1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Комментарий к Статье 78 Конституции РФ

1. Данная статья устанавливает право федеральных органов исполнительной власти создавать на территориях субъектов РФ, муниципальных образований свои территориальные органы и назначать федеральных должностных лиц, передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, а также право и обязанность Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - это органы федеральной исполнительной власти "на местах". Они существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ (в субъектах есть свои главы субъектов, иногда - правительства, министерства, департаменты под руководством главы субъекта РФ и т.д., они создаются самостоятельно субъектом РФ), а также наряду с органами исполнительной власти местного самоуправления (мэр, исполнительный орган и др.), которые занимаются вопросами местного значения.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обычно называются главными управлениями, управлениями, отделами, отделениями министерств и ведомств РФ в субъектах РФ и в муниципальных образованиях (например, военные комиссариаты Минобороны России в субъектах РФ и муниципальных районах, представительства МИД России в субъектах РФ, главные управления МЧС России, территориальные органы Минфина России, Минсельхоза России в субъектах РФ и муниципальных районах, отделения МВД России в некоторых крупных поселках и т.д.). Территориальные органы некоторых федеральных органов создаются также в федеральных округах. В мелких муниципальных поселениях они обычно не образуются, как правило, их создание ограничивается уровнем муниципального района (исключения - отделения МВД России). Существуют также территориальные органы федеральных учреждений, например Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования и др.

В результате создания таких органов образуется единая "исполнительная вертикаль". В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют "единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (ст. 17.3). Территориальные органы федеральных министерств и ведомств (управления, отделы и др.) подчинены вышестоящим федеральным органам. Высшим органам власти субъекта РФ (законодательному собранию, главе субъекта РФ), представительному органу муниципального образования, главе муниципального образования они не подчинены, хотя и расположены на их территориях.

Необходимость создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях вытекает из принципов суверенитета РФ на всей территории государства, единства государственной власти, федеративного устройства государства, разграничения предметов ведения и полномочий. Создание целостной системы территориальных органов федеральной исполнительной власти обусловлено задачами организации государственного управления на всей территории страны.

Рассматривая вопросы создания такой системы, Конституционный Суд в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П указал, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей. Это полномочия РФ, которые регламентируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ. Такие органы создаются Федерацией, это ее право решать, где и какие федеральные органы исполнительной власти нужно создавать. В упомянутом Законе и в рассматриваемых ниже актах Конституционного Суда говорится о субъектах РФ, на территории которых создаются территориальные органы федеральной исполнительной власти. Думается, что сказанное в этих правовых актах касается и территорий муниципальных образований, ибо, как говорилось выше, в крупных муниципальных образованиях и почти всегда в муниципальных районах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действуют их должностные лица. При этом нужно учитывать принципы федеративного устройства РФ и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами субъектов РФ. Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ибо они создаются для осуществления полномочий РФ. Однако федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица осуществляют не только исключительные полномочия РФ, но и совместные полномочия РФ и ее субъектов*(947) Проведение таких согласительных процедур в Определении КС РФ от 21.12.2000 N 246-О*(948) названо обязательным.

Вместе с тем следует различать согласование и принятие решения. Исполнительные органы РФ вправе самостоятельно решать вопрос о назначении федеральных должностных лиц в субъектах РФ и в муниципальных образованиях при условии использования необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Такая же позиция была занята Конституционным Судом в Постановлении от 10.12.1997 N 19-П применительно к вопросу об участии законодательного (представительного органа) власти субъекта РФ в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта РФ. Конституционный Суд указал, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ может принимать участие в назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, если это предусмотрено федеральным законом и если на соответствующие федеральные территориальные органы возлагается осуществление полномочий РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. В Определении от 21.12.2000 N 246-О Конституционный Суд подтвердил, что "министерство внутренних дел, как и любой иной федеральный орган исполнительной власти", вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта РФ на назначение конкретного лица на должность руководителя федерального территориального органа самостоятельно решить вопрос о его назначении. Такая же позиция выражена в Определении КС РФ от 28.11.2000 N 225-О*(949) по вопросу о назначении руководителей налоговых органов в субъектах РФ.

