ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Т. В. ЗАНИН

ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ст. 5.59 КоАП РФ
И ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫЕ ФУНКЦИИ»

Одним из важнейших конституционных прав гражданин Российской Федерации является право на обращение в органы власти с различными заявлениями и жалобами. Фактически реализация этого права выступает необходимым каналом получения информации о реальном положении дел в обществе, «лакмусовой бумажкой» его состояния, отражающей результаты проводимых реформ, их эффективность. В целях надлежащего функционирования такого канала действующим законодательством предусмотрен механизм его поддержания в надлежащем состоянии.

Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В качестве элемента защиты данного права выступает предусмотренная законодательством Российской Федерации ответственность лиц, виновных в его нарушении. В частности, такая ответственность определена в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ, который вступил в законную силу с 25 июля 2011 г.). При этом право на возбуждение дела по данной статье относится к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).

За шесть месяцев 2014 года по постановлениям прокуроров Волгоградской области к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ привлечено 64 должностных лица (АППГ — 66, за 6 мес. 2012 г. — 46) . Это свидетельствует о неединичных нарушениях прав граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений.

В то же время в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П в правоприменительной практике прокуратуры области возникли определенные трудности.

Названным Постановлением взаимосвязанные положения ряда статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными

учреждениями и иными организациями.

Как отмечено в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений объединений граждан» от 6 августа 2012 г. № 28-4-2012, впредь до введения в действие нового правового регулирования Закон (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») должен применяться исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в указанном Постановлении.

И если в надзорной практике прокуратуры Волгоградской области обращения объединений граждан рассматривались в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», то распространение его требований на организации, осуществляющие публично значимые функции, вызывало определенные трудности.

Как показало изучение решений Конституционного Суда Российской Федерации, в них содержится лишь указание на конкретные организации, выполняющие публично значимые функции. К таким организациям наряду с органами военного ведомства, органами внутренних дел, таможни, избирательными комиссиями, службой судебных приставов Конституционный Суд Российской Федерации относит третейские суды, адвокатуру, коммерческие банки .

Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”» от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, заключающихся в перечислении органов и должностных лиц, выполняющих публично значимые функции.

Однако единые критерии определения указанных функций ни Конституционным Судом Российской Федерации, ни законодателем в КоАП РФ не выработаны.

Сказанное может проиллюстрировать следующий пример из практики.

Гражданин С. обратился в Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Волгоградской области с заявлением о нарушении коммерческим банком законодательства о банках и банковской деятельности. По результатам проведенной проверки заявителю направлен ответ по истечении более 60 дней с момента регистрации жалобы, что породило обращение С. в органы прокуратуры области с жалобой на действия сотрудников Главного управления.

В целях объективного и полного рассмотрения обращения С. первоначально необходимо было определиться, выполняет ли Центральный банк Российской Федерации публично значимые функции.

Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления .

В систему федеральных органов исполнительной власти он также не включен .

Целями его деятельности являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение

стабильности и развитие национальной платежной системы.

Поскольку в силу ст. 75 Конституции Российской Федерации рубль является денежной единицей в Российской Федерации, а его защита и обеспечение устойчивости — основной функцией Банка России, следует признать, что последний осуществляет публично значимые функции.

При таких обстоятельствах при рассмотрении обращений граждан сотрудники Банка России должны руководствоваться требованиями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающего, что по общему правилу обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня регистрации (ст. 12).

Как показала проведенная проверка, сотрудниками Главного управления это сделано не было.

Выше отмечалось, что одной из гарантий соблюдения права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений является административная ответственность лиц, виновных в его нарушении.

Анализ действовавшей на момент проверки диспозиции ст. 5.59 КоАП РФ свидетельствовал о невозможности привлечения виновных сотрудников Главного управления к ответственности, поскольку ответственности подлежали лишь должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления.

В целях исправления сложившейся ситуации Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, согласно которым административную ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, несут, в том числе, государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Таким образом, в период с 18 июля 2012 г. по 19 мая 2013 г. работники организаций, осуществляющих публично значимые функции, были обязаны руководствоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», однако административную ответственность за его нарушение не несли, что ослабляло гарантии права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений. Кроме того, и после вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ должностные лица организаций, осуществляющих публично значимые функции, в соответствии с ч. 12 ст. 1.7 КоАП РФ не могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения, совершенные до 19 мая 2013 г.

