Бюджетное право России в современных условиях развилось в подотрасль финансового права. Это обусловлено следующими причинами. Во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений, а с принятием Бюджетного кодекса РФ круг этих отношений еще более расширился. Во-вторых, в современных условиях в связи с созданием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались. Всякая подотрасль права в системе любой отрасли права представляет собой массив правовых норм, поддающийся нередко систематизации на общую и особенную части. Это связано с тем, что, как правило, выделение в системе отрасли права подотраслей связано с существованием одноименной отрасли законодательства. Научное признание бюджетного права в качестве подотрасли финансового права определено существованием бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ) и его сердцевины - Бюджетного кодекса РФ. Нормативная массивность бюджетного права как подотрасли финансового права и, соответственно, его связанность с другими подотраслями и институтами бюджетного права требуют идентификации бюджетного права, четкого определения его границ в целях научной определенности и легкости 44 практической ориентации. В этой связи особо актуален вопрос о предмете бюджетного права. Ответ на этот вопрос позволяет не только определить границы бюджетного права, но и показать сущностное единство отношений, составляющих эту подотрасль. Соответственно, с практической точки зрения предметное понимание бюджетного права требует от законодателя выработки единых принципов и создание единого правового режима регулирования бюджетных отношений, отличных от иных структурных подразделений финансового права. Предмет бюджетного права в истории финансово-правовой науки никогда не определялся однозначно. По этому вопросу всегда имелись разночтения, которые с годами только увеличивались. В советское время предмет бюджетного права (круг отношений, регулируемых нормами бюджетного права) определялся либо предельно конкретно, либо весьма широко, вплоть до включения в него иных финансово-правовых институтов. Предельно конкретные определения бюджетного права давали Е.А. Ровинский и В.В. Бесчеревных. В частности, Е.А. Ро- винский отмечал, что бюджетное право есть совокупность правовых норм, определяющих бюджетное устройство, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами различных видов и их расходования, а также порядок и сроки формирования и исполнения бюджетов (бюджетный процесс)42. В.В. Бесчеревных считал, что бюджетное право регулирует отношения по: 1) установлению структуры бюджетной системы; 2) установлению доходов и расходов, включаемых в бюджет; 3) определению объемов доходов и расходов бюджетов; 4) составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; 5) составлению отчета об исполнении бюджета43. Названные определения круга отношений, регулируемых бюджетным правом, во многом схожи, но и различаются. Как видно, Е.А. Ровинский включал в бюджетное право отношения по расходованию бюджетных средств44, а В.В. Бесчеревных - нет. В то же время оба автора включали в бюджетное право отношения по бюджетному устройству и бюджетному процессу. Н.И. Химичева также давала весьма конкретное определение бюджетного права, определяя его достаточно широко (как отношения, возникающие в связи с образованием и использованием общегосударственного денежного фонда), но включала в него только отношения по бюджетному устройству, определению состава доходов и расходов, принципов разграничения доходов и расходов, бюджетной компетенции, а также бюджетному процессу45. Неоднозначной, а порой и весьма широкой позиции по вопросу о предмете налогового права придерживались М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин. М.И. Пискотин в специальной монографии «Советское бюджетное право» отмечал, что «в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы»46. В то же время он подчеркнул, что нормы налогового права к бюджетному праву не относятся47. С.Д. Цыпкин, с одной стороны, отмечал, что бюджетное право включает в себя нормы, «устанавливающие некоторые основные общие положения, саму организацию, структуру и принципы построения бюджетной системы СССР, а затем совокупности норм (правовые институты), определяющие объемы всех бюджетов, перечень доходов, расходов и порядок их распределения между бюджетами различных видов, а также нормы, регулирующие бюджетный процесс...»48. С другой стороны, он подчеркивал, что выведение за пределы бюджетного права институтов правового регулирования государственных доходов и правового регулирования государст- 46 венных расходов является условным, ибо «финансово-правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений, а поэтому обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы - Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы общегосударственного централизованного денежного фонда. Отсюда неминуемо следует признание соответствующих совокупностей правовых норм институтами (подразделами) бюджетного права»49. Подводя итог изложенным взглядам на бюджетное право в советское время, можно утверждать, что все ученые были единодушны в вопросе о включении в бюджетное право отношений по поводу бюджетной системы, перечня доходов, расходов и порядка их распределения между бюджетами, бюджетного процесса. Разногласия касались, главным образом, включения в бюджетное право отношений по расходованию бюджетных средств (Е.А. Ро- винский, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин), а в некоторых случаях и по поводу включения в бюджетное право доходных отношений (М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин). 1. В постсоветское время в связи с принятием Конституции РФ и появлением местного самоуправления, формированием государственных внебюджетных фондов как нового звена финансовой системы Российской Федерации, а главное - принятием Бюджетного кодекса РФ изменились подходы к определению бюджетного права. В современных условиях, так же как и в советское время, наметились два подхода к определению предмета бюджетного права: один подход узкий, а другой - широкий. Первый подход к определению предмета бюджетного права представлен позициями Н.