Государство как субъект управления

Понятие и структура государственного аппарата

Функции государства Проблема «перенапряжения» государства

Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, ибо процесс государственного управления есть реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата.

На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. С появлением в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируются государство, государственный аппарат.

Государственный аппарат: понятие, структура

Государственный аппарат - основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства. Имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.

Структура госаппарата - это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов - законодательной, исполнительной, судебной. В широком смысле госаппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.

Госаппарат практически организует всю исполнительную работу, реализует принятые в обществе норм и правил, принимает меры, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.

На деятельность госаппарата в силу общественной природы его властной сущности оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характера. Причем, происходящие в нем функционально-структурные изменения с неизбежностью требуют его совершенствования в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасность бюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госаппарата, так и между различными органами государства, их системой и обществом.

Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных предписаниях, направленных к определенным адресатам.

В организационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшей эффективности своей работы и в этой связи находится в постоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта «аппаратной» работы.

Итак, госаппарат имеет следующие черты : обладает властными полномочиями, осуществляет от имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется в порядке, установленном законом.

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган .

Государственный орган (англ. state body, грея, organon - орудие, инструмент) - учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).

Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президента) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов:

политического (государственно-властный характер),

социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума),

юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность), административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами).

Что означает установленный порядок образования государственного органа?

Это означает, что любой государственный орган имеет правую, законодательную основу, получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, после принятия об этом органе положения, утвержденного указом Президента РФ, главой администрации и т.д.

В положении - нормативном, основополагающем учредительном акте - устанавливаются задачи, обозначаются специальная компетенция, функции и полномочия, т.е. в целом то, что должен и может осуществлять госорган, оправдывая свое предназначение.

Государственный орган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Внешние регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти с обществом, зарубежными структурами и т.д. Внутренние полномочия регулируют деятельность внутри своей организации (прием на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность. Его правовой статус состоит из трех блоков: целевого, организационно-структурного и компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация - это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется только через совокупность государственных органов, а само государство выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления.

Государственные органы - это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти - государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

Выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы и т.д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь сложной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых социальных целей;

Является системно организованным, ему свойственны черты любой социальной системы, прежде всего - корреляция в структуре, функциях, деятельности как неизбежный ответ на изменения объекта управления;

Имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в том или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль;

Обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент;

Занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

Будучи во многом схожими между собой, субъекты управления довольно существенно различаются по формам построения, степени юридического основания, по сочетанию принципов коллегиальности и единоначалия, профессиональных и общественных начал, выборности и назначения на должности по методам и формам деятельности, пределам ее регламентации. Перечисленные различия обусловливают специфику государственных организаций. Познание специфики, особенностей субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирования воздействия множества субъектов по отношению к одному и тому же объекту.

5.2. Функции государства и государственного управления

Функции государства - это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направления их деятельности или, иными словами, государственная политика - внутренняя и внешняя.

Среди функций государства целесообразно выделить прежде всего те, которые выражают его сущность во все времена, у всех народов. Ради этих видов деятельности люди и создали государство, аппарат управления и согласились поддерживать его материально, морально, обеспечивать ресурсами, выполнять его установления. Через эти функции государство выполняет свое главное предназначение - удовлетворять насущные потребности и интересы людей.

Потребности (от слав, потреба, треба - нужда, необходимость) категория, фиксирующая свойства, присущие людям: объективная нуждаемость во внешних и внутренних условиях, средствах для поддержания жизни, требующая удовлетворения.

Если принять за основу типологию потребностей, предложенную А.Маслоу, то можно различать пять уровней в иерархии потребностей.

На самом нижнем (первом) уровне - физиологические: в пище, жилище и т.д., что сегодня условно определяется как потребительская корзина. Задача государства - помочь человеку ее наполнить. Разумеется, сила и авторитет государства находятся в прямой зависимости от объема и содержания потребительской корзины, равно как и от степени удовлетворения более высокого уровня потребностей.

Следующий (второй) уровень в иерархии потребностей - необходимость безопасности (физической, социальной, экологической, психологической), связанной с уверенностью в наличии контроля за происходящими событиями.

Третий уровень - потребность в общении. Человек - существо социальное, он может жить и развиваться только среди себе подобных, а государство должно помочь каждому человеку, гражданину адаптироваться в обществе, усвоить культуру, традиции, нормы общежития, найти свое место, т.е. обеспечить условия для социализации личности.

Четвертый уровень - потребность в самоутверждении. Человек не просто ищет общения, а стремится к духовно близким людям, единомышленникам, любимым, чтобы рядом и вместе с ними утвердиться как личность. Идентификация с каким-либо социальным (политическим, религиозным и т.п.) сообществом помогает человеку снять психологическое напряжение от чувства неопределенности в житейских ситуациях, дает ощущение уверенности в себе и эмоционального подъема от принадлежности к активной группе единомышленников (чувство локтя).

Пятый уровень - потребность человека в творческой самореализации, чтобы весь имеющийся потенциал, способности человека были востребованы и реализованы.

Считается, что на каждом уровне поведение человека обусловлено потребностями данного уровня. Будучи удовлетворенными, они уступают место потребностям следующего уровня, рождают новые интересы. Интересы - это потребности, ожидания, надежды, адресованные какому-либо социальному институту, учреждению, способному их удовлетворить.

К сущностным (базовым) функциям государства относятся:

Обеспечение (охрана) целостности и стабильности общества, его территории.

Создание и обеспечение правовой системы как совокупности взаимосвязанных, согласованных и взаимодействующих юридических средств, с помощью которых регулируются общественные отношения.

Создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятельности.

Охрана правозаконности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина.

Координация (согласование) потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии.

" Обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе.

На рис. 5.1 схематически приводятся основные функции государства и государственного управления.

Рис. 5.1. Базовые функции государства

Другой вид функций государства составляют те, которые обусловлены конкретно-временными условиями, обстоятельствами. Принимая вызов времени, государство вынуждено брать на себя дополнительные, новые задачи, виды деятельности, что Увеличивает нагрузку, напряжение на госаппарат, но что необходимо для сохранения стабильности и развития общества в изменившихся условиях.

Распад СССР, провозглашение независимости России означали для общества новый - переходный - период его жизнедеятельности.

Переходным периодом принято называть время, в течение Которого преодолевается дистанция от исходного качественного с°стояния общества к его новому качественному состоянию1.

Точка отсчета переходного периода - наличие кризиса общественно-политической системы, условие и показатель его окончания - стабилизация экономики, политических структур, тенденция к снижению всех негативных общественных явлений, связанных с уровнем материального обеспечения людей, продолжительностью жизни, детской рождаемостью, смертностью, преступностью и т.д.

В новых условиях у государства появляются новые проблемы и функции. В самом общем виде их можно определить так:

1. Завершение формирования государственности РФ со всеми необходимыми атрибутами (границы, гражданство, законы, финансы, деньги и т.д.).

2. Создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становления современной рыночной экономики.

3. Развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый и надежный демократизм общества и государства, формирование новой политической системы.

4. Создание социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих конституционно провозглашенный комплекс прав, свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту среды обитания и т.д.