Однако даже при закреплении законодателем административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, их понятие осталось нераскрытым.

Представляется, что деятельность таких организаций осуществляется правомочно, т. е. в соответствии с законодательно определенными полномочиями; публично, т. е. открыто для широкого круга лиц; принимаемые ими решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость.

Исходя из изложенного публично-значимой функцией является осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами, их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями.

Реагировать на обращения граждан должно не только государство, но и общественные и коммерческие организации.
Обращения граждан - одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением. Будучи одной из форм участия граждан в управлении делами государства, обращения способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
После распространения действия Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" на иные организации, осуществляющие публично значимые функции, в правоприменительной практике возникли трудности в определении круга таких организаций в условиях отсутствия четкой законодательной регламентации.
Сложившаяся судебная практика и практика прокурорского надзора в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены на субъекты, не относящиеся к системе публичной власти.
Так, обязанность рассматривать обращения граждан в установленный Федеральным законом №59-ФЗ срок законодательно возложена на государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, нотариусов и адвокатов, политические партии, коммерческие банки, избирательные комиссии, а также иные коммерческие организации при условии осуществления ими публично значимых функций. Данной позиции придерживаются и судебные инстанции (определения Конституционного суда Российской Федерации от 19.05.2009 № 596-0-О, 01.06.2010 № 782-0-0, 16.12.2010 №1722-0-0, постановления от 23.12.1999 №18-П, 16.06.2007 №11-П).
При этом следует иметь в виду, что действие Федерального закона №59-ФЗ не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в соответствии с иными федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Такой специальный порядок рассмотрения обращений граждан установлен, например, для обращений, связанных с отправлением правосудия в соответствии с АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ; жалобы Уполномоченному по правам человека в России; досудебные жалобы при предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусмотренные Федеральным законом от 27.07.2010 №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; запросы информации о деятельности органов государственной власти (в том числе судов) и местного самоуправления, предусмотренные Федеральными законами от 09.02.2009 №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлении" и от 22.12.2008 №262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" соответственно; Земельным кодексом РФ и др. Таким образом, обязанность по рассмотрению обращений граждан в настоящее время возложена на значительное количество организаций, но только при условии осуществления ими публично значимых функций и при не отнесении их к обращениям, подлежащим рассмотрению в соответствии со специальными нормами.
Прокурор отдела по надзору за соблюдением прав и свобод граждан

Дело № 12-330/14 (марка обезличена)

Р Е Ш Е Н И Е

Город Нижний Новгород (дата)

Судья Советского районного суда города Нижнего Новгорода Колягина О.Н.,

При секретаре Зарубиной С.А.,

С участием представителя Т.Г.А.. - Ю.П.Е. (по доверенности),

Рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу представителя Т.Г.А. - Ю.П.Е. на постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ,

У с т а н о в и л:

Постановлением мирового судьи судебного участка №... Советского района города Нижнего Новгорода от (дата) Т.Г.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 рублей.

Не согласившись с вынесенным по делу постановлением, представителем Т.Г.А. - Ю.П.Е. подана жалоба, в которой указала, что с постановлением мирового судьи не согласна, считает его незаконным и необоснованным, в которой она просит отменить указанное постановление.

Жалобу мотивирует тем, что согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении от (дата) (далее - Постановление) должностное лицо - начальник Городского отделения ОАО "Н." Т.Г.А., не направив ответ на обращение С.Н.Ф., нарушил положения ст. 10, 12 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, тем самым совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. РФ - нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Указала, что состав данного административного правонарушения содержит указание на специального субъекта - должностное лицо государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Таким образом, исходя из буквального толкования указанной нормы права руководитель подразделения ОАО "Н." не является должностным лицом. При вынесении постановления данный довод не был принят во внимание, судом не дана правовая оценка, не указаны мотивы, опровергающие доводы защитника Заявителя.

Считает, что ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является специальной нормой по отношению к ст. РФ, поскольку дает определение должностного лица именно в контексте применения данного федерального закона. Следовательно, субъектный состав ст. РФ должен определяться именно данной специальной нормой (пример судебной практики - Апелляционное определение Кемеровского областного суда от (дата) №...

