Изучение моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовая система, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом.
Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. местное самоуправление муниципальное
Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).
Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название - континентальная модель или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.
Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» - англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше.
Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных выше моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.
Во время господства командно-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как указывалось выше, началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая в муниципальных вопросах основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).
Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задачей предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.
Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:
Отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
Урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
Формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;
Значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;
Возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях). 14
Таким образом, прослеживается тяготение к «германской» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:
1) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству.
2) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.
3) недостаточное разграничение компетенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации, когда абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.
4) низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг.
5) ограниченность местной фискальной автономии, в результате чего основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.
6) чрезмерный реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. 11
Среди современных экономистов также встречается мнение, что становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной (французской модели), принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Основанием для этого служит то, что одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль над работой государственного аппарата. В свете этого для некоторых исследователей вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Однако такая точка зрения является спорной. И не только потому, что данная система обнаруживает в себе ряд проблем, таких как: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр. Причина состоит в том, что в России при исследовании характера отношений на уровне «государство-регионы» отмечается попытка построения новой политической системы, имеющей сильный децентрализационный компонент, означающий попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти и построить систему местного самоуправления в духе англосаксонской модели, формируемой управление муниципальной организации снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Хотя следует напомнить, что различия между моделями в настоящее время не носят принципиального характера.
Тем не менее, следует констатировать наличие усиления федеральной власти в конце ХХ века, что обусловлено следующими мотивами:
Стремлением преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока с целью восстановления государственного суверенитета и создать условия для модернизации;
Стремлением правящих групп добиться лояльности региональных элит и усиление влияние на региональный уровень власти.
Однако усиление федеральной власти не должно быть в ущерб местному самоуправлению. В противном случае возможно избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые подавляют экономические субъекты муниципального образования; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам; ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления; торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.
О том, что происходит огосударствлевание системы местного самоуправления в России, препятствующее разделению властей, отмечалось неоднократно.
Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой сис-темы и включение общества в выполнение за-дач государственного управления. Так, С.И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами.
И.Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправ-ления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей ини-циативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта.
М.Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпа-ет свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.
С.А. Левин, подчеркивая, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления, говорит о двух этапах реформы муниципального управления в России, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления. Действительно, основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, что фактически и говорит об утверждении в России англосаксонской модели местного самоуправления (об этом автор говорил выше). Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям. 18
Итак, точного ответа на вопрос выбора модели развития местного самоуправления, наиболее приемлемой для России, нет.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Так, В.Е. Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы. По мнению А.М. Лимонова, уместно выделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов. Я.Ю. Старцев и др. авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях. С учетом такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления.
При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Первая из названных - англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:
Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.
Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью.
В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община - это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.
В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.
В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.
В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.
В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенны срок либо навсегда.
В свете вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России «впитала» в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в реализации данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны местнические тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной.
В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.
Данная модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра или роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.
Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция - одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и эффективно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.
Основы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. Регламентная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена 7 апреля 2000 г. С этого момента перестал действовать прежний Кодекс коммун и вся система местного самоуправления Франции начала регулироваться новым кодексом, который включает в себя систематизированное изложение всех принятых ранее муниципальных правовых актов. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя существенными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы свободно управляются выборными советами. Наряду с этим следует заметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов. Регионы имеют статус местного коллектива, управляемого выборным органом - региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона.
Особый статус во Франции имеют департаменты. Они одновременно выступают и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство, и автономным местным коллективом, управление которым осуществляет выборный орган - генеральный совет. Департамент в среднем включает около 400 коммун, или 35 кантонов. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников, что позволяет обеспечить соединение принципов самоуправления и управления.
Еще одна территориальная единица во Франции - это округ, который не относится к числу местных коллективов, а является административной единицей, возглавляемой супрефектом. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. Именно в рамках выполняемых округом функций супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к мэру и рядовым гражданам. Также не относится к числу местных коллективов кантон, который представляет собой образование для проведения избирательных кампаний, в состав которого входит несколько коммун и от которого в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии и др. Наконец, есть еще коммуна, которая является местным коллективом, представляющим собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.