Переход к рыночной экономике, либерализация и развитие рыночных отношений породили в сознании и практике правящей элиты первой «волны» переходного периода абсолютизацию стихийной саморегуляции рынка и, как следствие, негативное отношение к управлению, попыткам свести к минимуму объем государственного воздействия в экономической и социальной сферах. Жизнь не подтвердила справедливость такой установки. Разгосударствление, приватизация, акционирование, появление частной собственности, местное самоуправление - эти и другие общественные явления, свидетельствующие о начавшейся либерализации экономики, демократизации отношений, проявляются не сами по себе, не стихийно, они требуют государственной регуляции, поддержки, защиты, контроля. Роль государства как основного субъекта управления сохраняется.

В то же время многие трудности переходного периода вызваны слабой проработанностью правовых актов управления и недостаточной подготовленностью системы исполнительной власти для решения новых социальных задач на основе новых подходов. Дальнейшее продвижение общества от централизованной экономики к рыночной, от авторитарного режима к демократии требует от аппарата управления уже в ближайшее время решения непростых задач, выполнения дополнительных функций, таких как:

Найти и обеспечить баланс в отношениях с монополиями, частными фирмами, предпринимателями, общественными организациями, гражданами;

Законодательно обеспечить статус всех органов исполнительной власти как целостной системы управления в масштабах всей Федерации;

Законодательно урегулировать и обеспечить единый, в рамках всей страны публично-правовой институт государственной службы;

Наладить систему государственно-правового и гражданского контроля за реализацией Конституции РФ, прав граждан, обеспечить ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушение законодательства.

Среди функций и задач государства целесообразно выделить еще один их вид - дополнительно взятые государством обязательства и как следствие связанную с ними деятельность по компенсации социальных дефицитов и экономического дисбаланса в обществе.

В числе факторов, порождающих и расширенно воспроизводящих социальную напряженность, уже в первые годы перестройки проявился фактор политической нестабильности. Экономические и социальные проблемы приобрели в сознании людей ярко выраженную политическую направленность. Недовольство людей растущей стоимостью жизни трансформировалось в негативное отношение к существующим структурам власти. Разрешение и устранение конфликтов, нахождение компромисса в каждой конкретной ситуации стало важнейшим императивом государственной власти и во многом обусловило появление современней парадигмы развития Российского государства как социального.

Современное государство демократического типа берет на себя ответственность за социальное благополучие, консолидацию общества, развитие в нем человеческого потенциала, обеспечение равных стартовых возможностей всем гражданам для осуществления их экономических, политических, социальных, духовных интересов. Безусловно, что сильная социальная политика вполне соотносится с базовой целью государства - достижением равновесия, стабильности, целостности и динамизма общественного развития.

Уместно задаться вопросом: не приведет ли расширение государственной компетенции далеко за пределы базовых функций к «перенапряжению» государства? Может быть, растущие государственные расходы, увеличение управленческих задач чреваты риском для самого государства? Справится ли государственный аппарат, не зайдем ли в тупик, не создаст ли вместо «всеобщего благоденствия» состояние неуправляемости общества?

Очевидно, что социальное управление (ориентированное на общее благо) не может осуществляться государством автономно. Необходимо осмыслить, оценить материальные возможности и пределы государственного воздействия, найти способы «мягкого разгосударствления» многих сфер жизни, осознать роль, определить реальные возможности общественного потенциала, найти способы снижения планки требований, завышенных надежд общества, адресуемых государству.

Речь идет о модернизации административной системы, трансформации ее в политико-административную.

Напомним, что в понятии «политика» переплетаются два аспекта: аспект власти и аспект компромисса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому, согласованному распределению благ и ценностей методами альтернативного выбора, убеждения, согласования (компромисс). Задачей политической системы является выделение из всего комплекса общественных отношений тех проблем, которые требуют принятия обязательных решений. Политическая система охватывает государство и общество в их взаимодействии при проработке проблем на этапе политического процесса. Общество (политические партии, группы интересов, другие институты политического опосредования, а также граждане) участвует в рамках процесса формирования политической воли (ввод факторов), на государство (парламент, правительство, администрации и суды) возлагается задача нахождения решений (результат).

Политико-административная система реализует задачу управления экономической и социально-культурной сферами. Для этого она получает (ввод факторов) необходимые финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности и легитимные политические решения (требования), которые предстоит осуществить.

Понятие политико-административной системы указывает на сужение круга лиц, задействованных в процессе принятия решений: политика и администрация обозначают двух действующих субъектов. Задача парламента - обеспечить легитимацию Для принимаемых управленческих решений (политика), правительство и администрация отвечают за разработку и принятие обязательных решений (администрация).

Идеальное распределение ролей между субъектами политико-административной системы, другими словами, модель законодательного управления программами можно представить следующим образом: избранный народом парламент формулирует законы, необходимые для осуществления общественной деятельности, направленной на разрешение проблем, и для законной, имеющей обязательную силу, реализации предвыборной президентской и правительственной программы (законодательная власть); эти законы правительство реализует в виде политических решений, которые исполняются администрацией, т.е. исполнительной властью (рис. 5.2).

Рис. 5.2. Модель законодательного управления программами

Сегодня приходится видеть ограниченные возможности политико-административной системы в поиске адекватных решений актуальных проблем. Объясняется это по-разному. Одни критикуют слабую позицию правительства как «собственно инициативного центра», подчеркивают, что у правительства и администрации все больше работы, но все меньше возможности определять развитие. С этой точки зрения представляется необходимым усилить политическое руководство правительства за счет сбалансирования (уточнения, разделения) полномочий между президентом и правительством, а также за счет сокращения влияния на правительство господствующих общественных интересов и концентрации государственных функций на исполнении действительно государственных задач. Концепция улучшения активной политики правительства направлена на повышение управленческого потенциала за счет сокращения сферы ее деятельности, дальнейшей разработки методов планирования, реформирования организации политического руководства и руководства кадрами государственной службы.

В обществе существует и другая точка зрения - в пользу усиления президентского политического руководства и его расширенного контроля за деятельностью правительства. Эту точку зрения оправдывают, исходя из того, что окончательное решение проблем невозможно, а в переходный период реализуема лишь стратегия некоординированных «маленьких шагов», которая должна быть ориентирована на имеющиеся средства и расклад сил в обществе в каждой конкретной ситуации. Такой подход оставляет правительству возможность проводить политику инкрементализма - малых изменений методом «как-нибудь управимся». Оценку возможностей такой политики люди уже слышали: «Хотели, как лучше, а вышло, как всегда».

Респектабельность правительства (фр. respectable - достойный уважения, почтенный, степенный, уважаемый, благопристойный).

В сложных условиях переходного периода появляется проблема респектабельности правительства, госаппарата. Справиться со взятыми на себя задачами правительство может при непременном условии - если общество его уважает и даже те, кто находится в оппозиции к правительству, признают за ним определенный минимум респектабельности. Критерием респектабельности политиков и государственных служащих является преданность интересам государства и профессионализм в управлении. Однако кроме профессионалов в системе государственного управления нередко оказываются люди, попавшие туда по случаю родства, приятельства, личной преданности высокому начальству и т.п. Это бывает во всех странах и во все времена. В спокойные годы профессионалы и случайные как бы уравновешивают друг друга. Но в годы кризисные, в период экстремальных ситуаций и возникает проблема респектабельности государственной службы. Если профессионалы исполняют службу как Долг перед обществом и государством, то случайные стремятся извлечь для себя наибольшую выгоду, занимаются казнокрадством, вымогательством... Судьба реформ, стабильность в обществе оказываются в прямой зависимости от соотношения сил в госаппарате, и прежде всего - в правящей элите. Это ставит задачу совершенствования механизма политической и юридической ответственности должностных лиц, технологии «вхождения» в политико-административную элиту.

