Государственные гарантии
как форма государственного долга
Государственные (муниципальные) гарантии являются специфическим видом государственного (муниципального) долга. В отличие от иных видов долговых обязательств посредством предоставления гарантий государство (муниципальное образование) не привлекает в бюджеты различных уровней денежные средства и, соответственно, не возлагает на себя обязанность возвратить полученные средства, а лишь дает гарантию исполнить в определенных случаях обязательство третьего лица при неисполнении или ненадлежащем исполнении его последним или возместить ущерб, образовавшийся при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.
Иными словами, при государственных и муниципальных гарантиях исполнение гарантированных обязательств имеет лишь вероятностный характер, в отличие от отношений, где государство или муниципальное образование выступает заемщиком и, безусловно, должно исполнить долговое обязательство.
Государственная (муниципальная) гарантия - вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.
Государственная (муниципальная) гарантия выдается в письменной форме.
Государственная (муниципальная) гарантия является отзывной, только если основания для ее отзыва прямо указаны в тексте государственной (муниципальной) гарантии.
Государственная (муниципальная) гарантия должна содержать ряд обязательных реквизитов:
Наименование гаранта и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;
Обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;
Объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;
Определение гарантийного случая;
Наименование принципала;
Безотзывность гарантии или условия ее отзыва;
Основания для выдачи гарантии;
Вступление в силу (дата выдачи) гарантии;
Срок действия гарантии;
Порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии, в том числе вид ответственности гаранта (субсидиарная или солидарная);
Порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
Наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);
Иные сведения, которые могут быть определены законодательными актами или правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.
Государственная (муниципальная) гарантия также может быть выдана не бенефициару, а принципалу на основании договора о предоставлении гарантии, в случае если невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициаром является неопределенный круг лиц.
В случае если договором о предоставлении гарантии и гарантией установлен срок принятия бенефициаром (бенефициарами) гарантии и со стороны бенефициара (бенефициаров) в установленный срок не были предприняты действия, необходимые для принятия гарантии, гарантия считается непредоставленной и подлежит возврату гаранту.
Государственная (муниципальная) гарантия как долговое обязательство прекращает свое действие в следующих случаях:
Уплаты гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией;
Истечения определенного в гарантии срока, на который она выдана;
Исполнения в полном объеме принципалом или третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
Вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии путем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств;
Если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло;
В иных случаях, установленных гарантией.
С момента прекращения действия гарантии бенефициар лишается каких-либо прав по гарантии независимо от того, возвращена ли гарантия гаранту или нет.
Предоставление государственных и муниципальных гарантий производится на основании обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя гарантии, и преимущественно на конкурсной основе. Опыт 90-х гг. XX в. показал, что отсутствие предварительного финансово-экономического анализа инвестиционных проектов стало причиной увеличения государственных расходов на выполнение гарантийных обязательств.
Исполнение гарантийных обязательств, предусматривающих возникновение права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловленных уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного кредита. В противном случае исполнение гарантийных обязательств подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета.
Предоставление государственных (муниципальных) гарантий осуществляется уполномоченным государственным (муниципальным) органом власти на основании:
Федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при условии проведения анализа финансового состояния принципала;
Предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу, отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед гарантом по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, ранее предоставленным Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
Минфин России либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям.
Предоставление и исполнение государственной (муниципальной) гарантии подлежат отражению в государственной (муниципальной) долговой книге.
В отношении государственных гарантий Российской Федерации решение об их предоставлении принимается в форме акта Правительства РФ в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. В акте Правительства РФ о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации указываются лицо, в обеспечение исполнения обязательств которого предоставляется гарантия, предел гарантийных обязательств, а также основные условия гарантии.
В свою очередь, Минфин России, в соответствии с актом Правительства РФ, от имени Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по регрессным обязательствам, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения), в соответствии с актом Правительства РФ, и выдает государственные гарантии Российской Федерации.
В заключение отметим, что потенциал предоставления государственных (муниципальных) гарантий огромен. С одной стороны, их выдача не увеличивает реальных государственных расходов (при надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного долга, а с другой - позволяет развивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуждающиеся в дополнительном коммерческом финансировании.
Помимо прямых долгов правительства РФ в состав внутреннего государственного долга включаются государственные гарантии , по которым Правительство РФ гарантирует оплату отдельных инвестиционных проспектов или выпуск ценных бумаг местных органов власти или субъектов хозяйствования.
Государственные гарантии включаются в состав текущего государственного долга, но на практике они представляют собой не текущую, а потенциальную задолженность государства , поскольку эти долги становятся реальными только в случае, когда заемщик в лице местного органа власти или субъекта хозяйствования оказывается не в состоянии погасить свои долговые обязательства.
Государственные гарантии представляют собой форму внутреннего или внешнего государственного долга, поскольку представляют собой гарантированное погашение инвестиционных капиталов, направленных не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и конкретный целевой проект (программу).
Государственная и муниципальная гарантия является одним из способов обеспечения правовых обязательств , в силу которых государство, его субъект или муниципальное образование как гарант дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств.
Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии , имеет право требовать от последнего возмещения в полном объеме сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии.
В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете установлен верхний предел общей суммы государственных гарантий РФ , предоставляемых в национальной валюте , и верхний предел государственных гарантий РФ , предоставляемых для обеспечения обязательств в иностранной валюте .
Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ , выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую в миллион раз минимальный размер оплаты труда. Отдельно утверждаются государственные гарантии РФ на сумму, превышающую 10 млн долл. США.
Государственные гарантии РФ предоставляются Правительством РФ, органом власти субъекта РФ или муниципального образования для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.
Законом о бюджете на очередной финансовый год устанавливается перечень предоставляемых отдельным субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета.
Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств включается в состав государственного долга РФ как вид долгового обязательства.
Государственные и муниципальные гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе за счет средств бюджета развития РФ и являются поручительством Правительства РФ. Гарантии предоставляются российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов.
