Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Под образованием в соответствии с законом Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1 (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ с изменениями от 16 ноября 1997 года, 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 года, 30 декабря 2001 года, 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 года, 10 января 2003 года) понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации;

развитие общества;

Укрепление и совершенствование правового государства. Содержание образования должно обеспечивать:

адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества;

формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира;

интеграцию личности в национальную и мировую культуру;

формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества;

воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

В Российской Федерации область образования провозглашается приоритетной. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утвержденная федеральным законом «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ.

Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические,

экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации в области образования к ведению субъектов Российской Федерации.

Главная цель Программы – развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

свобода и плюрализм в образовании;

Демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений.

Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию РФ, упоминавшийся закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ, (с изменениями от 10 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 года, 30 декабря 2001 года, 25 июня, 24 декабря 2002 года, 10 января, 5 апреля 2003 года), принимаемые в соответствии с ними другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

Федеральные законы в области образования:

разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации.

В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;

вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в данной области.

Задачами законодательства Российской Федерации в области образования являются:

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами управления образованием различных уровней;

обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом.

Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующих типа и вида.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом.

Государство оказывает содействие в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством

предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Социологи определяют современный институт образования (в широком смысле, включая науку и культуру) как важнейший институт, удовлетворяющий одну из пяти фундаментальных, важных для всех потребностей, - потребности в передаче знаний, социализации молодежи, подготовки кадров.

Управление образованием – это социальное управление, охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняя выражается в целенаправленной стратегии государства на создание благоприятных, достойных условий жизни и развития человека. Образование обусловливает социально-экономическое развитие общества, обладает социальной сущностью, и государство, особенно определяемое как социальное (ст. 7 Конституции Российской Федерации), не может быть безразличным к его обеспечению.

«Каждый человек имеет право на образование... Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам» – сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. 5 Право на образование – это право гражданина на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Как следует из преамбулы закона РФ «Об образовании», 6 образование есть целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2). Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Высшее образование как возможность получения специальности (квалификации), подтвержденной соответствующим документом об образовании, не только субъективное социальное право граждан, закрепленное в Конституции РФ (ст.43), но и элемент, фактор культуры общества, его устойчивого развития. Поэтому его реализация сопровождается целым рядом последовательных действий со стороны государства по созданию надлежащего механизма реализации и обеспечения этого права. Одним из важных его элементов является статус обучающегося, студента, как особый социальный и административно-правовой статус личности, отражающий отношение государства и общества к этому субъекту через совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий.

Общеизвестно мнение, что юридическое закрепление прав и свобод личности является не результатом произвольных действий государства, а детерминировано социальными факторами и закономерностями, имеющими объективный характер. К социальным детерминантам добавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров, закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (усиление роли закона, Конституции и др.). 7 Так и формирование статуса российского студента осуществляется в русле общих социально-экономических процессов, происходящих в современной России, и это не может не сказываться на особенностях и проблемах его правового регулирования.

Любой социальный статус – это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей. 8 К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что индивиды «находят уже заранее установленные условия своей жизни: их определяет класс». 9 В то же время человек не только «продукт», но и активный субъект общественных отношений, преобразующий природу, общество и самого себя. Социальное положение личности зависит от того, какое место она занимает в социально-классовой структуре общества, в производстве и распределении материальных и духовных благ, оно обусловлено сложившимися в обществе конкретно-историческими связями и отношениями, в которых находится личность. 10

Для каждой социально-экономической формации характерен исторически определенный тип социального положения и соответствующий правовой статус личности. Устанавливая содержание правового статуса личности, государство позволяет тем самым членам общества определять свое место в общественном развитии, открывает доступ к обладанию и пользованию различными благами, дает возможность участвовать в общественных отношениях.

Следовательно, рассматривая проблемы создания механизма административно-правового обеспечения конституционного права на высшее профессиональное образование (далее - ВПО) и вопросы моделирования правового статуса студента, необходимо оценить существующую ситуацию. Следует учесть современные реалии отношений общества, государства и личности в сфере ВПО, теорию и практику государственного регулирования высшего образования.

Высшее образование, история которого насчитывает несколько столетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность и способность к изменениям, к содействию преобразованиям и прогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, и высшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают в качестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека и общества. Перед высшим образованием открываются новые горизонты, связанные с технологиями, которые способствуют созданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу к ним и контролю за ними. Мировое сообщество осознает, что без адекватного высшего образования и научно-исследовательских учреждений, создающих критическую массу квалифицированных и образованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечить реального устойчивого развития на эндогенной основе. 11

Отечественная история высшего образования свидетельствует о том, что при всем своем своеобразии, обусловленном и российской ментальностью, и «происхождением» высшей школы от государева веления, система проходит те же этапы развития, сталкивается с теми же проблемами и трудностями, что и в других странах. 12 Мы также можем констатировать наличие в российской системе образования таких проблем, которые были названы общими для ХХI в. на Всемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию: финансирование, создание «справедливых условий доступа к учебным курсам и самого обучения на этих курсах», содействие повышению квалификации, повышение качества преподавания, научных исследований и в целом услуг в этой сфере, возможности трудоустройства выпускников, обеспечение адекватности программ, заключение действенных соглашений о сотрудничестве и обеспечение равного доступа к благам международного сотрудничества. 13 Однако наряду с проблемами общего характера ситуация в современной российской высшей школе отягощается проблемами переходного периода к постсоциалистическому государству с рыночной экономикой.

Наше общество уже более десяти лет осуществляет исключительно трудную, во многом противоречивую, но исторически неизбежную и необратимую перестройку. Произошли радикальные изменения более чем на шестой части территории Земного шара. Переход к рыночным формам хозяйствования потребовал не только адекватного изменения в структуре экономики и управления производственно-экономическим комплексом, но и повлек за собой кардинальные социальные преобразования.

Переход от унитарной общности к многообразному гражданскому обществу означал раскрепощение разнообразных социальных сил, выход на арену истории новых политических движений и лидеров, формирование нового общественного идеала, изменение социальных ориентиров, ценностей и приоритетов. Распад СССР и всего социалистического лагеря, острая политическая борьба в России, снижение объемов производства, инфляция, дезорганизация централизованной системы управления промышленностью и распределения продукции, социальные потрясения, национальные конфликты, существенное расслоение уровня жизни населения, возникновение безработицы – вот те факторы, которые сопровождали нашу жизнь на рубеже веков. Первые шаги к гражданскому обществу и правовому государству приходилось делать в условиях социально-политиче­ской конфронтации и глубочайшего кризиса, охватившего все сферы жизни общества. 14

В результате смены государственно-политического устройства и социально-экономи­ческого строя в России возникла принципиально новая ситуация и в сфере высшего образования. Распад Союза ССР привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Переустройство высшего образования, в частности его финансовой системы, требовало теоретического обоснования общей стратегии развития и функционирования всех сфер деятельности высшей школы. Не менее важно было одновременно решать задачу реального вхождения в мировое образовательное пространство через систему межгосударственных связей и расширения академической мобильности студентов и преподавателей.

Известно, что «разрушительным силам, сопровождающим историческое развитие человечества, как антиподам добра и прогресса» может противостоять только высокообразованное общество. 15 В законе Российской Федерации «Об образовании» сфера образования провозглашена приоритетной. Конституционное право граждан на образование обеспечивается государством путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (ст. 1, 5 Закона).

В последние годы в России, как и во всем мире, вновь все более востребованным становится высшее образование, и, как следствие, не прекращается дискуссия о его роли и месте в системе общекультурных ценностей, ведется определенная нормотворческая работа с целью увязать требования государства, ожидания общества, декларируемую автономию вузов и потребности личности.

В соответствии со ст.43 Конституции РФ за гражданами признается право получить на конкурсной основе бесплатно высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. При всей краткости этой формулировки она породила немало вопросов в практике ее применения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.

Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на ВПО являются механизмы реализации указанного права: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой ВПО, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений. Однако отношение государства к обеспечению надлежащей реализации права граждан на ВПО сегодня по меньшей мере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участии нет единства.

В советские времена считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот подход и сегодня присутствует, например, в коллективном труде рабочей группы по подготовке Общей части Кодекса РФ об образовании. 16 В подобной аргументации есть своя логика, нельзя также не согласиться с В. И. Шкатуллой в том, что право на образование большинство людей самостоятельно реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, органы управления образованием; 17 в этом также могут принимать участие религиозные, общественные, благотворительные организации.

Многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание «обязаны обеспечить», учитывается ли реальная роль современного государства в реализации прав и свобод личности. Некоторые авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка уже не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию и защиту всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование. 18

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни.

Государство создает все многообразие условий для развития человека – формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и пр. Как поясняют авторы Комментария к Конституции, конкретное право на образование обеспечивается путем создания государством системы соответствующих социально-экономических условий для его получения. 19 И далее это уже задача самого человека – использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений, попытаться реализовать свое право на ВПО. Не случайно в Национальной доктрине образования в Российской Федерации говорится о новых условиях функционирования образования и совместной ответственности государства, общества, семей, работодателей – социальных партнеров – в вопросах образования и воспитания. 20

Анализ ситуации в российской высшей школе с точки зрения организации государственного управления и нормативно-правового обеспечения ее деятельности свидетельствует о том, что воздействие государства на систему высшего образования в целом соответствует общим тенденциям государственного регулирования рыночной экономики в России. Вначале – эйфория перехода к рынку, отказ от планирования, государственной поддержки вузов, защиты прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, затем - осознание, что многие общественно значимые задачи в образовании невозможно решать вне государственно-правового механизма. Еще одним ярким проявлением, историческим продолжением политики «качелей», которая всегда была в традициях отношений государства и российской высшей школы, 21 явилась периодическая смена того, что можно назвать государственно-образовательной парадигмой: тех приоритетов, которые государство выдвигает на первый план, от чего в дальнейшем зависят объем и формы государственной поддержки, ориентация деятельности образовательных учреждений и содержание самого профессионального образования.

В указе от 12.10.1990 г. «О статусе высших учебных заве­дений» Президент СССР констатировал, что «качество подготовки специалистов и научно-педагогических кадров, эффективность учебной и научной работы вузов определяются их правовой и экономической защищенностью,стабильной поддержкой со стороны государства, повышениемобщественной ценности образованности и профессиональной подготовки» 22 (выделено нами –С.Б. ). Тем не менее модель отношений вуз – государство оказалась идеалистической, красивая идея самоуправляемых (автономных) организаций впоследствии превратилась в свою противоположность. В начале 90-х годов вузы действительно стали автономными – в смысле свободы от государственной поддержки.