Госаппарат должен постоянно держать экзамен на предмет того, соответствуют ли и насколько его внутренняя структура, персональный состав, методы деятельности и процедуры активным требованиям общества.

Выход из кризиса переходного периода предопределяет во многом активная позиция правительства, усиление им политического руководства государственными делами. Это возможно, если профессионализм станет непреложным принципом подбора членов правительства (а не политические пристрастия или родственные связи); правительство представит обществу программу развития государственного сектора в экономике на ближайшую перспективу, согласованную с президентскими программами общественного развития и принятую как основной документ, правовой акт стратегического управления, политико-административного руководства.

Термин «государственный сектор в экономике» не означает отождествления экономики со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля рабочих мест в экономике возникает именно в сфере услуг, образовании, науке, здравоохранении. Государственный сектор - это объекты инфраструктуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т.д.), вся сфера социальных услуг (служба занятости, поддержка отдельных социальных групп, органы государственного управления всех уровней, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия, включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту сложнейшей современной военной техники, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое), все структуры, находящиеся в прямом административном подчинении органам государственного управления различных уровней, деятельность которых финансируется из средств бюджета различного уровня (федерального, регионального, местного).

Программа развития государственного сектора в экономике должна содержать аргументацию объема и характера государственного воздействия на общество; оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции социального управления, помочь государству в решении назревших задач, актуальных проблем развития общества.

Программа должна предусматривать совершенствование административной коммуникации, средств обеспечения приемлемости административных решений для граждан, придания государственно-административному управлению публичного характера. Гражданам необходимо предоставлять информацию прежде всего на ранних стадиях административного процесса. Включение гражданских инициатив, составление параллельных (альтернативных) экспертиз по вопросам, значимым для всех, должно стать обычаем, а не исключением.

Программа должна быть подкреплена принятием законов, регламентирующих организацию и функционирование органов государственно-административного управления всех уровней, подконтрольных правительству и образующих единую систему исполнительной власти в рамках страны.

Она должна содержать реальный механизм вовлечения в процесс социального управления общественных институтов.

Целесообразно пересмотреть (кодифицировать) нормы административного права, с тем чтобы сделать его более консенсуальным, включить закрепленные нормативно в актах исполнительной власти процедуры согласования интересов, поиска социального компромисса. Только таким способом можно решать фундаментальный вопрос конституционного права: каким образом народ как единственный суверен своей власти может адекватно организовать государство и его органы, чтобы они и в статусно (материально, субстанционально), и в процессе функционирования (процессуально) отражали именно власть народа.

Итак, теория и практика государственного строительства и управления объективно связана с изучением и совершенствованием политического механизма управления, его интеграции с административным процессом.

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Объясните понятия и их соотношение: государственный аппарат, государственный орган, субъект государственного управления.

2. Что вы относите к сущностным (базовым) функциям государства?

3. В чем суть и сложность переходного периода? Какие дополнительные функции накладывает он на государственный аппарат?

4. Что содержит в себе понятие социальное государство?

5. Существует ли сегодня проблема «перенапряжения» государства? Чем, по вашему мнению, она вызвана и как может быть решена?

35. Понятие государственного аппарата

Государственный аппарат - это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства. Государственный аппарат есть та реальная организационная материальная сила, располагая которой государство осуществляет власть. Можно сказать, что государственный аппарат суть деятельное, постоянно функционирующее выражение государства.

Признаки:

1. Государственный аппарат, это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений. Целостность её обеспечивается едиными принципами, задачами и целями.

2. Первичными структурными элементами государственного аппарата являются государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие. Государственные органы связаны между собой на началах субординации и координации.

3. Для обеспечения государственно-властных велений государственный аппарат имеет непосредственные орудия (учреждения) принуждения. Без них не может обойтись не одно государство.

4. При помощи государственного аппарата практически осуществляется власть и выполняются функции государства. Между функциями государства и государственным аппаратом существует прямая связь, так как он создаётся как раз для выполнения функций государства. Поэтому с изменением функций государства неизбежно следует и изменение государственного аппарата.

В учебной литературе понятия "механизм" и "аппарат" государства обычно признаются совпадающими по объёму и содержанию. Поэтому "механизм государства" = "государственный аппарат".

36. Принципы организации деятельности государственного аппарата

Не вызывает сомнения тот факт, что принципы необходимо соблюдать, вопрос в другом, где можно обнаружить эти принципы. Часть принципов организации деятельности государственного аппарата получила закрепление в Конституции РФ в законах РФ, другие принципы необходимо вычленять из самой сути данного понятия. Единства в вопросе о принципах нет, так как мнения различных учёных по этому вопросу носят оценочный характер, и поэтому во многом различны.

Принципы:

1. Территориальности - каждый орган государственного аппарата действует в рамках определённой территории.

2. Иерархичности - органы в государственном аппарате занимают различное положение, но все они связаны между собой на началах субординации.

3. Централизма и децентрализма - по некоторым вопросам необходимо применение принципа централизма, т.е. решения принимаются на высшем уровне, а затем исполняются во всех низших инстанциях. В других же вопросах, явно необходимо применение принципа децентрализма, т.е. решения принимаются тем же органом, который и будет их исполнять.

4. Выборности и назначаемости - в некоторые органы государственного аппарата служащие назначаются, в другие избираются населением, в этом проявляется бюрократическое и демократическое начало, причём оба присущи государственному аппарату.

5. Коллегиальности и единоличия - в этом принципе также проявляется бюрократическое и демократическое начало.

6. Гласности и тайны - безусловно, что необходим приоритет первого, но складываются и такие ситуации в деятельности государственного аппарата, когда без второго просто не обойтись.

7. Законности - которая выражается в организации и деятельности органов государства: а) создаются и осуществляют деятельности лишь те государственные органы, которые предусмотрены законом; б) все органы действуют в рамках своей компетенции, и на основе действующего закона.

8. Принцип разделения властей - см. вопрос 37.

37. Понятие и классификация органов государства

Государственный орган - это часть государственного аппарата, наделённая государственно-властными полномочиями. Государственный орган, это первичный и важный структурный элемент государственного аппарата.

Признаки:

1. Хотя государственный орган и обладает определённой автономией, но он всегда часть единой системы.

2. Орган государства состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и государственным органом, права и обязанности (компетенция) служащих строго определённы законом. Содержание государственных служащих лежит на обществе.

3. Органы государства имеют внутреннюю структуру, различные подразделения, ведомства, но все они скреплены единой целью.

4. Государственные органы обладают определённой компетенцией - властными правомочиями (которые складываются из совокупности прав и обязанностей). Компетенция обусловлена предметом ведения (задачи и функции).

5. Государственные органы обладают властными полномочиями, которые выражаются: а) возможности издания нормативно-правовых актов или актов применения права; б) в обеспечении выполнения нормативно-правовых актов путём использования методов принуждения.

6. Органы государства имеют определённую материальную базу, финансы, счёт, источники финансирования.

7. Активно участвуют в реализации функций государства.

Классификация органов государства:

По способу возникновения:

1. Первичные органы - никакими другими органами не создаются, такие органы получают властные полномочия непосредственно от избирателей.

2. Производные органы - создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочиями.

По месту в иерархии государственного аппарата:

1. Центральные.

2. Региональные.

3. Местные.

