправления наделяются следующими отдель- ными полномочиями города Москвы в сфере размещения объектов капи- тального строительства: 1) согласование проекта правового акта префектуры административно- го округа города Москвы об утверждении акта о выборе земельного участка в целях размещения объектов гаражного назначения и объектов религиозного назначения; 2) согласование проекта градостроительного плана земельного участка для размещения объектов капитального строительства (в том числе аптечных организаций, учреждений для работы с детьми, объектов спорта, стационар- ных торговых объектов, объектов бытового обслуживания, рынков) общей площадью до 1500 кв. метров, строительство которых осуществляется за счет средств частных лиц, а также иных объектов, определяемых Правительством Москвы. 5. Органы местного самоуправления наделяются следующими отдель- ными полномочиями города Москвы в сфере размещения некапитальных объектов: 1) согласование проекта схемы и проекта изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов; 2) согласование проекта схемы и проекта изменения схемы размещения сезонных кафе; 3) согласование проекта схемы и проекта изменения схемы размещения иных объектов в случаях, предусмотренных Правительством Москвы. 6. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями города Москвы по формированию и утверждению плана дополнительных мероприя- тий по социально-экономическому развитию районов. Статья 2. Перечень муниципальных округов, органы местного са- моуправления которых наделяются отдельными полно- мочиями города Москвы, срок осуществления указан- ных полномочий 1. Отдельными полномочиями города Москвы, указанными в статье 1 настоящего Закона, наделяются органы местного самоуправления следую- щих муниципальных округов: 1) Академический; 2) Алексеевский; 3) Алтуфьевский; 4) Арбат; 5) Аэропорт; 6) Бабушкинский; 7) Басманный; 8) Беговой; 9) Бескудниковский; 10) Бибирево; 11) Бирюлево Восточное; 12) Бирюлево Западное; 13) Богородское; 14) Братеево; 15) Бутырский; 16) Вешняки; 17) Внуково; 18) Войковский; 19) Восточное Дегунино; 20) Восточное Измайлово; 21) Восточный; 22) Выхино-Жулебино; 23) Гагаринский; 24) Головинский; 25) Гольяново; 26) Даниловский; 27) Дмитровский;5 28) Донской; 29) Дорогомилово; 30) Замоскворечье; 31) Западное Дегунино; 32) Зюзино; 33) Зябликово; 34) Ивановское; 35) Измайлово; 36) Капотня; 37) Коньково; 38) Коптево; 39) Косино-Ухтомский; 40) Котловка; 41) Красносельский; 42) Крылатское; 43) Крюково; 44) Кузьминки; 45) Кунцево; 46) Куркино; 47) Левобережный; 48) Лефортово; 49) Лианозово; 50) Ломоносовский; 51) Лосиноостровский; 52) Люблино; 53) Марфино; 54) Марьина роща; 55) Марьино; 56) Матушкино; 57) Метрогородок; 58) Мещанский; 59) Митино; 60) Можайский; 61) Молжаниновский; 62) Москворечье-Сабурово;6 63) Нагатино-Садовники; 64) Нагатинский затон; 65) Нагорный; 66) Некрасовка; 67) Нижегородский; 68) Новогиреево; 69) Новокосино; 70) Ново-Переделкино; 71) Обручевский; 72) Орехово-Борисово Северное; 73) Орехово-Борисово Южное; 74) Останкинский; 75) Отрадное; 76) Очаково-Матвеевское; 77) Перово; 78) Печатники; 79) Покровское-Стрешнево; 80) Преображенское; 81) Пресненский; 82) Проспект Вернадского; 83) Раменки; 84) Ростокино; 85) Рязанский; 86) Савелки; 87) Савеловский; 88) Свиблово; 89) Северное Бутово; 90) Северное Измайлово; 91) Северное Медведково; 92) Северное Тушино; 93) Северный; 94) Силино; 95) Сокол; 96) Соколиная гора; 97) Сокольники;7 98) Солнцево; 99) Старое Крюково; 100) Строгино; 101) Таганский; 102) Тверской; 103) Текстильщики; 104) Теплый Стан; 105) Тимирязевский; 106) Тропарево-Никулино; 107) Филевский парк; 108) Фили-Давыдково; 109) Хамовники; 110) Ховрино; 111) Хорошево-Мневники; 112) Хорошевский; 113) Царицыно; 114) Черемушки; 115) Чертаново Северное; 116) Чертаново Центральное; 117) Чертаново Южное; 118) Щукино; 119) Южное Бутово; 120) Южное Медведково; 121) Южное Тушино; 122) Южнопортовый; 123) Якиманка; 124) Ярославский; 125) Ясенево. 2. Органы местного самоуправления наделяются отдельными полномо- чиями города Москвы, указанными в статье 1 настоящего Закона, на неогра- ниченный срок. Статья 3. Порядок осуществления органами местного самоуправ- ления отдельных полномочий города Москвы 1. Отдельные полномочия города Москвы, указанные в частях 1, 2, 8 пунктах 1 - 3 части 3, частях 4 - 6 статьи 1 настоящего Закона, осуществля- ются советами депутатов муниципальных округов (далее - Совет депутатов). 2. Отдельные полномочия города Москвы, указанные в пункте 4 ча- сти 3 статьи 1 настоящего Закона, осуществляются администрациями муни- ципальных округов. 