Вместе с тем исполнительные органы власти субъектов РФ не отстранены от деятельности исполнительных федеральных органов, это и невозможно в силу единства государственной власти и исполнительной вертикали. В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что высшее должностное лицо субъекта РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными территориальными органами (а также с органами местного самоуправления и общественными организациями).

2. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет о соглашениях, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Положения о порядке заключения соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти некоторых полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ содержатся в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Прежде всего он устанавливает, что по своему содержанию и форме такие соглашения отличаются от договоров между органами государственной власти РФ и субъектов РФ о разграничении полномочий. Первые могут приниматься в исключительных случаях, когда это обусловлено экономическими, географическими или иными особенностями субъектов РФ, они разграничивают полномочия, относящиеся к совместным предметам ведения РФ и ее субъектов, имеют форму договора, подписываются Президентом и главой соответствующего субъекта РФ и утверждаются федеральным законом. Соглашения между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов РФ могут быть не связанными с какой-либо исключительностью субъекта РФ, в котором действуют отделы (отделения) федеральных исполнительных органов, они могут касаться полномочий, относящихся ко всем трем группам предметов ведения: федеральным, совместным и предметам ведения субъектов РФ, имеют другую форму юридического акта, подписываются представителями федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта РФ, их проекты представляются в Правительство РФ и утверждаются им.

Во-вторых, указанный Закон устанавливает (ст. 3), что речь в таких соглашениях (как и договорах) идет не о перераспределении предметов ведения (они закреплены Конституцией и не могут перераспределяться), а о передаче по соглашениям отдельных полномочий (части полномочий), принадлежащих органам исполнительной власти Федерации или ее субъектов.

В-третьих, такие соглашения заключаются лишь в том случае, если полномочия федерального органа, которые предполагается передать, не могут быть возложены на органы исполнительной власти субъекта РФ федеральным законом (он обязателен для субъекта РФ в силу верховенства федерального права). Если это возможно, необходимость такого соглашения отпадает. Исполнительные органы субъектов РФ также могут передать часть своих полномочий федеральным органам, но в данном случае это, разумеется, невозможно сделать законом субъекта РФ. Можно применить только форму соглашения (если федеральный орган готов принять такие полномочия). В-четвертых, и в Конституции, и в названном выше Законе устанавливается, что речь идет о передаче только части полномочий, о некоторых полномочиях. Всю совокупность полномочий ни один орган передавать не вправе: это фактически означало бы прекращение его существования.

При передаче полномочий важно предусмотреть одновременную передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий. В федеральных законах, передающих те или иные полномочия субъектам РФ и органам местного самоуправления, об этом всегда говорится, выделяются финансовые средства (хотя не всегда в необходимом объеме; это относится, в частности, к финансированию льгот определенных категорий лиц, есть также масса решений КС РФ (см. комментарий к ст. 38-41), в которых указывается на несоответствие Конституции некоторых федеральных правовых актов по социальным вопросам и рекомендуются сроки и формулировки для таких актов. В законодательстве, регулирующем передачу некоторых полномочий путем соглашений, о передаче материальных и финансовых средств практически не говорится. Видимо, такую необходимость (если это нужно), объем и виды материальных средств должны устанавливать договаривающиеся органы исполнительной власти Федерации и субъектов РФ при передаче полномочий. В условиях стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств передача некоторых полномочий возможна и без соглашений, как это устанавливает федеральное законодательство.

Исполнительный орган власти субъекта РФ несет ответственность за осуществление переданных полномочий, а федеральный исполнительный орган осуществляет за этим контроль. Он вправе давать указания и требовать отчета. В то же время и федеральный исполнительный орган, принявший на себя по соглашению полномочия исполнительного органа власти субъекта РФ, обязан их выполнять. Невыполнение соглашений административно-правового характера можно обжаловать в суд с вытекающими отсюда последствиями в основном материального характера.