По широте компетенции:

1. Органы общей компетенции - решают широкий круг вопросов (правительство).

2. Органы специальной (отраслевой) компетенции - специализируются на выполнении какой-то одной функции одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).

По способу формирования:

1. Избираемые - для них характерно выборности и сменяемость.

2. Назначаемые - при назначении к кандидату выдвигаются более жёсткие профессиональные требования. Характерно отсутствие ограничений на сроки пребывания в должности.

По порядку принятия решений:

1. Единоличные - органы принимают решение путём самостоятельного императивного волеизъявления.

2. Коллегиальные - такие органы принимают решение большинством граждан, уполномоченных на то законом.

Предложенные выше классификации органов публичной власти систематизируют теоретические знания о них, но не позволяют на практике образовать систему этих органов. Это позволяет сделать только теория разделения властей:

1. Законодательная власть. Цель данной власти - издание законов. В данной ветви публичной власти отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения.

2. Исполнительная власть. Главная цель - исполнять законы принятые законодательными органами. В системе органов исполнительной власти существует единая вертикаль органов власти, административное подчинение нижестоящих органов вышестоящим.

3. Судебная власть. Цель - установление истины в юридическом смысле слова.

4. Учредительная власть. Функции публичной власти могут быть осуществлены народом непосредственно в форме не только референдума и выборов, но и учредительных органов публичной власти (собрания, конференции, сходы граждан). В итоге этими формами непосредственной демократии принимаются основополагающие нормативно-правовые акты.

5. Контрольная власть. Цель выделения этой ветви власти в качестве самостоятельной - обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счётные палаты, иные контрольные органы.

6. Информационная власть. Средства массовой информации.

Государственный аппарат (механизм государства) - это иерархическая система государственных органов, осуществляющих практическую работу по реализации функций государства.

Клеточкой, единицей государственного аппарата является государственный орган. Он весьма существенно отличается, например, от политических партий, хозяйственных организаций, социально-культурных учреждений. Во-первых, государственный орган призван выполнять управленческую деятельность, отвечающую интересам если не всех, то многих граждан. Во-вторых, он наделяется компетенцией, т. е. кругом целей и задач. В-третьих, он имеет властные полномочия в определенной сфере общественной жизни. Властные полномочия - это право давать указания (конкретные, или индивидуальные, либо нормативные), имеющие обязательный характер. Например, предписание санэпидстанции закрыть столовую, не отвечающую санитарным требованиям, вызов в суд для дачи показаний следует отнести к индивидуальным указаниям, распоряжениям, а такие, как установление оплаты проезда в транспорте, налогов, обязанности регистрации вновь организуемой фирмы, - к числу нормативных. В-четвертых, за нарушения распоряжений компетентных государственных органов могут применяться санкции, т. е. неблагоприятные последствия (штраф, лишение свободы, конфискация имущества и др.). В-пятых, каждый государственный орган имеет: а) государственное, казенное имущество, которое находится в его оперативном управлении; б) финансовые средства (свой счет в банке), основной источник которых - государственный бюджет; в) установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину.

Деятельность государственного аппарата протекает в основном в правовых формах, к которым относятся:
правотворческая - деятельность по подготовке проектов нормативных юридических актов, их принятию и изданию, когда принимаются, изменяются или теряют силу юридические нормы - правовая основа деятельности людей и организаций;
правоисполнительная - деятельность по реализации юридических норм, в том числе по изданию индивидуально-конкретных предписаний, например, о приватизации предприятия, о назначении пенсии, об установлении льготы, награждении орденом;
правоохранительная - деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, рассмотрению споров в судах, в других юрисдикционных органах, исполнению их решений, проведению в жизнь карательных и правовосстановительных мер.

Каждый государственный орган состоит из государственных служащих, т. е. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Их правовой статус зафиксирован в законе, а объем и порядок использования ими властных полномочий - в должностной инструкции.

Классификация государстаенньгх органов. Государственные органы многообразны. По характеру выполняемых ими задач их можно разделить на три основные группы: 1) законодательные (представительные); 2) исполнительные и 3) правоохранительные органы. Президент является главой государства, координирует деятельность всех этих органов.

Законодательные органы. Законодательная власть носит представительный характер, а потому называется еще представительной. Именно на основе выборов граждане передают своим депутатам «мандат», т. е. право представлять их интересы и осуществлять государственную власть. И только в этом смысле можно условно говорить о первичности парламента и других представительных органов в аппарате государства, их моральном приоритете и верховенстве. Считать же, что законодательная власть - юридически высшая власть в государстве, - неверно. В России высшим представительным органом является Федеральное Собрание. Оно состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Имеются представительные органы и в субъектах Федерации (областях, краях, республиках), которые носят разные названия: Дума, Законодательное собрание, Меджлис, Курултай, Верховный Совет и т. д. На местном уровне представляют интересы народа органы местного самоуправления, которые принимают некоторые нормативные положения.

Перед высшим законодательным органом стоят следующие задачи:
1) создавать законы;
2) рассматривать вопросы государственных финансов (госбюджет);
3) назначать высших должностных лиц (судей судов высших инстанций, главу Центрального банка, Генерального прокурора и др.);
4) осуществлять контроль за деятельностью правительства.

Являясь одним из высших органов государственной власти, парламент выполняет основную законотворческую работу. Но его деятельность подвержена ряду ограничений. Во-первых, законы должны отражать волю народа, во-вторых, они максимально должны соответствовать объективной реальности, в-третьих, не идти вразрез с Конституцией РФ. Эти ограничения касаются и других законодательных органов.

Особенность законодательной власти в том, что законодательные органы не находятся в состоянии иерархии и напрямую друг другу не подчиняются. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Исполштельные органы. Исполнительная власть составляет в государстве наиболее многочисленную, разнообразную и разветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют государственное управление во исполнение законов, принятых парламентом, т. е. которая носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, направлены на исполнение закона и не должны ему противоречить. Отсюда их название - исполнительные.

Носителем высшей исполнительной власти часто является президент. Он же выполняет функции главы государства. Ему подчинено правительство, которое непосредственно осуществляет управление страной во главе с премьер-министром (председателем, главой правительства). Центральными исполнительными органами выступают министерства, государственные комитеты, ведомства и другие центральные учреждения. Исполнительная власть среднего уровня осуществляется администрациями (правительствами) субъектов Федерации, и, наконец, на местах жизнь.людей организуют местные администрации или органы местного самоуправления.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему, между ними существует жесткая подчиненность. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядительные полномочия. Помимо этого исполнительная власть опирается на силовые структуры (армия, милиция, прокуратура и т. п.), и при недостаточном контроле возникает возможность узурпации исполнительными органами власти в стране. Вообще же перед исполнительными органами стоят следующие задачи: осуществление экономических, социальных функций государства, защита конституционного строя, правопорядка и др.

Исполнительные органы имеют право законодательной инициативы, и надо отметить, что они пользуются им довольно широко. Около 80% рассматриваемых парламентом законопроектов предлагаются правительством. Кроме этого исполнительные органы наделены правом делегированного, т. е. переданного им, правотворчества. Они могут издавать подзаконные акты и делают это довольно успешно.

Правоохранительные органы. Названные органы также образуют систему, и эффективность их работы зачастую зависит от слаженного взаимодействия между ними.

Правоохранительная система - это система государственный органов, обеспечивающих защищенность граждан и организаций от противоправных действий.