3. Порядок осуществления органами местного самоуправления отдель- ных полномочий города Москвы определяется Правительством Москвы. 4. Отчет главы управы района, указанный в пункте 1 части 1 статьи 1 настоящего Закона, должен содержать сведения об основных направлениях деятельности управы района за отчетный год, ответы на вопросы, которые подаются Советом депутатов в управу района в срок не позднее чем за 10 дней до дня заседания Совета депутатов, на котором должен быть заслу- шан отчет главы управы района. 5. Информация руководителей учреждений, указанная в пунктах 3 - 6 части 1 статьи 1 настоящего Закона, должна содержать сведения об основных направлениях деятельности соответствующих учреждений за истекший год. 6. Инициатива о выражении недоверия главе управы района считается выдвинутой, если она поддержана не менее чем половиной от установленной численности Совета депутатов. Указанная инициатива оформляется в виде обращения, которое вносится в Совет депутатов вместе с проектом решения Совета депутатов о выражении недоверия главе управы района. О выдвиже- нии данной инициативы Мэр Москвы уведомляется не позднее дня, следую- щего за днем внесения указанного обращения в Совет депутатов. 7. При рассмотрении и принятии Советом депутатов решения о выра- жении недоверия главе управы района должны быть обеспечены: 1) заблаговременное уведомление главы управы района о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с проектом решения Совета депутатов о выражении недоверия главе управы района; 2) предоставление главе управы района возможности дать Совету де- путатов объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве осно- вания для принятия решения о выражении недоверия главе управы района. 8. Решение Совета депутатов о выражении недоверия главе управы района считается принятым, если в результате открытого голосования за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности Совета депутатов. Решение Совета депутатов о выражении недоверия главе управы 9 района должно быть мотивированным и содержать сведения о действиях (бездействии) главы управы района, повлекших негативные последствия для жителей муниципального образования. Решение Совета депутатов о выраже- нии недоверия главе управы района или об отклонении инициативы о выра- жении недоверия главе управы района в течение трех дней со дня его приня- тия направляется Мэру Москвы. 9. Инициатива о выражении недоверия главе управы района не может быть внесена: 1) в течение одного года со дня начала срока полномочий главы управы района; 2) в течение одного года со дня отклонения Советом депутатов инициа- тивы о выражении недоверия главе управы района. 10. Решения cоветов депутатов, принимаемые при реализации отдель- ных полномочий города Москвы, указанных в пунктах 1 и 3 части 2, пункте 1 части 3, частях 5 и 6 статьи 1 настоящего Закона, считаются принятыми, если за их принятие в результате открытого голосования проголосовало не менее половины от установленной численности Совета депутатов. 11. Решение Совета депутатов об участии депутатов в работе комиссий, указанных пункте 2 части 2 и пункте 2 части 3 статьи 1 настоящего Закона, принимается большинством голосов от установленной численности Совета депутатов и должно предусматривать направление депутатов в комиссии, действующие на территории их избирательных округов (в случае избрания депутатов по многомандатным избирательным округам или единому избира- тельному округу - в границах территории, установленной решением Совета депутатов). Депутаты, участвующие в работе комиссии по открытию работ, участвуют также в работе комиссии по приемке указанных работ. 12. Согласования cоветов депутатов по вопросам, указанным в части 4 статьи 1 настоящего Закона, считаются полученными, если в результате от- крытого голосования две трети от установленной численности депутатов Со- вета депутатов не проголосуют против согласования. 13. Решения cоветов депутатов, принимаемые при реализации отдель- ных полномочий города Москвы, указанных в пункте 1 части 4 и части 5 ста- тьи 1 настоящего Закона, принимаются в сроки, установленные правовыми актами города Москвы. Решения cоветов депутатов, принимаемые при реали- зации отдельных полномочий города Москвы, указанных в пункте 2 части 4 10 статьи 1 настоящего Закона, принимаются в течение 30 дней со дня внесения вопроса на рассмотрение в Совет депутатов. Если в течение установленных сроков решения советов депутатов не были приняты, представленные на со- гласование проекты считаются согласованными. 