Даже среди знакомых мне специалистов по конституционному и муниципальному праву есть сомневающиеся в необходимости существования местного самоуправления как отдельной формы публичной власти. Все аргументы обычно сводятся к тому, что те же функции могут выполнять органы государственной власти на местах. А раз так, то зачем создавать лишние юридические конструкции, гарантировать права на участие в местном самоуправлении и т.д.? Другая претензия: органы местного самоуправления мало чем отличаются от государственных, а право местного самоуправления (объективное) и право на местное самоуправление (субъективное) - близнецы-братья тех же прав, действующих на государственном уровне. Первый тезис подтвердил даже ЕСПЧ в решении по делу Герасимовой против России, назвав органы местного самоуправления "государственными организациями". Второй тезис легко подтверждается анализом законодательства. Отличия только в тех уровнях, на котором осуществляются эти две формы публичной власти (то есть просто-напросто в масштабе), и в некоторых деталях, например, более широком применении форм прямой демократии на местном уровне, что вполне естественно.
И несмотря на это, в законодательстве и судебной практике последовательно реализуется идея о местном самоуправлении как отдельной форме публичной власти. Она признается в Конституции (ст. 12), на ее обязательность указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 №15-П. Более того, местное самоуправление существует в большинстве стран мира, а его основополагающие принципы закреплены в нормах международного права (например, в Европейской хартии местного самоуправления, которую подписала и Россия). Возникает вопрос: зачем это нужно?
Я пришел к выводу, что единственной серьезной причиной существования этой отдельной формы публичной власти является защита от возможных нарушений государством тех прав и законных интересов граждан, которые связаны с их проживанием в определенной местности. Прежде всего, это право определять, в какой среде гражданам хотелось бы жить. Государственная власть, решая вопросы всей страны или регионов, может не учитывать интересы местных жителей. Условный пример: стране нужен химический завод, и уполномоченный орган государственной власти разрешает его строительство в паре километров от какого-нибудь села. То, что выбросы от этого завода вызывают рак, ну или просто портят идиллический сельский пейзаж, никого не волнует. Кроме, конечно, самих местных жителей. И если у них не будет подотчетных им и независимых от государственной власти органов местного самоуправления, то так и мучиться им от соседства с этим заводом, что, конечно, ужасно. Общее для страны благо не должно создавать проблем жителям отдельных местностей. Вот 99,99% населения страны ничего, кроме блага, в этом заводе не видят, и они избрали правительство, которое обеспечит его строительство. Но 0,01% селян благодаря местному самоуправлению могут послать строителей завода к черту, а точнее туда, где этот завод никому не повредит. Потому что никто за них не имеет права решать, каким должно быть то место, в котором они живут. И потому, что большинство должно уважать права меньшинства, что, между прочим, является одним из принципов современной демократии. Нельзя, чтобы общество, или государство, или общество через государство довлело над отдельными своими группами! Этот принцип последовательно проводится в жизнь в развитых странах, в том числе с помощью местного самоуправления.
В то же время, местное самоуправление - не цель, а средство. Смыслом его существования, как уже говорилось, является защита прав граждан (что закреплено в том числе в ст. 18 Конституции РФ), и разделение местного самоуправления и государства должно иметь соответствующие пределы. Если же это разделение защите прав граждан никак не способствует, то его нельзя считать оправданным.В уже упоминавшемся решении по делу Герасимовой против России ЕСПЧ по сути занял именно такую позицию.
Внутренняя политика в РФ реализуется на двух уровнях. Ее осуществляют органы государственного и местного самоуправления. На втором уровне формируются исполнительные структуры муниципального значения. Государственное и местное самоуправление отличаются кругом полномочий, сферами их распространения. Муниципалитеты формируют самостоятельное направление реализации внутренней политики РФ. Они независимы от федеральных структур и неподотчетны им. Рассмотрим далее общие принципы организации местного самоуправления.
