Ответственность органов местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица отвечают перед населением в соответствии с уставом муниципального образования. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил этот нормативный акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ про-
ект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решен™ суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отреше-
нии от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде в установленном законом порядке.
Надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции РФ, законов России и субъектов РФ, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные законом органы.
Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в со-ответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
На муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. Этот орган контролирует исполнение местного бюджета, соблюдение порядка подготовки и рассмотрения его проекта, отчета об исполнении, управлении и распоряжении имуществом в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.

Еще по теме Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.:

Глава VIII. Гарантии местного самоуправления, Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
§ 2. Трансформация принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления
Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Производствопо делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
68.Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
63. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
20. Оспаривание решений, действий / бездействия / органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
88. Особенности производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
86.Особенности судопроизводства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - в судах общей юрисдикции определяется гл. 25 ГПК РФ.
24. Виды ответственности органов местного самоуправления.

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство -

Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством , физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70-75).

В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений , не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений .

Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.

Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду такие, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством ; подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.

Среди прочих элементов, образующих процедурный режим ответственности перед населением, выделяются следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий от органов государственной власти , органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд ; общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установлением его результатов.

Принципы юридической ответственности таковы: принцип законности ; принцип справедливости; принцип целесообразности; принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. К последним могут быть отнесены:

принцип автономности реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти ;
сочетание персональной и коллективной форм ответственности;
принцип гласности;
принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.

Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов - органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции - того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования (избиратели). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т. е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения . Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения (избирателей), досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления и их должностные лица, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

В исключительном ведении представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению местных вопросов. Кроме представительного органа муниципального образования контрольные полномочия осуществляет специализированный контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Контрольный орган муниципального образования создается в целях контроля за исполнением местного бюджета , соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета , отчета о его исполнении, а также в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности . Федеральный закон предусматривает два варианта формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Все результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, должны быть обязательно опубликованы либо обнародованы иным способом.

Одним из механизмов государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина , является административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, административный контроль может устанавливаться в данном случае только в строго ограниченных пределах. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления в ст. 8: 1) любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов; тем не менее, он может включать в себя также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; 3) административный контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации » в ст. 21 фактически предусмотрел возможность административного контроля за законностью местного правотворчества , наделив высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также обратиться в суд .

Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований, предусмотренный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Устав муниципального образования не относится к числу нормативных правовых актов, принятие которых может повлечь возбуждение процедуры привлечения органа или должностного лица местного самоуправления к ответственности. Данное положение объясняется тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена обязательная государственная регистрация устава муниципального образования, которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного правового акта, проверку его на соответствие Конституции Российской Федерации и законодательству. Таким образом, государственная регистрация устава муниципального образования предполагает кроме всего прочего осуществление функций государственного контроля за законностью правотворческой деятельности муниципального образования.

Уполномоченные органы государственной власти ведут контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Общие положения об осуществлении такого контроля определены в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более детально порядок ведения органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов устанавливается федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В случае выявления нарушений требований законов при осуществлении органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Государственные органы вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для реализации каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Контроль в форме надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Выполняя в соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» свои функции, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Конституции Российской Федерации, законов органами местного самоуправления, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, в том числе касающиеся деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц органов местного самоуправления для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокуратура изучает правовые акты органов местного самоуправления и в случае выявления их несоответствия действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования мер прокурорского реагирования. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор имеет право установить сокращенный срок рассмотрения данного протеста. О результатах рассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Эффективное функционирование механизмов административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.

Чихладзе Л.Т.

1. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления- это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм.

Федеральный закон о местном самоуправлении2003 г. так же, как и Федеральный Закон о местном самоуправлении1995 г., выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

перед населением муниципального образования;

перед государством;

перед физическими и юридическими лицами.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

2. Конституционная ответственность

при утрате доверия;

издании незаконных правовых актов;

неисполнении или ненадлежащем исполнении отдельных государственных полномочий.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 Федерального закона о местном самоуправлении2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный Закон о местном самоуправлении1995 г. указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. данный термин не используется, однако анализ закона показывает, что предусмотренный ст. 24 и ч. 2 ст. 71 механизм ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления также основывается на утрате доверия к ним жителей муниципального образования.

Сам термин «утрата доверия» в Федеральном Законе о местном самоуправлении 1995 г. не был определен, поэтому конкретное наполнение его содержанием осуществлялось в законах субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.

Законы субъектов РФ используют существенно разные подходы к определению понятия «утрата доверия» - от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей.

Исходя из формулировки ч. 1 ст. 71 большинство из этих оснований могут сохраниться и после вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 данного Закона основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Кроме того в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.

Муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования. При этом следует помнить, что в соответствии с подп. «а» п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.

Как свидетельствует практика, процедура отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Калужская, Свердловская области), в законах о выборах (Алтайский край) или в специальных законодательных актах о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Саратовская, Тамбовская, Белгородская области).

Вместе с тем, обобщая некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отмечала, что отсутствие в законах субъектов РФ норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает также в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае совершения указанных выше действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо местного самоуправления отрешено от должности.

Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.

Основанием начала процедуры применения данного вида ответственности к представительному органу муниципального образования является принятие им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, в случае если незаконность данного нормативного акта установлена судом, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В таком случае высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. также предусматривал возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления в случае принятия последним незаконного нормативного акта. Однако согласно Федеральному Закону о местном самоуправлении 2003 г.:

увеличивается срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с десяти дней до трех месяцев;

не требуется судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

не предусматривается в качестве обязательного этапа процедура привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесением письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

требуется обязательное судебное подтверждение факта неисполнения первого судебного решения;

предусматривается обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

Меры, предусмотренные ст. 73 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г., носят факультативный, т.е. необязательный характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязан, а лишь обладает правом внести в законодательный орган субъекта РФ закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

Ответственность представительного органа муниципального образования наступает собственно не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. При этом следует помнить, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органом муниципального образования. Таким образом, если представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет.

В тексте указанного закона речь идет о судебном решении, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, Федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Однако, как уже указывалось выше, данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных решениях.

Подсудность и порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов устанавливаются соответственно гл. 3 и 24 ГПК РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П указано следующее: «Положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального Закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации».

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным законом и гл. 25 ГПК РФ.

Схожие основания и процедура предусмотрены Законом о местном самоуправлении 2003 г. и в случае отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Вместе с тем есть и определенные отличия.

Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования (местной администрации) не может быть привлечен к ответственности ранее, чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) должен отрешаться указом президента республики в составе РФ или постановлением главы иного субъекта РФ.

В отличие от Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г., Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В то же время в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»и ст. 254 ПК РФ право обжаловать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации имеется и у любого другого заинтересованного лица.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ни Федеральным Законом о местном самоуправлении 1995 г., ни Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. не установлены.

Отдельные меры ответственности за совершение указанных выше действий в настоящее время установлены законодательством субъектов Федерации. Например, Закон Иркутской области от 9 сентября 1998 г. № 42-03 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области»в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами государственной власти, называет возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17).

Законодательство некоторых субъектов предусматривает в качестве санкции изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое положение содержится, например, в Законе Пермской области от 14 сентября 1998 г. № 219-22 «О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями», Законе Томской области от 16 июля 1999 г. № 22-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области». Действенность такой санкции представляется сомнительной, учитывая, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

3. Административная ответственность

Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственностьв случае совершения ими правонарушений при исполнении служебных обязанностей, предусмотренных КоАП РФили законами субъектов РФ.

КоАП РФ определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст. 2.4).

Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП РФ. Так, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ, - влекут наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 14.9 КоАП). Непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, - влечет наложение административного штрафа в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 21.1 КоАП).

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. В силу этого некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления, содержатся в законодательстве субъектов. Такие нормы содержатся, например, в Законе Московской области от 17 октября 1997 г. № 47/97-03 «Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Московской области»; Законе Пензенской области от 26 июня 2003 г. № 490-ЗПО «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области»; Законе Сахалинской области от 9 марта 2000 г. № 166 «Об административной ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления»; законах Саратовской области от 10 января 2000 г. «Об административной ответственности за нарушение законодательства об Архивном фонде Саратовской области и архивах»и от 4 ноября 1999 г. «Об административной ответственности в отраслях жилищно-коммунального хозяйства городов, поселков и сел Саратовской области»; Законе Челябинской области от 8 октября 1996 г. № 34-0 «О правилах благоустройства городов и других населенных пунктов Челябинской области и административной ответственности за их нарушение»и др.

Действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей привлечения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности. В то же время такие особенности установлены в отношении кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, кандидатов на должности выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст. 24 Закона об обеспечении конституционных прав граждан Россиизарегистрированный кандидат не может быть на территории муниципального образования привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ.

4. Дисциплинарная ответственность

Дисциплинарная ответственностьпредставляет собой одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. В целом она характеризуется следующим:

основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок;

за такой проступок применяются дисциплинарные взыскания;

дисциплинарная ответственность применяется только в Порядке подчиненности и только к физическим лицам.

