Зарубежный опыт государственной службы. Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)

государственный служба правовой статус

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами.

В Конституции Франции и Германии определены четко важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) службы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции и Великобритании превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные функции. Основным элементом бюрократической карьеры во Франции, как и в Германии, является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

В политической области французская правовая доктрина представляет наиболее выраженный характер. Благодаря Общему статусу французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие Великобритании, Германии и США. Например, западногерманское, американское и английское право предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может быть упоминания о его политических, религиозных или философских взглядах.

В Германии Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца. А во Франции иностранный гражданин не может стать государственным служащим. В Германии чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии. Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней. Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения.

В США профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги. В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе.

Во Франции существует 4 класса чиновников в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C и D. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса. Также как и в США, поступление на службу производится путем конкурса. Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих.

В Великобритании в отличие от других стран институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно - в 70-е года нашего столетия после проведения реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников: группы старших политических и административных руководителей, административной группы и группы объединяющей научно-профессиональных работников и технических специалистов. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Набор на кадровую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены.

Из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле политической беспристрастности, продвижения по службе и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной гражданской службы в каждой из рассмотренных стран индивидуален, но общей чертой имеет цель: служение государству, народу, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран - публичная служба.

Интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государства и общества вполне закономерен. Обращение к опыту реформирования государственной службы зарубежных стран (особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы) дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты избежать их. Хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения, сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Отечественная политологическая литература, в отличие от правовой, не располагает пока значительным количеством исследований по проблематике реформирования государственной службы (работы Г.В.Атаманчука, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова и др.). Однако несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса еще далек от завершения.

Заслуживает внимание точка зрения А.А.Гришковца, что «…специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, «скопировать» невозможно. Следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы».

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям систем государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют тенденции развития государственной службы.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация «кастовость», социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.

В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.

Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Германия

Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году, когда чиновники набирались в основном из числа офицеров.

Серьезная задержка с формированием в германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших на территории современной Германии до 70-х годов XIX века, собственных систем государственной службы, как правило более открытых и демократичных. Это явилось предпосылкой создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства с относительно децентрализованной системой государственной службы.

Современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципа партийного «патронажа»).

Становление современной государственной службы началось с Основного закона Федеративной республики Германии Конституции 1949 г. Все основные положения о государственной службе вытекают их это документа:

1. Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.

2. Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией.

3. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

4. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности.

5. Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.

В 1957‑1985 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Положение о прохождении федеральной службы в Федерации от 15 ноября от 8 марта 1990 года, федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 ода. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Основным принципом всех этих положений является одностороннее регулирование прав только на основе законодательных норм и специального процессуального права, в которых, в частности, закреплено, что важнейшие должностные посты должны принадлежать профессиональным чиновникам. Государственные чиновники должны при этом находиться в таких условиях, чтобы вместе с тем не затрагивать прав граждан. Верховный суд подтвердил, что чиновники выполняют функции на основе профессиональных знаний и соблюдении всех прав.

Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

Государственная служба Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения. Для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких «шагов» можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса государственных служащих, переориентацию государственной службы на «клиентские» отношения с гражданами.

Великобритания

Хотя основы государственной службы в Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.

Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а «дженералистов» ‑ служащих с общих гуманитарным образованием.

Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.

С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.

Несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «Скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году Президентом Э.Джексоном victor’s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. В 1883 в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих. Актом прямого действия ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960-1970-з одах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы: число политических назначений при Дж.Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.

В 1978-1979 гг. был проведена реформа государственной службы. в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system «»системы заслуг», введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих государственного аппарата. Была упорядочена система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Службы высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и карьерных назначений. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

В 1993-1999 гг. в СШа была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководители не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе которой был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатом реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.

Обращает на себя внимание тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что «волны» реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.

Так, например, реформы государственной службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии, США, Японии, России и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.

Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:

Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;

Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);

Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);

«Менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

Участие государства в процессах финансовой и экономической глабализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов, имеющих прямое отношение к государственной службе, а именно: наличие системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов, уровня гарантий инвестиций, эффективного исполнения государственных функций, уровня коррупции и др. В этой связи практически во всех государствах, реформирующих государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

В настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:

заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;

глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к «управляемой демократии» в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).

Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.

В Словацкой республике после образования суверенного государства были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

Административные реформы также проводились в США. Белый дом с 1993 года проводит уже тринадцатую по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест.

2. Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России

Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой "сложный и многомерный комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических ценностей и одновременно их усиливающееся неприятие" .

Российская Федерация, активно интегрируясь в мировую экономику и имея общие интересы с другими странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, "которые были бы достаточно прочными для утверждения всеобщих ценностей и в тоже время достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять на практике с учетом конкретных обстоятельств" .

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной стороны, объективно развивающиеся процессы глобализации и международной интеграции, а с другой - необходимость реализации национальных интересов Российской Федерации. По мнению академика Моисеева Н.Н., который предостерегал переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, "в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют" .

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке "политической и правовой толерантности в международных отношениях" при учете традиционно сложившихся национальных особенностей .

В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз председательства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы в мае - ноябре 2006 г. "К единой Европе - без разделительных линий" и соответствующие приоритеты, среди которых одним из основных - "внедрение эффективных методов управления".

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди которых можно отметить:

Активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

Репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

Наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Всё, что связано с властью в массовом сознании уже давно воспринимается с недоверием или со скрытым сопротивлением .

В основе высокого недоверия россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения к власти заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены от власти и не ощущают своего участия в его осуществлении.

На основании результатов исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия - разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Подобные документы

    Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.

    контрольная работа , добавлен 23.03.2011

    Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.

    дипломная работа , добавлен 01.06.2012

    Правовые основы современной системы государственной службы. Продвижение по служебной лестнице государственных служащих. Формирование должностного оклада, обязанности служащих. Развитие этической системы государственной службы Соединенных Штатов Америки.

    реферат , добавлен 02.02.2015

    Теоретические аспекты организации государственной службы в Российской Федерации. Рассмотрение особенностей деятельности органов муниципальной власти. Сравнительный анализ опыта организации государственной службы в Российской Федерации и Германии.

    дипломная работа , добавлен 29.06.2017

    История становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной службы. Исследование правового статуса госслужащего. Изучение особенностей прохождения государственной службы.

    курсовая работа , добавлен 08.12.2014

    Оценка современной российской государственной службы. Предпосылки ее реформирования. Сущность и принципы реформирования государственной службы. Социальные аспекты реформирования государственной службы: зарубежный опыт и Россия.

    курсовая работа , добавлен 10.01.2004

    История развития института государственной службы на дореволюционном этапе и в советский период. Принципы организации и функционирования органов власти и управления России. Реформирование госслужбы в рамках административной реформы на современном этапе.

    дипломная работа , добавлен 23.12.2011

В данном параграфе мы рассмотрим различные модели государственной службы, т. е. наиболее характерные для определенной группы государств типы организации государственной службы, возникающие при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т. д.). Необходимо отметить, что рассмотренные ниже модели государственной службы практически невозможно встретить в чистом виде на практике, т. к. любая система государственной службы той или иной страны всегда сочетает в себе элементы других моделей государственной службы. Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

  • - «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
  • - отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
  • - отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции
  • - отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» - поборов с управляемых территорий;
  • - отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности .

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча - победителю» (victor"s spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах) .

Основными чертами рациональной централизованной закрытой государственной службы являются:

  • 1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня гос- службы государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
  • 2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
  • 3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
  • 4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
  • 5) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
  • 6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
  • 7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба характеризуется:

  • 1) отсутствием единой четко организованной системы органов исполнительной власти, созданием органов ad hoc для решения конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
  • 2) слабым нормативно-правовым регулированием служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
  • 3) принятием административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
  • 4) гибкой конкурсной системой отбора претендентов на государственную службу;
  • 5) зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
  • 6) преобладанием специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет различать государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм во Франции превратился в устойчивую административную тенденцию. Г осударственная служба приобрела здесь, наряду с Г ер- манией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение. Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы.

Суть французской модели государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Периодически в нее вносились некоторые коррективы, но основополагающие принципы не менялись. В середине XIX в. была создана система социального обеспечения государственных служащих.

Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:

  • 1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
  • 2) высокий уровень централизации госслужбы;
  • 3) формальные, нормативно закрепленные процедуры - основа деятельности государственных служащих;
  • 4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
  • 5) «элитарность» государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
  • 6) высокий социальный статус государственного служащего;
  • 7) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
  • 8) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности;
  • 9) регулярные аттестации госслужащих как фактор карьерного роста.