Основные сведения
Местная власть и самоуправление выступают в качестве одной из форм выражения волеизъявления населения страны. Оно реализуется на уровне МО - в сельских и городских поселениях, городах или их отдельных районах. Местное самоуправление решает вопросы, касающиеся жизни МО. Причем ключевую роль в этом играют граждане, проживающие в пределах конкретного муниципалитета. Волеизъявление населения выражается на выборах, референдумах, собраниях, и пр.
Какие вопросы решает местное самоуправление?
Конституцией, федеральными, региональными законами, а также Уставами МО определен круг проблем, отнесенных к ведению территориальных структур. Говоря о том, какие вопросы решает местное самоуправлением, следует в первую очередь отметить, что в функции административно-территориальных единиц входят распоряжение, владение и пользование их собственностью. Соответственно, в полномочия территориальных структур входит реализация мероприятий по содержанию и эксплуатации нежилого и жилищного фондов. Они определяют перечень объектов, отнесенных к той или другой категории, категории граждан, которые могут получить их в аренду, пользование или собственность. Муниципальные устанавливают порядок предоставления объектов, а также правила их эксплуатации. При этом нормативные предписания должны соответствовать федеральным законам. В качестве ключевых объектов собственности выступают земля, жилые здания, образовательные, культурные учреждения, предприятия здравоохранения, торговли, промышленности и бытового обслуживания.
Говоря о том, какие вопросы решает местное самоуправлением, необходимо отметить важнейшую обслуживающую функцию уполномоченных структур. В их обязанности входит обеспечение надлежащего состояния коммуникационных сетей. В частности, речь об электро-, газо-, водо-, теплоснабжении, водоотведении и канализации. Кроме этого, в задачи структур входят дорожное строительство и содержание трасс, связывающих разные населенные пункты в границах конкретного МО. Нельзя не упомянуть и о том, какие вопросы решает местное самоуправление в сфере благоустройства территории. В задачи структур входят озеленение улиц, содержание садово-паркового хозяйства.
Финансовый контроль
Далеко не многие знают, какие вопросы решает местное самоуправление в сфере бюджетного обеспечения. Между тем для надлежащей реализации своих полномочий каждое МО должно иметь на это необходимые средства. В качестве источников доходов выступают:
- Сборы и налоги, штрафы, часть государственных отчислений, предусмотренных в ФЗ и Уставе.
- Поступления от приватизации либо сдачи в аренду имущества.
- Отчисления с прибыли промышленных, обслуживающих, торговых и прочих предприятий.
- Дотации.
Общая организация местного самоуправления
Структура системы определена в законодательстве формально. В соответствии с ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации состоит из выборных (избираемых непосредственно гражданами) либо образуемых представительным институтом МО структур. Они наделяются собственными полномочиями. Эти территориальные структуры не входят в систему государственных органов. Для них определяется конкретный перечень направлений работы. Местное самоуправление реализуется на территории всей страны. Границы МО изменяются и устанавливаются по законодательству субъектов РФ.
Виды территориальных структур
Выше мы рассмотрели, какие вопросы решает местное самоуправление в целом. Однако в его структуре образуются службы, учреждения и предприятия, которые наделяются полномочиями в конкретных сферах. Органы территориального самоуправления представляют собой уполномоченные институты МО, образованные для реализации административных функций в пределах его границ в целях развития экономики, социально-культурной сферы, обеспечения интересов населения. Среди основных структур следует выделить:
Обязательным считается наличие выборных структур и администрации. Последняя выступает в качестве исполнительно-распорядительного института. Правила создания, круг и срок полномочий, подконтрольность и подотчетность местных органов определяются в Уставе МО. Наименования территориальной администрации и ее главы, представительной структуры устанавливаются региональным законодательством. При этом учитываются культурно-исторические традиции населенного пункта.