Существенно различается дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих устанавливается действующим законодательством о труде и о муниципальной службе. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»содержит следующую отсылочную норму: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации». Таким образом, основанием привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им должностного (дисциплинарного) проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня должностных (дисциплинарных) проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава должностного (дисциплинарного) проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объектом посягательства должностного (дисциплинарного) проступка в сфере муниципальной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении служебной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений служебной дисциплины. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной должностной (дисциплинарный) проступок, выступают конкретные обязанности муниципального служащего.

К признакам объективной стороны должностного (дисциплинарного) проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на служебную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.

Субъектами должностного (дисциплинарного) проступка в сфере муниципальной службы правоотношений признаются муниципальные служащие.

Субъективной стороной должностного (дисциплинарного) проступка является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина. Ст. 192 ТК РФ прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. В зависимости от формы вины должностные (дисциплинарные) проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если служащий не предвидит вредные последствия своего поведения, однако он мог и должен был предвидеть их наступление.

Должностной (дисциплинарный) проступок имеет формальный состав, т.е. для привлечения служащего к дисциплинарной ответственности достаточно самого факта нарушения служебной дисциплины, даже если вредные последствия этого нарушения отсутствуют.

Конкретные виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих, устанавливаются законодательством субъектов Федерации либо муниципальными правовыми актами. Эти документы чаще всего либо предусматривают возможность наложения на муниципальных служащих тех же видов дисциплинарных взысканий, что и ст. 192 ТК РФ: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям (например, закон Саратовской области), либо дополняют их взысканиями, ранее предусматривавшимися Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»(утратил силу): строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии (например, законы Белгородской и Томской областей).

ТК РФ устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности (п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»).

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни служащего, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Кроме того, дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. Верховный Суд РФ уточнил, что в случае обнаружения проступка в двухгодичный срок по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности дисциплинарное взыскание подлежит применению не позднее одного месяца со дня окончания такой проверки. В указанные выше сроки не включается также время производства по уголовному делу.

Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного правом привлекать к дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления. Нормативные акты некоторых субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. Анализ действующих актов в этой сфере показывает, что дисциплинарным проступком депутата представительного органа муниципального образования обычно признается нарушение порядка работы представительного органа, которое может выражаться в различных деяниях: от непосещения заседаний представительного органа до нарушения правил депутатской этики во время этих заседаний. В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: предупреждение о лишении слова; лишение слова; призыв к порядку; удаление из зала заседания; порицание (выговор) и досрочное прекращение полномочий. Последняя мера применяется исключительно редко и должна быть обоснована очень вескими причинами. Например, на основании ст. 31 Устава города Красноярска полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях городского Совета, его постоянных и временных комиссий, членом которых он избран.

5. Гражданско-правовая ответственность

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственностьперед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

Можно выделить три наиболее важных случая наступления ответственности органов местного самоуправления.

Первый случай - принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования регулируется гл. 24 и 25 ГПК РФи Законом РФ от 2 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В суде могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Во втором случае органы или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.

Возмещение ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 153 Конституции РФи ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.

Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет казны муниципального образования. Это связано с тем, что должностные лица органов местного самоуправления, как уже указывалось выше, не являются субъектами гражданского права. От имени казны муниципального образования в соответствии со ст. 1071 ГК РФ обычно выступают соответствующие финансовые органы.

Третий случай связан с причинением вреда органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 Закона о местном самоуправлении2003 г. являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ). В случае причинения вреда источниками повышенной опасности, принадлежащими органам местного самоуправления (например, машиной местной администрации), ответственность наступает в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.

6. Уголовная ответственность

Уголовная ответственностьдолжностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных УК РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК РФ.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает особенности привлечения к уголовной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, в частности, решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ (ст. 448 УПК РФ).

В соответствии с ч. 9 ст. 40 Федерального Закона о местном самоуправлении2003 г. депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Выводы

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм.

Федеральный Закон о местном самоуправлении2003 г. так же, как и Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г, выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: перед населением муниципального образования; перед государством; перед физическими и юридическими лицами.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданскую правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий. Можно выделить следующие основные случаи привлечения их к конституционной ответственности: при утрате доверия; издании незаконных правовых актов; неисполнении или ненадлежащем исполнении отдельных государственных полномочий.

Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими правонарушений при исполнении служебных обязанностей, предусмотренных КоАП РФили законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке.

Вопросы для самопроверки

Перечислите виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение своих полномочий.

Назовите субъектов контроля в сфере местного самоуправления.

Перечислите виды и основания привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления в области осуществления отдельных делегированных государственных полномочий.