Особую группу органов в этой системе составляют судебные органы (судебная власть), К ним относятся Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Суды выполняют правоохранительные функции только в той части, когда они защищают права человека от противоправных посягательств. Вообще же их задачи куда более широкие. Суды рассматривают любые споры о праве и выступают органами правосудия. Суды контролируют исполнительные органы, когда рассматривают жалобы на их незаконные действия, а Конституционный Суд - высшую законодательную и исполнительную власть.

В отличие от законодательных органов суды новых правил не создают. Они также не управляют обществом, как исполнительные органы. Судебная власть осуществляет правосудие, т. е. занимается разрешением споров на основе действующего законодательства, рассматривает уголовные, административные, гражданские дела. В том случае, когда конкретная ситуация законодательством не урегулирована и к спорной ситуации не может быть применена другая, сходная по содержанию норма, суд разрешает спор исходя из общего смысла и принципов законодательства, главным из которых является принцип справедливости. Суд и справедливость - понятия неразделимые, потому что справедливость является главным принципом его деятельности.

Судебная власть принадлежит не суду как учреждению, а конкретным судьям (одному судье или судебной коллегии). Судебные органы не находятся в отношении прямой подчиненности друг другу. Если таковая и имеется, то проявляется она в виде отмены вышестоящими судами решений судов нижестоящих.

Таким образом, судебная власть - это специфическая независимая власть.
Существует множество и других правоохранительных органов.

Прокуратура - орган, который осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан, исполнением законов всеми государственными органами, юридическими и должностными лицами, общественными объединениями. Не остаются без присмотра на этот счет органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы милиции, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уголовно-исполнительные учреждения также находятся под надзором прокуратуры. Помимо этого прокуратура - это орган, представляющий и отстаивающий государственные интересы в суде. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Прокуратура ведет также расследование тяжких преступлений.

Милиция - это орган, который призван охранять законность и правопорядок. На нее возлагаются также обязанность по пресечению и предупреждению преступлений, розыск скрывшихся лиц, производство дознания и расследование преступлений, не относящихся, согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ, к категории тяжких.

Уголовно-исполнительные учреждения могут быть выделены в особую группу правоохранительных органов. К ним относятся различные виды колоний, тюрьмы, следственные изоляторы и т. п. Все эти учреждения выполняют специфические задачи: организуют работу по исправлению и перевоспитанию осужденных, содержанию лиц, находящихся под следствием.

Органы государственной безопасности, объединяемые в Федеральную службу безопасности, стоят на страже национальной безопасности страны. Они выявляют посягательства на конституционный строй, защищают экономическую безопасность России. Одной из сторон их деятельности является защита конституционных прав и свобод граждан. Их особенностью следует считать то, что они используют в основном негласные методы работы, поскольку гласные методы выявления правонарушений не всегда дают нужный эффект.

Внешняя разведка - государственный орган, ставший самостоятельным совсем недавно, имеет своей задачей выявление информации, показывающей действительную роль и значение страны за рубежом, а также информации, способствующей упрочению безопасности России.

Нотариат - это система органов, в функции которых входят удостоверение имущественных сделок, оформление наследственных прав, засвидетельствование документов для придания им достоверности и др. Нотариальная деятельность придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Финансовая полиция осуществляет контроль за соблюдением финансового, в частности налогового, законодательства, а в случае выявления серьезных его нарушений осуществляет расследование и сбор необходимых доказательств для применения санкции.

Таможенные органы - это, с одной стороны, органы, которые ответственны в определенной мере за экономическую безопасность страны, а с другой - органы, способствующие пополнению государственной казны. Эффективная их работа способна принести стране ощутимую пользу.

Адвокатура - это не государственная организация, а добровольное объединение лиц, профессионально занимающихся адвокатской деятельностью, осуществляемой за вознаграждение. Задача адвокатуры - оказание юридической помощи гражданам и организациям. Эта помощь необходима не только в судебном разбирательстве, но и в тех случаях, когда граждане и организации вступают в какие-либо отношения с другими правоохранительными органами, а также между собой.

Адвокаты, оказывая юридическую помощь:
дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству;
составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера;
осуществляют представительство в суде и других государственных органах по гражданским делам и делам об административных правонарушениях;
участвуют в предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков.

Адвокаты оказывают и иную юридическую помощь, причем законодательство предусматривает, что в определенных случаях такая помощь оказывается гражданам бесплатно.

Должностные лица и работники государственного аппарата хотя непосредственно и не заняты в производстве материальных благ, однако выполняют весьма важные социально полезные функции. Вместе с тем на содержание государственных служащих, осуществляющих управленческую деятельность, требуется немало финансовых средств. Неоправданное расширение бюрократического слоя создает для общества опасность «самопоедания». Но есть и худшая опасность: бюрократия может существенно ограничить участие масс в политической жизни. Бюрократия справедливо рассматривается как «необходимое зло». Да, без нее невозможно сколько-нибудь эффективно управлять повседневными делами общества, однако при ее содействии народ отдаляется от принятия решений, которые существенно затрагивают его положение. Мера нужна во всем, и в деле определения объема государственного аппарата в том числе.

система органов, учреждений и организаций, осуществляющих в обществе государственную власть, государственное управление. Структура Г. а. определяется функциями государства и зависит от тех конкретных задач, которые призвана решать государство в конкретно-историческую эпоху. Г. а. включает государственные органы, осуществляющие регулятивные (управление делами общества), правоохранительные (поддержание порядка в обществе) и внешнеполитические (развитие отношений с другими государствами) функции. В современном обществе содержание функций, поле ответственности Г. а. определяется конституцией и другими законодательными актами.