14. Проект плана мероприятий, указанный в части 6 статьи 1 настояще- го Закона, формируется Советом депутатов и подлежит согласованию с гла- вой управы района. Проект плана мероприятий формируется в пределах объ- емов бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующему органу исполнительной власти города Москвы для реализации планов дополнитель- ных мероприятий по социально-экономическому развитию районов, и с уче- том перечня направлений расходования средств, утвержденного Правитель- ством Москвы по предложению Совета муниципальных образований города Москвы. 15. Органы местного самоуправления при осуществлении отдельных полномочий города Москвы вправе: 1) запрашивать в установленном порядке у органов исполнительной власти города Москвы находящиеся в их распоряжении сведения, необходи- мые для принятия решений по вопросам осуществления отдельных полномо- чий города Москвы; 2) вносить в установленном порядке в органы исполнительной власти города Москвы предложения по вопросам осуществления отдельных полно- мочий города Москвы. Статья 4. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неис- полнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации отдельных полномочий города Москвы Органы местного самоуправления и должностные лица местного само- управления несут установленную законодательством ответственность за не- исполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при осуществлении отдельных полномочий города Москвы.11 Статья 5. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий горо- да Москвы и отчетность органов местного самоуправ- ления об осуществлении отдельных полномочий города Москвы 1. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы осуществляет упол- номоченный орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий функции по разработке и реализации государственной политики в сфере тер- риториального управления, организации и государственной поддержки мест- ного самоуправления (далее - уполномоченный орган). 2. Органы исполнительной власти города Москвы в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправле- ния отдельных полномочий города Москвы и осуществлять контроль за их исполнением, а также издавать методические рекомендации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы. 3. Органы местного самоуправления представляют отчет об осуществ- лении отдельных полномочий города Москвы в порядке и сроки, установ- ленные уполномоченным органом. Статья 6. Вступление в силу настоящего Закона Настоящий Закон вступает в силу с 1 августа 2012 года. Мэр Москвы C.C.Собянин Москва, Московская городская Дума 11 июля 2012 года № 39
Документ опубликован в соответствии с Законом № 63 от 28.11.2012 О внесении изменений в статью 21 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» и статью 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 «О правовых актах города Москвы»
§ 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Правовые основы регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нашла законодательное отражение прежде всего в Конституции РФ, а также в Федеральных законах 1995 г. и 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Часть 2 ст. 132 Конституции РФ гласит: "Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству".
Федеральный закон 1995 г. несколько конкретизировал указанные положения Конституции РФ: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.
В Федеральном законе 2003 г. в отличие от Закона 1995 г. вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентируются более подробно, чему посвящена гл. 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", состоящая из трех статей (ст. 19-21).
Также вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут решаться в федеральных законах и законах субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями Российской Федерации и полномочиями ее субъектов соответственно. Уставы муниципальных образований также нередко содержат нормы о наделении отдельными государственными полномочиями, в основном дублирующие нормы федерального закона.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только в форме закона. Данный принцип нашел свое подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Конституционный Суд РФ отметил, что требование п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области предполагает, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом РФ законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района, которые по своей природе и месту в системе публичной власти не могут выступать в качестве законодательных органов. Таким образом, п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области не соответствует Конституции РФ.