3. Выше сказано в основном об условиях и порядке передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, хотя попутно говорилось и об обратном процессе. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что и органы исполнительной власти могут передавать по соглашениям с федеральными органами осуществление части своих полномочий. Различие между этими двумя явлениями заключаются в том, что если при передаче некоторых полномочий федеральными органами процесс идет "сверху вниз" и в силу единства исполнительной власти можно использовать административные рычаги, а если необходимо - и силу специально принятого федерального закона*(950), то при передаче части полномочий "снизу вверх" существуют иные условия. Федеральный орган может отказаться принять предлагаемые "снизу" полномочия (например, в сфере социальных отношений), но у подчиненного ему исполнительного органа субъекта Федерации нет рычагов воздействия. Правда, возможна и такая ситуация, когда исполнительный орган власти субъекта РФ не желал бы заключать соглашение о передаче некоторых полномочий, но ему настойчиво советуют это сделать (например, в сфере охраны общественного порядка). Другие стороны передачи некоторых полномочий исполнительными органами власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти сходны с процессом передачи отдельных полномочий в обратном направлении.

4. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, действуя в качестве главы государства. Он создает систему органов исполнительной власти (определяет состав Правительства РФ, виды министерств и ведомств), назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), всех федеральных министерств, глав некоторых ведомств, как Верховный Главнокомандующий он назначает высших воинских должностных лиц и т.д. Ему непосредственно подчинены "силовые" и некоторые другие министерства и ведомства (Минобороны, МВД, Минюст России и др.), он руководит их деятельностью. Только Президент может предлагать кандидатуры для назначения некоторых других высших федеральных должностных лиц (членов всех высших судов, Генерального прокурора и т.д., вплоть до аудиторов Счетной палаты), он назначает федеральный судей. Президент - глава государственной службы. Он предлагает также законодательному собранию субъекта РФ единственную кандидатуру для наделения гражданина РФ полномочиями главы субъекта РФ путем голосования в законодательном органе субъекта РФ. Президент вправе отправить Правительство в отставку (на практике увольняется Председатель Правительства, а следовательно, и министры), он может распустить законодательное собрание субъекта РФ, если оно принимает закон, признанный судом противоречащим Конституции и федеральным законам, и после установления срока для отмены или исправления такого закона, и после предупреждения Президента, не отменяет и не исправляет закон. В аналогичной ситуации он вправе отрешить от должности главу субъекта РФ, если тот принял правовой нормативный акт, противоречащий Конституции и федеральным законам. Кроме того, Президент может отрешить главу субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия по другим основаниям (такие факты в 2005-2007 гг. имели место трижды).

Президент обладает другими, весьма обширными полномочиями (см. комментарии к ст. 83-90). Эти полномочия характеризуют роль Президента в системе государственной власти, активно используются им для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации.

Правительство РФ как орган, которому принадлежит исполнительная власть Российской Федерации, также использует свое положение и роль в системе власти для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации (см. комментарий к ст. 114). Правительство координирует и направляет деятельность федеральных министерств, руководителей федеральных ведомств, не входящих в состав Правительства. Через министров и глав ведомств оно руководит государственной службой, хозяйственным и культурным строительством, охраной общественного порядка, обеспечивает оборону и безопасность страны и т.д. По предметам исключительного ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны выполнять постановления и распоряжения Правительства РФ. Обеспечивая осуществление полномочий РФ, Президент РФ и Правительство РФ, действуют не изолированно, а в тесном сотрудничестве между собой, а также сотрудничая с другими высшими органами государственной власти. Такое сотрудничество не исключает установленную Конституцией ответственность.

Многие начинающие юристы задаются таким вопросом: кто осуществляет исполнительную власть в РФ? Главенствующим субъектом данного вопроса является правительство, которое обладает определёнными полномочиями при решении вопросов государственного значения. Соответственно, именно об этом органе и пойдёт речь в нашей статье.

Конституция РФ

Закон высшей юридической силы гласит, что исполнительную власть в РФ осуществляет правительство. При этом отдельной главы, посвящённой данным вопросам, в правовом документе нет. Но отсутствие отдельной группы норм не является основанием для ограничительного толкования статей закона.

Так, исходя из позиции законодателя, можно утверждать, что исполнительную власть в РФ осуществляет правительство, которое является высшим органом федерального уровня наравне с Президентом, Федеральным собранием и судами. Свои полномочия оно реализует посредством функционирования министерств и ведомств, которые находятся в строгом подчинении у правительства, но при этом с определённой независимостью и обособленностью друг от друга. В данной области ярко прослеживается принцип единоначалия.