Представительная структура
Местное самоуправление включает в себя выборный институт, наделенный правом представлять интересы граждан и принимать от их имени постановления и прочие нормативные акты, действие которых распространяется на всю территорию МО. Представительная структура включает в себя депутатов. Они выбираются гражданами, проживающими на территории МО по принципу всеобщего, прямого, равного, тайного голосования. Структура считается сформированной при избрании не меньше 2/3 от установленного в Уставе общего числа депутатов.
Направления деятельности
В лице представительных структур местное самоуправление решает проблемы, касающиеся:
- Принятия Устава МО, внесения в него дополнений/изменений.
- Утверждения бюджета и отчетности по его исполнению.
- Установления, изменения и отмены сборов и налогов на территории МО.
- Принятия программ и планов развития населенного пункта, утверждения отчетов по их реализации.
- Определения порядка распоряжения и управления имуществом, составляющим собственность МО.
- Контроля реализации территориальными структурами и их должностными лицами своих полномочий.
- Порядка принятия решений, связанных с созданием, ликвидацией учреждений и предприятий МО, а также установления тарифов на их услуги.
- Определения правил материально-технического обеспечения работы уполномоченных структур.
- Участия МО в организациях межмуниципального взаимодействия.
Прочие полномочия представительных структур устанавливаются ФЗ, а также региональными законами и Уставами.
Глава МО
Это высшее муниципалитета. Глава МО наделяется полномочиями Уставом и является подконтрольным населению и представительной структуре. К его ведению относятся проблемы территориального значения, утверждение приказов о назначении служащих в администрацию. В законодательстве предусматривается порядок досрочного прекращения полномочий главы в случае отставки по личному желанию, отзыва избирателями и в ряде иных ситуаций.
Администрация
Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществлять отдельные гос. полномочия. Они определяются ФЗ и региональными нормативными актами. Эти полномочия передаются в первую очередь администрации МО. В качестве руководителя может выступать непосредственный глава муниципалитета либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту. Он, в свою очередь, заключается по результатам конкурса. Срок полномочий руководителя определяется в Уставе. утверждается представительным территориальным органом. В нее могут входить функциональные (отраслевые) и прочие отделы.
Права территориальных структур
Вопросы, решаемые органами местного самоуправления, зачастую не терпят отлагательств. В этой связи у уполномоченных структур должны быть соответствующие полномочия, позволяющие устранить те или иные проблемы в кратчайшие сроки. Российское местное самоуправление наделяется рядом прав, которые передаются:
В качестве важнейшего направления реализации функций выступает издание обязательных для исполнения нормативных актов. К ним, в частности, относят постановления и решения, содержащие правила поведения граждан и должностных лиц на территории МО. За невыполнение либо нарушение предписаний предусматривается ответственность.
Особенности распоряжения собственностью
В полномочия местного самоуправления входят:
- Управление казной МО - единым нераспределенным денежным фондом.
- Определение порядка пользования лесов, водных объектов и земельных участков.
- Контроль деятельности муниципальных предприятий.
Уполномоченные структуры вправе:
Дополнительно
Правовая основа функционирования местных органов устанавливается Конституцией в ст. 130-133 и 12, ФЗ, региональном законодательстве. В Уставах МО могут предусматриваться различные должности, в том числе главы администрации и представительных структур. Руководитель муниципалитета может избираться населением, проживающим непосредственно на его территории. Глава МО может также выдвигаться представительным органом из состава своих членов. Избранный населением руководитель вправе председательствовать на заседаниях законодательной структуры, если это предусматривается в Уставе. Продолжительность полномочий главы и выборных лиц представительного органа не может составлять менее двух лет.