Основной целью таких гарантий является стимулирование инвестиционных активов и привлечение средств инвесторов в интересах развития экономики по ключевым направлениям или в развитие проектов социальной сферы. К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты претендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных вернуть кредит с начисленными на него процентами в срок и в полном объеме.
Причем проекты должны иметь положительную величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период.
Критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки служит величина дохода, который получило государство в результате реализации проекта.
Во взаимодействии поставщиков и потребителей, особенно находящихся в разных странах, государство нередко выступает гарантом но платежам покупателя товаров. Если он оказывается неплатежеспособным к моменту платежа, по его долгам рассчитывается государство. Соответственно оно должно планировать гарантийные обязательства и оформлять их соглашениями с получателем товаров и с поставщиком.
При рассмотрении проекта закона о бюджете на очередной год наряду с программами государственных внутренних и внешних заимствований, предоставления кредитов иностранным государствам детально обсуждается вопрос о предоставлении государственных и муниципальных гарантий. Правовой базой использования государственных и муниципальных гарантий является ГК РФ и ст. 115-117 БК РФ.
Как отмечалось выше, долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий и быть представлены в виде определенного объема обязательств по государственным гарантиям.
Государственные гарантии, как правило, предоставляются по займам и кредитам, привлекаемым органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами. Государство гарантирует не только безусловное погашение займов и кредитов, но и выплату процентов по ним кредиторам. В этом случае речь идет о гарантированных займах и кредитах. По гарантированным заимствованиям государство несет финансовую ответственность в полной мере только в случае неплатежеспособности заемщика. Статья 115 БК РФ определяет государственную гарантию как способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого государство-гарант письменно обязуется отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами (полностью или частично). Государство-гарант обязано при известных обстоятельствах исполнить обязательство фактического заемщика перед кредитором. Следовательно, гарант несет ответственность по долгам заемщика, если возникает ситуация, при которой заемщик оказывается неплатежеспособным. Однако в любом случае заемщик сам несет ответственность по своим обязательствам, в том числе ответственность перед гарантом в виде процентов.
Предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти соответствующих уровней - с анализом финансового состояния принципала или без такого анализа.
Счетная палата РФ по опыту последних лет в начале 2008 г. подготовила аналитические материалы, свидетельствующие о возможном возрастании нагрузки на федеральный бюджет по гарантиям, когда анализ финансового состояния принципала не проводится. Риск государства при использовании бюджетных средств при этом возрастает.
Федеральным законом, законом субъекта РФ, решением представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий соответственно.
БК РФ регламентирует порядок разработки и утверждения программ государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ и в иностранной валюте.
Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ представляет собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению соответствующих государственных гарантий на очередной финансовый год и плановый период.
Должна быть отдельно предусмотрена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:
1 млрд руб. - для государственных гарантий Российской Федерации;
10 млн руб. - для государственных гарантий субъекта РФ;
100 тыс. руб. - для муниципальных гарантий.
Предоставленные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе соответственно программы государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.
В программе государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте должна быть отдельно предусмотрена каждая гарантия. величина которой превышает сумму, эквивалентную 50 млн долл. Указанные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте.
Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В программе отмечается, что государственные гарантии Российской Федерации предоставляются для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг). Далее дается исчерпывающий перечень подлежащих предоставлению государственных гарантий Российской Федерации в данном году в млн долл.
Государственные гарантии Российской Федерации по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций, также предусматриваются законом о федеральном бюджете на очередной год в соответствии с БК РФ. Как правило, гарантии предоставляются на конкурсной основе, а ответственность гаранта и заемщика - субсидиарная.
В мировой практике государственные гарантии являются мощным фактором поддержки экспорта и укрепления конкурентных позиций на мировых рынках. Китай ежегодно тратит на поддержку своего экспорта около 7% бюджетных средств, Чехия - около 2,5, Словакия - 2,3, а Россия - только 0,6%. Германия предоставляет гарантии до 2,9% от экспорта, США - до 2, Польша - до 3,8%.
В России все шире практикуется предоставление гарантий по кредитам, связанным с экспортом высокотехнологичной наукоемкой продукции военно-промышленного комплекса, что не могло не способствовать росту экспорта военной техники и оружия. Портфель заказов составляет около 35 млрд долл. В результате разрушения СССР годовые поставки военной техники были сокращены с 22 до 1,7 млрд долл. Однако сейчас идет процесс восстановления объема экспорта военной техники и оружия. Уместно заметить, что и внешние кредиты ряду стран предоставляются Россией для закупок российской военной техники. Например, Индонезии был предоставлен крупный кредит для закупки российской военной техники.
Б Федеральном законе от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» был установлен верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте на 1 января 2009 г. в сумме 3,5 млрд долл., на 1 января 2010 г. - в сумме 6,8 млрд долл. США, на 1 января 2011 г. - в сумме 10,4 млрд долл. Кризис продиктовал пересмотр бюджетной трехлетки и изменение параметров бюджета на 2009 г. В федеральном бюджете на 2009 г. после его пересмотра программа государственных гарантий в иностранной валюте ограничена их предоставлением на 2,0 млрд долл., в том числе: 1,0 млрд долл. - гарантии на поддержку экспорта; 0,4 млрд долл. - гарантии по заимствованиям ЗАО «Росэксимбанк»; 0,6 млрд долл. - гарантии по обязательствам российских экспортеров перед указанным банком. Б дальнейшем наблюдался процесс наращивания объемов государственных гарантий в русле решения проблем развития внешнеторговых связей российских предприятий.
В валюте РФ государственные гарантии возрастают по заимствованиям «Агентства по ипотечному и жилищному кредитованию» (АИЖК) в целях создания на земельных участках инженерной инфраструктуры для жилищного строительства, по кредитам, получаемым стратегическими предприятиями оборонного комплекса, а также но кредитам на инвестиционные цели для юридических лиц, находящихся на территории Чеченской Республики.