Соотношение системы и структуры

Задаваясь вопросом о том, какой орган осуществляет исполнительную власть в РФ, важно не запутаться в терминологии. Конституция России говорит о том, что система и структура исполнительной власти являются схожими понятиями, но при этом обладают принципиальными отличиями.

Последние заключаются в том, что система органов включает правительство страны, ведомства, министерства. В свою очередь, структура конкретизирует государственные формирования. Во втором случае речь идёт о конкретных органах, которые наделены полномочиями по роду деятельности. Рассматривая данный вопрос, можно утверждать, что в определённой мере исполнительную власть РФ осуществляет Президент. А всё благодаря тому, что именно ему принадлежит определяющая роль в формировании каждого органа. При этом четкого законодательного закрепления данного полномочия в Конституции нет.

Благодаря отданным указам, Президент РФ не только устанавливает структуру составных компонентов правительства, но и объединяет их деятельность в единую политику.

Правительство как один из главнейших федеральных органов

Тот, кто осуществляет исполнительную власть в РФ, конечное же, наделён большой ответственностью. Именно поэтому отправные положения, касающиеся регламентации данной деятельности, закреплены в ст. 6 Конституции.

Отдельного внимания заслуживают ФКЗ и ФЗ, которые в большей мере воплощают непосредственное правовое регулирование, устанавливая и конкретизируя права и обязанности. Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве», возглавляет рассматриваемый орган Председатель, который назначается Президентом с согласия Государственной Думы.

Порядок назначения на должность

Как говорилось ранее, орган, осуществляющий исполнительную власть РФ, формируется под руководством главы государства. Как только вновь избранный Президент вступает в должность, по истечение 14 дней он обязан сформировать «своё» правительство.

Согласитесь, каждый глава государства ведёт собственную политику. Один придерживается социального направления, другой является приверженцем коммунистического, а третий - либерал. С целью эффективной реализации выбранного направления развития государства в будущем, Президент должен сформировать собственный круг помощников.

Поэтому в течение двух недель он вносит на рассмотрение в Государственную Думу РФ кандидатуру, которая обсуждается в течение 7 дней.

Если Дума отклоняет кандидатуру трижды, Президент обязан распустить данный орган, назначить новые выборы, а Председателя назначить самостоятельно. Данная норма носит императивный характер, соответственно, отклоняя предложенную кандидатуру в третий раз, Дума фактически голосует за собственный роспуск и отставку. А такого случая за всю историю становления конституционализма ни разу не встречалось.

В то же время толкование данной нормы Конституционным Судом указывает на то, что Президент может вносить одну и ту же кандидатуру на рассмотрение. Иных официальных высказываний по данному поводу не было.

Формирующая деятельность

Высшую исполнительную власть РФ осуществляет правительство, которое в дальнейшем также курируется Президентом. После назначения нового «управленца», в течение недели им должен быть предоставлен список кандидатур, претендующих на должности руководителей федеральных ведомств. Сроки формирования личного состава каждого органа не указываются.

Освободить или отстранить от исполнения должностных обязанностей может исключительно Президент. Происходит это в следующих случаях:

1. В связи с отставкой.
2. При выражении недоверия.
3. Невозможность исполнения своих должных полномочий. В данную группу входят проблемы со здоровьем либо иные обстоятельства, которые Президент может посчитать основанием для отстранения.

Снятие Председателя влечёт за собой роспуск всех министерств и ведомств. При этом правительство РФ, осуществляя исполнительную власть, продолжает функционировать до момента собрания нового. На срок до двух месяцев полномочия Председателя могут быть возложены на одного из его заместителей.

Принципы осуществления власти

Тот, кто осуществляет исполнительную власть в РФ, должен основываться на принципах преемственности и непрерывности. Такая необходимость обусловлена широкими полномочиями, которые направлены на осуществление деятельности во всех сфера жизни общества.

Реализация правительством государственной политики осуществляется во многих формах, самой популярной из которых является издание нормативно-правовых документов - распоряжений. Данного рода НПА издаются по оперативным вопросам.

Законодательная база делится на постановления и распоряжения Правительства. Они издаются с целью расширения конституционных норм, разъясняют определённые обстоятельства, а также в согласовании с ведомственными органами формируют правовую базу.