Ответственность
Территориальные структуры подконтрольны в первую очередь населению. Они также несут ответственность перед государством в порядке, установленном в законодательстве. Она наступает по решению соответствующей судебной инстанции при нарушении уполномоченной структурой положений Конституции, ФЗ, региональных нормативных актов или Устава МО. Должностные лица привлекаются к ответственности и в случае неисполнения ими либо ненадлежащего исполнения отдельных гос. полномочий. Глава региона вправе издать нормативный акт о снятии с поста главы МО в порядке, определенном законодательством. Это допускается при выявлении нарушений в работе должностного лица по результатам проверки. Период, в который он утверждается, не может быть меньше 1 мес. с даты вступления в действие последнего судебного решения, выступающего в качестве основания для его принятия. Надзор за исполнением положений Конституции и законодательных актов территориальными структурами и их служащими осуществляется прокуратурой и прочими уполномоченными федеральными органами. В нормах предусматривается возможность обжалования действий/бездействий, постановлений и иных юридических документов, изданных территориальными структурами.
Заключение
Местное самоуправление выступает в качестве связующего звена между населением и государством. Ключевой задачей территориальных структур выступает обеспечение благоприятных условий для населения, проживающего на территории МО. Для ее реализации местные органы наделяются соответствующими полномочиями. Вместе с этим территориальные структуры несут ответственность в первую очередь перед гражданами.
Сурен Авакьян, заведующий кафедрой
конституционного и муниципального права МГУ
им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ
С 2009 года официально вступил в силу в полном объеме принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В недолгой современной истории России это уже третий такой закон — первый появился в 1991-м, второй в 1995 году, а им еще предшествовал Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местное самоуправление в России вводилось также и посредством внесения новелл в Конституцию РСФСР 1978 года, немало норм посвящено ему и в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.
Как видим, конституционно-законодательная основа местного самоуправления развивалась постоянно. Да и сейчас нельзя сказать, что процесс ее совершенствования остановился. Достаточно наглядны такие факты: намеченная в Федеральном законе от 6 октября 2003 года дата его вступления в силу - 2006 год — оказалась нереальной и неоднократно переносилась, пока законодатель не определил для этого 2009 год. После появления закона, начиная с 2004 года, в него непрерывно вносятся изменения и дополнения, до конца декабря 2008 года был принят 41 федеральный закон о внесении поправок, причем среди них есть как относительно мелкие, так и обширные. Однако процесс не остановился и после полномасштабного введения закона в действие, и уже в мае 2009 года в него вновь вносятся исправления. А вопрос, вынесенный в заголовок нашего материала, все равно остается! Так все же есть у нас местное самоуправление? Можно спросить и по-другому: будет ли местное самоуправление в России?
- Прежде всего все связано с тем, что в России предпочли, по моему мнению, абсолютно нереальную модель местного самоуправления.
В основном все формы организации местной власти можно свести к трем вариантам: а) местное самоуправление существует отдельно от государственной власти, государственного управления; б) местное самоуправление является частью, продолжением государственной власти, государственного управления на своем уровне, предполагая передачу в его ведение многих дел от государственных органов; в) возможен и вариант соединения общественного и государственного начал в местном самоуправлении, в этом случае существует модель «местные советы есть органы государственной власти и народного самоуправления». На протяжении более чем двух веков в различных странах мира идет «состязание» между этими формами организации власти на местах, причем каждая из них показывает как свои достоинства, так и недостатки.
В России предпочли первую модель — местное самоуправление, отделенное от государственной власти. Это отразили в статье 12 Конституции Российской Федерации 1993 года, которая гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Хотели как лучше – подчеркнуть самостоятельность местного самоуправления, его независимость от государственной власти. Но получилась странная и нереальная формула: местное самоуправление существует ведь в государстве, и что же – оно независимо от него? Местное самоуправление не в состоянии жить на свои доходы, во всем мире оно получает финансовые вливания из государственного бюджета, это неизбежно, но, выходит, опять же независимо от своего «благодетеля»? Местное самоуправление, занимаясь территориальными делами, принимает решения, и порой непопулярные, но нужные, и в их реализации не может обойтись без поддержки государства — и оно независимо от государства? На территории местного самоуправления может случиться наводнение, пожар, пройдет ураган, совершаются преступления — вряд ли со всем этим можно справиться без государства, а тут снова говорят о самостоятельности местного самоуправления от государства!