И. Химичевой50, Е.Ю. Грачевой и Э.Д. Соколовой51, в какой-то мере Ю.В. Крохиной52, А.И. Худякова53. Второй подход, являющийся широким, представлен позициями И.И. Кучерова54, А.Н. Козырина55, О.Н. Горбуновой, А.Д. Селю- кова, Ю.В. Друговой56. Ученые, придерживающиеся широкого подхода к определению предмета бюджетного права, считают, что им охватываются отношения, опосредующие федеральный, региональные и местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов. Некоторые ученые идут еще дальше и включают отношения, опосредующие государственный и муниципальный кредит. Ученые, придерживающиеся узкого подхода к определению предмета бюджетного права, включают в него только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты. С учетом отмеченного в современных условиях для того, чтобы определить предмет бюджетного права, необходимо прежде всего ответить на вопрос, входят ли в него отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды и государственный и муниципальный кредит. Прежде всего надо иметь в виду, что включение государственных внебюджетных фондов наравне с ординарными бюджетами (федеральным, региональными и местными) в бюджетную систему Российской Федерации указывает на некое экономическое единство этих бюджетов, но не юридическое, так как понятие «бюджетная система» есть прежде всего экономическое понятие. Кроме того, для включения в предмет бюджетного права отношений, опосредующих ординарные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов, необходимо доказать, что эти бюджеты имеют единый правовой режим функционирования, т.е. реализуют единые правовые принципы, имеют единую структуру бюджетных процессов, единый правовой режим покрытия дефицитов этих бюджетов и т.д. В противном случае, т.е. при невозможности доказать единый правовой режим этих бюджетов, вопрос о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих вышеназванные бюджеты, теряет смысл. Ведь в таком случае законодатель не сможет применять единый правовой режим к регулированию отношений, опосредующих эти бюджеты, а правоприменитель, соответственно, не сможет применять одни и те же правовое нормы как «равнодействующие» для ординарных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. На наш взгляд, в предмет бюджетного права не следует включать отношения, опосредующие бюджеты государственных внебюджетных фондов, по следующим причинам: далеко не все принципы бюджетной системы относятся к бюджетам государственных внебюджетных фондов; порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов существенно упрощен в сравнении с ординарными бюджетами; порядок исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов вообще не определен в законодательстве. Соответственно, те бюджетно-правовые аспекты, которые служат юридическими фактами развития бюджетных правоотношений (лимиты бюджетных обязательств, уведомления о бюджетных ассигнованиях), не касаются правоотношений государственных внебюджетных фондов; кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов сегодня не осуществляется Федеральным казначейством, как это имеет место применительно к иным бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Такое обслуживание начнется только с 1 января 2010 года57; применение мер принуждения вряд ли в большинстве случаев возможно применительно к субъектам, состоящим в отношениях с государственными внебюджетными фондами. Основным доводом в пользу этого является то, что почти все диспозиции составов правонарушений, предусмотренные гл. 28 БК РФ, в той или иной мере учитывают ненормативные бюджетно-правовые акты, которые не используются при исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов. С учетом отмеченного можно утверждать, что в современных условиях правовой режим государственных внебюджетных фон- дов существенно отличается от правового режима ординарных бюджетов. Все отмеченное свидетельствует о том, что включение в предмет бюджетного права отношений, опосредующих государственные внебюджетные фонды, вряд ли справедливо. Однако надо учитывать, что финансовые отношения по природе весьма мобильны, а потому вполне возможно, что через некоторое время в результате развития законодательства правовой режим государственных внебюджетных фондов будет в максимальной степени приближен к правовому режиму иных бюджетов бюджетной системы. В таком случае, естественно, можно будет говорить о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Что касается отношений государственного и муниципального кредита, то эти отношения также не стоит включать в предмет бюджетного права по следующим причинам. Во-первых, институт государственного и муниципального кредита является по природе комплексным, что давно признано в науке. Это значит, что он включает в себя нормы различных отраслей права: гражданского, финансового, международного. Соответственно, этот правовой институт не характеризуется единым правовым режимом, а, наоборот, предполагает многообразие правовых режимов. В связи с этим включение института государственного и муниципального кредита в бюджетное право как подотрасль финансового права, характеризующуюся в подавляющем числе случаев методом властных предписаний, будет лишь «размывать» с теоретической точки зрения юридическое единство бюджетного права, обеспечиваемое, главным образом, за счет метода властных предписаний, а с практической точки зрения - это не обеспечит унификацию правового регулирования бюджетных отношений. Получится так, что отношения, составляющие бюджетное право, придется регулировать различными методами и отражать это, соответственно, в правовых актах различной отраслевой принадлежности. Вряд ли это будет способствовать цельности научного осмысления бюджетного права и законодательному оформлению бюджетных отношений58. 