Реальная нормативная основа преобразований системы была заложена указом Президента РСФСР № 1 от 11.07. 1991 г. №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». 23 До настоящего времени ряд его положений не выполнен. Это касается пресловутых пунктов 2 и 3 – о размерах оплаты труда работников системы образования и стипендий студентам и аспирантам. А в части реализации предложения по освобождению организаций системы образования от всех видов налогов, сборов и пошлин (п. 1 указа) ситуация к настоящему времени только ухудшилась. Высвобождаемые суммы предполагалось направлять на развитие научной и учебной деятельности, укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений. Эта идея в несколько усеченном виде нашла свое закрепление в законе РФ «Об образовании» (ст. 45, 47) во всех его редакциях, именно она способствовала развитию предпринимательской активности вузов, так как весь полученный доход можно было реинвестировать в данное образовательное учреждение. Новый Налоговый кодекс РФ 24 лишил вузы налоговых льгот. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ 25 и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» 26 проблематичным стало бесплатное пользование землей: из текста этих законов ушло само это понятие, внесены соответствующие изменения и в указ № 1, и в закон РФ «Об образовании». Тем самым нормативно поддержана позиция государства, озвученная председателем Госкомвуза России В.Г. Кинелевым в работе «Объективная необходимость».

Именно в ней было сформулировано истинное, достаточно опасное отношение государства к проблемам высшего образования в начале 90-х годов: «В рыночной экономике удовлетворяется не социальная потребность граждан в высшем образовании, а платежеспособный спрос на него, обеспечивается не подготовка специалистов вообще, а таких, на которых есть спрос на рынке труда и рабочей силы…становление демократического гражданского общества неотделимо от разгосударствления высшего образования». Был взят курс на коммерциализацию высшего образования, вузам предлагалось стать обычными субъектами рыночных отношений. Государству при этом отводилась задача «определять правовой и экономический режим деятельности вузов, создавать и развивать систему их жизнеобеспечения в виде специализированных институтов, механизмов и инструментов инфраструктуры образования». 27 (О финансовой поддержке, как видим, речь вообще не идет.)

Одно из направлений реформирования высшей школы ознаменовалось созданием негосударственных вузов, и процесс этот был столь стремительным, что поначалу рассматривался как один из гарантов успеха системы. Объяснение этому не только в объективном, конституционно закрепленном многообразии форм собственности. Резко снизилась мобильность населения в связи с высокой стоимостью проезда и низкими доходами, нерегулярностью работы транспорта, неустойчивой политико-социальной ситуацией в ряде регионов России и СНГ. Негосударственный сектор образовательных учреждений позволил удовлетворить спрос на подготовку по наиболее востребованным, а также по нетрадиционным направлениям подготовки кадров. Благодаря созданию альтернативной системы высшего образования ведущие преподаватели и сотрудники государственных вузов смогли перейти к новому, нетрадиционному содержанию высшего образования, не связанному с существующими учебными планами и программами учебных дисциплин. Появление негосударственного образования прекратило монополию государственных вузов, обеспечило дополнительную конкуренцию на рынке образовательных услуг. Эта система, отчасти возрождая традиции российской неправительственной высшей школы, 28 взяла на себя ответственность за выполнение важной социальной функции занятости и воспитания молодежи, расширения возможностей самореализации и получения профессионального образования.

В то же время деятельность негосударственных вузов в основном была ориентирована, во-первых, на специальности, не требующие солидной материально-технической базы. Поэтому в негосударственном вузе нельзя получить инженерную или медицинскую специальность. Во-вторых, наряду с опережающим открытием таких модных специальностей, как лингвистика, организация курортного бизнеса и туризма, регионоведение и т.п. негосударственные вузы пошли по пути удовлетворения конъюнктурного спроса на юристов, экономистов, менеджеров и др. Бурное развитие этого сектора стало одним из факторов усиления государственного контроля за деятельностью вузов (главным образом образовательной), обострения проблем качества образования, социальной защищенности студентов негосударственных вузов. Общедоступность высшего образования снизила планку требований к абитуриентам, студентам и выпускникам, стала одной из причин резкого падения престижа рабочих профессий и т.п.

Все вузы, по В.Г. Кинелеву, ставились практически в одинаковое положение по отношению к государству, которое не вмешивается во внутренние дела вузов, а регулирует их деятельность «при помощи параметрических методов, задающих рамочные условия их функционирования в едином федеративном культурно-образовательном пространстве». 29 И в целом это соответствует позиции государства по отношению к хозяйствующим субъектам в условиях рыночной экономики, которая подробно описана в работах по хозяйственному (предпринимательскому) праву. 30 Но вузы –некоммерческие организации, нетипичные субъекты рынка, неприбыльный сектор экономики, следовательно, государственное регулирование их деятельности должно осуществляться по другим правилам. В любом учебнике по экономике отмечается, что существует множество проблем, которые конкурентный рынок не решает. К ним относятся гарантирование социально-экономических прав личности, в том числе права на ВПО, развитие фундаментальной науки, т. е. сфера вузовской жизнедеятельности. 31 В этих случаях необходимы регулирующее воздействие и поддержка, протекционизм государства в рамках егосоциокультурной функции.

Высшие учебные заведения перестали быть подразделениями государственного аппарата. Между тем именно постоянное внимание государства к проблемам высшего образования (конечно, не без включения вузов в решение идеологических задач) позволило системе добиться общеизвестных успехов в советский период. Цифровые показатели также свидетельствовали о постоянном развитии высших учебных заведений и престижности высшего образования. Убедительные данные представлены в «Белой книге российского образования». 32 При всей критичности подхода ее российские авторы соглашались, что существовали факторы, поддерживающие представление о благополучии и жизнеспособности советской системы профессионального образования.

Однако в 90-е годы ситуация развивалась в направлении, заданном именно государством. Вузы были вброшены в рынок. Поддержание их жизнедеятельности даже с точки зрения общих подходов к роли государства в регулировании рыночной экономики (создание условий для стабильного развития, поддержание оптимальных темпов воспроизводства и уровня жизни) не осуществлялось должным образом. Начиная с 1992 г. доля государственного финансирования высшего образования неуклонно снижалась.

Уже в 1992 г., в преддверии съезда ректоров вузов России, был опубликован меморандум «Помогите высшей школе!», из которого очевидно следовала необходимость властного государственного присутствия при решении вузовских проблем. 33 В нем перечислены такие проблемы, как обеспечение вузов материально-техническими ресурсами, распределяемыми централизованно; включение строек – объектов высшей школы – в заказы для общегосударственных нужд; включение в перечень работ и поставок для государственных нужд выпуска специализированного оборудования для вузов; установление различных налоговых льгот для самих вузов и организаций, материально поддерживающих их; финансирование вузов по соответствующим нормативам и др.

В феврале 1994 г. совет Российского союза ректоров обратился к Президенту, Правительству Российской Федерации и депутатам Федерального Собрания с письмом, в котором говорилось о нарастании кризиса высшей школы. Отмечались уменьшение государственного финансирования, отток перспективной, талантливой молодежи за рубеж, снижение качества подготовки студентов по объективным причинам, эмиграция ученых, свертывание научных исследований, прекращение выпуска учебной литературы и т.д. Была обозначена и проблема государственного управления высшим образованием: «на второй план отодвинута высшая школа в новой структуре федеральных органов управления, что резко снижает возможность представлять интересы вузов в правительстве». 34 Выдвигалось требование гарантировать в федеральном бюджете долю на высшее образование не ниже 3% и вернуть долги вузам. (В 1993 г. доля бюджета Российской Федерации, направляемая на высшее образование, уменьшилась почти в два раза и составляла 1,7%!) Даже в заявленных минимальных объемах государство своих обязательств не выполняло, и в письме ректоров ставился вопрос о привлечении к ответственности виновных в неисполнении указов Президента РФ № 1 и № 1553 (издан в его развитие). Обращение было поддержано заявлением Совета Федерации Федерального собрания РФ «О состоянии высшей школы Российской Федерации», в нем было добавлено требование привести оплату труда работников вузов в соответствие с указом Президента №1. Несмотря на оптимистичные заверения министра образования, 35 практика недофинансирования, «отложенного финансирования» государственных обязательств в системе высшего образования сохраняется и по сей день. 36 И это при условии, что до 2000 г. за счет государственного бюджета вообще финансировались только заработная плата и стипендии студентам. 37

В 1995 г. правительством отмечалась необходимость обеспечить стабильное финансирование образовательных учреждений ВПО, разработать меры по погашению задолженности за обеспечение энергоносителями и коммунальные услуги. 38 Вместе с тем наметились тенденции к усилению государственного регулирования вузовской жизнедеятельности в части содержания учебного процесса, распоряжения денежными средствами и имуществом и т.п. Активизировались поиски альтернативных источников финансирования их деятельности: даны поручения министерствам привести в соответствие с потребностями рынка труда структуру подготовки кадров; органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендовано определить конкретные формы поддержки региональных систем высшего образования, включая оказание материальной поддержки сотрудникам и студентам, содействие в содержании объектов социальной сферы и т.п. 39

По данным авторов Белой книги, близким к официальной статистике, в 1997 г. бюджетное финансирование вузов составило в среднем 72% от декларируемого ими бюджета. 40 Другие авторы, признавая несовершенство финансовой статистики в области образования в нашей стране и используя в качестве источника информации выборочные обследования, сообщают, что около 50% внебюджетных средств вузов в настоящее время поступает от платных образовательных услуг. 41 В справке Госсовета России «Образовательная политика России на современном этапе» вообще говорится о том, что образовательные учреждения обеспечены бюджетным финансированием только на 25–40% от расчетной нормативной потребности. 42

Сегодня в ряде государственных программных документов фактически констатируются последствия той политики в области высшего образования, которую озвучивал В.Г. Кинелев. Вот выдержка из Федеральной программы развития образования (далее – ФПРО): «Неудовлетворительное финансирование является одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования…

Острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что имелось и еще имеется в системе образования Российской Федерации. Сохраняют угрозу углубления кризисные тенденции в системе образования, способные нанести серьезный ущерб состоянию безопасности государства.

Государственные образовательные учреждения и другие организации системы образования вследствие отсутствия бюджетных средств…отключаются от систем жизнеобеспечения в нарушение решений Правительства Российской Федерации.

Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов исполнительной власти... Особой проблемой является создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

Практика…показывает необходимость дальнейшего совершенствования всей системы взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием...

В ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках государственных образовательных стандартов.

Финансирование учреждений ВПО осуществляется с нарушением федеральных законов. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов ведет к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную, элитарную.

В целом остается проблемой кадровое обеспечение образовательных учреждений. Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостаточно молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений.

Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений…создало проблему необходимости усиления государственного и общественного контроля их деятельности, качества предлагаемого образования. Особую озабоченность вызывает значительное увеличение количества негосударственных высших учебных заведений, их филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-преподавательских кадров… Периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии обеспечения качественного образования». 43

В числе важнейших проблем обозначены также проблемы восстановления и единства систем обучения и воспитания, устранение «неодинаковой вследствие социально-экономических условий мобильности обучающихся и выравнивание возможностей доступа представителей различных групп населения к качественному образованию всех уровней в выбранных образовательных учреждениях». 44 По общим показателям доступа молодежи к профессиональному образованию и получению такого образования Россия существенно отстает от многих стран мира.