Политика предоставления гарантий требует соответствующего научно-аналитического сопровождения. В мировой практике широко используется институт специализированных агентств, оказывающих соответствующие услуги бизнесу, включая государственные компании, связанные с государственной поддержкой бизнеса.
Государственные гарантии
Государственная гарантия – это обязательство, в силу которого РФ, субъект РФ или муниципальное образование-гарант дает письменное обязательство за исполнение лицом, которому выдана гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.
Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым она предоставлена.
Федеральным законом о федеральном бюджете устанавливается верхний предел общей суммы государственных гарантий РФ, предоставляемых в национальной валюте, и верхний предел общей суммы государственных гарантий РФ, предоставляемых для обеспечения обязательств в иностранной валюте.
При исполнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается долг гаранта, что отражается в отчетах об исполнении бюджета. Министерство финансов РФ либо орган исполнительной власти, уполномоченный правительством РФ, ведут учет выданных гарантий, исполнение получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям. На основании этого учета Госдума предоставляет подробный отчет.
Предоставление внутреннего государственного кредита может осуществляться в форме бюджетного кредита и бюджетной ссуды.
Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов по предоставлению средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Формами бюджетного кредита являются: льготный кредит, инвестиционный налоговый кредит, товарный кредит.
Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возвратной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Беспроцентные бюджетные ссуды предоставляются, как правило, на покрытие временных кассовых разрывов при исполнении нижестоящих бюджетов.
Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита уполномоченным органом, который проводит также проверку целевого использования бюджетного кредита.
Возврат предоставленных средств, а также плата за пользование ими приравнивается к платежам в бюджет.
Функции кредита:
1. Перераспределительная - перераспределение денежных ресурсов в соответствии с потребностями экономики в целом и целесообразностью поддержки того или иного направления социально-экономической деятельности между федеральным и территориальными бюджетами, территориальными и муниципальными бюджетами, федеральным бюджетом и международными финансово-кредитными институтами, иностранными юридическими и физическими лицами и территориальными бюджетами, бюджетами и юридическими лицами-резидентами.
2. Регулирующая – проявляется в стимулировании развития определенных отраслей и предприятий путем выделения целевых бюджетных средств и воздействии на заемщиков, которые обязаны обеспечить эффективное применение бюджетных ссуд.
3. Учет и контроль за целевым и рациональным использованием выдаваемого кредита посредством контроля за осуществлением денежных потоков, контроля за соблюдением условий кредитного договора, контроля за целевым использованием заемщиком выделенных средств и контроля за выполнением принятых дополнительных обязательств субъектами РФ и органами местного самоуправления.
Цели государственного кредита:
1. решение проблем финансирования бюджетного дефицита
2. проведение региональной финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования территориальной экономики
3. поддержание муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач
4. поддержка приоритетных для экономики секторов и видов деятельности
через институциональную систему.
К областям регулирования относятся: сфера предпринимательства, государственные финансы, денежное обращение, безналичные расчеты, внешнеэкономическая деятельность, валютный курс, экономическая безопасность, общественный сектор.
2. Перераспределительная, заключающаяся в распределении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами в социально-экономической сфере. механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная системы.
3. Социальная, состоящая в поддержке социальной справедливости и определенного уровня общественного благосостояния, гарантировании прожиточного минимума, соответствия роста заработной платы и производительности труда, обеспечения занятости населения. Механизмом реализации этой функции служат: система социальных трансфертов, социальные программы развития на федеральном, региональном и местном уровнях, системы государственной социальной защиты государственных минимальных социальных стандартов, адресной социальной помощи.
4. Контрольная, заключающаяся в создании ориентиров социально-экономического развития общества, задании параметров экономического и социального роста, определении условий предпринимательской деятельности, формировании долгосрочных, среднесрочных и текущих экономических и социальных программ, выполнение которых и служит объектом контроля. Функция реализуется через органы государственного контроля.
Государственная гарантия является обязательством государства перед своими гражданами либо юридическими лицами, которое предполагает предоставление материальных, а, кроме того, нематериальных благ согласно стандартам и общепризнанным нормам международного права. Далее в статье мы рассмотрим многие аспекты, связанные с эти понятием.
Государственные гарантии
Рассматриваемые гарантийные обязательства представляют собой вариации государственных услуг. Согласно статье Бюджетного кодекса № 115 государственная гарантия может быть предоставлена для обеспечения уже возникших обязательств. Либо тех, которые могут появиться в будущем.
Ключевыми условиями предоставления государственных гарантий являются следующие принципы:
- Бесплатная выдача.
- Предоставление гарантий в иностранной валюте.
- Бесплатное осуществление всех процедур, которые связаны с оформлением необходимой документации на их получение.
- Как правило, могут покрывать от 85 до 95 процентов суммы сделки.
- Предоставляют гарантии на срок до двадцати лет.
- Продукция обязательно должна соответствовать списку, который был утвержден распоряжением Правительства России в 2004 году.
Государственная гарантия, помимо всего прочего, выступает конституционной мерой.
Кому отдают предпочтение
Как правило, государственные гарантии предоставляют в пользу:
- Отечественных, а также зарубежных банковских учреждений-кредиторов.
- Российских экспортеров.
Государственные гарантии предназначаются для того, чтобы покрывать платежные обязательства:
- Зарубежных государств по привлеченным кредитам, которые были выданы на основании суверенных гарантий. Кроме того, на базе прямых контрактов в рамках закупок отечественной промышленной продукции.
- Зарубежных предприятий, являющихся импортерами российской промышленной продукции на основании контрактов. Покрываются обязательства за счет привлеченных на эти цели кредитов.
- Банковских учреждений стран, являющихся импортерами по привлеченным ими кредитам. Также во внимание принимаются предоставленные гарантии по сделкам с отечественными экспортерами.
- Отечественных экспортеров по кредитам, которые были привлечены для процедуры финансирования экспортных контрактов.