Однако в постановлении суд пришел к выводу, что Заявитель является должностным лицом исходя из смысла примечания ст. РФ. При вынесении постановления вышеуказанный довод представителя Заявителя не был принят во внимание, судом ему не дана правовая оценка.

В соответствии с ч.4 ст.1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ « установленный настоящим ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Толкование понятия «иных организаций, на которых возложено осуществление публично значимых функций», о которых идет речь в ст. РФ, в действующем законодательстве отсутствует.

Согласно правовой позиции Конституционного суд РФ обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.

Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья , пункт "в", Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций л качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе (п. 6.1 Постановления Конституционного Суда РФ от (дата) № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.

Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение, которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи ИЗ - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

Таким образом, ОАО "Н." не относится к числу организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Конституционный суд РФ считает, что к организациям, осуществляющим публично значимые функции, также относятся нотариусы и нотариальные конторы (Постановление Конституционного суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П), нотариусы и адвокаты (Постановление Конституционного суда РФ от 23.12.1999 г. № 18-П), саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление Конституционного суда РФ от 19.12.2005 г. № 12-П), политические партии (Постановление Конституционного суда РФ от 16.06.2007 г. № 11-П), коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по ^обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования (Определение Конституционного суда РФ от 19.05.2009 г. № 596-0-0), аудиторские организации, действующие официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по умолчанию государства (Определение Конституционного суда РФ от 13.05.2010 г. № 685-0-0), адвокаты (Определение Конституционного суда РФ от 01.06.2010 г. № 782-0-0), избирательные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 16.12.2010 г. № 1722-0-0), аттестационные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-0) и третейские суды (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-О).

ОАО "Н." является гарантирующим поставщиком электрической энергии на территории Нижегородской области, коммерческой организацией, основным видом деятельности которой является продажа электрической энергии, не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственной или муниципальной организацией, а также иной организацией, осуществляющей публично значимые функции, в силу чего положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не могут на него распространяться (пример судебной практики -Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 18.03.2014 г. № 33-2383).

Считает, что данные доводы свидетельствуют об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ, что в силу п.3 ч.1 ст. Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях > Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях > Статья 30.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" target="_blank">30.8 КоАП РФ является основанием для отмены постановления и прекращения производства по делу.

Просит постановление мирового судьи от (дата)г отменить, производство по делу прекратить.

В судебном заседании представитель Т.Г.А. - Ю.П.Е. доводы и требования жалобы поддержала в полном объеме, просила постановление мирового судьи отменить, производство по данному делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.

Представитель прокуратуры Сормовского района г.Н.Новгорода о месте и времени рассмотрения дела извещен судебной повесткой, в судебное заседание не явился. В своем ходатайстве, поступившем в адрес суда, и.о.прокурора Сормовского района г.Н.Новгорода просит постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) оставить без изменения, а также рассмотреть жалобу в отсутствие ее представителя.

При таких данных суд полагает возможным и необходимым рассмотреть настоящее дело в отсутствии не явившихся лиц.

Выслушав пояснения представителя Ю.П.Е., изучив представленные материалы, суд приходит к следующему.

Указанные обстоятельства были приняты во внимание мировым судьей при принятии решения о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности по ст. РФ.

При вынесении постановления от (дата) мировым судьей были правильно установлены все обстоятельства правонарушения и им дана надлежащая и обоснованная юридическая оценка. Каких-либо нарушений административного законодательства допущено не было.

Суд также не находит оснований для применения в данном случае ст. РФ.

Наказание назначено в рамках санкции ст. РФ в минимальном размере, с учетом всех имеющихся обстоятельств.

Оснований для отмены или изменения постановления мирового судьи не имеется.

На основании выше изложенного, и руководствуясь ст. ст. , Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях > Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях > Статья 30.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" target="_blank">30.8 КоАП РФ,

Р Е Ш И Л:

Постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. РФ в отношении Т.Г.А. - оставить без изменения, а жалобу представителя Т.Г.А. - Ю.П.Е.. - без удовлетворения.

Решение вступает в силу с момента вынесения, но может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ.