Федеральный закон 2003 г. устанавливает новое принципиальное положение, которое состоит в том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом 2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19). Эти отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ (ч. 3).
Данные положения означают:
во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления;
во-вторых, по изначальной концепции Федерального закона 2003 г. передаваемые государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Правда, неизбежен вопрос, вызываемый далее следующими словами, включенными в ч. 3 ст. 19, "если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ". Что это означает? Можно ли допустить, что в случае необходимости законом отдельные государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений? Подобное исключить нельзя, это и будет "иное" установление закона. Правда, в данном случае требуется прямое указание в соответствующем законе, что полномочие передается с предоставлением материальных и финансовых ресурсов или же осуществляется за счет местных бюджетов.
Последующие дополнения, включенные в Федеральный закон 2003 г., четко определили возможность осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления сельских и городских поселений с соблюдением названных выше условий. Причем есть одна особенность, которую теперь Закон фиксирует для всех органов местного самоуправления, в том числе и поселений: они могут осуществлять как прямо переданные им полномочия, так и полномочия хотя официально не переданные, но и не принадлежащие другим органам. Правда, делать это можно в основном за счет своих бюджетов (если только не поступили субвенции и дотации из вышестоящих бюджетов).
В частности, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. в Закон 2003 г. была включена ст. 14.1 "Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений". В ней сначала перечислен круг подобных вопросов (ч. 1), а далее следует норма общего характера (ч. 2): "Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в ч. 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона) (выделено нами. - Авт.), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)".
Пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Из Конституции РФ, в ст. 132 которой говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, следует, что нормы законов, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий, будут признаны не соответствующими Конституции РФ. Ведь при таком объеме передачи полномочий неизбежно меняется природа местного самоуправления. Да такой вариант и немыслим на практике.
Объем передаваемых государственных полномочий не может быть слишком велик. Они не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых.
Кроме того, законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не означает право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления абсолютно любыми государственными полномочиями. Существует определенный предел такого наделения. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами самих субъектов допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Причем в законодательстве можно наблюдать два идущих вместе процесса.
1. Российская Федерация определяет круг полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), и соответствующий перечень вопросов постоянно расширяется. Достаточно сказать, что при его первом включении (4 июля 2003 г.) в Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в виде ч. 2 ст. 26.3) перечень включал 41 позицию. В настоящее время число позиций выросло до 62.
2. Закон 1999 г., обозначив указанный выше перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, одновременно разрешил (ч. 6 ст. 26.3) наделять органы местного самоуправления многими государственными полномочиями субъекта РФ из данного перечня. И круг таких полномочий тоже неуклонно расширяется в Законе - на первом этапе он включал 23 полномочия, в настоящее время - уже 54.
Итак, согласно ч. 2 ст. 26.3 Закона 1999 г. законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению следующих вопросов:
1) формирование и содержание архивных фондов субъекта РФ;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
3) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;
4) организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
5) создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта РФ;
6) поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
7) планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
8) резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;
9) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;
10) организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
12) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;
13) организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);
14) организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
15) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
16) организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов;
17) создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);
18) организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ);
19) поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);
20) поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;
21) организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ);
22) организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан;
23) организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, и муниципальных организаций здравоохранения;
24) социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;
25) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;
26) организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;
27) предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ;
28) материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определение порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";
29) материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта РФ;
30) организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;
31) осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организация и проведение официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоение спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
32) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);
33) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;
34) предоставление материальной и иной помощи для погребения;
35) осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;
36) участие в урегулировании коллективных трудовых споров;
37) осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;
38) организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
39) осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
40) организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
41) изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта РФ с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства;
42) осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;
43) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
44) организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
45) организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ;
46) организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;
47) установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением;
48) осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
49) осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
50) осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;
51) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществление полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством;
52) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;
53) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта и работников государственных учреждений субъекта;
54) участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.