Конституционные обязательства
Под данными гарантиями предполагается реализация права и свободы человека и гражданина. Все, что касается конституционных прав и свобод, является прямой обязанностью государства. Конституционные гарантии по своей сущности являются обязанностью.
Довольно часто в обществе используется выражение "материальные гарантии". Под ним понимают совокупность политических, а также экономических условий, которые делают права реальными. Что касается науки конституционного права, то она изучает в основном юридические обязательства, то есть те, которые предполагают законы о государственных гарантиях и прочие нормативные источники. В любом случае конституция - это основы многих систем государства.
Защита свобод как прямая обязанность государства
Конституция гарантирует права и свободы человека и гражданина. Такое общее правило предполагает обязанность государства за счет различных правовых сред-ств обеспечить защиту прав, осуществляя их ре-гулирование. Гарантом свобод выступает прези-дент России. Обязательства государства перед гражданами по осуществлению мер и по обеспечению прав входит в перечень полномочий правительства страны. Данная функция представляет главную задачу судебной системы. Таким образом, в гарантировании свобод, а также прав принимает участие весь государственный меха-низм и органы власти.
Социальные гарантии
Данный вид гарантированных обязательств представляет собой совокупность социально-экономических, политических и других конституционных прав каждого гражданина. Сюда относится право на отдых, государственные гарантии на образование, медицинскую помощь, трудоустройство с особым механизмом защиты и т. д. Процесс осуществления программ такого рода - это забота о гражданах, оказавшихся в тех или иных обстоятельствах.
Но откуда берутся средства? Источниками финансирования социальных гарантий выступает госбюджет, а также бюджеты местных органов власти.
Самозащита свобод и прав граждан как одна из конституционных гарантий
Наряду с программами государственных гарантий, связанных с обеспечением свобод, у гражданина есть возможность самостоятельно защищать свои интересы любыми способами, которые не запрещены законом. Средства самозащиты весьма многообразны и предполагают принятие следующих мер:
- Процедура обжалования действий должностных лиц.
- Возможность обращения в средства массовой информации.
- Обращение в правозащитные организации, а, кроме того, в общественные объединения, например, в профсоюзы и другие.
- У граждан есть право на защи-ту своих прав с помощью оружия.
Федеральный Закон «Об оружии»
Согласно ФЗ от 13.12.1996 N 150-ФЗ (ред. от 29.07.2017) у гражда-н имеется возможность получения некоторых видов огнестрельной техники, например, охотничьих ружей, газовых пистолетов и так далее. Закон наделяет правом на получение, а также на применение огнестрельного оружия в целях защиты здоровья и жизни либо собственности в пределах разумной и необходимой обороны.
Важно отметить, что данное право подвергнуто весьма многим ограничениям. К примеру, оружие нельзя использовать в отношении женщин либо инвалидов и несовершеннолетних лиц за исключением случаев совершения ими группового либо вооруженного нападения. Обо всех ситуациях использования оружия, которые повлекли те-лесные повреждения, обязательно нужно сообщать в службу внутренних дел. Кроме того, определенными условиями сопровождается и право на покупку оружия.
Судебная защита граждан
Российской конституцией гарантирована судебная за-щита прав и свобод граждан. Данный тип защиты наиболее эффек-тивен и доступен абсолютно каждому человеку, так как в суде можно обжаловать любые решения, а, кроме того, действия орга-нов власти и должностных лиц. В качестве объектов обжа-лования могут являться законы и указы резидента наряду с поста-новлениями правительства и так далее. Таким образом, судом осуществля-ется надзор за законностью в пределах страны. Также обеспечивается приоритет прав граждан перед различными акциями со стороны государства.
Предоставление международной защиты для граждан
Конституция страны предоставляет каждому гражданину право на обращение с жалобой в межгосударственные органы. Это право закрепляется наличием международных договоров страны и используется в том случае, если исчерпаны все существующие способы правовой защиты. Таким образом, жалобу можно подавать после отказа гражданину во всех судебных инстанциях России.
Жалобу можно подавать в Комитет по правам чело-века, который был создан согласно международным пактам о гра-жданских правах. Факт присоединения России к протоколу этого пакта предоставляет условия для реали-зации каждым человеком своих конституционных прав на обращение в данный орган. Комитетом принимаются жалобы в том случае, если они не являются анонимными и не представляют злоупотребления правом на подачу жалобы. Комитет проводит проверку, не рассматривается ли вопрос в рамках другого процесса международного разбирательства, а, кроме того, устанавливается исчерпало ли ли-цо все доступные средства правовой защиты в своей стране.
Процедура защиты нарушенных прав заключается в том, что жа-лобу доводят до сведения соответствующего государства, которое в свою очередь обязуется в шестимесячный срок предъявить Комитету письменное объяснение либо заявление, которое будет разъяснять интересующий во-прос, а также известит о принятых мерах в том случае, если таковые имели ме-сто быть. Таким образом, Комитет не имеет права выносить обязательные решения, но осуществляет публикацию ежегодных отчетов о факте рассмотрения жалоб. Следует сказать, что это несет в себе негативные моральные и политические последствия для той страны, в которой были нарушены права гражданина.
Еще одну форму междуна-родной защиты представляет Европейский суд по правам граждан, который был учрежден еще в 1959 году. Этот суд состоит из числа судей, равного количеству членов Совета Европы. Этот орган устанавливает свой регламент самостоятельно. Его юрисдикция, как правило, охватывает дела, которые свя-заны с толкованием, а также применением Конвенции, но только по от-ношению к тем государствам, которые признали ее обяза-тельной для себя. В состав этого суда входят представители от Российской Федерации.
Обращение в данную инстанцию имеет право подавать и государство, и обычное физическое лицо. Необходимо подчеркнуть, что обращение подается только тогда, когда исчерпаны абсолютно все внутренние средст-ва по решению спора. Суд, чей состав утверждается для каждо-го такого обращения отдельно, является окончательным, а государства обязаны ему в полной мере подчиняться. В отношении жертвы нарушения прав могут назначить справедливую компенсацию.