Отличное определение

Неполное определение ↓

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

(state) Система политических институтов, занимающихся организацией общественной жизни на определенной территории. Можно утверждать, что государство является центральным понятием в политике, и поэтому его определение служит предметом острых научных споров. Марксисты, как и специалисты в области политической социологии и политической антропологии, обычно предпочитают пространное определение, фокусирующее внимание на репрессивных и властных институтах, которым принадлежит явный приоритет в принятии решений и которые претендуют на главенствующую роль в применении открытого насилия при решении социальных проблем. Древние руины указывают на существование таких государств уже в VI в. до н.э., а пиктографические или письменные упоминания о них относятся к IV в. до н.э. В Западной Европе формы государственного устройства можно идентифицировать соответственно историческим эпохам. В рабовладельческую эпоху (античность) государство (в условиях того времени – инструмент в руках коллективных владельцев собственности) олицетворялось либо эллинским царем и его приближенными, либо римским императором и аристократией. Расцвет греческих городов-государств можно датировать 800–320 гг. до н. э. В этих государствах не было власти "тиранов", свободные члены общества имели права граждан. Однако колонизация и завоевание территорий, приведшие во времена Александра Македонского к правлению царских династий, все больше подрывали демократию полисов. В Риме, в отличие от Греции, демократия не была введена непосредственно, на смену монархии в конце VI в. до н.э. пришла республика (по-латыни res publica – "дела, относящиеся к ведению общественности"); управлял республикой Сенат, состоящий из аристократов. Наследием греческих городов-государств стала открытая демократия, тогда как вкладом Рима в развитие современного государства явилось римское право (Roman law) с его четким разделением государственного и частного. Распад Римской империи сопровождался ослаблением императорской власти и ее переходом к лицам, чья политическая, правовая и военная деятельность служила одновременно средством частного присвоения собственности и организации производства. И в Западной Европе эпохи раннего средневековья государственная власть была не только раздроблена, но и "приватизирована" частными владельцами уделов (полученных за присягу на верность (королю) и служивших основной экономической единицей общества), которые и давали им политическую силу. По лаконичному определению Маркса (Marx), их вотчина была их государством. Феодальная "государственная система" представляла собой непрочное объединение сеньоров и помазанных королей. Монарх, формально находившийся на вершине иерархии верховной власти, не мог единолично управлять страной. В отношениях с сеньорами он выступал скорее в роли распорядителя, чем носителя абсолютной власти. Чтобы ввести новые налоги, необходимые для подъема системы всеобщего налогообложения (главного в Римской империи), правитель должен был получать "согласие" каждого владения в своем королевстве. Правовые посылки, лежавшие в основе феодальной организации общества, и претензии церкви на роль законодательной силы, действующей почти на равных со светскими властями (см .: medieval political theory – средневековая политическая теория), свидетельствуют о том, что на основе современной концепции государства невозможно понять политику эпохи средневекового феодализма. Современному государству как силе, отделенной от монарха и от управляемого народа и образующей верховную политическую власть в пределах своей территории, предшествовала медленная институциональная дифференциация "политического" и "экономического", сопровождавшая укрепление абсолютизма и развитие товарного производства. Абсолютные монархии возникли в Западной Европе в ХVI–XVII вв. при династиях Тюдоров в Англии, Габсбургов в Испании, Бурбонов во Франции. Им были свойственны многие черты, характерные для современных государств. Создание регулярной армии, возникновение централизованного бюрократического аппарата и единой системы налогообложения, развитие дипломатических отношений (с постоянно действующими посольствами) и экономические доктрины меркантилизма, формировавшие торговую политику государства, – все это относится именно к этому периоду. Именно тогда в политическом лексиконе появляется слово "государство". Происхождение термина спорно, однако считается, что впервые его использовал Макиавелли (Machiavelli) для обозначения территориально суверенного правительства широкоизвестной рукописи книги "Государь", законченной в 1513 и опубликованной в 1532 г. Полный перечень "признаков суверенности" был составлен только во времена Бодена (Bodin) и сэра Томаса Смита и позднее несколько изменен сэром Уолтером Рэлейем, Гоббсом (Hobbes) и Локком (Locke). Наибольшим успехом пользовалось определение современного государства, данное Вебером (Weber) в работе "Политика как профессия" ("Politics as a Vocation"). Вебер выделяет три основные черты современного государства: территориальность, монополия на средства физического насилия и законность (легитимность). Он утверждает, что при отсутствии социальных институтов, претендующих на монопольное право законного применения силы в пределах данной территории, быстро воцаряется анархия. Задавая вопрос, почему люди подчиняются тем, кто ими управляет, Вебер обращает наше внимание на основное содержание деятельности государства – на стремление придать структуре господства законный характер. Если Вебер выделил "традиционный", "харизматический" и "легальный" способы организации общественных отношений, то социологи не так давно, опираясь на труды Дюркгейма (Durkheim) и Фуко (Foucault), углубили наше понимание законности (легитимности) как государственной власти "действующей внутри нас". Таким образом, особое внимание уделяется насильственному установлению и постоянному регулированию "согласия" под руководством организации, присвоившей себе "право" применять физическую силу (и определять условия, при которых другие институты/индивиды имеют такое право) в обществе. По мнению Фуко, государство является формой, в которой буржуазия организует свою политическую власть, Ленин же считал, что эта власть реализуется только во внешнем подавлении, осуществляемом "специальными формированиями вооруженных людей, имеющих в своем распоряжении тюрьмы и т.д." ("Государство и революция"). Формы государства скорее должны пониматься как формы культуры, как культурная революция, а также как представления, постоянно и широко контролируемые государством. Это значит, что изучение проблемы государств выходит за рамки обычного исследования функций государства (защита прав собственности, контроль над деятельностью монополий) и обращается к не менее важным вопросам: как действует государство и как оно проецирует определенные формы организации на нашу повседневную жизнь? Исследования благотворительной деятельности отчасти отвечают на этот вопрос, показывая, что хотя нуждающиеся и получают помощь, но при этом им всегда приходится мириться с наблюдением и контролем. В политической науке выделяются три главные традиции, формирующие "теории государства": плюралистическая, марксистская и этатистическая. Роберт Даль и Нельсон Полсби рассматривают государство либо, с позиций плюрализма, как нейтральную арену противоборства интересов, либо как совокупность групп интересов. Поскольку организация власти в обществе основана на конкуренции, государственная политика является результатом периодически совершаемых сделок. И хотя Даль признает существование неравенства, он все же считает, что все группы имеют возможность оказывать давление на государство. Плюралистический подход к экономической политике предполагает, что действия государства являются следствием давления, как со стороны "полиархии" (polyarchy), так и со стороны групп организованных интересов. Группы давления конкурируют между собой, а государственная политика отражает наиболее влиятельных и сильных интересы. Такой подход часто критикуют за его откровенный эмпиризм. Попытки объяснить государственную политику влиянием интересов групп давления, по мнению оппонентов, представляют образец рассуждения, в котором мысль движется по кругу. Первое изложение марксистских взглядов принадлежит Милибанду. В работе "Государство в капиталистическом обществе" ("The State in Capitalist Society"), он предлагает инструменталистский подход к исследованию теории государства и пытается буквально толковать пресловутое заявление Маркса о том, что исполнительная власть в современном государстве – это не что иное, как комитет по управлению общими делами всей буржуазии ("Коммунистический Манифест"). Инструменталисты утверждают, что правящий класс использует государство как инструмент господства над обществом, опирающийся на связи между государственными должностными лицами и экономическими элитами. В своем известном ответе Никос Пулантцас (Poulantzas) выделил основные недостатки такого подхода, в особенности его субъективистский взгляд на государство и использование в качестве точки опоры плюралистической теории элит. Инструменталистский подход подвергся также критике при анализе "нового курса" (New Deal) и промышленной политики в США, а также при изучении процесса национализации и развития рабочего движения в Англии. С точки зрения Пулантцаса, государство – это региональный сектор капиталистической структуры; подразумевается, что оно пользуется относительной автономией (relative autonomy) от капитала: "Капиталистическое государство лишь тогда наилучшим образом служит интересам класса капиталистов, когда... правящий класс не является классом, осуществляющим политическое управление" ("Political Power and Social Classes"). Наряду с поставленными Пулантцасом проблемами структурного функционализма (structural functionalism) концепция относительной автономии нередко критикуется как бессмысленная мешанина понятий, используемая для объяснения задним числом очевидных сбоев в деятельности государства. Понимание того, что государства различаются по своему устройству, стало движущей силой для развития постмарксистских взглядов на теорию государства. Так как не существует единодушного согласия о том, что является стержнем марксистской ортодоксии, постмарксистское направление определенно выступает против деривационизма и эссенциализма (государство не является инструментом и не "действует" однозначно или относительно автономно в интересах одного-единственного класса). Многие исследователи, разделяющие взгляды Грамши (Gramsci), подчеркивают, что для объяснения различий между государственными формами необходимо "поместить" гражданское общество (civil society) между экономикой и государством. Эмпирические исследования роли государства в формировании внешнеэкономической политики и теоретическая критика постмарксистов привели к развитию этатистских теорий, утверждающих, что цели, которые преследует государство не могут быть выведены из сделок, заключаемых группами интересов, или из классовой структуры капиталистического общества. Центром внимания стали государства как обособленные структуры, каждая из которых имеет свою особую историю и действует в сфере реальной автономии. Авторы, находящиеся под влиянием традиции, заявляющей о приверженности Веберу (Weber) и Отто Хинтце, различают "сильные" и "слабые" государства, подчеркивая, что сила государства определяется степенью реальной независимости от требований общества. Эта позиция нашла поддержку в международной политической экономии (international political economy). В последнее время исследователи феминизма и расизма подвергают сомнению общее для плюралистического, марксистского и этатистского подходов положение, утверждающее, что современное западное государство институционализировало и легитимизировало патриархат и расизм. Все государства как части международной системы стоят перед дилеммами внутренней и внешней безопасности и легитимации. В последнее время было разработано понятие международного сообщества (сообщества государств), т.е. группы государств, добровольно установивших правила, процедуры и институты взаимных отношений. Это заложило основы для международного законодательства, дипломатии, режимов и организаций. После периода абсолютизма преобладающее число государств было организовано по национальному принципу. Однако понятие национального государства отнюдь не является синонимом государства-нации. Даже в наиболее этнически гомогенных странах обязательно существует несоответствие между государством и нацией – отсюда та активная роль, которую играет государство в развитии национального самосознания (nationalism).