Таким образом, главной особенностью французской модели местного самоуправления является ее тесная привязка к центральной власти. Во Франции к началу 1980-х гг. прошлого века насчитывалось 26 регионов (22 в метрополии, 4 заморских), 100 департаментов (96 в метрополии и 4 в заморских владениях: Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) и 36763 коммуны. В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, имеющих другой статус).
Эта система, по справедливому замечанию некоторых российских ученых, обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.
Третья - смешанная модель местного самоуправления отличается своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Как правило, здесь местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии.
В Германии местное самоуправление основано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.
Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города - Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.
Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.
В настоящее время в ФРГ сложилось и существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления.
1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.
2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
Эта система была введена после окончания второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества ее заключаются в профессиональном управлении, а недостатки - в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.
3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так называемый «неправильный магистрат». Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат). Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.
Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.
Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели - в виде требований и решений граждан.
Наконец, наряду с вышеназванными видами особую специфику имеет советская модель местного самоуправления, которая существовала в нашей стране в течение нескольких десятков лет. В основе системы местных советов было заложено декларативно утвержденное государственное полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории при второстепенной роли исполнительной власти. Первые Советы возникли в г. Иваново в ходе революции 1905–1907 гг. и просуществовали короткое время. Они возродились весной 1917 г. А уже после произошедшей в октябре 1917 г. большевистской революции и учреждения в 1918 г. Российской советской федеративной социалистической республики в правительстве РСФСР был организован наркомат по местному самоуправлению. Параллельно произошло объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. В 1918 г. их насчитывалось уже свыше 700.
Первоначально Советы выражали интересы самой радикальной общественности и революционно настроенной части населения. В своей деятельности они опирались не на законы, а непосредственно на инициативные почины, революционную волю, целесообразность и политический энтузиазм народных масс. В результате в Советах сами рабочие и солдаты устанавливали нормы представительства, определяли количественный состав депутатов, разрабатывали структуру и полномочия этих органов власти. Выборы в Советы производились преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, в солдатских частях, а также на сельских сходах. Депутаты были доступны массам и подотчетны им. Механизм отзыва был прост: все решало общее собрание коллектива, избравшего депутата.
В 1918 г. структуру Советов начали определять центральные органы государственной власти. Обязательными для исполнения стали не только нормативные правовые акты государства, но и партийные документы ВКП(б). По вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК ВКП(б) и Совнаркома (Правительства). Законы принимались конкретно для каждого сельского или поселкового уровня Советов, в результате чего самостоятельность населения конкретной территории в решении вопросов местного значения заметно ограничивалась. В принятой в 1936 г. «сталинской» Конституции СССР Советы были объявлены политической основой государства сверху донизу. Процедура, функции и порядок деятельности советов теперь регламентировали и определяли обкомы, горкомы и райкомы партии. И лишь только после этого регламентирующие документы одобрялись на сессиях соответствующих Советов и выполнялись исполкомами.
Инициативы местного населения в этой системе подчас имели формальный характер. Исполкомы оставались государственными органами, обладавшими реальными исполнительно-распорядительными функциями. Они имели право за редким исключением решать практически все вопросы, относящиеся к ведению Советов. К числу тех проблем, которые рассматривались исключительно на сессиях, обычно относились немногочисленные вопросы. При этом принимаемые ими решения в ряде случаев могли быть отменены вышестоящим исполкомами или соответствующими Советами, что в дальнейшем было закреплено в Конституции 1977 года (ст. 3).
По справедливому мнению некоторых ученых, сформированная в СССР советская модель стала закономерным порождением, составной частью и инструментом административной системы, которая в то же время по отношению к названной системе выполняла функцию демократического камуфляжа. В Советах власть фактически находилась в руках бюрократической верхушки партийных и исполнительных органов. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным. При этом сами исполкомы в своей деятельности не имели политической самостоятельности. Реальную власть в них имели партийные лидеры.