О заседаниях исполнительного органа

Собрания описываемого органа проводятся не реже одного раза в месяц. Для этого существует специальный Регламент Правительства, который закрепляет ряд процедурных норм. На заседаниях рассматриваются наиболее важные вопросы, которые связаны с реализацией компетентных полномочий данного органа.

С целью решения оперативных вопросов, может создаваться Президиум Правительства. Данное мероприятие носит исключительный характер и направлено на решение оперативных вопросов. Ведь тот, кто осуществляет исполнительную власть в РФ, должен владеть обстановкой в государстве.

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к Статье 110 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи конкретизирует ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции, которые устанавливают принцип разделения властей и называют органы государственной власти РФ. Согласно комментируемому тексту органом исполнительной власти, возглавляющим всю систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 77), является Правительство РФ*(1027).

Эти положения имеют ключевое значение для определения конституционно-правового статуса Правительства, они получают свою реализацию в контексте других конституционных норм, прежде всего связанных со статусом Президента РФ.

В современных условиях в мировой практике сложились две основные организационные формы исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первом случае реализация исполнительной функции осуществляется наряду с функцией главы государства и возложена на единоличный орган власти, чаще всего президента, который располагает данными полномочиями в силу вверенного ему избирателями мандата. Показательны в этом отношении США, Бразилия, Мексика и некоторые другие страны.

Во втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически, разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Наряду с главой государства - президентом (например, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Австрия) или монархом (например, Великобритания, Швеция, Норвегия) - в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган - правительство (кабинет министров), назначаемый главой государства и несущий ответственность перед парламентом. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и парламентарных республиках (Германия, Италия, Индия и др.) полномочия главы государства, по существу, номинальны: он реализует их только по совету правительства (практически - премьер-министра). В смешанных формах правления - президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках существует так называемая бицефальная (двухголовая), или дуалистическая, исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству (в разных долях). Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства (см. Закон о Правительстве РФ).

Российская Конституция в целом близка к закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. В то же время он наделен достаточно широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет определенные и весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент, наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, правом решать вопросы структурного построения системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. "б" ст. 83, ч. 1 ст. 112 Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117 Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых "силовых" ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают субординационное положение. В этой связи некоторые авторы рассматривают Правительство как правительство Президента, "технический" кабинет*(1028). Однако в данном случае внимание обращено, скорее, к внешней стороне взаимоотношений Правительства и Президента, ярко выразившейся в 1996-2000 гг. частыми сменами состава Правительства РФ. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное "вмешательство" Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ*(1029).

2. Правительство представляет собой коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Коллегиальность выступает в качестве фактора, позволяющего кооперировать знания, опыт, профессионализм разных людей при принятии решения, выражающего в целом волеизъявление Правительства.

В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав.

Коллегиальность предполагает наличие круга вопросов, отнесенных к ведению Правительства, решения по которым в соответствии с Законом о Правительстве РФ принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28). Среди них, например, вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета; проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; объемов выпуска государственных ценных бумаг; внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти и др.

Коллегиальность в работе членов Правительства проявляется иначе, чем в деятельности депутатов представительных органов. Во-первых, Правительство не избирает руководителей Правительства. Персонификация руководителей Правительства при его формировании - общепринятая практика всех государств, поскольку именно с личностью Председателя Правительства, его заместителей, иных ключевых фигур в Правительстве, их практическим опытом, деловыми качествами и политическими взглядами увязывается доверие, которое оказывается Правительству в целом при его формировании. Каждый член Правительства назначается в его состав для выполнения определенных функций (Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, федерального министра - руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти). Правительство может самостоятельно из числа федеральных министров назначать руководителей координационных и совещательных органов, формируемых при Правительстве. Во-вторых, принцип выявления воли большинства на заседаниях Правительства при принятии им решений применяется крайне редко. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием (хотя может быть проведено и голосование). В этом согласии находит выражение общая консолидированная ответственность членов Правительства как единого органа за проводимую им социально-экономическую политику. Принцип согласия при принятии решений предполагает, что различные позиции по тому или иному вопросу, решаемому Правительством, были выявлены и различные подходы для решения возникающих задач согласованы на стадии подготовки решения.