Под государственным аппаратом понимается комплекс государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственная власть и государственное управление.
Классификация:
1) центральный, федеральный государственный аппарат;
2) аппарат субъектов федерации;
3) аппараты политических партий, общественных организаций и движений, а также органов местного самоуправления.

В демократических государствах в качестве базовых принципов функционирования властных структур выделяют: представительство интересов граждан в государственном аппарате; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную при их разумном взаимодействии;

демократизм (учет интересов большинства при принятии важнейших решений с оставлением для меньшинства права отстаивать свои интересы всеми законными средствами);

законность;

гласность деятельности государственных органов;

профессионализм и компетентность.
Государственный аппарат состоит из различных органов - составных частей механизма государства, наделенных государственно-властными полномочиями и осуществляющих функции государства.
Признаки государственных органов:
осуществляют от имени государства его задачи и функции в определенной области;
обладают властными полномочиями;
имеют определенную компетенцию (закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей);
имеют определенную структуру (систему служб и численный состав - штат);
действуют на определенной территории;
образуются и прекращают свою деятельность в установленном законом порядке.
Государственный орган может издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; применять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощрения для обеспечения требований этих актов.
К государственным органам относятся законодательные(парламент), исполнительные(президент, правительство, местные власти) и судебные органы(суды и судьи). Принцип разделения властей основан на ряде положений: законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным органом власти; исполнительная власть ограничена в нормотворчестве и занята исполнением законов; должен быть баланс полномочий между органами власти; судебные органы являются независимыми; ни одна из властей не вмешивается в деятельность другой; споры властей решаются конституционным путем (в РФ - с привлечением Конституционного суда).
Законодательные органы призваны разрабатывать и принимать законы, нормы которых регулируют соответствующие общественные отношения и закрепляют государственную политику. Исполнительные органы, правительства, исполняют законы. Судебные органы осуществляют правосудие.
Повседневная практическая работа по претворению в жизнь законодательных решений принадлежит исполнительным, управленческим органам. Исполнительная власть в рамках своих полномочий осуществляет все виды деятельности государственного аппарата : принятие решений, организацию их исполнения, контроль за выполнением. Поэтому управленческие органы именуются государственным аппаратом в узком смысле.
В современном мире в крупнейших странах мира государственно-административный аппарат представляет собой разветвленную систему министерств, ведомств, служб управления государственными предприятиями и т. д. Заняты­ на профессиональной основе в государственном аппарате - государственные служащие. Среди них должностные лица, которые в силу занимаемой ими должности наделены особым кругом полномочий.
Государственные служащие работают на постоянной и профессиональной основе. В отличие от должностных лиц высшего ранга, они не зависят от результатов выборов. Деятельность государственных служащих, именуемых также чиновниками, или бюрократией, регулируется в большинстве стран мира специальными законами «О государственной службе». В частности, данными законами строго регламентируется сумма, на которую чиновнику может быть сделан подарок.

Цели разделения трех ветвей власти : избежать злоупотреблений властью, не допустить произвол и беззаконие, диктатуру или тоталитарный режим, сделать политику более эффективной. Разделение властей позволяет избежать узурпации власти каким-либо человеком, классом или группой.Диктатура – антидемократическое правление, узурпация и централизация власти, ее неподконтрольность закону. Тоталитарный режим – антидемократический политический режим, при котором вся власть находится в одних руках, господствуют плановая экономика, ущемление прав и свобод граждан, тоталитарная идеология (коммунизм, фашизм), массовый террор и тотальный контроль над всеми сферами жизни общества.

Государственный орган (от греч. organon – орудие, инструмент) – относительно самостоятельная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией).
Специфические черты (признаки) государственного органа, которые отличают его от иных объединений людей:
1) наличие самостоятельной компетенции, т.е. совокупности государственно-властных полномочий и предметов ведения;
2) каждый орган государственной власти образуется в установленном посредством закона или указа Президента РФ порядке;
3) каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.
Компетенция (от лат. competo – добиваюсь; соответствую, подхожу) – круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
Компетенция государственного органа = 1) властные полномочия + 2) предметы ведения.
1) Государственно – властные полномочия – это совокупность прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ и законами, на основе которых орган государственной власти решает в пределах его ведения поставленные перед ним цели и задачи.
2) Предметы ведения – те сферы государственной и общественной жизни, в пределах которых действует конкретный орган государства.
Орган законодательной власти наделяется правом заниматься законотворческой деятельностью, принимать законы. Компетенцию органов исполнительной власти составляют правомочия, вытекающие из их основной задачи – обеспечивать неукоснительное действие законов, создавать необходимые условия для их реализации в конкретных отношениях.
В каких формах выражаются государственно – властные полномочия государственного органа?
1) Издание правовых актов, обязательных для исполнения, 2) непосредственное действие, обеспечивающее исполнение этих актов.
Реализация компетенции является обязанностью государственного органа. Каждый орган государства может действовать только в рамках предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или действия за пределами предоставленных полномочий подлежат незамедлительной отмене.
Государственный орган состоит из 1) подразделений, осуществляющих полномочия органа, и 2) вспомогательного аппарата.
Классификация государственных органов.
№ 1 (в соответствии с ветвями власти): 1) законодательные органы (парламенты: Федеральное собрание в России, Конгресс в США, Национальное собрание во Франции); 2) исполнительные органы (глава государства + правительство); 3) судебные органы; 4) органы прокуратуры.
Координирующую роль в системе государственного аппарата играют высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Это Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный суд РФ. Главная координирующая роль в государственном аппарате принадлежит главе Российского государства – Президенту РФ.
№ 2. ( в соответствии с исполняемыми функциями): 1) экономические (Федеральное правительство, различные министерства, Центральный банк РФ, Государственное казначейство, органы государственной статистики и стандартов, налоговые инспекции, контрольно-ревизионные органы); 2) социальные (Министерство труда и социального развития, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования, службы занятости населения, дома инвалидов, дома престарелых, детские дома и дома ребёнка и др.); 3) правоохранительные (судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел, исправительно-трудовые учреждения, Федеральная служба безопасности, санитарно-эпидемиологические инспекции).