В результате провозглашенная выборность Советов зачастую превращалась в политическую декларацию. Теоретически люди выбирались, но выборы в большинстве случаев происходили на безальтернативной основе и только по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Кроме того, местные Советы были слишком многочисленными, что существенно снижало эффективность их работы.
В условиях единства Советов как целостной системы народовластия нижестоящие представительные и исполнительные инстанции подчинялись вышестоящим органам. А все вместе они функционировали под постоянным политическим руководством аппарата ЦК ВКП (б) / КПСС. Обратной стороной этой «медали» была политическая несамостоятельность местных органов власти, что препятствовало четкому разграничению компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция подчас была одинаковой. При таком порядке Совет более высокого уровня фактически полностью поглощал более мелкий и мог по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.
Итак, анализ местного сообщества как социальной основы МСУ, а также специфики, принципов устройства, форм организации и функционирования местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ни в одной из западноевропейских стран, включая Россию, не могут быть описаны в рамках одной модели. «Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях».
Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)
Смешанная модель в ФРГ имеет сходство, как с англосаксонской, так и континентальной моделью местного самоуправления. Разграничения между Федерацией и землями, заключается в том, что к компетенции Федерации относится законодательство, а для земель управление и правосудие. Деятельность Земель регулируется основным Законом ФРГ, местными законами и отдельными законодательными актами. Система местного самоуправления Германии состоят из общин и районов.
1.Общины являются базовой административно-территориальной единицей в ФРГ. Насчитывается более 12 тысяч общин. Основным условием общинной системы является разделение представительных и испол-
- Магистратная система действует в Земле Гессен (рис. 21). В данной системе совет является органом представительной власти, которые избираются на 4 года. Из числа совета выбирается председателя совета, а так же путем голосования назначает коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Председатель магистрата - бургомистр, занимающий должность заместителя. Путем коллегиального голосования магистрат избирается на срок от 6 до 12 лет. Совет вправе распределять функции между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому определенную работу. Бургомистр так же вправе распределять функции, но только, чтобы не противоречили функциями сделанными советом. К основным функциям магистрата относится:
- исполнение решений совета;
- исполнение указаний органов надзора и действующего законодательства;
- законное представление в суде и право опротестовать решения совета;
К функциям бургомистра относится:
- представительство магистрата в совете общин;
- распределение обязанностей между своими заместителями, а так же общее руководство за деятельностью магистрата;
- При равном голосовании, имеет право решающего голоса.
- Имеет право опротестовать незаконные действия магистрата.
Рис. 21. Магистратная система 1
- распространена в Землях Рейнланд- Пфальц (рис. 22). Модель по организации местного самоуправления напоминает французские коммуны . Высший орган власти является совет общины. Выбирается, через всеобщие, прямые и тайные голосования на пять лет. Члены совета так же могут работать на общественных началах. Бургомистра избирают из совета общины, который выполняет роль исполнительной власти общины и председателем совета. К основным функциям бургомистра относится:
- выполнение государственных полномочий;
- исполнение решений совета;
- созыв заседаний совета общины, руководство заседаниями совета;
- опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины.
Совет назначает из своего состава управу и одновременное назначение профессионального управляющего. В состав управы включаются бургомистр, заместители, которые исполняют обязанности на общественных началах. В обязанности управы входят:
- ? планирование и подготовка решений городского совета по проекту бюджета;
- ? стратегического развитие инфраструктуры города,;
- ? прием и увольнение местных властей.
Рис. 22.
- Северогерманская система действует в Землях Северный Рейн- Вестфалия" (рис. 23). Модель в большинстве своем схожа с английской моделью местного самоуправления. Основным органом здесь так же является представительство совет общин, которые избираются на 5 лет, путем всеобщих, прямых, тайных голосований. Совет с начала выбирает из своего состава бургомистра, затем назначает управляющего городом в полномочия которого, входит решение текущих вопросов местного самоуправления. Управляющего избирают на сроком от 6 до 12 лет. К функциям бургомистра относится:
- первоочередной является председательство в совете (открытие и завершения заседания и пр.);
- организация заседания совета;
- Право созыва совета.