Из первой редакции закона РФ «Об образовании» ушла идея государственного финансирования всех аккредитованных вузов. Происходит немыслимый для правового государства, противоречащий самой теории права процесс ранжирования федеральных законов: каждый год приоритетным объявляется федеральный закон об очередном бюджете и приостанавливается действие ст. 40 и 54 закона РФ «Об образовании». 45 Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы на практике имеют большую юридическую силу, чем закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О ВППО». Вузы вынуждены были обретать самостоятельность в решении собственных проблем и проблем обеспечения реализации права граждан на высшее образование.

Согласно данным социологических опросов, только 10% преподавателей и 10% студентов вузов оценили происходящие изменения как положительные; соответственно 14% и 41% (!) оценили их как изменения в худшую сторону, их мнение поддержали 33% руководящих работников. 46

Оставаясь крупнейшим собственником системы образования, 47 государство в течение долгого времени не выдерживало заявленных объемов финансирования государственных вузов даже по минимальным позициям зарплаты и стипендии. По официальной статистике Минобразования России, расходы на высшее образование за истекшее десятилетие в процентах к расходам федерального бюджета выглядят следующим образом: 1992 г. – 2,7%, 1993 и 1994 гг. – 2%, 1995 г. – 2,11%, 1996 г. – 2%, 1997 г. – 1,99%, 1998 г. – 2% (примерно 74% от законодательно установленного объема федерального бюджетного финансирования образования), 48 1999 г. – 2,26%, 2000 г. – 1,5%, 2001 г. – 1,53%, 2002 г. – 2,34%. 49 В 2003 г. объем ассигнований на высшее профессиональное образование в общей сумме расходов федерального бюджета также был ниже предусмотренных трех процентов – 2, 34%. 50 Что же касается негосударственных вузов, по отношению к ним государство никаких финансовых обязательств на себя не приняло, в отличие от таких развитых стран, как Германия, Франция, Швеция и др.

Таким образом, практически к любому году применимо заключение Совета Федерации по результатам парламентских слушаний в 1998 г.: многие из рекомендаций в адрес Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов федерации не были реализованы. На протяжении всего рассматриваемого периода проблемы системы высшего образования остаются неизменными, по-прежнему сохраняется негативная ситуация, нарушается федеральное законодательство об образовании, не выдерживается принцип приоритетного развития образования. 51 Представляется, однако, что они обусловлены не только и не столько недостаточным финансированием, то есть невыполнением государством функции собственника, определенной ст.210 ГК РФ.

В 2000 году в Национальной доктрине образования в РФ образование было определено сферой ответственности и интересов государства и его институтов. Сегодня высшее образование рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности, как фактор устойчивого развития общества. 52 На современном этапе роль образования в России определяется задачами перехода страны к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития. В свете приоритета прав и свобод человека главной целью, сформулированной в ФПРО, является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Важно, однако, учитывать то обстоятельство, что во второй половине ХХ века наметился спад государственной поддержки образования в большинстве стран, и даже в США, где самой приоритетной областью социальной политики государства является образование, обострились проблемы государственного финансирования. 53 Трудности переходного периода российской системы образования кроются не только в этом. Ход экономических реформ в России показывает, что в обозримой перспективе возможности инвестиций очень ограничены, и использоваться они будут в основном для вложения в приоритетные отрасли, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, к которым наука и образование по традиции не относятся. Это одно из противоречий современной российской высшей школы – масштабность преобразований и отсутствие их гарантированной финансовой поддержки со стороны государства.

Между тем во всех развитых странах образовательные реформы были успешны, если проводились сильной государственной властью совместно с обществом. Представляется, что основная проблема российской системы образования заключается в настоящее время в том, что государство, декларативно опираясь на популярный лозунг автономии вузов, который получил нормативную основу в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О ВППО» и Типовом положении о вузе 1993 г., 54 перестало рассматривать вузы как государственные учреждения, как объект непосредственного управления или как сферу патронирования. И попытки государства ввести вузы в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий – одна из причин кризисного состояния высшей школы.

И теоретики права, и административисты по-прежнему рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, что «нужно признатьполезность управления общественными процессами в стране, управления государственными делами, отраслевого, функционального, программного, регионального, корпоративного и локального управления». 55 Право на образование – это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом этого права. И в официальных документах отмечается, что меры государственной поддержки образования необходимо сочетать «с усилением роли государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества». 56

Право на высшее образование гарантировалось гражданам Конституцией СССР, в те годы оно также осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других. Однако существовало и принципиальное отличие в механизме его реализации: все бремя организационных и финансовых расходов несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило социальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции РФ 1993 г., содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. Каждый человек имеет притязания на определенный объем благ (материальных и духовных), получению которых должно содействовать общество и государство. Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести «всестороннюю созидательную работу», которая позволила бы гарантировать провозглашенные права. 57 Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечить человеку достойный жизненный уровень, а обществу – достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, Г.В. Атаманчук ставит социальные цели (отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей) на второе и третье место соответственно. 58

Говоря о необходимости государственного регулирования в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость сохранения и выполнения государством этой функции. В соответствии с современными взглядами на теорию функций государства развитие культуры, науки и образования – это одна из внутренних функций государства, к настоящему времени она заменила культурно-воспитательную функцию. 59 При этом социальная деятельность государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства. 60

Такая комплексная функция, как развитие культуры, науки и образования, состоит в разностороннейгосударственной поддержке, эффективном использовании образовательного и научного потенциала высшей школы, развитии интеграции науки и высшего образования, поддержке приоритетного развития фундаментальных теоретических исследований и принципиально новых технологий, естественной интеграции высшей школы и науки в новые рыночные условия; создании благоприятных условий для творческой деятельности научных коллективов и для свободной состязательности различных школ и направлений. 61

И ранее, в советские времена, социальное назначение государства усматривалось в решении стоящих перед нимисторических задач. 62 Сегодня такой масштабной стратегической задачей является сохранение и развитие российской системы высшего образования, ее модернизация. В ХХ веке высшее образование превратилось в источник стратегических ресурсов – человеческого капитала и знаний, определяющих людские и технологические ресурсы общества. Образование оценивается как самая интеллектуально емкая «отрасль» российской экономики. 63 Следовательно, государство, стремясь занять достойное место в мире, должно иметь четкую стратегию в сфере высшего образования.

Новая социально-экономическая ситуация привела к тому, что перед российской высшей школой были объективно поставлены иные цели и задачи. Новое общество провозгласило человека наивысшей общественной ценностью, и основным направлением деятельности высшей школы должно стать удовлетворение потребностей личности в знаниях, позволяющих адаптироваться в современном мире. Внедрение в наше сознание идеи гражданского общества как сферы свободной, автономной активности, в которой индивиды преследуютчастные цели и интересы, не опосредованные публичной властью, 64 в известной степени позволило государству отстраниться от решения актуальных проблем высшего образования и науки. Однако опыт постиндустриальных обществ убедительно свидетельствует о необходимости государственного патернализма в социальной сфере.

В России социальные проблемы никогда не занимали подобающего места в приоритетах властей, что вполне согласовывалось с традиционным образом государственного мышления касательно вторичности сферы социальных интересов. И только в нынешней ситуации радикальных преобразований «постепенно приходит осознание крайней необходимости всеобъемлющей социальной политики, вне которой невозможны политическая стабильность и вступление страны в ряды цивилизованных держав». 65 Социальную политику государство вырабатывает не только через конституционные нормы, но и создавая административно-правовой механизм управления социальной сферой, гарантирующий определенные возможности гражданам.

Разумная идея ограничения патернализма рамками государственного заказа 66 на практике, с одной стороны, привела к снижению ответственности государства за поддержку и обеспечение насущных потребностей системы высшего образования, науки и т.п., с другой – повлекла за собой повышенные требования в части подотчетности государственных и муниципальный вузов и учреждений науки. Вследствие этого в сфере высшего образования в России первоначально сложилась парадоксальная ситуация: не властные государственные структуры, а государственные вузы, уже отторгнутые от государственного аппарата, приняли на себя все тяготы рынка в интересах защиты обучающихся и сохранили прежнее ответственное отношение к лицам, желающим получить высшее образование. Не граждане, не государство, а вузы озаботились проблемой сохранения госбюджетного финансирования и поиском новых организационных и материально-финансовых форм поддержания возможности граждан реализовать одно из конституционных прав. Предполагая резкое сокращение государственного образования, упрочили свои позиции негосударственные вузы.

В постановлении Российского союза ректоров от 28.09.2001 г. эта общественно-государственная структура призывает государство «вернуться в сферу образования» и настаивает, что «образование должно войти в состав основных приоритетов общества и государства». Это означает, по мнению ректоров, повышение эффективностигосударственного управления образовательной сферой и увеличение бюджетных средств, выделяемых на нужды образования. 67

В декабре 2002 г. на VII съезде Российского союза ректоров снова было сделано заключение: общество и государство должны отдавать себе отчет в том, что ситуация, сложившаяся в системе высшего образования, не обеспечивает достижение таких целей, как подготовка первоклассных специалистов, проведение научных исследований в ведущих областях, определяющих научно-технологический прогресс, экономический рост, обороноспособность страны и благосостояние населения. 68 Одна из причин этого – признанное обстоятельство, что в 90-е годы прошедшего столетия задачи развития высшей школы «пребывали на периферии государственных интересов». 69

Между тем Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, что высокий уровень российского образования во многом стал возможным благодаря тому, что с первых дней образовательная политика была делом государственной важности, ею целенаправленно занимались на самом высоком уровне. 70 И, если мы хотим сохранить достижения и потенциал высшей школы России, ее высокий международный рейтинг, в период реформ системе высшего образования особенно нужна государственная поддержка.

Определенные формы поддержки уже сложились. Они касаются и студентов, и научно-педагогического состава, научных школ и собственно вузов.Они закреплены в законах, таких как закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО», ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» 71 ; указах Президента РФ «О мерах по поддержке государственных вузов», 72 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и вузов РФ» 73 и др., постановлениях правительства «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования», 74 «О государственных научных стипендиях для выдающихся ученых России и талантливых молодых ученых России», 75 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов» 76 и др. Их реализация ежегодно констатируется в актах Министерства образования России.

Пути модернизации системы отражены в таких документах, какФПРО, Национальная доктрина образования,Концепция научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы. 77 Основополагающим программным документом становится ранее упоминавшаяся Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Как отмечают ректоры вузов, исключительно важное значение для будущего страны имеют положения этой концепции об укреплении позиций государства в образовательной сфере и усилении его ответственности за ее развитие. 78 Таким образом, дело не в количестве и даже не в абсолютном качестве принимаемых документов. Профессионалы вновь и вновь напоминают: в условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствияцелостной государственной политики осуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер. 79 Следовательно, главное - в осознании того очевидного факта, что государство ни при каких обстоятельствах не вправе снимать с себя заботу о системе образования и обязано нести бремя ответственности за состояние системы и за подлинное обеспечение возможностей личности на получение ВПО.