Очевидно, что такая система имеет недостатки. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенелости аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и экономических перемен. Кроме то го, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность, препятствуя выдвижению динамичных и инициативных людей, чему также способствует неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами. Таким образом, система закрытой карьеры в современных условиях не всегда эффективна.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии формировалась на протяжении нескольких столетий. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 г.

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими традициями.

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х гг. XIX в. на территории современной Германии, собственных систем государственной службы - как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.

Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии - ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

К наиболее существенным чертам современной модели германской государственной гражданской службы относятся:

  • 1. Высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений.
  • 2. Четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации.
  • 3. Осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур.
  • 4. Сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из числа выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).
  • 5. Высокий социальный статус госслужащего; большое значение норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника.
  • 6. Система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».
  • 7. Зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности. Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике. Употребляемый для обозначения оплаты труда чиновника термин «Alimention» отражает эту специфику, поскольку означает «содержание». Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на остающихся после его смерти иждивенцев.

Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами".

В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном victor"s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX в., а также централизация государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor"s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый

" Государственная служба (комплексный подход): Учеб, пособие / Отв. ред. А.В. Оболонский. М. Дело. 2000. С. 240 - 252.

Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

Основными чертами сложившейся модели государственной гражданской службы в США являются:

  • - высокая роль политических назначений в системе государственной службы, особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
  • - наличие «системы заслуг» («Merit System»): оплата труда и продвижение по службе зависят от результатов работы государственного служащего;
  • - упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
  • - значительная степень децентрализации системы государственной службы, что связано с наличием как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов федерации (законы штатов о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
  • - незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих;
  • - особое внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.

Необходимо отметить, что наиболее значительное реформирование системы государственной службы производилось в период глубинных социально-экономиче[ЛАВА 3 ских изменений. Так, появление «рациональной» модели государственной службы в конце XVII - начале XVIII в. неразрывно связано с процессами формирования централизованных государств и абсолютных монархий. Реформы государственной службы 50 - 80-х гг. XIX в. связаны с переходом ряда стран на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х гг. XX в. обусловлены переходом к постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Как справедливо отмечают ряд авторов, органы государственной власти, играя важную роль в политической жизни, в проведении экономической стратегии правительств, взаимодействуют со множеством частных, неправительственных, общественных организаций. Все чаще на Западе говорят о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со стороны общества за действиями чиновников. Изменяется роль государства в современном мире: оно должно быть способно создать универсальный проект развития общества, интегрирующий общие интересы и обеспечивающий социальное согласие. Соответственно, государственная служба должна утвердить новые ценности администрации, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества 1 .

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на конец XX - начало XXI в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь использовать их с учетом национальных особенностей. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие про-

" Управление государственной гражданской службой Российской Федерации / Под. общ. ред. А И.Турчинова. М.: РАГС, 2009 С. 44.

блемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира. В ряде стран реформирование государственной службы проходило в рамках реализации концепции «нового государственного управления».

В связи с этим практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:

  • 1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью:
  • 2) усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах - за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая итак очень велика);
  • 3) идеология «нового государственного управления» (Великобритания, Австралия, США, Нидерланды), включающая в себя следующие элементы:
    • - ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
    • - ограничение высшими органами исполнительной власти сферы своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступка части своих полномочий автономным агентствам;
    • - «менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности);
    • - усиление открытости гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
  • 4) децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
  • 5) повышение внимания к культурным и морально- этическим аспектам государственной службы.

В данной связи нельзя не отметить, что при проведении административной реформы Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:

  • - в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
  • - непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
  • - высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
  • - агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
  • - результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
  • - материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.

В данном случае самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является тезис о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги 1 .

В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.

В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс 2 .

Появляется формула, согласно которой госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым служит. Однако подобная система способна институционализироваться только при взаимном доверии всех заинтересованных сторон, что является основой социального капитала.

  • Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Вып. 1: Общиепроблемы. Зарубежный опыт. М. 1994 С 79.
  • См.: Пронкин С. В., Петрунина О.Е. Государственное управлениезарубежных стран М.. 2001. С. 88-95, 269 - 285.
  • Подробнее о проведении административной реформы в РФ см.:Васильев В.П.Деханова Н.Г., Холоденко ЮЛ. Государственное управление: Учеб пособие. М.: Дело и сервис, 2010.

Читайте также