50 Во-вторых, нельзя не учитывать, что традиционно институт государственного и муниципального кредита выделяется в финансовом праве в качестве автономного от бюджетного права. Исходя из изложенного, на наш взгляд, в предмет бюджетного права следует включать только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты, и не включать отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды, а также отношения, составляющие институт государственного и муниципального кредита. С учетом традиционных, а также новых подходов, объективно возникших в связи с развитием бюджетного законодательства, в предмет бюджетного права можно включить следующие отношения: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения. Данные отношения всегда рассматривались как составляющие бюджетное право. В современных условиях это отношения между Российской Федерацией и всеми иными субъектами, прежде всего субъектами Федерации и муниципальными образованиями, обязанными не препятствовать Российской Федерации в установлении бюджетной системы Российской Федерации как составной части федерального устройства Российской Федерации в силу ст. 71 Конституции РФ; 2) отношения по установлению структуры бюджетов и требований к их сбалансированности. Эти отношения опосредованы пунктом «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому финансовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации. Исходя из этого, названные отношения нашли свое выражение в нормах Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих системы доходов, основания расходных обязательств и разновидности бюджетных обязательств, источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также требования сбалансированности бюджетов в случае бюджетного дефицита; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права. Впервые эту группу отношений в бюджетном праве выделила Н.И. Хими- чева59. Эти отношения опосредованы правовыми нормами, содер- жащимися в ст. 7- 9 БК РФ, а также ряде других статей БК РФ. 51 В частности, сюда же следует включить бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ); 4) традиционно в предмет бюджетного права включаются отношения, опосредующие бюджетный процесс. Эти отношения весьма многообразны. Они опосредуются бюджетно-правовыми нормами: о составлении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; о рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; об исполнении бюджетов и правовых актов о бюджетах; о подготовке и утверждении отчета об исполнении бюджета и правового акта о бюджете; 5) межбюджетные отношения, т.е. отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также выделения межбюджетных трансфертов; 6) в современных условиях в предмет бюджетного права следует включать отношения по осуществлению бюджетных расходов. Эти отношения опосредованы правовыми нормами, устанавливающими бюджетные обязательства. Последние реализуются в форме бюджетных ассигнований (ст. 69 БК РФ). Долгое время отношения по осуществлению бюджетных расходов составляли правовой институт, который выносился за рамки бюджетного права. Однако в последнее время в связи с развитием бюджетно-правового регулирования появились причины, требующие введения этого правового института в систему бюджетного права, а составляющих его отношений - в предмет бюджетного права. Прежде всего, согласно ст. 6 БК РФ расходы бюджета - это «выплачиваемые из бюджета денежные средства.». В числе последних имеют место и межбюджетные трансферты, т.е. дотации, субвенции, субсидии и т.д., выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69, 129 БК РФ). Учитывая, что отношения, опосредующие выделение межбюджетных трансфертов, входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права, нет никаких оснований к тому, чтобы отношения, опосредующие выделение иных средств из бюджета, выносить за пределы бюджетного права. Кроме того, отношения по осуществлению расходов, являясь материальными, реализуются с помощью бюджетно-процессуальных отношений и, соответственно, процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджетов по доходам. Как известно, бюджетно-процессуальные отношения входят в предмет бюджетного права. В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных отношений по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает в свою очередь стройность системы бюджетного права и эффективность его исследования. Стоит напомнить, что Е.А. Ровинский еще в советское время включал в предмет бюджетного права отношения по расходованию бюджетных средств, хотя в учебниках под его редакцией это было проведено недостаточно последовательно60. А М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин очень лояльно относились к включению расходных отношений в предмет бюджетного права. В современных условиях это стало необходимостью. Помимо всего отмеченного в современных условиях в связи с введением в Бюджетный кодекс РФ гл. 28, устанавливающей ответственность за нарушение бюджетного законодательства, возникла необходимость учитывать в предмете бюджетного права отношения бюджетно-правовой ответственности. Эти отношения опосредованы ст. 290 и 291 БК РФ. Наконец, составной частью предмета бюджетного права являются бюджетно-контрольные отношения. Они возникают на протяжении всей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265-272 БК РФ. С учетом проведенной конкретизации можно определить, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, предметом которой являются: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения; 2) отношения по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов) и требований к его сбалансированности; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права; 4) межбюд- жетные отношения; 5) отношения бюджетного процесса; 6) отношения по осуществлению бюджетных расходов; 7) отношения бюджетно-правовой ответственности; 8) бюджетно-контрольные отношения. В силу того что отношения, составляющие предмет бюджетного права, в современных условиях весьма многообразны и раз- ноплановы, дефиниция предмета бюджетного права может быть только весьма обобщенной. С учетом этого можно сказать, что предметом бюджетного права являются отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований61. При этом в понятие бюджетной деятельности следует включать все вышеназванные отношения.

Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации, обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством. Поэтому в финансовом праве бюджетное право также занимает ведущее место.

В настоящее время бюджетное право является подотраслью финансового права 1 и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере формирования, распределения и использования федерального, регионального и местного бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Однако БК РФ расширил понятие бюджетного права и выделил иные отношения, входящие в предмет бюджетного права (п. 2 ст. 1 БК РФ).

В научной и учебной литературе имеются различные определения бюджетного права.

Основные признаки бюджетного права в СССР сформулировал В. В. Бесчеревных , который определял бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс.

М. И. Пискотин обосновал позицию о том, что бюджетное право - это не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права. М. И. Пискотин отмечал, что термин «институт» должен относиться к небольшим обладающим определенной спецификой и составляющим устойчивое единство группам норм, регулирующих однородные отношения. А такие подразделы, как бюджетное, налоговое право, лучше было бы именовать разделами или подотраслями.

Далее он указывает, что той или иной совокупности правовых норм необходимо обладать рядом качеств, чтобы она могла образовывать обособленный крупный институт или подотрасль. Она должна регулировать особую группу однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику данной отрасли, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, «и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии» 1 .

Всеми вышерассмотренными свойствами обладают нормы, относящиеся к бюджетному праву. Они регулируют специфическую область отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно отношения, связанные с образованием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств, какими являются бюджеты.

Н. И. Химичева определяет бюджетное право РФ как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устройство в Российской Федерации, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс . Ранее Н. И. Химичева отмечала, что «в бюджетном праве выделяются три подразделения: общая часть, совокупность материальных норм права и совокупность процессуальных норм. Подраздел, охватывающий процессуальные нормы, принято называть “Бюджетный процесс”. В нем сосредоточены нормы, закрепляющие содержание и принципы бюджетного процесса, полномочия государственных органов по осуществлению каждой из его стадий» .

Л. К. Воронова рассматривает бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих бюджетное устройство, структуру

и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, полномочия государства и органов местного самоуправления и бюджетный процесс 1 .

И. И. Кучеров дает следующее понятие бюджетного права: «...бюджетное право - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением» .