Назовите специфику ответственности выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Назовите случаи возникновения гражданско-правовой ответственности в сфере деятельности органов местного самоуправления.

Список литературы

Чаннов С.Е. Муниципальное право. - М., 2006.

Муниципальное право // под ред. С.Е. Чаннова. - М.: Омега-Л, 2006.

Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.

Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Издательство «Экзамен», 2005.

Юридическую ответственность можно определить как неблагоприятные последствия, наступающие для субъекта права при произведении им определенных действий и выраженные в санкциях правовых норм. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение ими Конституции, федеральных законов и федеральных конституционных законов и других правовых актов, невыполнение возложенных на них населением муниципального образования обязанностей.

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими при исполнении служебных обязанностей правонарушений, предусмотренных КоАП или законами субъектов РФ.

КоАП определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст. 2.4). В то же время Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит специальное определение должностного лица местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует руководствоваться примечанием к ст. 2.4 КоАП, так как эта норма является специальной.

К должностным лицам местного самоуправления применяется только одно административное наказание: штраф. Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП. Так, например, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ, - влекут наложение административного штрафа в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб. (ст. 14.9); непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, - влечет наложение административного штрафа в размере от 300 до 1 тыс. руб. (ст. 21.1).

Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП законодательство об административных правонарушениях состоит из кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В силу этого некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления, содержатся в законодательстве субъектов РФ.

Действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей привлечения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности. В то же время такие особенности установлены в отношении кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, кандидатов на должности выборных должностных лиц местного самоуправления. Закон об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает, что зарегистрированный кандидат не может быть на территории муниципального образования привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ (ст. 24).

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных УК. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК.

Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления предусматривается целым рядом нормативных актов. Прежде всего это касается должностных лиц муниципальной службы.

Дисциплинарным проступком в сфере муниципальной службы признается - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

На муниципального служащего могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания:

- замечание;
- выговор;
- увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Перечень случаев, когда в качестве дисциплинарного взыскания служащий может быть уволен с муниципальной службы, установлен самим Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также ТК. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном ТК порядке.

Нормативные акты некоторых субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. В ряде субъектов РФ, муниципальных образований в качестве дисциплинарного проступка рассматривается только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В отдельных регионах речь идет только о нарушении норм этики. Кроме того, встречаются случаи, когда под дисциплинарным проступком понимается и то и другое. В некоторых регионах к дисциплинарному проступку приравнивается несоблюдение выборным должностным лицом накладываемых на него ограничений.

Чаще всего дисциплинарным проступком депутата представительного органа муниципального образования признается нарушение порядка работы представительного органа, которое может выражаться в различных деяниях: от непосещения заседаний представительного органа до нарушения правил депутатской этики во время этих заседаний. В зависимости от характера дисциплинарною взыскания решение о привлечении к ответственности могут принимать: комиссия по этике, мандатная комиссия, постоянный комитет, председательствующий, представительный орган муниципального образования в целом или по представлению2.

В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: предупреждение о лишении слова; лишение слова; призыв к порядку; удаление из зала заседания; порицание

(выговор), исключение из состава комитета либо комиссии и досрочное прекращение полномочий.

Закон о местном самоуправлении 2003 г., так же как и соответствующий Закон 1995 г., выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: 1) перед населением муниципального образования; 2) перед государством; 3) перед физическими и юридическими лицами. Рассмотрим их более подробно.

Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Виды ответственности. В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействующими или недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими. Шургина Е.С. Муниципальное право РФ: Учебник, 2-е изд., перераб и доп. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект

Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

В практике еще очень мало судебных дел, возбужденных в связи с обжалованием актов и действий органов местного самоуправления и должностных лиц. Одна из причин этого - недостаточная осведомленность граждан и организаций - субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты своих нарушенных прав.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц местного самоуправления, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст.1069 ГК РФ. Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии), под которыми понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Это могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению.

Признание актов органов местного самоуправления незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.

Ответственность местных администраций по ст.1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу.

Если вред причиняется не в сфере муниципально-управленческих отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина местной администрации причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК РФ) или специальных (ст.1079 ГК РФ) основаниях.

По ст.1069 ГК РФ квалифицируются действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст.1069 к ним предъявляться не могут. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную, дисциплинарную, материальную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст.16 ГК РФ).

В ГК РФ определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в таких случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст.1071). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работниками при исполнении ими служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

В отношении как муниципальных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности, вплоть до представления об увольнении.

Если при рассмотрении гражданского дела, либо жалобы на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан или законные права и интересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должностного или иного лица признаки преступления, он сообщает об этом прокурору, либо возбуждает уголовное дело.

Еще по теме Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.:

Читайте также