Образовательная политика – важнейшая составляющая политики государства, постановка образования и воспитания – одно из средств реализации государственной социальной политики. 80

Конституция России провозглашает ее социальным правовым государством. Сущность государства «является», главным образом, в его функциях. Представляется, что задачи социального государства выходят за пределы «минимальных функций» – обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций. Оно должно определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развитию культуры (в широком смысле слова, начиная от воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. С учетом особенностей российского общества в переходный период государство обязано взять на себя функцию социальной защиты. 81 Полагаем, что не только наука и культура, но и образование не может и не должно включаться на равных в рыночные отношения. Обязанность социального правового государства – осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.

Считается, что государство социально, если в нем явно и на должном уровне признаны, закреплены и гарантированно обеспечены:

социальная ориентация экономики, политики, права;

основные социальные права и свободы человека;

механизмы социальной справедливости;

достойный уровень жизни и свободное развитие человека;

меры для недопущения резкого социального неравенства и меры для его «выравнивания» в случае возникновения;

достаточный уровень социальной поддержки, помощи и защиты человека;

специальные меры поддержки социально незащищенных слоев общества (к ним в России в значительной степени можно отнести и студентов, и преподавателей, и иные категории работников и обучающихся). 82

Распространение высшего образования, успешное развитие всей высшей школы в значительной степени может способствовать достижению многих из вышеназванных позиций, одновременно являясь ярким индикатором выполнения государством этих обязательств. Причем по логике меры организационно-финансовой поддержки высшего образования в России в той или иной степени должны распространяться на всех его участников, в том числе в негосударственном секторе.

Правовое регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации

Распад Союза ССР, однако, привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их законодательное оформление, прежде всего, сказались на статусе высших учебных заведений.

Нормы права в области управления высшим и средним образованием составляют юридическую базу, на которой вузы строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан. См. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право РФ, ч.2, 1995, с.17.

Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права.

Классификацию актов, действующих в сфере высшего образования и составляющих правовую основу организации управления этой сферой, можно провести по различным критериям - традиционно, по юридической силе, или более разнообразно: в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления; в зависимости от государств, их издавших. Российские акты, акты Союза ССР, международные акты (см. Административное право. Бахрах Д.Н., 1993). В целях более полного их охвата мы постараемся учесть все критерии.

Концентрированно принципиальную суть регулирования соответствующего круга общественных отношений всегда выражают нормы Конституции РФ: применительно к высшему образованию это, прежде всего ст. 43, а также ст. 71-73 о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция закрепляет гарантии реализации права на образование: это равноправие граждан (ст. 6 и 19), многообразие форм собственности (ст.8), идеологическое многообразие (ст.13), светскость образования (ст.14) и др.

На отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности вузов, распространяется значительное число общих правовых актов: это прежде всего ГК РФ, КЗОТ РФ, Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте, законы РФ «О молодежной политике», «Об общественных объединениях», «О языках», «О воинской обязанности и военной службе»; постановления Верховного Совета РФ и палат Федерального собрания, Указы Президента РФ, акты органов межведомственной компетенции: Министерства финансов, Государственной налоговой службы, Государственного таможенного комитета, Министерства науки и технической политики и др. Следует, однако, отметить, что целый ряд норм актов общего характера находится в коллизии с нормами специального законодательства о высшем образовании, См. раздел 3.1. основой которого стал Закон РФ «Об образовании».

Закон установил рамки общественных отношений, регулируемых особой отраслью законодательства и признаваемых отношениями в сфере высшего образования. Организационно он заменил Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании и Закон РСФСР «О народном образовании». К нему можно приложить все характеристики Основ законодательства: он фиксирует отрасль как целостное правовое единство, т.е. формулирует единые задачи, цели и принципы;

Оформляет общие институты;

Закрепляет структуру отраслевой системы законодательства;

Определяет основные понятия;

Дает общие правовые установления в отношении субъектов образовательной деятельности;

Разграничивает компетенцию Федерации и ее субъектов;

Устанавливает взаимоотношения между различными органами управления образованием. См. Дорохова Г.А. Указ. соч., с.18.

Закон закрепил основные принципы построения системы образования, кодифицировал важнейшие решения в этой области, подвел прочную правовую базу под деятельность образовательных учреждений всех типов. Закон РФ «Об образовании» является важнейшим актом, определяющим основные направления регулирования системы высшего, дополнительного и послевузовского профессионального образования. Закон отразил достижения в области организации высшего образования после реформы середины 80-х годов, наметил пути дальнейших многочисленных преобразований в образовательном процессе. На содержании Закона сказалось активное развитие гражданских свобод, свободы предпринимательской деятельности. В Законе учтена необходимость вхождения России в мировое интеллектуальное пространство, развитие прямых связей с другими государствами, в том числе и в сфере высшего образования. Поэтому уже в преамбуле Закона подчеркивается, что образование в РФ осуществляется в соответствии с международным правом. Образование объявлено в России приоритетной сферой. Закон удовлетворяет возросшее стремление образовательных учреждений к самостоятельности. Важными характеристиками Закона являются уважение прав всех участников образовательного процесса, гарантии реализации прав личности на получение образования соответствующего уровня, автономия учреждений образования (в нынешнем ее понимании).

С учетом структуры федерации Закон создал фундамент отраслевого законодательства. Единообразие в управлении высшим образованием достигается путем законодательного закрепления государственной политики в области образования, ее принципов, установления государственных образовательных стандартов, фиксации системы и принципов образования в Законе.

Прежде в регулировании высшего образования преобладали общесоюзные нормы. Теперь управляющим активным центром всей системы законодательства о высшем образовании стал вышеназванный Закон, что подтверждают проекты специализированных законов «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и «О дополнительном профессиональном образовании».

Принятие Закона, с одной стороны, позволило сократить объем ведомственного и локального регулирования, установить его пределы, а с другой стороны, активизировало подзаконное нормотворчество, повысило его уровень. Наряду с этим все более очевидной становится необходимость принятия законов, возглавляющих исследуемую подотрасль законодательства об образовании: специфика высшего и послевузовского профессионального образования, в том числе дополнительного, предполагает его регулирование главным образом на федеральном уровне независимо от территориальной или ведомственной подчиненности вуза. Закон это должным образом не отразил (ст. 28-31). Кроме того, появление в Законе "Об образовании" в новой редакции норм, более характерных для текущего нормотворчества (об организации учебного процесса, о квоте приема на отдельные специальности и т.п.), также свидетельствует о том, что не всегда в общеобязательных правилах можно учесть особенности каждого вида образовательного учреждения - например, академические свободы вуза как неотъемлемый компонент его автономии. Специализированные акты «явились бы формой установления правового статуса каждого из основных субъектов отношений в области образования во всей его полноте и на должном правовом уровне». Дорохова Г.А. Указ. соч., с.19. Исходные начала для построения статуса вуза заложены в Законе «Об образовании».

Составляя подотрасль законодательства об образовании, комплексы институтов о высшем образовании (включая послевузовское и дополнительное), характеризуются «определенным единством, выражающимся в однородности содержания регулируемых подотраслью отношений, в специфических целях, в систематике субъектов». Там же.

Характерный признак подотрасли - общий для составляющих ее структурных частей институт. Алексеев С.С. Структура советского права, с.155.-Цит. по указ. соч. Дороховой Г.А., с.9. Его роль выполняют ассоциации норм, сосредоточенных в положениях о типах учебных заведений и формах профессионального образования, которые определяют их специфические задачи по осуществлению сквозных, непрерывных функций образования и воспитания, развивают и конкретизируют статус соответствующих учебных заведений и их структур, исходя из общих начал, заложенных в Законе «Об образовании». Положения - важнейшие организационные акты, которые в сумме дают характеристику организации (наряду с уставами). Именно Положение и призвано отразить полноту компетенции организации по всем сферам ее деятельности, сформулировать правовой статус, обеспечить эффективность внутриорганизационной деятельности, внешних связей «через ее органы управления». Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М.,1984.

В настоящее время в области высшего образования действуют следующие положения организационного характера: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе) РФ (далее - Положение о вузе), Утв. пост. СМ - Правительства РФ от 26.06.93 №597. - Бюллетень, 1993, №8, с.1. Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования, Утв. пост. Правительства РФ от 26.06.95 №610. Бюллетень, 1995, №10. Типовое положение о студенческом общежитии. Утв. пост. Госкомвуза от 31.05.95 №4. Бюллетень, 1995, №9, с.17.

Кроме того, вопросы подготовки и аттестации научно-педагогических кадров регулируются Положением о подготовке научно-педагогических и научных кадров в РФ, Утв. пост. Госкомвуза от 31.05.95 N3. Бюллетень, 1995, N9, с.40. Положением о порядке присвоения ученых званий научно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшего профессионального образования (повышения квалификации специалистов, Утв. пост. Правительства РФ от 26.06.95 №611. Бюллетень, 1995, №9, с.1. Положением о порядке присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий, Утв. пост. Правительства РФ от 24.10.94. №1185. СЗ, 1994, №27, ст.2898. Положениями о диссертационном и экспертном советах. Положение о диссертационном совете. - утв. решением Президиума ВАК России от 4.11.94 №48/25; Положение об экспертном совете ВАК РФ - утв. решением Президиума ВАКа России от 17.12.93 №7/40 с изм., внес. реш. Президиума ВАКа России от 20.01.95 №3/3.

Статус вуза устанавливают не только специализированные нормативные акты, но и акты о федеральных органах исполнительной власти: Положение о Министерстве социальной защиты населения, о Министерстве внешнеэкономических связей, о Комитете по торговле и др., в чьем ведении находятся вузы.Положение о Комитете РФ по муниципальному хозяйству. утв. пост. Правительства РФ от 6.01.93 N12. САПиП, 1993, №3, ст.174; Положение о Комитете РФ по торговле. - утв. пост. Правительства РФ от 31.12.92 №1028, там же, ст.173; Положение о Министерстве соцзащиты населения РФ. - утв. пост. СМ-Правительства РФ от 17.03.93 №167, там же, №10, ст.832; Положение о Министерстве путей сообщения РФ. -утв. пост. Правительства РФ от 6.01.93 №19, там же, №3, ст.175; Положение о Министерстве внешнеэкономических связей РФ. - утв. пост. СМ-Правительства РФ от 26.02.93 №85, там же,№10,ст.830; Положение о Министерстве финансов РФ. утв. пост. Правительства РФ от 19.08.94 №984. СЗ, 1994, №19, ст.2211; Положение о Министерстве экономики РФ. утв. пост. СМ РФ от 2.03.93 №185. САПиП, 1993, №10, ст.846 . Также в части взаимодействия образовательных учреждений с государством определяющую роль играют Временные положения о лицензировании и аккредитации учреждений профессионального образования.Временное положение о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования РФ. - утверждено Приказом Госкомвуза РФ от 7.02.94 №108. Бюллетень, 1994, №4-5; Об утверждении Временного положения о государственной аккредитации учреждений среднего и высшего профессионального образования в Российской Федерации. - Постановление Госкомвуза России от 30.11.94 №6. БНА, 1995, N4, с.40.