Приведенный перечень полномочий в Федеральном законе 1999 г. является закрытым, отсюда субъект РФ вправе наделить органы местного самоуправления только указанными полномочиями по предметам совместного ведения, осуществляемыми им самостоятельно за свой счет. В остальной же части полномочий, закрепленных в перечне, содержащемся в ст. 26.3 Федерального закона 1999 г., субъект РФ не вправе наделить ими органы местного самоуправления, а должен осуществлять их самостоятельно.
Что касается вопроса о наделении органов местного самоуправления полномочиями, являющимися исключительными полномочиями Российской Федерации, ее субъектов, а также полномочиями по предметам совместного ведения, не вошедшими в вышеуказанный перечень, то такое наделение по смыслу ст. 19 Федерального закона 2003 г. не имеет каких-либо законодательно очерченных пределов в части объема делегируемых на муниципальный уровень полномочий. В то же время при таком наделении необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Конституционный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как уже видел читатель, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Федеральный закон 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. с аналогичным названием закрепил четкие и ясные критерии, предъявляемые к законодательному акту, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Так, предусмотрено, что федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Эти положения Федерального закона 2003 г. служат своеобразной гарантией обоснованного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Материально-финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Важной гарантией является и то, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств.
Материальные ресурсы должны передаваться в порядке и сроки, установленные законом, которым органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями. Эти материальные ресурсы могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления. Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок.
Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Перечень и процедура передачи объектов государственной собственности, предназначенной для обеспечения исполнения органами местного самоуправления каждого из передаваемых государственных полномочий, определяется законом о наделении органов местного самоуправления этими государственными полномочиями или в порядке, устанавливаемом таким законом.
Имущество, переданное органам местного самоуправления для исполнения ими отдельных государственных полномочий, не должно использоваться для других целей.
При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.
Федеральный закон 2003 г. по сравнению с Федеральным законом 1995 г. более подробно закрепил вопросы материального обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Так, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). Также органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий порой оказывается труднореализуемым на практике. Эти органы нередко исполняют переданные им полномочия без какой-либо финансовой компенсации возникающих расходов.
Федеральный закон 2003 г. в развитие конституционных предписаний об обязательности передачи органам местного самоуправления финансовых ресурсов для реализации отдельных государственных полномочий содержит четкий механизм, регулирующий финансовые отношения сторон - органов местного самоуправления и органов государственной власти - по данному вопросу. Предусмотрено, что финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий субъектов РФ осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.
Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций (ст. 63 Федерального закона 2003 г.). Указанный фонд формируется за счет:
1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
2) иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.
Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.
Для финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, существует федеральный фонд компенсаций. Субвенции, предоставляемые из этого фонда, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции (ч. 4 ст. 63 Федерального закона 2003 г.).
В случае изменения в течение финансового года ожидаемых объемов расходов на исполнение отдельных государственных полномочий по сравнению с нормативами орган местного самоуправления имеет право направить обоснованные предложения соответствующему органу государственной власти о внесении изменений в нормативный акт в части уточнения данного норматива.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Федеральный закон 2003 г. детально не регламентирует порядок осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Согласно сложившейся практике порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального образования.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Это значит, что порядок осуществления отдельных государственных полномочий может определяться органами государственной власти, причем это будут органы исполнительной власти.
Как отмечалось ранее, отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, в силу Федерального закона 2003 г. осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Но дополнениями, внесенными в Закон 2003 г., фактически разрешено наделение отдельными государственными полномочиями и органов местного самоуправления других уровней. Таким образом, федеральному и региональному законодателям предоставлено право самостоятельно решать вопрос о типе муниципального образования, которому будут переданы для реализации соответствующие государственные полномочия.
В части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо обратить внимание на необходимость системного толкования ч. 2 и 3 ст. 20 Федерального закона 2003 г. Смысл ч. 2 этой статьи состоит в том, что органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в случае, если решением суда установлено несоответствие закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям ст. 19 Федерального закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия.
Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных и финансовых средств, выделенных на эти полномочия.
Нормы ч. 2 и 3 ст. 20 соотносятся друг с другом как общая и специальная - специальная норма в части материальных и финансовых ресурсов, строго говоря, должна иметь приоритет.