К полномочия бургомистра относится:
- контроль за выполнениями решений принятые в заседании совета;
- опротестовать решения совета, в случае противоречии с интересами общины;
- наделен правом принимать решения не дожидаясь созыва совета.
Эксперты критикуя данную модель, утверждая о том, что в действительности существует противоречие между бургомистром и директором общины.
Рис. 23.
Южно-германская модель (Бавария, рис. 24)". Модель схожа по характеристике с моделью бургомистра, однако здесь бургомистр (обер- бургомистр) избирается населением через прямые всеобщие голосования на 6 - 8 лет. Основной представительный орган управления является совет общин. Избирается совет сроком на 6 лет и формируется из профессиональных чиновников. Бургомистр является главой местного самоуправления и имеет право выполнять функции председателя совета.
Бургомистр как глава совета выполняет следующие функции:
- подготовка вопросов, решающие на заседании совета;
- Право на самостоятельное принятия решений;
- Опротестование в незаконных решений совета. 1
Рис. 24.
В ФРГ сильно развито делегирование полномочий исполнительной власти. В основном это относится к делегированию Землями общин.
- 2.Районы, город-район. Административно-территориальные единицы в ФРГ стоящий выше по рангу общин. Являясь юридическими лицами, так же в районах существуют выборные органы со своими компетенциями, формирует самостоятельное местное самоуправление . В состав городов-районов включается несколько общин. Эти образования обладают компетенциями общин и районов, следовательно есть единые органы местного самоуправления. Однако, стоит выделить отличительные черты органов управления районных от общинных.
- (Земли Шлезвиг-Гольштейн, рис. 25). Исполнительным органом власти является районный комитет , который формируется и районного собрания. Срок полномочий составляет 6 лет.
Рис. 25.
(Земли Рейнланд-Пфальи и Саар) (рис. 26). Исполнительным органом здесь выступает ландрат, который назначается правительством Земли по представлению районного собрания. Ландрат является председателем районного собрания.
Рис. 26.
В сфере компетенции органов местного самоуправления относится услуги коммунального хозяйства, здравоохранение, строительство жилья и инфраструктуры. Для наглядного примера, в таблице 12, были приведены полномочия предписанные законом и делегированные полномочия разных уровней органов власти .
Таблица 12
Полномочия разных уровней органов власти_
|
Обязательные собственные полномочия |
|
|
|
Делегированные полномочия (примеры) |
|
|
По мнению специалистов, «В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют 152егосуд-германской версии организации и функционирования местной власти»
Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. К началу XXI века в мировой практике сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная («гибридная») и советская.
Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных пред-ставителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий.
Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам. Важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов. Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование.
Континентальная модель (континентальная Европа, Латинская Америка, Ближний Восток) которая основывается на сочетании «прямого государ-ственного управления на местах» и местного самоуправле-ния. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех администра-тивно-территориальных единицах. Так, во Франции комиссар Республики - «хранитель» власти государства в департаменте.
С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за испол-нением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государствен-ными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе. Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.
Смешанная («гибридная») модель (Австрия, Германия, Япония) Она имеет сходство как с англосак-сонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. имеются административные единицы, именуемые правительствен-ными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель.
Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управ-ления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построен-ную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов являются одновременно и государст-венными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
Советская модель , которая утвердилась в СССР после Октябрь-ской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны (Китай, КНДР, Куба) В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия предста-вительных органов (Советов) на соответствующей террито-рии. Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассмат-риваются как производные от Советов и им подчиненные.
Основные направления адаптации персонала. Факторы, влияющие на адаптацию.
Трудовая адаптация персонала - взаимное приспособление работника и организации, основывающееся на постепенном включении работника в процесс производства в новых для него профессиональных, психофизиологических, социально-психологических, организационно-административных, экономических, санитарно-гигиенических и бытовых условиях труда и отдыха. Выделяют два направления трудовой адаптации: первичную и вторичную .