Находясь в составе коллегиального органа, члены Правительства несут коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сбои даже в строго ограниченных сферах деятельности исполнительной власти могут обусловить изменение общего состава Правительства. Это вполне объяснимо, поскольку члены Правительства являются своеобразными "соавторами" общей стратегии, планов действий и конкретных решений Правительства.

До принятия действующей Конституции в состав Правительства в соответствии с Законом РФ от 22.12.1992 N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации"(ст. 7) также входили председатели государственных комитетов Российской Федерации, председатели правительств республик в составе Российской Федерации, а также Руководитель Аппарата Правительства. Кроме того, по представлению Председателя Правительства Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству, т.е. лиц, не имеющих ранг министра*(1030).

Формулировка рассматриваемой конституционной нормы допускает вхождение в состав Правительства должностных лиц, имеющих статус федерального министра, но не возглавляющих министерство. В практике формирования состава Правительства неоднократно использовался институт так называемых "министров без портфеля"*(1031).

Конституция, как и большинство конституций зарубежных государств, не определяет количественный состав правительства. Тем не менее в ряде стран устанавливается как минимальное, так и максимальное число членов правительства (например, не менее семи министров - в Норвегии, не более 14 членов - в ОАЭ, не более 15 членов - в Бельгии, от семи до 15 членов - в Ирландии, не менее шести и не более 1/4 от числа членов парламента - в Папуа - Новой Гвинее). Состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. В 2004 г. Президентом был сформирован наименьший (за весь период действия Конституции 1993 г.) по числу членов состав Правительства*(1032), что должно было в том числе повысить и его коллегиальные свойства. В этих условиях отпала необходимость в формировании такого органа, как Президиум Правительства, возможность существования которого предусмотрена ст. 29 Закона о Правительстве РФ.

В Конституции РФ нет главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. ПО Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму не следует толковать ограничительно: Правительство РФ - высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть, она осуществляется системой органов, причем находящихся в иерархической зависимости. В этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.

Конституция РФ содержит термины «система исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Эти понятия близки, но не тождественны, соотносятся они следующим образом: система органов исполнительной власти - это Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а структура органов исполнительной власти - это конкретные органы исполнительной власти, входящие в систему исполнительной власти. Определяющая роль в формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти принадлежит Президенту РФ, законодательно эти вопросы не закрепляются. Своими указами Президент РФ устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения, однако функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться не только в актах главы государства, но и в федеральных законах, в постановлениях Правительства РФ (например, в положении о том или ином органе исполнительной власти).

Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству РФ. Отправные положения статуса Правительства РФ содержит гл. 6 Конституции РФ, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с изм. и доп. Правительство РФ - орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ он назначает с согласия Государственной Думы. Процесс формирования Правительства выглядит следующим образом (схема 16). Не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу кандидатуру Председателя Правительства РФ. Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели. Если представленная кандидатура будет отклонена, то новое внесение кандидатуры Председателя Правительства должно последовать в недельный срок (аналогично - после повторного отклонения представленной кандидатуры).

Схема 16. Процедура формирования Правительства РФ.

Если Государственная Дума отклонит представленную кандидатуру и в третий раз, то Президент РФ распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства РФ самостоятельно. Норма эта императивная, следовательно, максимум через семь недель после вступления в должность нового Президента РФ или после отставки Правительства будет назначен новый Председатель Правительства РФ (на практике назначение Председателя Правительства РФ всегда осуществляется быстрее, Государственная Дума в истории современного российского конституционализма ни разу не распускалась).

Президент РФ может трижды вносить в Думу одну и ту же кандидатуру, именно такое толкование конституционного положения (ст. 11) дал Конституционный Суд РФ.

Дальнейшее формирование Правительства РФ осуществляется также Президентом РФ, но уже по представлению назначенного Председателя Правительства РФ: в течение недели после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения - конкретные кандидатуры на должности членов Правительства (в формировании персонального состава Правительства Президент РФ каким-либо сроком не связан).

Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ: по личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство продолжает функционировать до сформирования нового Правительства РФ, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями (закрепленными в виде открытого перечня в ст. 14 Конституции РФ и в гл. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), именно Правительство РФ осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества: в сфере экономики, бюджетной, финансовой, сфере кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др.