Возмещение вреда
Нарушение прав граждан зачастую может сопровождаться причинением вреда. Конституционные гарантии в таких ситуациях со-стоят не только в том, чтобы восстановить право, обеспечив его реализацию, но и в возмещении причиненного морального, а также материального вреда человеку. Согласно статье Конституции № 53 каждый гражданин обладает правом на возмещение вреда государством, который был причинен незаконными мерами органов власти либо же их должностными лицами.
Возмещение нанесенного вреда регулирует гражданско-правовое законодательство. Возмещению обязательно подлежит нанесение ущерба, которое было при-чинено гражданину в следующих ситуациях:
- Незаконное привлечение человека к уголовной от-ветственности.
- Незаконное осуждение.
- Незаконное заключе-ние под стражу либо взятие подписки о невыезде.
- Незаконное наложение административного взыскания в форме ареста либо назначения ис-правительных работ.
Материальную ответственность в подобных слу-чаях должны нести не непосредственно виновные в содеянном лица, а соответствующие органы власти. Далее в их пользу затем возмещается ущерб этими же должностными лицами. Размер компенсации устанавливает суд, который так-же имеет право определить возмещение мо-рального вреда, который был причинен человеку.
Неотменяемость свобод и прав граждан
Гражданин может быть полностью уверен в устойчивости своих прав лишь тогда, когда органы власти ли-шены возможности принимать законы, которые могли бы отменять либо умалять свободы людей. В связи с этим в Конституции заявляется, что законы, которые могут отменять или умалять права и свободы граждан России, не должны ни в коем случае издаваться. Данная существующая норма дает гарантию незыблемости прав и служит постоянным напоминанием для органов законодательной власти о том, что любая отмена либо пересмотр свобод требует созыва конституционного совета.
Наряду с этим Конституция допускает возможность огра-ничения в правах и свободах людей. При этом важно понимать, что какие-либо ограничения не означают отмену либо умаление прав и осущест-вляются исключительно в той мере, в какой это требуется согласно строго ус-тановленным Конституцией целям.
Возрастные ограничения
Конституция России устанавливает, что граждане могут осуществлять в полной мере свои права и обязанности, начиная с восемнадцати лет самостоятельно. Ключевым словом в этой связи выступает слово самостоятельно и фраза в полной мере. Не стоит забывать, что граждане обладают своими конституционными правами и в более раннем воз-расте. Однако реализация государственных гарантий в этом случае происходит посредством законных представителей.
На что имеет право ребенок? Этот вопрос интересует многих.
Международным пактом о гражданских свободах за каждым ребенком закреплено право на предоставление мер защиты, государственные гарантии медицинской помощи, образования, а, кроме того, на мгновенную регистрацию после своего рождения и на личное имя. Каждый ребенок обладает правом на приобретение гражданства. Данные нормы не отражены в Конституции нашей страны, но, по своей сути, они могут быть при-равнены к соответствующим нормам.
Грачева И.В., начальник отдела претензионно-исковой работы юридического управления Центрально-Черноземного банка Сбербанка России.
После введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации встает вопрос о юридической природе государственной гарантии. Имеет ли она частноправовую или публично-правовую природу. От ответа на этот вопрос во многом зависит дальнейшее развитие правового регулирования государственных гарантий.
В юридической литературе можно встретить различные позиции авторов по указанному вопросу. Все их в конечном итоге можно свести к двум основным.
Согласно первой точке зрения государственная гарантия имеет публично-правовую природу <1>. Так, С.О. Шохин указывает, что государственную гарантию как способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед кредитором отличает от гражданско-правовых способов обеспечения то, что гарантом выступает Российская Федерация, то есть государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями ст. 115 и 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга <2>.
<1> См.: Туктаров Ю.Е. Понятие и особенности гражданско-правовых гарантий // Журнал российского права. 1999. N 10; Шохин С.О. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 487 - 489; Максимович Н.А. Поручительство как способ обеспечения исполнения обязательства: Дис. ... канд. юр. наук. СПб., 2003. 167 с.
<2> См.: Отчет о результатах проверки механизма предоставления государственных гарантий, включенных в состав государственного внутреннего долга, в Министерстве финансов Российской Федерации и у получателей средств под гарантийные обязательства (по запросам) // Бюллетень Счетной палаты. 2004. N 8(80). С. 161 - 162.
Ю.Е. Туктаров выделяет гражданско-правовые гарантии и их признаки. Это позволяет, на наш взгляд, сделать вывод о том, что, по мнению указанного автора, существуют и иные, в частности публично-правовые, гарантии. Под гражданско-правовыми гарантиями Ю.Е. Туктаров понимает инициативное поведение либо его результат, зависимые от усмотрения имущественно самостоятельных, равных участников гражданского оборота, имеющие место прямо или косвенно по поводу материальных благ, являющиеся реализацией гражданских прав и обязанностей <3>.
<3> Туктаров Ю.Е. Понятие и особенности гражданско-правовых гарантий // Журнал российского права. 1999. N 10.
С точки зрения второй группы ученых и правоприменителей, государственная гарантия имеет частноправовую природу, так как по своей юридической сути она близка таким способам обеспечения исполнения обязательств, как банковская гарантия и поручительство. Указанную позицию сегодня разделяет и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, который рассматривает государственную гарантию как разновидность договора поручительства <1>.
<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 августа 2005 г. N 6582/05; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 марта 2002 г. N 7986/01; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 мая 2006 г. N 975/06.