М. В. Карасева закрепляет определение бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ .

Д. Е. Фадеев определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, регулирующую общественные отношения в различных сферах, возникающие:

между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

между субъектами в рамках регламентированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правового статуса участников бюджетного процесса;

при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга;

в сфере привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

По мнению Д. Е. Фадеева, в бюджетном праве России можно выделить четыре основных блока правовых норм, закрепляющих и регламентирующих: бюджетное устройство РФ; структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ; компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ

и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений; стадии бюджетного процесса в Российской Федерации 1 .

Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую в себя финансовоправовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ .

Ю. А. Крохина считает, что «особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других - только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти отношения доминируют в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Вторую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие к атрибутивным. Данные отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу “цепной реакции”, когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института - развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетноправовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Ранее эти отношения были исключительно предметом института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансовоправовых институтов в рамки Бюджетного кодекса РФ как единого нормативно-правового акта в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений не означает механической трансформации, слияния различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и различных методов их регулирования в новый, специфичный метод правового регулирования» 1 .

Е. В. Покачалова отмечает, что «публичный долг как финансовоправовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и как синтетическую финансово-правовую категорию, содержание и определение которой обусловливается государственнополитическим устройством страны» . Она делает вывод, что публичный долг следует рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе.

Ю. А. Крохина отмечает, что «предмет бюджетного права можно определить через совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований» . Она определяет в предмете бюджетного права следующие обособленные группы общественных отношений, возникающих относительно:

установления доходных источников бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

расходования бюджетных денежных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

межбюджетного регулирования;

бюджетного процесса;

осуществления бюджетного контроля;

установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

А. Н. Козырин рассматривает бюджетное право как подотрасль финансового права и определяет его как «совокупность финансовоправовых норм, регулирующих бюджетные отношения, т. е. отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных (субъекта Федерации) и местных бюджетов, а также по поводу формирования и расходования средств государственных внебюджетных фондов». Затем отмечает, что «нормы бюджетного права устанавливают бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентируют бюджетное устройство Российской Федерации, систему доходов и расходов бюджетов, сбалансированность бюджетов, регулируют бюджетный процесс в Российской Федерации, устанавливают ответственность за нарушение бюджетного законодательства» 1 .

Следует отметить позицию А. И. Худякова, который рассматривал «бюджетное право как раздел финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с формированием и распределением государственных бюджетов». Однако в данное определение не включены местные бюджеты. Кроме того, по нашему мнению, уместно выделить отношения, связанные не только с формированием и распределением, но и с использованием государственных и местных бюджетов.

Дискуссионный характер имеет позиция Л. Б. Хвана , который считает, что предметом бюджетного права выступают комплексные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и расходования централизованного денежного фонда государства и местного самоуправления.

Комплексность предмета бюджетного права проявляется в следующем:

соотношение бюджетного права и конституционного права состоит в том, что Конституцией РФ установлены основные положения бюджетного права;

соотношение бюджетного права и административного права выражено в регулировании общественных отношений в области государственного управления, а также в наличии властного метода предписания;

соотношение бюджетного права и гражданского права состоит в том, что предметом гражданского права являются имущественные отношения, включая денежные;

соотношение бюджетного права и уголовного права проявляется в том, что уголовное право определяет признаки уголовного преступления в области финансовых отношений;

соотношение бюджетного права с таможенным правом выражается в использовании границ действия бюджетного права и таможенного права 1 .

Следует обратить внимание на позицию С. В. Запольского , который утверждает: постулат о том, что бюджетное право как подотрасль финансового права внутренне едино и практически неделимо, с принятием БК РФ не выглядит неоспоримым. Он подчеркивает, что «должной юридической чистотой обладают лишь нормы, регулирующие:

бюджетное устройство;

распределение доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы;

порядок и способы обеспечения сбалансированности бюджетов;

исполнение бюджета;

межбюджетные отношения».