Ранее обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее - те, которые должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан. В настоящее время этому посвящено значительное количество нормативных актов. Так, принципиальные положения, связанные с реализацией права на образование, с материальным обеспечением студентов и их последующим трудоустройством, закрепляют: Порядок приема в государственные вузы РФ,Утв. пост. Госкомвуза РФ от 30.11.94 №8 . БНА, 1995, №6, с.47. Временное положение о стипендиальном обеспечении и других формах поддержки студентов вузов,Утв. пост. Правительства РФ от 28.02.95 №203. СЗ, 1995, №10, ст.905 Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием.Утв. пост. Правительства РФ от 19.09.95 №942. Бюллетень, 1995, №11, с.1.

Регламентации собственно образовательной деятельности вузов посвящены такие акты, как Временное положение о многоуровневой структуре высшего образования в РФ,Утв. пост. Комитета по высшей школе Миннауки России от 13.03.92 №13. - Бюллетень, 1992, № 4-6. Положение о магистерской подготовке,Утв. пост. Госкомвуза России от 10.08.93 №42. Бюллетень, 1993, №9, с.20. Положение об экстернате в государственных вузах РФ,Утв. приказом Госкомвуза России от 28.10.93 №297. Бюллетень, 1994, №1, с.3. а также Положение об итоговой государственной аттестации выпускников вузов в РФ,Утв. пост. Госкомвуза России от 25.05.94 №3. БНА, 1994, №10, с.54. Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования,Утв. пост. Правительства РФ от 12.08.94 №940. Бюллетень, 1994, №10, с.1. Положение о порядке обучения в вузах по программам офицеров запаса на военных кафедрахУтв. пост. Правительства РФ от 24.05.94 №544. СЗ, 1994, №6, ст.601. и др.

Значительная часть этих актов - ведомственная, изданная Госкомвузом либо ВАКом РФ. Однако важнейшие, принципиальные вопросы решены в правительственных актах). Ведомственное регулирование осуществляется также посредством издания инструктивных писем и приказов.

В числе важнейших нормативных актов, отражающих стратегию государства в области высшего образования, перспективы развития этой сферы общественной жизни и закрепляющих меры по ее поддержке, следует отметить указы Президента РФ: Указ № 1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, 1991, №31, ст.1025. «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР», № 426 от 27.04.92 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала РФ», № 1553 от 9.12.92 «О мерах по поддержке государственных вузов», № 1372 от 16.09.93 «О мерах по материальной поддержке ученых России», № 1487 от 8.07.94 «О гарантиях прав граждан РФ на получение образования» и др.

Непосредственное отношение к лицам, получившим высшее профессиональное образование, имеют указы Президента РФ: от 23.06.95, устанавливающий особый порядок присвоения офицерского воинского звания гражданам, прошедшим обучение на военных кафедрах при государственных вузах, и от 29.04.94 № 430, предоставляющий отсрочку от призыва на военную службу. СЗ, 1995, №18, ст.1642; №26, ст.2450.

В развитие Указов Президента издаются соответствующие постановления Правительства РФ. №312 от 13.05.92г. «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования», №1139 от 04.11.93г. «О некоторых условиях оплаты труда работников науки и высшей школы», №407 от 28.04.94г. «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России», №498 от 23.05.95г. «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования в РФ» и т.п.

Отношения в сфере высшего и послевузовского образования могут быть урегулированы актами органов межотраслевой компетенции. Например, Минтруд РФ дал разъяснение «О порядке установления работникам науки и высшей школы доплат за ученые степени доктора наук и кандидата наук» (№ 175а от 04.12.93 г.).

Соответствующие акты могут приниматься органами государственной и исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в Республике Татарстан это закон «Об образовании», Принят 19.10.93г. Ведомости ВС Татарстана, 1993,№10, ст.214. постановления Кабинета Министров РТ: по социальной поддержке различных слоев населения, в т.ч. студенчества, о предоставлении скидки по оплате коммунальных услуг вузам № 259 от 3.05.95г. «Республика Татарстан», 10 мая 1995 г. и др. Специализированных актов общего характера по вопросам высшей школы практически нет.

В числе источников законодательства о высшем образовании следует выделить нормативные договоры и соглашения. Они могут подписываться различными государственными структурами: федерацией, субъектами федерации, органами управления и вузами. Примером служат различные межправительственные соглашения: об эквивалентности документов об образовании, Договор между Правительством РФ и Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.93г. Договор об имущественном обеспечении деятельности государственных вузов в РТ (21.04.95г.).

Субъекты федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции также создают нормативно-правовые акты, которые включаются в систему актов, регулирующих отношения в сфере высшего образования и определяющих статус высших учебных заведений.

Как отмечалось выше, их компетенция в области высшего образования в общем виде определяется ст. 29 и 31 Закона «Об образовании».

Исключительной компетенцией субъектов федерации является определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; формирование бюджетов субъектов федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов и региональных нормативов финансирования; создание, реорганизация и ликвидация подчиненных учреждений образования, установление местных налогов и сборов на цели образования, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, норм по охране труда и т.п., дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения обучающихся и работников вузов и др.

Органы местного самоуправления вправе формировать местные бюджеты в части расходов на оборудование и соответствующих фондов развития образования, а также создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведомственные муниципальные учреждения образования, контролировать условия аренды зданий и помещений учреждений образования, в том числе вузов и т.д.

И, наконец, важное значение для регулирования вопросов жизнедеятельности конкретного вуза имеет локальное нормотворчество. Вузы издают нормативные подзаконные акты, посвященные организационным внутри вузовским отношениям и действующие только в пределах вуза. Эти акты имеют много сходных черт с ведомственными актами и в условиях демократизации управления, автономности вузов во многом заменяют их. Они касаются формирования органов управления вузом и других вузовских структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации.

Выводы по главе

Подводя некоторые итоги, следует отметить, что российские университеты, в том числе и военные учебные заведения, с самого возникновения плохо вписываясь в систему учреждений феодальной монархии тем не менее оставались не только кузницей кадров, но и действенным инструментом защиты существующего строя. Их целевые задачи определялись в соответствии с интересами царского правительства - "приготовлять юношество для вступления в различные звания государственной службы" высшая школа воспитывала и ученых для себя, удовлетворяла потребности общества. Реальные результаты деятельности системы шли во многом вразрез с намерениями царизма. Баланс правительственной и университетской власти изменялся от устава к уставу в зависимости от конкретной экономической и общественно-политической ситуации и, в свою очередь, влиял на качество и содержание образования.

Октябрьская революция, а позднее распад Союза ССР, приводил к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их законодательное оформление, прежде всего, сказались на статусе высших учебных заведений.

На сегодняшний день законодательство о высшем образовании характеризуется соединением разнородных институтов, то есть носит комплексный характер.

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Под образованием в соответствии с законом Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1 (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ с изменениями от 16 ноября 1997 года, 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 года, 30 декабря 2001 года, 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 года, 10 января 2003 года) понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации;

Развитие общества;

Укрепление и совершенствование правового государства. Содержание образования должно обеспечивать:

Адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества;

Формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира;

Интеграцию личности в национальную и мировую культуру;

Формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества;

Воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

В Российской Федерации область образования провозглашается приоритетной. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утвержденная федеральным законом «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ.

Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические,

экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации в области образования к ведению субъектов Российской Федерации.

Главная цель Программы - развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

Гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

Единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

Общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

Свобода и плюрализм в образовании;

Демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений.

Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию РФ, упоминавшийся закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ, (с изменениями от 10 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 года, 30 декабря 2001 года, 25 июня, 24 декабря 2002 года, 10 января, 5 апреля 2003 года), принимаемые в соответствии с ними другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

Федеральные законы в области образования:

Разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации.

В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;

Вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в данной области.

Задачами законодательства Российской Федерации в области образования являются:

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами управления образованием различных уровней;

Обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

Создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

Определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом.

Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующих типа и вида.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом.

Государство оказывает содействие в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством

предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аннотация

Глава 1. Понятие образовательного права

§ 1. Объект и предмет образовательного права

§ 2. Функции правового регулирования образования

§ 3. Источники образовательного права

Глава 2. Нормативно-правовое регулирование образования на международном уровне

§ 1. Право на образование в международно-правовых документах

§ 2. Правовые аспекты вхождения российского образования в мировое образовательное пространство

§ 3. Образовательно-правовое пространство стран Европы и СНГ

Глава 3. Законодательство об образовании в РФ и его система

§ 1. Конституция Российской Федерации как основа правового обеспечения сферы образования

§ 2. Федеральный закон «Об образовании в РФ» как гарант правовых, организационных и экономических основ образования в Российской Федерации

§ 3. Законодательство об образовании субъектов РФ и тенденции его развития

Глава 4. Нормы профессиональной этики педагогических работников

§ 1. Источники и принципы профессиональной этики педагога

Аннотация

«Образование - важнейшая сфера ответственности государства», поэтому от изменения механизмов государственной политики в этой области напрямую зависит развитие человеческого потенциала и качество будущих трудовых ресурсов страны.

Приоритетность развития системы отечественного образования и совершенствование институтов ее нормативно-правового регулирования привели к выделению образовательного права в качестве новой отрасли права. Эта новая отрасль российского правоведения не требует передела сфер влияния между традиционными отраслями права, сохраняет их предметы в прежней целостности и неприкосновенности.

Образовательные отношения, будучи самостоятельным и развитым видом общественных отношений, стабильность и действенность которых обеспечивается благодаря правовому регулированию, выступает объективным основанием образовательного права. Так как образование определяет состояние рынка труда и уровень социально-экономического развития общества, то без должного масштаба правого регулирования какие-либо положительные сдвиги в этой области не представляются возможными. От эффективности правовых норм в системе образования также зависит решение многочисленных проблем, начиная от необходимости профессиональной подготовки кадров системы российского образования и заканчивая вхождением России в европейское образовательное пространство.