Е. Андреева мотивирует отнесение государственной гарантии к гражданско-правовым способам обеспечения обязательств тем, что она "соответствует предмету и методам гражданского права. Отношения по предоставлению и использованию государственной гарантии относятся к имущественным" <2>. Однако вряд ли можно согласиться с высказанными аргументами в пользу частноправового характера государственной гарантии. Современные взгляды на предмет финансового права и его соотношение с предметом гражданского права свидетельствуют об обратном. Сегодня предмет финансового права определяется как имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований <3>. Иными словами, предметом финансового права, как и предметом гражданского права, являются имущественные отношения. Однако необходимо учитывать, что отношения собственности государства и муниципальных образований на имущество, составляющее казну Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, - предмет финансового, а не гражданского права <4>.
<2> См.: Андреева Е. Анализ норм бюджетного и гражданского законодательства о государственной гарантии как способе обеспечения обязательств // Хозяйство и право. 2004. N 6. С. 26 - 33.
<3> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 31.
<4> Там же.
Другой сторонник указанной точки зрения В.В. Паплинский определяет государственную гарантию как способ обеспечения предпринимательско-правовых обязательств, объединяющий в себе черты поручительства и банковской гарантии, относя при этом ее к разновидности поручительств <5>. Автор утверждает, что по своему содержанию государственная гарантия представляет собой разновидность поручительства с признанием того, что юридический состав возникновения гарантийного обязательства по государственной гарантии подобен банковской гарантии. При этом, на наш взгляд, В.В. Паплинский сам себе противоречит, говоря, что, с одной стороны, юридическая природа государственной гарантии - это поручительство, а с другой - юридические факты, лежащие в ее основе, - банковская гарантия.
<5> Паплинский В.В. Гарантии и поручительства как правовые способы активизации инвестиционной деятельности. Д.ю.н. М., 2005. 199 с. С. 12.
Исходя из гражданско-правовой природы государственной гарантии, В.В. Паплинский полагает, что основные элементы существенных условий гарантийного обязательства должны найти свое закрепление не в Бюджетном кодексе РФ, а в Гражданском кодексе РФ. Более того, по мнению ученого, к правоотношениям, связанным с использованием государственной гарантии, должны применяться как общие положения ГК РФ об обязательствах, так и по аналогии закона (п. 1 ст. 6 ГК) те положения параграфа 5 гл. 23 "Поручительство", которые регламентируют вопросы, не урегулированные нормами Бюджетного кодекса РФ о государственной гарантии.
Однако мы не можем согласиться с мнением В.В. Паплинского о частноправовой природе государственных гарантий, которое он аргументирует схожестью данного института с банковской гарантией и договором поручительства. При детальном анализе внешне сходных способов обеспечения исполнения обязательств (поручительства, банковской гарантии и государственной гарантии) ярко проявляются их отличия, свидетельствующие о разной правовой природе этих обеспечительных мер.
По нашему мнению, гарантийное обязательство - это межотраслевое понятие, представляющее собой общественное отношение (обязательство), в силу которого одно лицо обязано исполнить обязательство за другое лицо в силу заключенного договора, закона или одностороннего принятия на себя такого обязательства. Разновидностью гарантийных обязательств выступают банковская гарантия, поручительство и государственная гарантия, имеющие разную правовую природу. Так, отличительными чертами государственной гарантии (публично-правовой) являются следующие: 1) регламентируется прежде всего нормами публичного права, а нормами частного права лишь в случае, прямо предусмотренном в законе (ст. 124 ГК РФ) <1>; 2) гарантом выступает государство, которое самостоятельно определяет порядок предоставления гарантии, в силу чего стороны в указанном правоотношении не равны; 3) хотя она осуществляется и по поводу материальных благ, но ее основная цель - стимулирование государством инвестиционной деятельности.
<1> Это следует в том числе и из Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".
Правоотношения по государственной гарантии обладают прежде всего финансово-правовым характером. Финансово-правовой характер государственной гарантии, как справедливо указывает С.О. Шохин, обусловливается следующими причинами:
- особый субъектный состав, поскольку гарантом выступает государство, которое в одностороннем порядке определяет условия и порядок предоставления государственной гарантии;
- особый порядок учета предоставления гарантий, предусмотренный ст. 116 - 117 БК РФ;
- финансовый контроль со стороны государства за предоставлением гарантий;
- исполнение обязательств по выданной государственной гарантии обеспечивается государственной казной <2>.
На наш взгляд, есть все предпосылки определять юридическую природу государственной гарантии как публично-правовую по следующим основаниям: об этом свидетельствует характер правового регулирования государственной гарантии; указанную позицию подтверждает складывающаяся судебная практика; об этом свидетельствует порядок предоставления государственных гарантий; государственная гарантия является частью государственного кредита, который, по мнению многих ученых, а это мнение разделяется и нами, следует рассматривать как публично-правовую категорию; публично-правовой характер государственной гарантии следует из механизма исполнения обязательства гарантом (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием); публично-правовой характер государственной гарантии подтверждается также и порядком исполнения судебного акта по обращению взыскания на средства бюджета.
Остановимся отдельно на анализе каждого из указанных аргументов.
- Правовую основу регламентации государственных гарантий, предоставляемых Российской Федерацией, составляют Бюджетный кодекс Российской Федерации, законы о бюджете Российской Федерации. Государственные гарантии, выдаваемые субъектами Российской Федерации, регламентируются на уровне субъектов РФ в соответствующих законах, принимаемых представительными органами власти, или актах исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации <3>.
Указанные нормативные правовые акты относятся к финансовому законодательству, а следовательно, и государственная гарантия является финансово-правовой категорией. Такой подход не противоречит модели, обычно применяемой Верховным Судом Российской Федерации, в соответствии с которым "правоотношения, регулируемые соответствующей отраслью законодательства, имеют данную отраслевую принадлежность" <4>.
<4> См.: Плахина Т.А. Финансово-правовые элементы правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации // Финансовое право. 2003. N 1. С. 12; Самсонова А.Е. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах: Теория и практика. М., 2006. С. 62 - 63.