В условиях функционирования рынка труда возрастает роль вторичной адаптации. При этом необходимо внимательно изучать опыт зарубежных фирм, которые уделяют повышенное внимание первичной адаптации молодых работников. Данная категория персонала нуждается в особой заботе со стороны администрации организаций. Чаще всего профессиональная адаптация рассматривается как процесс приобщения человека к труду в рамках определенной профессии, включения его в производственную деятельность, усвоения им условий и достижения нормативов эффективности труда.
Однако адаптацию нельзя рассматривать только как овладение специальностью. Она предусматривает также приспособление новичка к социальным нормам поведения, действующим в коллективе, установление таких отношений сотрудничества работника и коллектива, которые в наибольшей мере обеспечивают эффективный труд, удовлетворение материально-бытовых и духовных потребностей обеих сторон.
Принципиальные цели адаптации можно свести к следующему :
Уменьшение стартовых издержек, так как пока новый работник плохо знает свое рабочее место, он работает менее эффективно и требует дополнительных затрат;
Снижение степени озабоченности и неопределенности у новых работников;
Сокращение текучести рабочей силы, так как если новички чувствуют себя неуютно на новой работе и ненужными, то они могут отреагировать на это увольнением;
Экономия времени руководителя и сотрудников, так как проводимая по программе работа помогает экономить время каждого из них;
Развитие позитивного отношения к работе, удовлетворенности работой.
Задачами подразделения или специалиста по управлению адаптацией в области организации технологии этого процесса являются организация:
Семинаров, курсов по различным вопросам адаптации;
Проведения индивидуальных бесед руководителя, наставника с новым сотрудником;
Интенсивных краткосрочных курсов для руководителей, вновь вступающих в должность;
Специальных курсов подготовки наставников;
Использования метода постепенного усложнения выполняемых новичком заданий;
Выполнения разовых общественных поручений для установления контактов нового работника с коллективом;
Подготовки замены при ротации кадров;
Проведения в коллективе специальных ролевых игр по сплочению сотрудников.
Информационное обеспечение процесса адаптации заключается в сборе и оценке показателей ее уровня и длительности. Сбор и обработку информации рекомендуется проводить в рамках процедуры текущей деловой оценки персонала. Для отечественных организаций главная проблема информационного обеспечения адаптации состоит в необходимости накопления нормативных показателей уровня и длительности адаптации.
Англосаксонская модель
Англосаксонская модель распространена в странах, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.
Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятие отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.
Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер.
В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции. Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Ее черты:
высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации. Игнатюк Н.А. Муниципальное право [Электронный ресурс]: учебник для вузов/Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин; ред. Н.А. Игнатюк.-2-е изд., стер.-Электрон. текстовые дан.-М.:Юстицинформ, 2005.
Континентальная модель
Распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.
Ее черты:
сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим.
Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).
В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.
«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».
Основные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:
«сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская); Игнатюк Н.А. Муниципальное право [Электронный ресурс]: учебник для вузов/Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин; ред. Н.А. Игнатюк.-2-е изд., стер.-Электрон. текстовые дан.-М.:Юстицинформ, 2005.
«сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
«сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
«сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).
Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными. Игнатюк Н.А. Муниципальное право [Электронный ресурс]: учебник для вузов/Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин; ред. Н.А. Игнатюк.-2-е изд., стер.-Электрон. текстовые дан.-М.:Юстицинформ, 2005.
1.3 Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран .
В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.
Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.
Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».
Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Королев С.В. Теория муниципального управления [Электронный ресурс]: учебное пособие/С.В. Королев.-Электрон. текстовые дан.-М.: [б.и.], 1999. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.
Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей.
Впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке. Королев С.В. Теория муниципального управления [Электронный ресурс]: учебное пособие/С.В. Королев.-Электрон. текстовые дан.-М.: [б.и.], 1999.
Так, конституция Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов, как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы. Королев С.В. Теория муниципального управления [Электронный ресурс]: учебное пособие/С.В. Королев.-Электрон. текстовые дан.-М.: [б.и.], 1999.
2. Местное самоуправление в Германии