Право призвано закрепить новую роль образования в деле духовного саморазвития личности, обеспечивая устойчивое развитие гражданского общества, а так же должно быть направлено на реализацию многоуровневого и непрерывного образования, защиту конституционных прав личности, на доступность, свободу и плюрализм обучения, адаптивность и гибкость образовательной системы к современным общественным трансформациям. Для того, что бы все эти условия в полной мере реализовывались, необходимо осознание приоритетности нормативно-правовых регуляторов. Каждый участник образовательного процесса должен знать все аспекты регулирования отношений в области образовательного права и понимать механизмы их реализации. Поэтому практическая деятельность специалистов должна быть обеспечена всей мощью государственных и общественных институтов и прежде всего правовыми нормами.

Таким образом, основополагающим для развития государства в целом и каждого его отдельного института, в том числе института образования, является четко обозначенные нормативно-правовые аспекты. На практике мы видим, что результаты функционирования правовых институтов и правовых норм не обладают должным уровнем эффективности, и система образования, в этом смысле, не является исключением. Речь идет о правовой неопределенности законодательства в отношении структуры системы образования, ее статуса, ресурсной базы и др. Принятие нового Закона РФ «Об образовании» послужило предпосылкой к созданию правовых условий для дополнения и развития системы образования в соответствии с запросами современного общества и потребностями государства, а также комплексной модернизации законодательства об образовании, установления функционально более полного правового регулирования отношений в сфере образования. Но вопрос остается открытым - способен ли новый федеральный закон хотя бы частично решить накопившиеся проблемы или необходимы более радикальные меры, способные выступить мощнейшим базисом и одновременно регулятором такой сложной и многогранной сферы, как образование.

образовательный право международный педагогический

Глава 1. Понятие образовательного права

Образование находится в центре первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависят будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в «связке» с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

В современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу. Требование тщательного законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин.

Во-первых, нормы образовательного законодательства должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства.

Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня, не будет преувеличением сказать, вовлечено все российское общество, все его возрастные группы.

В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права.

В развитии современного образовательного законодательстве можно достаточно отчетливо выделить ряд тенденций, характеризующие как его собственно динамичную, так и содержательную стороны, которые столь же четко свидетельствуют о наличии проблем, решение которых представляет одну из самых актуальных задач государственной образовательной политики.

Таким образом, необходимость исследования образовательных отношений и процесс их регулирования привели к возникновению новой отрасли в системе права. Упорядочение этих общественных отношений и обеспечение законных интересов субъектов права является объективно необходимым и представляет собой важнейшую задачу правового регулирования отношений в сфере образования. До недавнего времени в законодательство РФ не обращало должного внимания на такой ключевой термин как «образовательные отношения». В новом законе РФ «Об образовании» мы видим пытку восполнить этот пробел. Согласно тексту закона, отношения в сфере образования это совокупность общественных отношений по реализации права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ (образовательные отношения), и общественных отношений, которые связаны с образовательными отношениями и целью которых является создание условий для реализации прав граждан на образование.

Подчеркивается, что образовательные отношения -- это, в первую очередь, реализация конституционного права на образование. Основой такого понимания образовательных отношений признается их специфика, обусловленная особенностями их объекта и содержания.

Действительно, характер и содержание социального взаимодействия субъектов в связи с реализацией права на образование, понимаемого как свобода образования и социальное право, свидетельствуют о том, что оно не может быть урегулировано только средствами традиционных отраслей права и требует разработки адекватной ему правовой формы -- образовательного правоотношения.

§ 1. Объект и предмет образовательного права

Прежде чем обратится к объекту и предмету образовательного права, рассмотрим понятие самого права. Право продукт общественного развития, основной нормативный регулятор общественных отношений. От других общественных явлений его отличают следующие признаки: нормативность, общеобязательность, государственное принуждение как способ реализации права.

С.С. Алексеев справедливо подчеркивает, что право представляет собой позитивное высокозначимое явление цивилизации, что оно призвано обеспечить и защитить статус личности, надежные и гарантированные простор и меру поведения. По его мнению, к основным свойствам права относятся: нормативность, формальная определенность, государственная обеспеченность, правообязывающее действие, системность (структурированность).

Существует множество подходов к пониманию права как сложного общественного явления. Но общим для них является признание следующих:

1. Право есть социальное явление, без которого невозможно существование цивилизованного общества;

2. Право в нормативной форме должно отражать требования общечеловеческой справедливости, служить интересам общества в целом и личности;

3. Право частной собственности: владение, использование и распоряжение частной собственностью является основополагающим правом человека, которое почти все ученые отмечали с незапамятных времен;

4. Право - мера поведения, установленная и охраняемая государством. Тесная связь с государством отличает его от всех других видов социальной и технической регуляции. Итак, право, прежде всего, есть совокупность, а точнее, система норм. Это система норм, установленных или санкционированных государством. Право всегда выражает государственную волю. Это система норм или правил поведения, имеющих общеобязательный характер. Наконец, право охраняется и обеспечивается государством, а в случае нарушения требований, содержащихся в нормах права, применяется государственное принуждение.

Таким образом, множественность подходов привела некоторых ученых к выводу, что сущность права нельзя познать. С этим вряд ли можно согласиться. Сущность права - это качественная его основа, которая отражает его природу и назначение в обществе.

В современной юридической науке преобладает мнение, что по своей сущности право выражает согласованную волю участников регулируемых отношений, приоритеты и ценности личности и вследствие этого выступает мерой свободы и ответственности индивидов и их коллективов, средством цивилизованного удовлетворения ими разнообразных интересов и потребностей. Право регулирует каждую отрасль общественных отношений, в том числе и сферу образования, регламентируя отношения между участниками образовательного процесса посредством юридических норм. Для того чтобы проанализировать процесс функционирования образовательного права, для начала необходимо изучить объект и предмет данного феномена.

В современных подходах к определению объекта образовательных правоотношений возникает немало противоречий. По мнению ряда исследователей к объекту правоотношений в сфере образования относятся: материальные и нематериальные блага, на которые направлены права и обязанности участников образовательного процесса, по мнению других в качестве объекта исследования выступает поведение между его участниками.

Согласно первому направлению обозначается достаточно широкий спектр исследования: гражданские права на получение образования и процесс овладения и предоставления того, на что направлены действия его участников. При таком подходе объект образовательного права выходит за пределы правоотношений. Поэтому наиболее конструктивным считается подход, согласно которому объектом образовательного права является отношения между участниками образовательной среды.

Таким образом, объектом исследования являются отношения в сфере образования в составе предмета правового регулирования, их специфика и взаимосвязь с иными общественными отношениями, возникающими в процессе деятельности по обеспечению реализации права на образование. Причем следует разграничивать понятие образовательного права и права на образование. Первое рассматривается как отрасль права, регулирующая отношения между субъектами образовательной деятельности разных государств; органами государственной власти и субъектами образовательной деятельности; образовательными организациями и потребителями образовательных услуг. Второе характеризует конституционное право человека на получение образования, что создает предпосылку для развития как его личности, так и всего общества. Чтобы раскрыть содержание и пределы предмета правового регулирования образовательных отношений, необходимо:

1) дать понятие образовательным отношениям;

2) определить цели и задачи правового регулирования образовательных отношений.

Образовательные отношения представляет собой особую юридическую конструкцию, объектом которой выступает специфическое социальное благо, включающее системные знания, умения, навыки и компетенции, приобретенные гражданином в процессе обучения и воспитания. Содержанием образовательных отношений выступают отношения между образовательной организацией (лицом, осуществляющим образовательную деятельность), и обучающимся, по поводу получения (предоставления) образования определенного уровня, основные характеристики которого определяются образовательной программой в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным государственным образовательным стандартом. Образовательные отношения характеризуются объективной необходимостью и целесообразностью, и обладают рядом функций. Во-первых, это обучающая функция, которая направлена на передачу педагогом обучающемуся общественного, исторического и социокультурного опыта. Еще одна функция - воспитательная, она реализуется посредством организованного целенаправленного взаимодействия педагога с обучающимся и направлена на социальную адаптацию воспитанника в обществе с действующими в нем нормами и правилами поведения, а так же формирование принятых в обществе ценностей и установок. И наконец, развивающая функция - ориентирована на всестороннее развитие личности как целостной системы.

Право на образование является одним из неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. Оно тесно связано с большинством основополагающих прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Эти права могут реализовываться в процессе получения образования (право на свободу мысли и слова; право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом), а могут явиться следствием получения образования определенного уровня и направленности (право на труд; право заниматься предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельностью; право на доступ к культурным ценностям; право на участие в управлении делами государства и т.д.). Именно поэтому право на образование выполняет роль интегратора, своего рода связующего элемента и фундамента всей системы основных прав и свобод человека. Основными признаками, характеризующими право на образование, являются свобода получения образования и общедоступность образования. Свобода получения образования в России реализуется посредством предоставления возможности создавать образовательные организации не только органам государственной власти и органам местного самоуправления, но и другим (физическим или юридическим) лицам. Это создает, с одной стороны, многообразие форм получения образования, а с другой, создает возможности людям обучаться в соответствии со своими идеологическими или религиозными убеждениями. Вместе с тем, необходимо констатировать, что свобода образования в России не является конституционным принципом и лишь вытекает из иных конституционных прав и свобод.

Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования являются:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

4) определение правового положения участников отношений в сфере образования;

5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;

6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что объектом образовательного права являются общественные отношения, складывающиеся в образовательной сфере. Предметом же выступает формирование и дальнейшее развитие образовательного права в качестве самостоятельной отрасли права. Единство принципов, а так же целей и задач правового регулирования, наличие объекта регулирования и его предметной области, дает основание сделать еще один вывод о формировании самостоятельной отрасли образовательного права, которая уже прочно утверждается в педагогической и правовой науке, а также широко используется представителями юридической и педагогической практики.

§ 2. Функции правового регулирования образования

В самом общем виде под функциями права понимаются обусловленные социальным назначением права направления правового воздействия на общественные отношения. С помощью понятия «функции права» можно познать предназначение права в обществе, его действие. Функции права, отражая его качественное своеобразие, его востребованность и динамику в общественной жизни, характеризуются следующими свойствами:

· функции права отличаются относительным постоянством и устойчивостью. Они обеспечивают такие направления и такое содержание регулятивного воздействия, без которых общество не может обойтись или заменить иными регуляторами;

· функции права носят комплексный, системный характер. Они конкретизируются в функциях иных юридических явлений и процессов.

В целом под функциями понимается внешнее проявление свойств, какого либо объекта в данной системе отношений. Ряд исследователей под функцией понимают свойство протекающих процессов в объекте или процессов взаимодействия вне объекта с другими объектами и окружением, продуцирующее что-либо. В функциях отражаются наиболее важные существенные свойства данного явления.

Функции какого-либо явления или процесса всегда ведут к определенному результату. В правоведческой литературе функция рассматривается как сложное явление включающее, по крайней мере, два компонента:

1) социальное назначение данного явления как «основу и сущностную сторону функции;

2) действие по реализации социального назначения данного явления».