Кроме того, С. В. Запольский предлагает рассматривать бюджетное право как в узком, так и в широком смысле. Он считает, что нормативные положения, определяющие полномочия представительных и исполнительных органов власти соответствующего уровня и муниципалитетов в области бюджета, функции, права и обязанности, которые определяют режим бюджетной деятельности, бюджетный процесс, юридическую ответственность за бюджетные правонарушения, составляют бюджетное право в узком смысле. И далее пишет, что под бюджетным правом в узком смысле понимается совокупность норм, регулирующих не только федеральную, региональную и муниципальную бюджетную деятельность, но и правовой режим функционирования внебюджетных, а также стабилизационных фондов.

С. В. Запольский относительно государственных доходов, публичного долга, понятия государственного и муниципального кредита, государственных расходов, некоторых других элементов бюджетного механизма отмечает, что их отнесение к бюджетному праву имеет характер традиции и в лучшем случае объяснимо возможностью применения понятия «бюджетное право в широком смысле».

С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение: бюджетное право - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство РФ, состав доходов и расходов и порядок их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетный процесс, бюджетный контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

В предмете бюджетного права можно выделить следующие группы отношений, которые закрепляют и регулируют:

бюджетное устройство РФ, т. е. бюджетную систему, принципы ее построения;

состав доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также порядок их распределения между бюджетами;

бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

бюджетный процесс, т. е. порядок составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также осуществление бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса;

бюджетный контроль;

ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, несмотря на то что многие ученые выделяют различные группы правоотношений, входящих в предмет исследования бюджетного права, общим является то, что подлежащие бюджетноправовому регулированию отношения подразделяются на материальные и процессуальные.

Следует согласиться с позицией В. В. Бесчеревных 1 , Н. И. Хими-чевой , М. И. Пискотина , заключающейся в том, что характер связи материальных и процессуальных норм бюджетного права существенно отличается от характера связи, которая, например, имеет место между гражданским правом и гражданским процессом. «...Материальные и процессуальные нормы бюджетного права различаются в пределах института одной отрасли права - финансового права. Кроме того, круг субъектов материальных и процессуальных бюджетных правоотношений один и тот же» . Гражданское право и гражданский процесс существуют как самостоятельные отрасли права, и материальные гражданские правоотношения существуют самостоятельно, отдельно от гражданских процессуальных правоотношений. Их содержание и субъекты различны.

Бюджетное право РФ - это совокупность финансово-правовых норм, регули­рующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок рас­пределения доходов и расходов бюджетной системы, компетен­цию гос и муниципальных образований в области бюдже­та, а также бюджетный процесс. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и прин­ципы бюджетной деятельности в РФ. Среди законодательных актов специального содержания выде­ляется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирова­ния бюджетов всех уровней и, помимо этого, - детальную регла­ментацию относительно федерального бюджета. Федеральные законы «Об общих принципах организации МСУ в РФ» и «О финансовых основах МСУ в РФ» определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муници­пальных образований и органов МСУ, их вза­имоотношениях с органами гос власти. В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадле­жит важная роль в практической организации бюджетной дея­тельности гос.

30. Бюджетные правоотношения. Субъекты бюджетных правоотношений. Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано­вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений. Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава: а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного гос или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории; б)права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана гос, гос или муниципального об­разования; в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют гос, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы гос власти и МСУ, представляющие их интересы. В круг субъектов бюджетного права РФ входят: гос и его территориальные подразделения - РФ в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образова­ния; закрытые административно-территориальные образования); органы гос власти и МСУ - представительные (законодательные) органы государствен­ной власти и МСУ; исполнительные органы гос власти и МСУ.

31. Бюджетное устройство в РФ . Все действующие на территории РФ бюд­жеты представляют в совокупности определенную систему, кото­рая называется бюджетной системой. Каждое гос имеет свою организацию бюджетной систе­мы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство.

В бюджетную систему России как федеративного гос входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельны­ми частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней: а) федеральный бюджет; б) бюджеты субъектов Федерации - республиканские бюдже­ты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербур­га, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов. Третий уровень - местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, горо­дов и других административно-территориальных единиц, являю­щихся муниципальными образованиями в соответствии с феде­ральным законодательством и законами субъектов Федерации).

Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом само­стоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответству­ющими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств.