Одновременно характер правоотношения по государственной гарантии таков, что он включает в себя и отношения по заключению договора <5>, а следовательно, речь идет об обязательстве, подпадающем под регламентацию нормами ГК РФ об обязательствах; включает также вопросы, связанные с ответственностью гаранта перед третьим лицом, и о возможности возникновения в дальнейшем регрессных требований к бенефициару, а это нормы Гражданского кодекса об ответственности по обязательствам.
<5> На анализе правовой природы и характера указанного договора мы особо остановимся в гл. 2 настоящего исследования.
Однако здесь, на наш взгляд, необходимо исходить из того, что наличие в правовой регламентации государственной гарантии отдельных норм гражданского законодательства, носящих производный характер, не меняет правовой природы государственной гарантии.
В свое время М.М. Агарков обращал внимание на то, что "существуют смешанные институты, в которых имущественные правоотношения тесно переплетаются с другими правоотношениями. Такие институты следует относить к гражданскому праву или к другой отрасли права в зависимости от того, какие отношения наиболее характерны для данного института. Отнесение такого института не к гражданскому праву, а к другой отрасли права не исключает соответственного применения к нему норм гражданского права" <1>.
<1> Агарков М.М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8-9. С. 65.
Различный характер связи публичных и частных правоотношений отмечался и Д.М. Генкиным. "Административное правоотношение в ряде случаев является тем юридическим фактом, в силу которого непосредственно или в соединении с другими юридическими фактами возникают правоотношения других отраслей права... Но связь административно-правовых отношений с правоотношениями других отраслей права может иметь и другой характер, когда одно и то же правоотношение содержит элементы и административно-правового регулирования и элементы регулирования другими отраслями права, причем эти элементы органически связаны между собой" <2>. Примером таких отношений являются отношения по государственной гарантии.
<2> Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1956. N 9. С. 89.
- Финансово-правовой характер государственной гарантии подтверждается складывающейся судебной практикой.
Так, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <3> было указано, что "государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 "Обеспечение исполнения обязательств" ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично".
<3> Информационно-правовая система "КонсультантПлюс".
Статья 329 ГК РФ предусматривает следующие способы обеспечения исполнения обязательств: неустойка, залог, удержание имущества должника, поручительство, банковская гарантия, задаток, а также и другие способы, предусмотренные законом или договором. При этом, как видно из указанной статьи, Гражданский кодекс Российской Федерации не ограничивает круг указанных законов частноправовыми актами <4>.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт, 2004.
КонсультантПлюс: примечание.
Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).
<4> Одновременно в юридической литературе высказывается и противоположная точка зрения, с которой вряд ли можно согласиться ввиду ее безаргументированности. Так, А.А. Рубанов указывает, что "способы, введенные законом, но не включенные в перечень статьи 329 ГК, закреплены в самом Гражданском кодексе" // Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Научно-практический комментарий / Отв. ред. Т.Е. Абова, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин. М., 1996. С. 523; сходная точка зрения высказана и В.В. Витрянским. См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1998. С. 385 - 386.
Государственная гарантия представляет собой способ обеспечения обязательств, предусмотренный публично-правовым законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исходя из этого, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации еще раз подчеркнул, что к правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу п. 2 ст. 124 ГК РФ подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов <5>. Эта особенность как раз и заключается в публично-правовом характере отношений по государственной гарантии.
<5> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм бюджетного законодательства Российской Федерации" // Информационно-правовая система "КонсультантПлюс".
Одновременно, как было показано ранее, субсидиарное применение норм о банковской гарантии и поручительстве к отношениям по государственной гарантии невозможно в силу того, что указанные институты имеют принципиальные отличия.
- Публично-правовой характер государственной гарантии подтверждается и тем, что государственная гарантия является частью государственного кредита, который, по мнению многих ученых, а это мнение разделяется и нами, следует рассматривать как публично-правовую категорию.
Вывод о том, что государственная гарантия является частью государственного кредита, следует из п. 7 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ. Согласно указанной статье Кодекса исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов. По нашему мнению, это не просто вопрос о форме государственного учета государственных гарантий. Это вопрос о том, что государственная гарантия подпадает под правовую природу государственного кредита.
Большинством ученых финансового права разделяется точка зрения, согласно которой государственная гарантия является составной частью государственного кредита. Так, в частности, в учебнике "Финансовое право" под редакцией М.В. Карасевой указывается, что государственный кредит - совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе, в том числе предоставления государственных гарантий <1>.
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд. М., 2006. С. 487.
Одновременно необходимо учитывать и то, что государственная гарантия в силу ст. 98 - 100 БК РФ является составной частью государственного долга. Таким образом, государственная гарантия - это форма долговых обязательств. Как форма долговых обязательств она является публично-правовой категорией.
Проблема соотношения понятий "государственный долг" и "государственный кредит" является достаточно актуальной и дискуссионной в теории финансового права <2>. По мнению одной группы ученых, государственный кредит представляет собой управление государственным долгом <3>. Так, сторонник указанной позиции Е.В. Покачалова указывает, что госкредит и госдолг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий "причина" и "следствие", так как образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием государственных кредитных отношений, а точнее - следствием функционирования государственного кредита <4>.
<2>
<3> Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Финансы; ЮНИТИ, 2000; Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Фонд "Правовая культура", 1994; Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М.: Фин. академия при Правительстве РФ, 1999; Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2003; Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование. СПб.: Изд-во СПбГУЭиФ, 1999; Жигаев А.Ю. Роль государственного долга в рыночной экономике // Деньги и кредит. 2004. N 5; Смирнов О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы // Деньги и кредит. 2002. N 8.
<4> См.: Покачалова Е.В. Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования.
По мнению другой группы ученых, государственный кредит и государственный долг необходимо относить к различным отраслям <5>. Так, М.М. Прошунин считает, что финансово-правовой институт государственного кредита должен быть разделен на два самостоятельных финансово-правовых института государственного долга и собственного "государственного кредита". При этом, по мнению ученого, государственный долг как финансово-правовой институт целесообразно определять как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика или гаранта с целью финансирования дефицита государственного бюджета, несмотря на наличие норм гражданско-правового и административно-правового содержания, которые также регулируют отношения в сфере государственного долга <6>. Думается, что автор сам себе противоречит, так как, определяя государственный долг указанным образом, он должен признать за ним и характер государственного кредита.