Судья - /подпись/ О.Н. Колягина

(марка обезличена)

Секретарь С.А. Зарубина

Суд:

Советский районный суд г. Нижний Новгород (Нижегородская область)

Ответчики:

Начальник городского отделения ОАО "Нижегородская сбытовая компания" Тихонов Г. А

В данном случае речь идет о возложении публичных функций и соответствующих им полномочий на кредитные организации как негосударственные организации, не являющиеся органами власти.

Как уже отмечалось, эти функции касаются проверки соблюдения законодательства и осуществляются в интересах всего общества. В правоотношениях кредитной организации с клиентами они трансформируются в права кредитных организаций, а правоотношения с государством возникают у кредитных организаций из факта их неисполнения.

Такие публичные функции необходимо отличать от публичных обязанностей, в частности:

1) вытекающих из запретов в рамках общедозволительного или разрешительного типа правового регулирования;

2) обязанностей действовать в чужих интересах при возникновении определенного правоотношения вне зависимости от воли и интересов субъекта;

3) требований (обязанностей), выполнение которых является необходимым условием возникновения правоотношения.

Также публичные функции необходимо отличать от цели деятельности кредитных организаций. У кредитных организаций цель деятельности одна - получение прибыли. При этом цель деятельности - это конечный, итоговый результат деятельности кредитных организаций. Публичные функции входят в предмет их деятельности (действия, осуществляемые для достижения результата). Целью (результатом) выполнения публичных функций кредитными организациями является достижение правопорядка как итогового состояния действия права, что относится к государству в целом, а не к деятельности кредитных организаций.

По вопросу о возложении на кредитные организации публичных функций необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и3 ) и 132 (ч. 2 ) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам"*(72) .

Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных полномочий и только полномочий исполнительной власти.

Кроме того, в публичных функциях необходимо выделять властные полномочия (принятие решений нормативного, а также организационно-распорядительного характера, в том числе о применении ответственности).

В п. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Следовательно, на кредитные организации могут быть возложены отдельные функции органов исполнительной власти, но без передачи властных полномочий.

Причем это возможно только федеральными законами. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ такие функции (полномочия) возлагаться не могут.

Это связано со следующим:

1) правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, а также федеральными законами и нормативными актами Банка России (ч. 2 ст. 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Иные нормативные акты не упоминаются;

2) органы законодательной и исполнительной власти, а также органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 3 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности");

3) кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда кредитная организация приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 5 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Однако, поскольку у кредитных организаций исключительная правосубъектность, перечень разрешенных им видов деятельности, а уж тем более какие-либо публичные обязанности, должны определяться федеральными законами. Учредительные документы в этой части не имеют правоустанавливающего значения. Упоминание о них должно быть исключено из закона.

Передача публичных функций кредитным организациям не может осуществляться и актами Банка России:

1) Банк России издает нормативные акты только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами (ч. 1 ст. 7 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами, т.е. публичные обязанности (ст. 57 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

2) Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.

Банк России не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами (ст. 58 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

К числу публичных функций кредитных организаций помимо уже упоминаемых обязанностей агентов валютного контроля и организаций, осуществляющих функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, можно отнести:

Оценку полученных расчетных документов на предмет соответствия требованиям, установленным Банком России;

Контроль за соблюдением порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью.

Исполнение этих функций не зависит от воли и интересов ни кредитной организации, ни ее клиентов, они не могут их изменить или исключить по соглашению между собой.

Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 02.05.2006 № 59-ФЗ" содержит такую норму: "4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на... правоотношения связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, ИНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ" (пункт 4 статьи 1)Прошу уточнить значит ли это, что ПАО "Транснефть" обязана рассматривать обращения граждан. Распространяется ли на ПАО "Транснефть" действие указанного ФЗ?

Ответ

Ответ на вопрос:

Согласно ч. 4 ст. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА от 02.05.2006 № 59-ФЗ установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц,осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами .

Не пропустите: главные изменения в кадровой работе

Что принято и вступило в силу в этом месяце.

Рассматривать обращения указанных в Законе субъектов должны государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, а также осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностные лица.

То есть к «иным организациям» относятся организации, осуществляющие публично значимые функции.

ПАО «Транснефть» является коммерческой организацией, и публично значимые функции не осуществляет. Публичным является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах (ст. 66.3 ГК РФ).