32. Доходы бюджетов и порядок их распределения в бюджетной системе . Все предусмотренные законодательством доходы по со­циально-экономическому признаку можно подразделить на не­сколько групп: а) доходы от предприятий и других организаций различных форм собственности; б) доходы от гос и муниципального имущества и угодий; в) доходы от гос внешнеэкономической и другой деятельности; г) поступления от личных доходов граждан.

Закрепленные доходы бюджетной системы - это доходы, кото­рые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговре­менной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Дотация в бюджетных отношениях - это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти в ниже­стоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направ­лением средств. Субвенция в бюджетных отношениях - это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах. За нарушение условий предоставления и использования суб­венций законом установлена ответственность. Субвенция, не ис­пользованная в срок или использованная не по назначению, подле­жит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции.

33. Расходы бюджетов и порядок их распределения в бюджетной системе. Расходная часть бюджетной системы включает следующие ос­новные направления: содержание органов гос власти и МСУ, судов и правоохранительных органов; финансирование отраслей народного хозяйства; охрану окружающей природной среды; социально-культурную сферу; науку; международную деятельность.

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее фи­нансирование органов гос власти и МСУ, бюджетных учреждений, оказание гос поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в форме дота­ций и субвенций на текущее финансирование, а также другие рас­ходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией. Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвес­тиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведе­ние капитального (восстановительного) ремонта. Расходы распределяются между бюджетами, исходя из основных принципов: а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов МСУ (по принадлежности); б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета; в) учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет.

34. Формы финансовой поддержки, оказываемой из бюджетов бюджетной системы РФ . Закрепленные доходы бюджетной системы - это доходы, кото­рые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговре­менной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы бюджета - это доходы, которые переда­ются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении выше­стоящих органов власти, по нормативам, определяемым при ут­верждении бюджета на предстоящий финансовый год. Дотация в бюджетных отношениях - это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти в ниже­стоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направ­лением средств. Субвенция в бюджетных отношениях - это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах.

35. Бюджетная компетенция (бюджетные права) РФ. Содержание бюджетных прав (компетенции) РФ обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся со­гласно Конституции РФ на всю территорию России. Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджет­но-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика. Бюджетно-правовой статус РФ составляет совокупность бюджетных прав (полномочий). РФ имеет право на самостоятельный фе­деральный бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники дохо­дов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федера­ции. Право определять компетенцию субъектов Федерации и ор­ганов МСУ по установлению на подведомст­венной им территории налогов, сборов, других бюджетных дохо­дов и их размеров. Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кас­совую наличность в размере, необходимом для покрытия времен­ных кассовых разрывов, резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней.

36. Бюджетная компетенция (бюджетные права) субъектов РФ . Бюджетные права РФ и бюджетные права ее субъектов тесно связаны между собой и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского гос, общие принципы которого распростра­няются и на бюджетные отношения. Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует сово­купность прав: Законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет - республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ налоги. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации налогов и других источников дохода, а также отчисле­ний от регулирующих доходов. Право контролировать использование средств муниципаль­ными образованьями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами МСУ бюджетного законодательства. Право самостоятельно использовать доходы. Право на компенсацию потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов за счет средств федераль­ного бюджета в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.

37. Бюджетная компетенция (бюджетные права) муниципальных образований. Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.) в лице их органов МСУ обладают бюджетными права­ми. Право каждого муниципального образования на самостоя­тельный местный бюджет. Право на получение из вышестоящих бюджетов необходи­мых финансовых ресурсов при наделении органов МСУ государственными полномочиями. Право на получение собственных закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов. Право самостоятельно расходовать средства местных бюдже­тов. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов резервные и целевые фонды. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов. Право органов МСУ устанавливать местные налоги и сборы закреплено в Конституции РФ (ст. 132). Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, при­нятых вышестоящими органами гос власти. Право представительных органов МСУ самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета.

38. Принцип сбалансированности бюджета, его механизм при наличии бюджетного дефицита. В характеристике расходов и доходов бюджета важной являет­ся не только качественная сторона (виды, направления и т. п.), но и количественная, в том числе соотношение объема доходов и рас­ходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбаланси­рованности бюджета, закрепленный в законодательстве, т.е. со­ответствия объема расходов бюджета объему его доходов. Он явля­ется необходимым условием реализации намеченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа явля­ется дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. В настоящее время в условиях расстроенности экономики и фи­нансов дефицит в бюджетной системе РФ стал трудно преодоли­мым явлением. В связи с дефицитностью бюджета в 1990 г. впервые в РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организацион­ное перестроение расходной части бюджета: в ней выделены две части бюджет текущих расходов и бюджет развития, что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов предусмотрено вы­деление защищенных статей, перечень которых должен опреде­ляться ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти. К ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйствен­ным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме.