Основания и порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Федеральный закон 2003 г. не содержит норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя такая ситуация на практике, в принципе, возможна. Анализ действующего регионального законодательства в области местного самоуправления показывает, что осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ, может быть прекращено в случаях:
прекращения действия указанных полномочий;
отзыва полномочий;
истечения срока, если указанные полномочия имели ограниченный срок действия.
Кроме того, основанием для отказа от исполнения переданных отдельных государственных полномочий может служить признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом 2003 г.
В случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ, указанные полномочия могут быть отозваны либо их осуществление прекращено.
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в том числе условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (п. 7 ч. 6 ст. 19).
Контроль за осуществлением отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
В Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий (в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль). Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области фактически установил, что такой контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им государственных полномочий.
Представляется, что уполномоченные органы государственной власти вправе давать оценку качества и эффективности исполнения отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, но не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий.
По Федеральному закону 1995 г. органы местного самоуправления несли ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
В Федеральном законе 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. возможности контроля прописаны более четко и жестко. Так, на органы государственной власти возложен контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
При этом органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
При выявлении нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. При этом в целях установления объективности и законности вынесения данных предписаний, а также в целях реализации конституционной гарантии судебной защиты местного самоуправления предусмотрено, что указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Формы контроля и его субъекты могут предусматриваться в зависимости от уровня передаваемых полномочий в федеральных законах и законах субъектов РФ.
Федеральным законом 2003 г. муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Существенным моментом в контроле за деятельностью органов местного самоуправления являются положения Федерального закона 2003 г. о том, что условия контракта для главы местной администрации муниципального образования в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, утверждаются законом субъекта РФ. В связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке или по соглашению сторон на основании заявления высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Разумеется, вопросы соблюдения законности при осуществлении переданных местному самоуправлению государственных полномочий могут быть и предметом различных видов специального, в том числе и прокурорского надзора (см. § 1 гл. 20 учебника).
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может осуществляться в двух формах: во-первых, передача; во-вторых, делегирование.
Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, предусматривающий исключение полномочия государственного органа из его компетенции и включение этого полномочия в компетенцию органа местного самоуправления.
Делегирование - это разовое предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления.
Процесс наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями должен соответствовать следующим основным требованиям, определенным в пунктах 1 -5 и 7 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
1) осуществляется только в соответствии с федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации, но при условии, что второй не противоречит первому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
2) распространяется только на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;
3) может предусматривать неограниченный либо определенный срок действия;
4) предусматривает финансовое обеспечение только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а также право органов местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий;
5) соответствующие положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации вводятся в действие ежегодно соответствующими законами о бюджете на очередной финансовый год при условии, если в них предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий;
6) признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации указанным требованиям является основанием для отказа от исполнения данных полномочий.
В пункте 6 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены обязательные требования, предъявляемые к законам, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности, такие законы должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются такими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, органов государственной власти при их осуществлении;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления государственных полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления таких полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением таких полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В статье 20 этого Закона определяются также требования, предъявляемые к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
1. При ее осуществлении в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции органы государственной власти вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
2. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Государственный койШроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий согласно статье 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в том числе:
Право органов государственной власти контролировать использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
Обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным орга- i нам документы, связанные с осуществлением таких полномочий;
Право уполномоченных государственных органов давать обя- i зательные для исполнения письменные предписания органам и должностным лицам местного самоуправления по устранению нарушений, выявленных в процессе исполнения теми государственных полномочий. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Понятие и развитие правовых основ местного самоуправления
24 Местное самоуправление - это «организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;
федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Развитие:
Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.
Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.
Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный - понятие «коммунальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, Поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориальных единиц.
Российский закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ. Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.
Второй период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».
Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федераци1, указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»2 и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»3 деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.
Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Существенным образом изменился характер взаимодействия пред-ставительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.
Складывалась ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.
В принятом Законе об общих принципах организации местного самоуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.
Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.
В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который призван обеспечить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законо-дательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату муниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотренный заключительными и переходными положениями Федерального за-кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., основываясь на конституционных положениях, разграничил полномочия органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации) в области местного самоуправления, определяя тем самым их роль в развитии правовой основы местного само-управления.
После вступления в силу Федерального закона 1995 г. был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998 г.) и др.