Государственные учреждения.
Государственное учреждение - аппарат государственного органа, оказывающий содействие его деятельности, но не обладающий властными полномочиями.
Государственные учреждения: образовательные и научно-исследовательские учреждения, библиотеки, почты, телеграфы, вокзалы, иные учреждения связи и транспорта.
Основное отличие государственных учреждений от органов государства: результаты их деятельности выражаются не в принятии управленских решений, а в непосредственном создании материальных или духовных благ.
Государственное учреждение характеризуется 1) наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; 2) внутренней структурой и субординацией; 3) сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, 4) дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; 5) наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену.
В широком смысле слова государственными учреждениями являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан – любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д.

Государственная служба.
Государственная служба – профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе и является для служащего основной деятельностью, требующей специальной профессиональной подготовки и квалификации.
В зависимости от полномочий государственные служащие делятся на три вида:
1) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты представительных органов, министры и др.;
2) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники;
3) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов: референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.
Государственная служба в России.
Государственная служба в России строится по номенклатурному принципу. Подбор кадров производится в основном закрыто, открытые выборы – конкурсы – не проводятся. Согласно Закону «О государственной службе» (июль 2004 г.) граждане РФ, которые исполняют обязанности по государственной службе, получают денежное вознаграждение за счёт средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Государственная служба – это профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти.
Деятельность госслужбы связана не с прямым (непосредственным) осуществлением полномочий государственных органов или высших должностных лиц, а с обеспечением этих полномочий. Например, в Администрации Президента РФ насчитывается около двух десятков управлений, в которых профессионалы подготавливают проекты президентских указов и распоряжений, материалы для ежегодных посланий и пр.
Госслужба включает 1) гражданскую, 2) военную и 3) правоохранительную. Государственные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность на определённых должностях, включённых в соответствующие реестры – списки, содержащие перечень должностей госслужбы. Все должности подразделяются на категории. Внутри категорий предусматривается существование должностей различных групп и классных чинов. Высшим классным чином в России является действительный государственный советник первого класса. Самый низший чин – секретарь гражданской службы третьего класса . Человек, который ушёл с военной службы на гражданскую, будет иметь тот же ранг (категорию) и соответствующий оклад, пенсию и пр.
Законодательно закреплённые принципы госслужбы : 1) признание и соблюдение прав человека; 2) профессионализм и компетентность.
Бюрократия.
Государственное управление осуществляется 1) политическими руководителями и 2) чиновниками.
С деятельностью чиновничества связано понятие бюрократии. Чин – служебное звание в государственном аппарате.
Бюрократия (от франц. bureau – бюро, канцелярия и греч. kratos – власть, букв. господство канцелярии) – 1) это организация профессиональных государственных чиновников, предназначенная для квалифицированного исполнения общественной политики; 2) слой профессиональных управленцев, деятельность которых основана на разделении ролей и функций посредством чётких правил и процедур.
Макс Вебер рассматривал бюрократию как естественное и положительное явления. Он разработал классическую модель бюрократии, согласно которой политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, а вторые исполняют их.
Бюрократия в этом смысле является скорее недостижимым идеалом, чем эмпирической реальностью. В обыденном сознании многих россиян бюрократия обычно связывается с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отношение к людям и пр. И в наши дни в среде чиновничества процветает коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых размеров.
Коррупция (от лат. corruptio – подкуп) – 1) это преступная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения; 2) прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения.
Бюрократизм – отрыв чиновничества от народа и превращение его в замкнутую касту, главным правилом которой становится собственное сохранение и воспроизводство.
В чём заключаются причины бюрократизма?
1) Чиновники работают на постоянной основе. Они в отличие от должностных высшего ранга (президентов, депутатов, министров) не зависят от выборов. Постоянство корпуса бюрократии может вести к порокам – снобизму, формализму, инертности.
2) Чиновник является экспертом определённого профиля. Он накапливает большой объём информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным образом то, что им сообщают чиновники. Поэтому чиновники становятся скрытыми, негласными политиками.
3) Бюрократия зачастую вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов). Если бюрократия попадает под влияние этих групп и контролируется ими, то возникают олигархические явления.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в РФ.
Законодательная власть.
Федеральное собрание – парламент Российской Федерации – является законодательным органом Российской Федерации.
Парламент Российской Федерации имеет двухпалатную структуру: Федеральное собрание = 1) Совет Федерации + 2) Государственная Дума.
Полномочия Государственной Думы :
1) выдвижение законопроектов и их утверждение;
2) утверждение бюджета;
3) дача согласия президенту на назначение главы правительства;
4) решение вопроса о доверии правительства;
5) назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка;
6) назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты;
7) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
8) объявление амнистии;
9) выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности.
Полномочия Совета Федерации:
1) разработка законопроектов;
2) одобрение законопроектов, принятых ГД;
3) решение вопроса о возможности использования вооружённых сил за пределами страны;
4) назначение выборов Президента;
5) назначение на должности судей КС, ВС, ВАС;
6) назначение на должность и освобождение от должности генерального прокурора РФ;
7) утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положений;
8) утверждение изменений границ между субъектами РФ.
Исполнительная власть.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. Правительство возглавляет его председатель. В состав правительства входят также заместители председателя правительства (вице-премьеры), федеральные министры.
Полномочия Правительства РФ (ст. 114):
1) разработка бюджета;
2) обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики РФ;
3) проведение единой политики в культуре, науке, образовании, здравоохранении;
4) управление федеральной собственностью;
5) защита прав и свобод, собственности, охрана правопорядка;
6) обеспечение обороны страны, государственной безопасности, внешняя политика РФ.
Судебная власть.
Судебная защита в РФ осуществляется всеми судами, создание которых предусмотрено Конституцией и Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации»:
1) суды общей юрисдикции (Верховный суд РФ, верховные суды республик, входящих в Федерацию, областные суды, суды автономных областей, автономных округов, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, районные (городские) суды);
2) арбитражные суды (Высший арбитражный суд, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ), рассматривающие споры, возникающие в процессе предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) конституционные суды (РФ и некоторых субъектов Федерации).
Институт президентства.
Правовой статус Президента РФ установлен Конституцией РФ.
Согласно статье 80 президент:
1) глава государства;
2) гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованную работу органов государственной власти;
3) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
4) обладает неприкосновенностью, может быть отрешён от должности лишь за измену Родине или иное тяжкое преступление.
Приступает к исполнению своих полномочий с момента принесения присяги (ст. 92).
Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.
Полномочия Президента РФ:
1) 84 ст.: реализация законодательной власти (назначение выборов Государственной Думы и её роспуск, назначение общенационального референдума, подписание и обнародование федеральных законов, обращение к ФС с ежегодными посланиями);
2) 83 ст.: реализация исполнительной власти (назначение и освобождение от должности членов правительства РФ, полномочных представителей Президента РФ в территориальных округах, дипломатических представителей, а как Верховный Главнокомандующий назначает и освобождает высшее командование Вооружённых сил РФ);
3) реализация судебной власти: представляет СФ кандидатуры для назначения на должности судей КД РФ, ВС РФ, ВАС РФ, кандидатуру Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов.
Иные полномочия:
1) вводит чрезвычайное положение;
2) награждает государственными наградами;
3) осуществляет помилование.
Полномочия Президента могут быть прекращены досрочно в случае его добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Выборы Президента должны состояться не позднее трёх месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.