Соответственно, данное понятие не связано с осуществлением публично значимых функций, и на ПАО «Транснефть» ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 02.05.2006 № 59-ФЗ не распространяется .

у с т а н о в и л а:

Постановлением по делу об административном правонарушении №... от ДД.ММ.ГГГГ должностное лицо - технический директор ООО «УК «Гарант» Торопов О.Н. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), выразившееся в нарушении данным должностным лицом организации, на которую возложено осуществление публично значимых функций, установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, за что подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 5 000 рублей.

Представитель Торопова О.Н. - Анисимов И.Н. обратился с жалобой на указанное постановление с просьбой о его отмене, прекращении производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения.

В обоснование доводов жалобы заявителем указано на то, что на ООО «...» осуществление публично-значимых функций не возложено, следовательно, осуществлять указанные функции ООО «...» не уполномочено. ООО «...» не является государственным органом, органом местного самоуправления. Организация является коммерческой, занимающейся управлением многоквартирными домами на основании заключенных договоров управления с собственником жилого помещения. Решение общего собрания собственников о заключении с управляющей организацией договора управления многоквартирным домом для управляющей организации обязательной силы не имеет. Предусмотренный Жилищным Кодексом договор управления многоквартирным домом публичным договором не является, так как в силу закона круг лиц, права и обязанности которых затрагиваются договором управления, ограничен собственниками помещений в многоквартирном доме, и лицами, с ними связанными. В соответствии с ч.1 ст. 162 ЖК РФ стороной договора указанные лица не являются и понудить управляющую компанию заключить с ними договор не могут. Организация вправе не заключать договор управления и с собственниками на основании ч. 1 ст.421 ГК РФ в силу принципа свободы договора. В соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ ООО «...» не является ни публичным обществом, ни публично-правовой компанией. Руководители и иные работники ООО «...» не являются должностными лицами, которые могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения, посягающие на права граждан. Технический директор Торопов О.Н. в обязательном порядке давать письменные ответы на любые заявления лиц, проживающих в управляемых ООО «...» многоквартирных домах, в том числе и на те, которые заявители не просят письменный ответ, давать не обязан. Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010г. № 731 утвержден Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами. Издание этого специального акта, устанавливающего для управляющих организаций обязанность по предоставлению информации (даче ответов на обращения) прямо указывает на то, что их деятельность под регулирование ФЗ от 02.05.2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не подпадает. Из содержания обращений граждан не следует, что они являются запросами, конкретно требующими от управляющей организации предоставления каких-либо сведений, дачи ответов в письменной форме, а являются требованиями (заявками, сообщениями) о совершении Обществом определенных действий. Следовательно, указанные заявления не являются запросами о предоставлении информации, подлежащей раскрытию в соответствии с п.3 Стандарта раскрытия информации, обязанность по предоставлению которой им установлена. Действия Торопова О.Н. по результатам рассмотрения заявлений, заключающиеся в их удовлетворении, равно, как и их содержание, судьей не оценены.

Помощник прокурора Кировского района г.Перми Толстая Е.Ю. просила в удовлетворении жалобы отказать, признав постановление мирового судьи от ДД.ММ.ГГГГ законным и обоснованным, поскольку ООО «...» обязано исполнять Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и, давая ответа на запросы граждан, касающиеся предоставления какой-либо информации о деятельности управляющей компании, фактически руководствуется именно данным законом, а не Стандартом раскрытия информации. Указанный закон № 59-ФЗ распространяет свое действие, в том числе на управляющие компании, которые осуществляют деятельность по предоставлению жилищно-коммунальных услуг собственникам указанных домов, а также иным лицам, пользующимся помещениями в данном доме, то есть оказывают услуги неограниченному кругу лиц, следовательно, являются организациями, осуществляющими публично значимые функции.

Выслушав пояснения участников, изучив материалы административного дела, судья считает, что состав административного правонарушения, предусмотренный ст.5.59 КоАП РФ , в действиях должностного лица - технического директора Общества с ограниченной ответственностью «...» Торопова О.Н. не нашел своего подтверждения по следующим основаниям:

Обращения жильцов К.., Д.., К.1.., Е.., жителей 1-го подъезда дома №... по <АДРЕС>, Ж. в ООО «...» (л.д.61-66) содержали требования по устранению недостатков,

связанных с предоставлением услуг по управлению домом, не содержали требований о предоставлении ответа и не являлись запросами по предоставлению информации.