И возникают резонные мысли: такая самостоятельность никому не нужна; местное самоуправление и государственная власть призваны взаимодействовать. Но если это формально, юридически не определить, начинаются всякие перекосы: государственная власть заявляет местному самоуправлению: ты самостоятельно от меня, вот и действуй как хочешь; если же ты просишь у меня помощи и поддержки тогда уж изволь быть частью вла-ной «упряжки», я буду тобой руководить. Таким образом, вместо цивилизованных отношений местного самоуправления и государственной власти рождаются всякие закулисные варианты нездоровых контактов: хочешь места у государственной «кормушки», изволь быть подчиненным и зависимым.
В попытках отделить местное самоуправление от государства создатели существующей модели местного самоуправления придумали категорию «вопросы местного значения». Идея вроде привлекательная - есть или должны быть местные дела, обозначаем их как вопросы местного значения, и тогда они решаются сугубо местным самоуправлением, а государственные органы вроде не вмешиваются. Однако это абсолютно неправильный подход. Дело в том, что любой вопрос местного значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения. Другое дело, что решать его надо с учетом местных условий. Возьмем, к примеру, просвещение. Есть большие села, и там нужна просторная школа; есть и увядающие деревни, но и там ведь надо учить детей с учетом наполняемости классов. И учить-то детей надо везде по государственному стандарту, этого требует не только жизнь, но и Конституция Российской Федерации. По всей стране нужно изучать классику литературы, математику, осваивать компьютеры и т. д. Таким образом, нет вопросов местного значения в образовании, есть местные условия реализации конституционного права на образование.
И еще одно. Когда местное самоуправление отделили в Конституции от государства и государственной власти, довольно скоро возник вопрос: а что за институция есть местное самоуправление? Это общественная структура? Если так, то почему она управляет территорией, по каким основаниям принимает решения, обладают ли они властной силой? И местные депутаты, и особенно главы муниципальных образований, местных администраций, да и население — все хотели в этом ясности. К тому же на территории местного самоуправления есть ведомственные объекты, их руководители считаются лишь с теми, у кого в руках реальная власть. И если местное самоуправление есть власть, но не власть государственная, тогда какая? Вопрос дошел до Конституционного Суда Российской Федерации, и он обозначил в ряде своих постановлений, что местное самоуправление есть одна из форм публичной власти, куда оно входит наряду с государственной властью, и его решения, следовательно, в такой же мере общеобязательны.
В итоге снова стало ясно, что модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти, больше создает головной боли, чем дает преимуществ.
- Другая причина «неприживаемости» в России местного самоуправления состоит в том, что у него фактически ничего своего нет: ни финансов, ни хозяйства, ни серьезных сфер ведения, ни органов.
С финансами проблема извечная и, к сожалению, плохо решаемая. Свои налоговые источники дают местному самоуправлению очень мало. Основные налоги сконцентрированы в руках государства, местное самоуправление живет на отчисления от них. А государство предпочитает централизацию, оно не переводит ряд налогов даже на уровень субъектов Федерации, тем более в разряд муниципальных. Нет и твердости в бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Вроде как минимальные стандарты в расчете на одного жителя определены, но и они не соблюдаются, каждый год идет перекраивание доходов. Приходится местному самоуправлению руководить территорией «с протянутой рукой», это неэффективно, не говоря уж о том, что и унизительно, ставит в ту самую зависимость от вышестоящей власти, о которой уже было сказано.
Своего, то есть местного, хозяйства у очень многих муниципальных образований нет. Муниципальных унитарных предприятий, которые приносили бы приличные прибыли и соответственно доходы в местные бюджеты, насчитываются единицы. Энергетические, газовые, водные и т. п. объекты разобраны по ведомствам. Местному самоуправлению сбросили свою жилищную и социальную сферу (жилые дома, детские учреждения и др.) заводы и фабрики, процветавшие в советский период. Все это требует огромных затрат, а средств нет.