Реализацию своих полномочий Правительство РФ осуществляет посредством издания актов: постановлений (нормативного характера) и распоряжений (не имеющих нормативного характера, издаваемых по оперативным и другим текущим вопросам). В отличие от актов Президента РФ правительственные акты однозначно определены как подзаконные акты: постановления и распоряжения Правительства РФ издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ», тогда как указы и распоряжения Президента РФ «не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам». В случае противоречия актов Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ акты Правительства могут быть отменены Президентом РФ. Проекты правительственных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются в законодательные и исполнительные органы государственной власти регионов, предложения которых подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Кроме постановлений и распоряжений Правительство РФ может принимать и иные акты, не имеющие правового характера (обращения, заявления и пр.).

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с процедурными нормами, закрепленными в Регламенте Правительства РФ. На заседаниях Правительства РФ рассматриваются наиболее важные вопросы, при этом ряд вопросов, связанных с реализацией компетенции Правительства, рассматривается исключительно на правительственных заседаниях (о внесении в Государственную Думу законопроектов, в том числе о федеральном бюджете, установление объема выпуска государственных ценных бумаг, рассмотрение программ приватизации федеральной государственной собственности, рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ и др.). По предложению Председателя Правительства РФ, для решения оперативных вопросов может образовываться Президиум Правительства РФ, заседания которого проводятся по мере необходимости, а его решения могут быть отменены Правительством РФ. Кроме того, из своего состава Правительство РФ формирует различные комиссии и советы (по информационной политике, по защите интеллектуальной собственности, по координации внешней политики, по подготовке к различным датам и т. п.).

Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ) корреспондирует и двойной ответственности Правительства РФ. Правительство ответственно в первую очередь перед Президентом РФ: перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия, глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку (определенного срока полномочий Правительство РФ не имеет, но очевидно, что он не может превышать срока полномочий Президента РФ, при этом ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом Правительства РФ не установлено). Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству РФ, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием, более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена.

Правительство является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, но основной объем повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию их деятельности и контроль за ней.

Членами Правительства РФ являются руководители не всех федеральных органов исполнительной власти, а только министры и должностные лица в ранге министра. Ранг министра могут иметь как руководители отдельных федеральных служб и федеральных агентств (например, директор ФСБ России), так и должностные лица, не осуществляющие непосредственного руководства никакими ведомствами (так называемые «министры без портфеля»): полномочный представитель Российской Федерации при Европейском союзе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, Руководитель Аппарата Правительства РФ и др.

Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность указанных министерств и ведомств. Наряду с оптимизацией системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с упоминавшимся Указом Президента РФ количество федеральных министерств сокращено почти вдвое, упразднены такие ведомства, как государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры, многие министерства, федеральные агентства и федеральные службы) административная реформа предполагает и оптимизацию функций федеральных министерств и ведомств, последовательное освобождение этих органов от излишних и дублирующих функций посредством передачи этих функций негосударственным структурам.

Федеральные органы исполнительной власти также издают свои (ведомственные) акты нормативного и ненормативного характера. В настоящее время функцией по осуществлению нормотворчества на федеральном уровне наделены только федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства по общему правилу осуществлять нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности не вправе. Это возможно лишь в отдельных случаях, устанавливаемых указами Президента РФ, речь при этом идет прежде всего о федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных Президенту РФ, - ФСБ, ФСО, СВР и др.

Ведомственные нормативные правовые акты могут быть изданы исключительно в форме приказа, постановления, правил, инструкции, положения и распоряжения, следовательно, различные письма, телеграммы, циркуляры и т. п. нормативными актами быть не могут. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 с изм. и доп. На Министерство юстиции РФ возложена важная функция - осуществлять регистрацию ведомственных нормативных правовых актов:

а) затрагивающих права и свободы человека и гражданина;

б) устанавливающие статус общественных объединений;

в) межведомственных.

В субъектах РФ исполнительную власть осуществляют органы, формируемые субъектами РФ; однако на территориях регионов функционируют и территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, которые органам государственной власти субъектов РФ не подчиняются. Часть 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Однако не менее важным является и уяснение границ «исполнительной вертикали»: органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вне этих пределов региональные органы исполнительной власти самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни.