Тема 5. Механизм бюджетно-правового регулирования

5.1. Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования

5.2. Бюджетные правоотношения: понятие и виды

5.3. Источники бюджетного права

Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

Бюджетное право - это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других - только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института - развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит - с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Использованная законодателем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Следовательно, предмет бюджетного права - это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно:

Установления доходных источников бюджетов всех уровней;

Расходования бюджетных денежных средств;

Межбюджетного регулирования; бюджетного процесса;

Осуществления бюджетного контроля;

Установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянной динамике. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового регулирования - это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т. е. бюджета. Право публичной собственности на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муниципальному образованию, вступающему в бюджетные правоотношения посредством своих компетентных органов.

Под методом бюджетно-правового регулирования тем самым следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе определенной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права.

Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджетно-правовых методов является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов финансового права относительно регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие и особенные . Общие обусловлены юридической природой бюджетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специальные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной деятельности. Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельности присущ государству в силу того, что оно самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных денежных фондов. В процессе бюджетной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование и охрана общественных отношений бюджетной сферы.

Особенность императивного метода в бюджетном праве - расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджетного регулирования, направленного на разграничение бюджетной компетенции субъектов Федерации и выделение в их бюджетно-правовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федеративные основы построения государства расширяют сферу самостоятельного решения публичных вопросов на уровне субъектов РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъектов бюджетного права, и повышается уровень ответственности за надлежащее выполнение ими своих функций.

Преобладание императивного метода регулирования объясняется публичной природой бюджетных отношений и их значимостью для нормального функционирования всего государства в целом. Содержание значительной части норм бюджетного права составляют императивные отношения. В регулируемых бюджетным правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирования не просто представляет собой специфический способ воздействия на общественные отношения относительно государственного (муниципального) права собственности на централизованный денежный фонд, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере бюджетно-правового регулирования.

Кроме императивного метода государство при регулировании бюджетных отношений использует элементы диспозитивного метода . Современное бюджетное законодательство дополнилось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т. д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования не означает наличие в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия.

Диспозитивность как способ правового регулирования бюджетных отношений существенно ограничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласование каких-либо условий бюджетных отношений возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодательством, а последующее регулирование согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом. Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы -- метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т. д.

Специфика методов бюджетного права заключается в совокупности особенностей методов финансового права, проявляющихся относительно сферы бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правового воздействия на отдельные стороны бюджетной деятельности. Названные характерные черты методов правового воздействия в сочетании с механизмом бюджетно-правового регулирования являются основными элементами юридического режима правового регулирования бюджетных отношений, с помощью которых бюджетное право становится относительно самостоятельным правовым образованием в системе финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом.

Предмет бюджетного права

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

Бюджетное право -- это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других -- только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит -- с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Использованная законодателем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Следовательно, предмет бюджетного права -- это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно:

• - установления доходных источников бюджетов всех уровней;
• - расходования бюджетных денежных средств;
• - межбюджетного регулирования; бюджетного процесса;
• - осуществления бюджетного контроля;
• - установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянной динамике. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Список использованных источников

бюджетный право государственный

• 1. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учебное пособие. - М.: ГУ ВШЭ, 2010. - 243 с.
• 2. Бюджетная система РФ: учебник / Н.Б. Ермасова. - М.: Высшее образование, 2012. - 715 с.
• 3. Бюджетная система России: учебник для студентов ВУЗов обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 703 с.
• 4. Бюджетная система РФ: учебное пособие / Д.В. Дёмин, В.А. Щербаков. - М.: КНОРУС, 2011. - 256 с.
• 5. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2009. - 628 с.
• 6. Повышение эффективности бюджетных расходов: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Климова. - М.: Издательство "Дело" АНХ, 2009. - 520 с.