Функции правового регулирования обладают рядом особенностей. Во-первых, функции правового регулирования производны от сущности правового регулирования. Во- вторых, функции правового регулирования в своей совокупности отражают место и роль правового регулирования в системе социального регулирования. В-третьих, функции правового регулирования представляют собой определенные направления воздействия правового регулирования на социальную действительность. В-четвертых, эти направления воздействия всегда связаны с решением определенных задач, решение которых невозможно без использования правового регулирования.

Таким образом, под функциями правового регулирования следует понимать отражающие сущность правового регулирования, его место и роль в системе социального регулирования основные направления воздействия правового регулирования на социальную действительность, связанные с решением конкретных задач, решение которых невозможно или затруднено без использования правового регулирования.

Правовое регулирование нынешней системы образования носит общественно- государственный характер и регулируется органами власти. Государственное регулирование в сфере образования основывается на принципах демократии, законности, гласности, учета общественного мнения и системности управления образованием.

Органы управления образованием должны работать на основе принципа информационной открытости. Информация о системе образования должна включать в себя данные официального статистического учета, а также данные мониторинга системы образования. Государственная политика в сфере образования основана на признании приоритетности сферы образования. Приоритетность образования определена потому, что на его основе обеспечивается реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

Государственная политика в области образования реализуется путем функционирования ряда правовых, организационных и финансово- экономических механизмов, в связи с этим можно выделить функции правового регулирования системы образования:

Организационная (определение организационных положений (регламенты, нормативы, требования) устанавливающих порядок управления системой образования.

Функция планирования (определение целей, необходимых ресурсов, способов, сроков, форм и методов поэтапного контроля за действиями объектов образовательного права). Планирование часто применяется в государственном управлении в виде принятия государственных комплексных мер, например, Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки".

Регулятивная (через нормативно-правовые акты, государственный бюджет, государственные контракты, государственные образовательные стандарты, определение приоритетов развития и др.). Под этой функцией в административной науке понимают регламентацию государством в законодательных и других нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственного управления (например, ст. 91 ФЗ N 273 от 29.12.2012 .Лицензирование образовательной деятельности).

Координационная (обеспечивает согласование деятельности систем управления). Координация представляет собой согласованность деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач, направленных на модернизацию системы образования;

Функция государственного контроля. Данная функция направлена на обеспечение законности, дисциплины. Именно контроль дает возможность установить соответствие или несоответствие фактического состояния дел в системе государственного управления тем требованиям, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами. Контроль должен быть последовательным, объективным, обоснованным, законным, оперативным и гласным. (Ст. 93. ФЗ N 273 от 29.12.2012 Государственный контроль (надзор) в сфере образования).

Практическая реализация вышеперечисленных функций представляет собой целостный специфический механизм. Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на образовательные отношения.

Как и понятие правового регулирования, понятие его механизма в рамках правоведения представляет собой важную общетеоретическую категорию. Оно позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанных с решением важных вопросов в сфере образования (нормы, правоотношения,.), и обрисовать их как целостность (это достигается и при помощи понятия “правовая система”), но и представить их в работающем, системно-воздействующем виде, А отсюда - высветить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе; показать их связь между собой, их взаимодействие.

Таким образом, одной из важных категорий, используемых в анализе правового регулирования любого рода отношений, в том числе складывающихся в результате реализации права на образование, являются его функции. Основное предназначение права это осуществление регулятивной функции в общественных, а именно в образовательных отношениях. Правильное понимание этой категории позволяет разрешать вопросы, которые возникают в ходе реформирования системы образования. Особенно эти вопросы актуальны при разработке нормативных актов. Если разрабатываемые нормативные акты будут отражать потребности национальной системы образования, то они будут эффективно осуществлять свою регулирующую функцию в обществе. Поэтому правильное понимание российскими законодателями всей системы правового регулирования должно способствовать созданию эффективных нормативных актов, которые будут, способствовать совершенствованию регулирования системы образования, отражать потребности современного демократического общества, защищать права и свободы его членов.

§ 3 Источники и принципы образовательного права

Большинство ученых полагают, что понятия «источник права» и «форма права» могут иметь тождественное значение, если под источником права подразумевать только специально-юридический (формальный) аспект. В этом смысле в литературе употребляется словосочетание «источник (форма) права». Источник (форма) права -- способ, с помощью которого закрепляются (находят внешнее выражение) нормы права, это то, чем практика руководствуется в решении юридических дел. Под источником права принято понимать форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование или изменение.

В процессе исследования устанавливаются характерные признаки источника права, к которым относятся следующие:

В источнике права прямо или опосредованно воплощена и в определенной форме внешне выражена государственная воля (правовой обычай, нормативный акт, судебное решение, ее основные цели и задачи социально- управленческого характера;

Содержанием источника права может являться либо набор нормативных установлений и предписаний, направленных на упорядочение определенного типа (рода, вида) общественных отношений, либо признанный государственной властью (допускаемый ею) сложившийся обычай в той или иной сфере общественных отношений (правовой обычай), либо индивидуальное решение по конкретному делу, которому государственная власть придает общеобязательное значение и определенную форму (судебный или административный прецедент), либо конкретных решений адресованных конкретным лицам (не нормативные индивидуальные акты);

Применение источников права чаще всего рассчитано на неограниченное количество случаев, в исключительных случаях направлено на разрешение частных вопросов;

Правовые установления и предписания содержатся в регламентированных формах выражения и закрепления, которые можно выразить в виде либо абстрактно сформулированного веления (нормы права), либо в виде предписания, адресованного конкретному лицу, причем предписания, имеющего общеобязательное значение (прецедентная форма источника права), либо иным способом. Правовые нормы находят закрепление либо в четко структурированной форме, т.е. в документах, имеющих деление на разделы, главы, статьи, параграфы и т.д., либо в форме неформализованного отчета о решении того или иного спора;

Формально-определенный характер источников права выражения и за крепления указывает на четкость и определенность формулировок субъективных прав и юридических обязанностей, санкций за их нарушение, их документальное закрепление в источниках правил поведения субъектов;

Свободный доступ всех субъектов права к получению информации о содержании источника права, основанному на определенном порядке его обнародования, официального опубликования, а также доступный, понятный язык изложения его содержания.

В соответствии с этим выводится содержательное определение понятия «источник права» как правового явления, содержание и форма которого пре доставляют достаточную и необходимую информацию о содержании и характере правовых установлений и предписаний, посредством которых обеспечивается упорядоченность общественных отношений определенного типа (рода, вида) в тот или иной исторический период развития общества.

При разработке собственных норм государства ориентируются не только на сложившиеся национальные образовательные традиции, но и на международные правовые акты и соглашения. По оценкам специалистов наиболее крупных из них насчитывается более тридцати. Основными из них выделяют:

Всеобщая декларация прав человека 1948 г.;

Конвенция о правах ребенка 1989 г.;

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.;

В российской системе права, как и в других системах права, относящихся к романо-германской правовой семье, в современных условиях основным источником права являются нормативно-правовые акты. Определенную роль в качестве источников российского права играют также нормативно-правовой договор и обычное право (санкционированные государством обычаи). Источниками образовательного права в РФ являются нормативные акты и договоры, содержащие нормы регулирования отношений в области образования.

Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993 г.) - занимает приоритетное значение в системе источников современного российского права имеют официально признанные и закрепленные в Конституции РФ естественные (прирожденные и неотчуждаемые) права и свободы человека.

Федеральные законы. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ - является общим, поскольку устанавливает основы правового регулирования образовательных отношений во всех отраслях образования, структуру системы образования, требования к содержанию образования, организацию образовательного процесса, принципы управления и др.

Подзаконные нормативные акты представлены

Указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. N 1501 "О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования").

Постановлениями Правительства РФ (например, об утверждении типовых положений об ОУ, стипендиях, о концепции модернизации Российского образования от 29.12.2001 № 1756Р).

Приказами Минобразования РФ (например, о порядке замещения должностей, об особенностях режима работы и времени отдыха педагогических работников от 27.03.2006 № 69).

Региональный уровень представлен законами субъектов Федерации. В Ростовской области таким нормативным документом является Областной закон от 14.11.2013 № 26-ЗС «Об образовании в Ростовской области» принятый Законодательным Собранием Ростовской области 29 октября 2013 года.

На локальном уровне нормативно - правовое обеспечение образования представлено локальными нормативными актами. Они принимаются непосредственно в данной образовательной организации, распространяются только на сотрудников и обучающихся (например, правила внутреннего трудового распорядка, графики учебного процесса, учебные планы, положения о стипендиальном обеспечении, коллективные договоры. Они не должны ухудшать положения субъектов образовательных отношений по сравнению с нормативными актами более высокого уровня.

Таким образом, в каждом современном государстве источники права (и прежде всего законы) упорядочены, но вместе с тем они вряд ли составляют строгую систему, особенно акты подзаконного нормотворчества, правовые обычаи и прецеденты. Скорее всего, это совокупность нормативных и иных юридических актов, устанавливающих определенный правовой режим.

Образовательное право в полной мере обладает таким признаком отрасли права, как комплекс принципов, общих положений, действующих в пределах отрасли образовательного права. Принципы образовательного права остаются неизвестными действующему законодательству. Вместо них в Законе РФ «Об образовании» закреплены принципы государственной политики. В статье говорится: «Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на следующих принципах:

1) признание приоритетности образования;

2) обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;

3) гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования;

4) единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства;

5) создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе;

6) светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

7) свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания;

8) обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека;

9) автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;

10) демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями;

11) недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования;

12) сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.

Система действующих норм образовательного права основывается не только на вышеприведенных принципах государственной политики, но и на собственно правовых принципах, ведущую роль среди которых играют конституционные принципы. Не может противоречить конституционным нормам и принципам и образовательное право. Призванная обеспечивать реальное действие конституционного права жителей России на образование, данная отрасль права органично переводит положения Конституции РФ на уровень конкретных нормативных предписаний.

Таким образом, источниками образовательного права являются нормативные акты и договоры, содержащие нормы регулирования отношений в области образования. При разработке собственных норм государства ориентируются не только на сложившиеся национальные образовательные традиции, но и на международные правовые акты и соглашения. В целом, образовательное право представлено совокупностью таких принципов как общедоступность образования; обязательность основного общего образования; бесплатность общего, начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования; государственная социальная помощь обучающимся; свобода и плюрализм в образовании (право обучающихся на выбор образовательного учреждения и формы образования, академические свободы педагогическим работникам и автономия образовательным учреждениям); светский характер образования.

Глава 2. Нормативно-правовое регулирование обра зования на международном уровне

Международное право в современных условиях становится решающим фактором плодотворной деятельности во всех сферах социального бытия. Значимость этой роли исключительно велика и в области образования, особенно в условиях интенсивного расширения мирового образовательного пространства. Это же влечет за собой необходимость знания и умелого применения норм международного образовательного права как при осуществлении международного сотрудничества в сфере образования, так и при защите образовательных прав и законных интересов обучающихся, педагогических работников, самих образовательных организаций и иных участников образовательных отношений.