Подробная характеристика различных аспектов правового регулирования государственного управления в сфере функционирования органов исполнительной власти составляет предмет административного права России.

Статья 110 Конституции Российской Федерации регулирует вопросы осуществления исполнительной власти в России. В части первой данной статьи прямо указано:

«Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство российской Федерации».

Положения этой стать и непосредственно связаны с основополагающими установлениями, содержащимися в главе Конституции об основах конституционного строя. Правительство Российской Федерации является полноправным субъектом системы осуществления государственной власти в России, именно поэтому Конституция вверяет ему реализацию полномочий одной из функциональных ветвей единой государственной власти -исполнительной. В рамках своей компетенции Правительство несет полную ответственность за осуществление этой власти на федеральном уровне.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, обладающим общей компетенцией, правительство России призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти, обеспечивать их согласованную деятельность. При этом правительство должно руководствоваться такими конституционными принципами, как народовластие, федерализм, разделение властей, строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, а также реализовывать конституционное требование приоритетности и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, определяющих «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти...» (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Правительство Российской Федерации возглавляет исполнительную власть в России и осуществляет ее на федеральном уровне. Система Федеральных органов исполнительной власти состоит из различных министерств и ведомств, которые также участвуют в осуществлении исполнительной власти и в свою очередь «для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц», (часть 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем существует система государственных органов исполнительной власти на уровне субъектов Федерации, подчиненная Федеральному Правительству. Статья 77 Конституции регулирует деятельность этих Органов. В части данной статьи указано:

«Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации... исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор отнес к компетенции Российской Федерации системы лишь федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Тем самым решение аналогичных вопросов относительно органов власти республик в составе России отошло к их ведению. Договор также передал в компетенцию Федерации установление общих принципов организации системы государственных органов власти субъектов Российской Федерации.

Опираясь на эти правовые нормы, субъекты российской Федерации снесли изменения в свои системы органов исполнительной власти. В ряде республик изменениям не раз подвергались системы министерств и ведомств, закрепленные, как правило, их законами о правительствах. В некоторых субъектах исполнительным органом общей компетенции стал единоличный глава администрации, наряду с которым региональные правительства.

Конституция Российской Федерации не называет каких-либо конкретных органов исполнительной власти субъектов Федерации; их система устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Вместе с этим статья 77 устанавливает некоторые требования общего характера, а именно: органы власти субъектов Федерации создаются в соответствии, во-первых, с основами конституционного строя России, а во-вторых, с общими принципами организации исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. Среди основ конституционного строя, имеющих прямое отношение к данному вопросу, следует назвать разделение властей, правило о том, что разграничение полномочий между государственными органами Российской Федерации и его субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Хотя Конституция и предоставляет субъектам Федерации значительную самостоятельность и некоторую обособленность в установлении системы органов исполнительной власти, но все же в части второй статьи 77 устанавливает следующее положение:

«В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в российской Федерации».

Это положение отражает более тесную организационно-правовую связь органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Федерации по соглашению могут взаимно делегировать часть своих полномочий (статья 78 Конституции). В соответствии со статьей 115 акты Правительства российской Федерации обязательны не всей территории России, а адресуются они обычно и федеральным, и региональным органам исполнительной власти. Согласно Закону Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» федеральное Правительство направляет и проверяет работу правительств в республиках и администраций в других субъектах Федерации. Многие федеральные министерства и ведомства руководят деятельностью аналогичных министерств республик, отделов, управлений, комитетов и других структур краевой, областной, городской администрации.

Однако единство системы органов исполнительной власти в масштабе российской Федерации не является абсолютным. Ведь речь идет о взаимосвязи органов двух уровней в федеративном государстве. Такое единство имеет рамки, оно органически увязано с распределением компетенции между Федерацией и ее субъектами и их широкой самостоятельностью в пределах своей компетенции. Направляя и проверяя деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, федеральной Правительство, федеральные министерства и ведомства должны помнить о пределах своей компетенции и о недопустимости нарушения предусмотренной законом самостоятельности субъектов Федерации.