В соответствии с Законом 1995 г. на федеральном уровне (с учетом федеративного устройства нашего государства) должны были устанавливаться общие принципы организации местного самоуправления, его основы, а также система федеральных гарантий прав местного самоуправления, прав граждан на его осуществление.
Основная тяжесть правового регулирования вопросов местного самоуправления на основе федерального законодательства возлагалась в целом на субъекты Федерации.
В субъектах Федерации в развитие федерального законодательства о местном самоуправлении принимались следующие законы: о местном самоуправлении; о муниципальных выборах; о местном референдуме; об основах территориального общественного самоуправления; о порядке отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления; об основах статуса выборных должностных лиц местного самоуправления; о порядке образования и преобразования муниципальных образований; о государственной регистрации уставов муниципальных образований; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о муниципальной службе и многие другие законодательные акты.
Свой вклад в формирование правовой основы местного самоуправления в соответствии с законом вносят муниципальные образования. Нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществления местного самоуправления принимают органы и должностные лица местного самоуправления (положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью и др.), а также население (на местном референдуме, сходе). В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправ-ления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу должны были определяться уставом в соответствии с законом субъекта Федерации (ст. 19).
Начало четвертому этапу развития правовой основы местного самоуправления положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого федерального плана мероприятий, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе этих мер отчетливо прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унификации всех ее основных элементов, а также к централизации в определенных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции - стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого тер-риториального уровня власти в государстве.
25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.
26. Уставы муниципальных образований: содержание, порядок принятия и регистрации.
Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления.
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.
Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Закон от 28 августа 1995 г. наделил муниципальные образования правом самостоятельно решать вопрос о том, как принимать устав: представительным органом, на референдуме, сходе. Очевидно, что правовые возможности населения по непосредственному принятию устава резко сокращены.
Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.
Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.
27. Территориальные основы местного самоуправления. Понятие и основные принципы территориальной организации местного самоуправления.
Территориальные основы местного самоуправления в РФ - это совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.
Территориальные основы местного самоуправления определяют:
Принципы территориальной организации местного самоуправления;
Понятие, виды и состав территории муниципальных образований;
Порядок установления и изменения границ муниципальных образований.
Территориальные основы местного самоуправления закреплены в нормах главы 8 Конституции РФ, главы 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», главы 15 Земельного кодекса РФ от 25.10.01 г., ФЗ РФ «О статусе наукограда в РФ» от 07.04.99 г., закона РФ «О закрытом административно-террриториальном образовании» от 14.07.92 г. и др.
Принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ:
1. Территориальный: местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. С этой целью статусом муниципального образования наделяются: городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории.
На территории муниципального образования (кроме города) могут быть расположены другие муниципальные образования. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
2. Поселенческий: местное самоуправление в Российской Федерации строится на основе муниципальных образований. Давая оценку этому положению, Конституционный Суд РФ признал, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с.существующим территориальным делением субъекта Федерации на населенные пункты и административные единицы. Порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований, становления и изменения их границ и наименования определяется законами субъектов Федерации.Изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).
3. Демографический: Закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не принимал в рассмотрениедемографические показатели при создании муниципальных образований. Он устанавливал, что население городских и сельских поселений независимо численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Федеральный закон 6 октября 2003 г., формально не закрепляя положение о реализации права на самоуправление вне зависимости от численности населения, фактически допускает организацию местного самоуправления на самых разных по своим демографическим характеристикам территориях. Указывается, что муниципальным образованием может быть поселение с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Поселениями, а в контексте названного Федерального закона муниципальными образованиями, могут быть территории с численностью проживающих менее 1 тыс. человек; от 1 тыс. до 10 тыс. человек; от 10 до 30 тыс. чело-нок; от 30 до 100 тыс. человек; от 100 до 500 тыс. человек; свыше 500 тыс. человек.
28. Понятие и виды муниципальных образований по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ
Муниципа́льное образова́ние - территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
Виды муниципальных образований
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.
В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:
Муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений
Сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов
Городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа
Городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района
Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).
Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.
29. Установление и порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований
§ 4. Установление и изменение границ муниципальных образований
Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальный вариант - законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.
Понятие установления, изменения границ муниципальных образований. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.
Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