Знание норм международного права позволяет уяснить права и обязанности участников международных образовательных отношений, порядок их реализации и тем самым определить оптимальные варианты действий на период заключения договора и в процессе его выполнения, а также со знанием дела осуществлять поиск будущего партнера.

Нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации в силу того, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Отсюда, в случаях коллизии норм международного права и федерального закона или закона субъекта РФ явный приоритет должен отдаваться нормам международного права и коллизия должна разрешаться разрешается в пользу первых. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

§ 1 . Право на образование в международно - правовых документах

В настоящее время насчитывается несколько сотен источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих по этим вопросам отдельные нормы. Это документы, принятые Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированными учреждениями - Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международной организацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также двусторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.

Ведущее место среди них занимает, безусловно, Всеобщая декларация прав человека, принята резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 10.12.48 г. Согласно ст. 26 Декларации, образование призвано решать четыре взаимосвязанные задачи:

1) способствовать полному развитию человеческой личности;

2) воспитывать у обучающихся глубокое уважение к правам человека и основным свободам;

3) содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами;

4) содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Эти положения легли в основу стратегии деятельности мирового сообщества второй половины ХХ столетия в области образования, не потеряли они своей значимости и в начале XXI века.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 г., придавая также основополагающее значение праву личности на образование, впервые уравнивает это право и другие экономические, социальные и культурные права с политическими и гражданскими.

Декларация прав ребенка принята Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1959 г., провозглашена с целью обеспечить детям счастливое детство и пользование на их благо правами и свободами; призывает родителей и других лиц, организации и правительства к признанию и соблюдению этих прав путем законодательных и других мер, постепенно принимаемых в соответствии с принципами:

Ребенку должны принадлежать все указанные в настоящей декларации права независимо от расы, пола, языка, религии, убеждений, национальности, имущественного положения, рождения и т.д.

Ребенку должна быть обеспечена социальная защита и возможности для физического, умственного, социального развития в условиях свободы и достоинства при соблюдении интересов ребенка.

Ребенок должен пользоваться благами социального обеспечения: право на здоровые рост и развитие, уход за ним и его матерью, надлежащее питание, жилище, развлечения и медицинское обслуживание.

Неполноценному в разных отношениях ребенку должны обеспечиваться специальный режим, образование, забота.

Ребенок для полного и гармоничного развития нуждается в любви и понимании. Он должен расти в атмосфере любви и моральной и материальной обеспеченности; нежелательно отлучение от матери.

Государство должно особым образом заботиться о детях, не имеющих семьи и/или средств к существованию. Желательно, чтобы многодетным семьям предоставлялись пособия.

Ребенок имеет право на получение образования, бесплатное, по крайней мере, на начальных стадиях. Ответственность за образование лежит, прежде всего, на родителях. Ребенку должна быть обеспечена полная возможность игр и развлечений.

Ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первый получает защиту и помощь.

Ребенок должен быть защищен от всех форм небрежного отношения, жестокости и эксплуатации, торговли, работы до достижения надлежащего возрастного минимума или во вредных условиях для физического здоровья или интеллектуального развития.

Ребенок должен быть освобожден от любых форм дискриминации (расовой, религиозной и др.) Он должен воспитываться в духе взаимопонимания, терпимости, дружбы, мира, братства; в полном сознании, что его энергия и способности должны посвящаться служению на пользу других людей.

В 1945 г. на Лондонской конференции была создана организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры - ЮНЕСКО. Задачами данной организации являются:

1) содействие укреплению мира и безопасности путем развития международного сотрудничества в области просвещения, науки и культуры;

2) использование средств массовой информации;

3) ликвидация неграмотности;

4) оказание технической помощи, развитие коммуникаций в области образования;

5) осуществление мероприятий в области политики, планирования и управления образованием;

6) подготовка кадров в сфере образования и др.

Организация разрабатывает и принимает международные конвенции и рекомендации по вопросам образования: о борьбе с дискриминацией по вопросам образования (1960 г.), о положении учителей (1966 г.), о статусе научно-исследовательских работников (1974 г.), о высшем образовании для XXI века (1998 г.) и др.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966 г. Предусматривает признание всеми участвующими в нем государствами права на образование. Для осуществления этого права начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех. Декларируется принцип доступности среднего образования в его различных формах, включая профессионально-техническое образование, а также высшего образования с учетом способностей каждого. Устанавливаются права в выборе школ, в том числе и негосударственных, которые должны отвечать минимуму требований для образования, установленному государством.

Конвенция о правах ребенка - у тверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 20.11.1989 г. В документе воспроизводятся основные обязательства государства по обеспечению доступности образования, по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школы. Школьная дисциплина должна поддерживаться методиками, обеспечивающими уважение человеческого достоинства ребенка. Образование должно быть направлено на развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка в самом полном объеме; на воспитание уважения к правам и свободам человека, к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям; на подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия, уважения в окружающей природе (ст. 29). Также в Конвенции говорится об обеспечении права на образование для детей беженцев, неполноценных в умственном или физическом отношении детей; детей, лишенных родительского попечения.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования , принятая ЮНЕСКО 14 декабря 1960 г., дает развернутое определение понятия «дискриминация» в области образования и предписывает ряд конкретных мер, которые должны реализовать государства - сторонники этой Конвенции для ликвидации любых проявлений дискриминации в образовании и для осуществления действительного равноправия участников образовательных отношений.

Большой практический интерес представляет принятая ЮНЕСКО в Париже 9 октября 1998 года «Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века: подходы и практические меры». Данный документ позитивно оценивает процесс развития мирового высшего образования во второй половине ХХ в. и определяет основные меры, призванные сохранить и приумножить успехи образования на новое столетие. В Декларации говорится, что вторая половина прошлого столетия войдет в историю высшего образования как период его наиболее бурного развития.

Декларация определяет принципиально новые подходы к развитию высшего образования и пути сближения его с практической профессиональной деятельностью. Образование XXI века должно иначе видеть свои задачи и способы их решения. Надлежит, прежде всего, осуществить переход от обучения, ориентированного преимущество на когнитивное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навыков и способностей, связанных с коммуникацией, творческим и критическим анализом, независимым мышлением и коллективным трудом в многокультурном контексте.

Особую значимость имеют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), закрепляющие конкретный механизм защиты прав человека от посягательств любых лиц, а также и государства, путем обращения в специально созданные международные организации: Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека (ст.19 Конвенции, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции). Конвенции о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней, разработанные ЮНЕСКО для различных регионов мира, формируют глобальную международно-правовую основу для многосторонних и двухсторонних взаимодействий.

Таким образом, все документы ЮНЕСКО основываются на принципах и нормах, закрепленных Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека, иными документами ООН и содержат конкретные нормативные положения, регулирующие образовательные отношения в какой-либо отдельной, относительно самостоятельной сфере образования, а также закрепляют действенные механизмы, призванные обеспечить реализацию этих положений в конкретных отношениях.

§ 2. Правовые аспекты вхождения российского образования в мировое образовательное пространство

Мировое образовательное пространство объединяет национальные образовательные системы разного типа и уровня, значительно различающиеся по философским и культурным традициям, уровню целей и задач, своему качественному состоянию. Поэтому следует говорить о современном мировом образовательном пространстве как о формирующемся едином организме при наличии в каждой образовательной системе глобальных тенденций и сохранении разнообразия.

В мировой системе образования XX века выделяют следующие тенденции:

1. стремление к демократической системе образования, то есть доступность образования всему населению страны и преемственность его ступеней и уровней, предоставление автономности и самостоятельности учебным заведениям;

2. обеспечение права на образование всем желающим (возможность и равные шансы для каждого человека получить образование в учебном заведении любого типа, независимо от национальной и расовой принадлежности);

3. значительное влияние социально-экономических факторов на получение образования (культурно-образовательная монополия отдельных этнических меньшинств, платные формы обучения, проявление шовинизма и расизма);

4. увеличение спектра учебно-организационных мероприятий, направленных как на удовлетворение разносторонних интересов, так и на развитие способностей учащихся;

5. разрастание рынка образовательных услуг;

6. расширение сети высшего образования и изменение социального состава студенчества (становится более демократическим);

7. в сфере управления образованием поиск компромисса между жесткой централизацией и полной автономией;

8. образование становится приоритетным объектом финансирования в развитых странах мира;

9. постоянное обновление и корректировка школьных и вузовских образовательных программ;

10. отход от ориентации на «среднего ученика», повышенный интерес к одаренным детям и молодым людям, к особенностям раскрытия и развития их способностей в процессе и средствами образования;

11. поиск дополнительных ресурсов для образования детей с отклонениями в развитии, детей-инвалидов.

...

Подобные документы

Механизмы правового воздействия на образовательные отношения. Современное состояние системы нормативно-правовых актов об образовании. Отношения в сфере образования: государственное регулирование, управление и контроль оценки качества образования.

курсовая работа , добавлен 10.03.2014


реферат , добавлен 17.10.2016


Понятие и признаки предпринимательской деятельности. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. Понятие, предмет, метод, система и источники гражданского права. Виды, особенности и порядок заключения хозяйственных договоров.

реферат , добавлен 11.06.2010


Характеристика системы российского законодательства. Документы международных организаций как источник образовательного права. Образовательно-правовое пространство Европы и СНГ. Аспекты нормативно-правового регулирования труда педагогических работников.

курсовая работа , добавлен 12.05.2011


Основные положения Закона "Об образовании в Российской Федерации". Уровни и формы осуществления профессионального обучения в ВУЗах. Правовое положение студентов и педагогических работников. Государственная регламентация образовательной деятельности.

статья , добавлен 19.08.2013


Основной целью работы было изучить, исследовать нормы регулирования рабочего времени и времени отдыха, выяснить какие нормативно-правовые акты их регламентируют. Один из важнейших институтов трудового права. Правовое регулирование рабочего времени.

курсовая работа , добавлен 10.12.2008


Понятие и общая характеристика государственной службы. Правовое регулирование трудовых отношений работников. Предельный допустимый возраст пребывания на государственной службе. Общий порядок приема на работу. Правовое регулирование деятельности служащих.

контрольная работа , добавлен 22.01.2016


Понятие и признаки государства и права. Система правоотношений и юридическая ответственность. Конституционное право РФ, его источники. Предмет гражданского, уголовного, административного права; правовое регулирование деятельности в социальной сфере.

курс лекций , добавлен 11.04.2012


Государственное регулирование рынка ценных бумаг. Предпринимательская деятельность без образования юридического лица. Правовое регулирование операций кредитных организаций с ценными бумагами. Договор на открытие счета и расчетно-кассовое обслуживание.

контрольная работа , добавлен 04.12.2010


Принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Система, объект и предмет правового регулирования. Дозволение, обязывание, запрет. Гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой тип. Недостаток подхода М.И. Байтина.