При том, что в случае отказа в удовлетворении требований, собственники, наниматели жилых помещений, члены их семей, вправе обратиться за защитой нарушенных прав в установленном законом порядке.

Поэтому, судья районного суда считает, что установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан на ООО «...» не распространяется, поскольку ни государственным органом, ни органом местного самоуправления или должностным лицом указанного органа должностное лицо ООО «...» не является, как и не является организацией, на которую возложена обязанность по осуществлению публично значимой функции.

Указанная позиция подтверждается в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 года № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области», согласно которому действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями статьи 33 Конституции Российской Федерации, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией Российской Федерации не исключается, - Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года № 15-П, от 23 декабря 1999 года № 18-П, от 19 декабря 2005 года № 12-П, Определение от 1 июня 2010 года № 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом, в том числе, характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (определения от 9 декабря 2002 года № 349-О и от 9 ноября 2010 года № 1483-О-О) (пункт 6).

Возложение обязанности рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.

В то же время, учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, притом, что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно. Между тем соответствующее универсальное регулирование указанных отношений на федеральном уровне не предусмотрено (пункт 6.1).

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

По своей организационно-правовой природе заявитель является обществом с ограниченной ответственностью, хозяйствующим субъектом и не является организацией, на которую в силу прямого указания закона может быть возложено выполнение публично значимых функций.

Учитывая приведенные выше нормы права, ООО «УК «Гарант» является коммерческой организацией, созданной в целях извлечения прибыли.

Таким образом, учитывая все вышеизложенное, руководствуясь также разъяснениями Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», судья районного суда пришел к выводу, что ООО «УК Гарант» не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, не является государственным (муниципальным) учреждением, не является организацией, осуществляющей публично значимые функции, а потому положения Федерального закона от 02 мая 2006 года Законом № 59-ФЗ на него не распространяются, соответственно, состав административного правонарушения в действиях должностного лица - технического директора ООО «...» Торопова О.Н. состав административного правонарушения, предусмотренного , отсутствует.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При установленных обстоятельствах постановление мирового судьи судебного участка №..., и.о.мирового судьи судебного участка №..., вынесенное в отношении должностного лица Торопова О.Н. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях , подлежит отмене, а

производство по данному делу об административном правонарушении - прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ (в связи с отсутствием состава административного правонарушения).

Руководствуясь ст. 30.7-30.8 КоАП РФ, судья районного суда

р е ш и л а:

Жалобу Анисимова И.Н., действующего в интересах должностного лица - технического директора Общества с ограниченной ответственностью «...» Торопова О.Н., удовлетворить.

Постановление по делу об административном правонарушении №... от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное мировым судьей судебного участка №..., и.о.мирового судьи судебного участка №..., в отношении должностного лица - технического директора Общества с ограниченной ответственностью «...» Торопова О.Н. по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях , отменить.Квест-игра для кадровиков: проверьте, знаете ли вы, как изменилась работа с начала года
В работе кадровиков произошли важные изменения, которые надо учитывать в 2019 году. Проверьте в формате игры, все ли нововведения вы учли. Решите все задачи и получите полезный подарок от редакции журнала «Кадровое дело».

Читайте в статье: Зачем кадровику проверять бухгалтерию, нужно ли сдавать новые отчеты в январе и какой код утвердить для табеля в 2019 году

Редакция журнала «Кадровое дело» выяснила, какие привычки кадровиков отнимают много времени, но при этом почти бесполезны. А некоторые из них даже могут вызвать недоумение у инспектора ГИТ.

Инспекторы ГИТ и Роскомнадзора рассказали нам, какие документы теперь ни в коем случае нельзя требовать у новичков при трудоустройстве. Наверняка какие-то бумаги из этого списка есть у вас. Мы составили полный список и подобрали для каждого запретного документа безопасную замену.

Если выплатите отпускные на день позже срока, компанию оштрафуют на 50 000 руб. Уменьшите срок уведомления о сокращении хотя бы на день – суд восстановит сотрудника на работе. Мы изучили судебную практику и подготовили для вас безопасные рекомендации.