<5> Брайчева Т.В. Государственные финансы. СПб.: Питер, 2001; Вавилов А.П. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. М.: ООО "Городец-издат", 2003; Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. М.: ЧеРО, 1998; Трофимов Г.Ю. Внешний долг и кредитно-денежная политика. М.: ИЭПГ, 2001; Федякина Л.Н. Мировая внешняя задолженность: теория и практика урегулирования. М.: Экономика, 1998; Шохин А.Н. Внешний долг России. М.: ИПО "Полигран", 1996.
<6> Прошунин М.М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации. Дис. ... канд. юр. наук. М., 2003. С. 9.
Нам видится наиболее верной позиция, согласно которой государственный долг представляет собой результат функционирования государственного кредита. Такая точка зрения, с одной стороны, соответствует понятию госдолга, выработанному большинством экономистов. С другой стороны, она находит свою поддержку и в ст. 97 Бюджетного кодекса РФ. Согласно п. 1 указанной статьи государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
Более того, с юридических доктринальных позиций государственный кредит выражается в форме: а) государственных займов; б) кредитов, полученных РФ от кредитных организаций, иностранных государств и международных финансовых организаций; в) бюджетных кредитов, полученных РФ; г) пролонгированных и реструктуризированных долговых обязательств РФ прошлых лет; д) государственных гарантий <1>. Указанному пониманию государственного кредита корреспондирует ст. 98 Бюджетного кодекса РФ <2>.
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 25 - 26.
<2> Одновременно такой взгляд на правовую природу государственного долга разделяется не всеми учеными. В большинстве своем цивилистическая наука отрицает публично-правовой характер отношений по государственному долгу. Так, сторонник частноправового характера государственного долга В.Г. Залевский предлагает разрешить сложившийся казус за счет изменения терминологии. Так, в частности, он предлагает понимать под государственным кредитом обязательства по предоставлению Российской Федерацией денежных средств или иного имущества физическим и юридическим лицам, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, иностранным государствам на возвратной, срочной и платной основе. Тогда как отношения по предоставлению Российской Федерации гражданами и юридическими лицами денежных средств с обязательством возврата займодавцу обусловленной суммы и уплаты процентов В.Г. Залевский предлагает именовать государственным (федеральным) займом. См.: Залевский В.Г. Правовое регулирование государственных (федеральных) займов в Российской Федерации. Дис. ... канд. юр. наук. М., 2002. С. 24. 208 с. Однако, на наш взгляд, использование термина "государственный заем" еще не означает автоматического и безусловного отнесения государственного кредита к числу частноправовых категорий.
Как справедливо указывает С.О. Шохин, государственный кредит играет двоякую роль. "Во-первых, в отношениях по государственному долгу он ориентирован на формирование дополнительных денежных средств в целях финансирования основных функций государства. Во-вторых, в отношениях по государственному кредитованию он направлен на распределение имеющихся денежных средств на финансирование отдельных направлений государственной деятельности" <3>. Соглашаясь в целом с указанной позицией ученого, хотим отметить следующее. Предоставление государственных гарантий используется в отношениях по государственному долгу, ибо такая форма используется для формирования дополнительных денежных средств государства. Одновременно государственная гарантия играет фактически обеспечивающую функцию, так как непосредственно сама гарантия не выступает источником финансирования государственной деятельности. Государственная гарантия лишь гарантирует возврат поступающих денежных средств. Таким образом, в отношениях по государственному долгу государственная гарантия имеет вторичную, обеспечивающую функцию.
<3> Там же.
- Публично-правовой характер государственной гарантии следует из механизма исполнения обязательства гарантом (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием).
В соответствии со ст. 97, 99 БК РФ обязательства по выданным государственным гарантиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации входят в состав соответственно государственного долга Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. Если гарантийный случай наступил, то бенефициар обращается в Минфин России с требованием исполнить государственную гарантию. Минфин проводит проверку обоснованности требований бенефициара и исполняет свои обязательства путем перечисления бюджетных средств на счет бенефициара. При этом при исполнении обязательства гарантом, в частности, при взыскании с последнего денежных средств по предоставленной гарантии учитываются положения ст. 225 "Принятие денежных обязательств", ст. 227 "Расходование бюджетных средств" и ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Иммунитет бюджетов". Согласно указанным статьям уплата бюджетных средств производится в особом порядке, подчиняющемся правилам и принципам финансового (бюджетного) законодательства.
- Публично-правовой характер государственной гарантии подтверждается также и порядком исполнения судебного акта по обращению взыскания на средства бюджета в случае неисполнения гарантом - государством в добровольном порядке своих обязательств по договору о предоставлении государственной гарантии.
Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации в гл. 24.1 предусмотрел особый порядок для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В случае неисполнения должником-государством своих обязательств по заключенному договору на предоставление государственной гарантии взыскание может быть осуществлено на основании судебного решения. При этом указанное судебное решение не может быть исполнено в том же порядке, как оно исполняется в отношении иных должников - физических и юридических лиц. Более того, в указанном случае суд не применит и ст. 395 Гражданского кодекса РФ, предусматривающую начисление процентов по ставке банковского рефинансирования за неправомерное пользование чужими денежными средствами. Отсюда напрашивается лишь один вывод: указанные отношения не являются частноправовыми, а имеют публично-правовую природу.
Таким образом, если мы признаем за государственной гарантией частноправовой характер, то мы должны будем признать и то, что ответственность по государственным гарантиям и ее исполнение государством должны подчиняться нормам гражданского законодательства или частноправовым нормам. Но государство "отвечает" по государственной гарантии по иным, не частноправовым, а публичным "правилам". То есть характер исполнения государственной гарантии свидетельствует о ее публично-правовой природе.