Многое подкосила неразумная приватизация. Вместо того чтобы держать в муниципальной собственности здания, пристройки, первые этажи и т. д., сдавать их в аренду и от этого получать подпитку в местный бюджет, все отдали, как правило за бесценок, в частные руки. А без своего «хозяйства» даже король Лир, как известно, стал изгоем. Дело дошло до того, что даже булочные негде стало размещать, и теперь некоторые города кичатся тем, что создают магазины в «шаговой доступности» для населения, стыдливо умалчивая — ведь это же было раньше, при охаянной «административной» системе.
- Довольно решительно проводимая в стране централизация управления коснулась не только субъектов Российской Федерации, но и местного самоуправления. Казалось бы, действительно какие-то сферы управления должны быть в ведении государства, но если решение вопросов происходит на местах, почему к этому не имеют никакого отношения органы местного самоуправления! И обратим внимание, что это самые жизненные сферы, в соответствующие органы идет просто наплыв населения, люди стоят в очередях, порой не только днями, но и ночами. А что же местное самоуправление? Да ничего, все эти сферы вне его ведения. Чтобы не быть голословным, посмотрим конкретику.
Служба регистрации имущества. В связи с приватизацией квартир, земельных участков буквально толпы людей хлынули в управления (филиалы) Федеральной регистрационной службы в районах и городах, там даже на прием нельзя попасть. Местное самоуправление ничего не вправе сделать.
Земельные комитеты, бюро технической инвентаризации. Ситуация во многом сходная. Подчиняются они соответствующим комитетам, управлениям субъектов Федерации, от местного самоуправления независимы.
Налоговые службы. Есть в каждом районе, городе. Независимы от местного самоуправления, хотя туда обращаются тысячи граждан, проживающих на его территории.
Служба занятости, бюро по трудоустройству. Занимаются тем, что помогают населению в трудоустройстве, ведут учет нуждающихся в работе. Обслуживая жителей городов и районов, организационно независимы от местного самоуправления.
Органы внутренних дел. Обеспечивают правопорядок на территории городов и районов. Когда-то были отделами внутренних дел исполнительных комитетов районных и городских Советов, теперь находятся в вертикальном подчинении. Предусмотренная законом муниципальная милиция так и не создана.
Служба безопасности движения автотранспорта. Соответственно находится в ведомственном подчинении МВД. Обслуживает население городов и районов, туда по поводу оформления и регистрации транспортных средств обращаются еженедельно сотни граждан.
Миграционная служба. С недавних пор ведает не только внешними мигрантами, но и регистрацией граждан Российской Федерации, выдачей всех видов паспортов. Есть подразделение в каждом районе, городе, обслуживает местное население, но входит в единую федеральную систему.
Органы записи актов гражданского состояния. Известные каждому из нас службы есть везде, но они тоже находятся в ведомственном подчинении.
Пенсионный фонд. Ранее существовали отделы социального обеспечения исполкомов районных, городских Советов. Теперь есть общегосударственный и страшный монстр – Пенсионный фонд РФ. Это организация, без преувеличения, создана для издевательства над самой беззащитной частью общества — пожилыми людьми. Достаточно один раз туда прийти, увидеть толпы несчастных старых людей, послушать, как с ними разговаривают, чтобы убедиться, что автор нисколько не преувеличивает.
Интересно, что процесс централизации не останавливается. К примеру, во многих муниципальных образованиях финансовые отделы, занимающиеся составлением и реализацией муниципальных бюджетов, ликвидируются, а их функции на легальной основе, по договору передаются подразделениям Федерального казначейства.
Если сегодня войти в здание местной администрации, настораживает тишина в коридорах — мало посетителей. А зачем туда идти, если эти органы ничего не решают. Есть, к примеру, городской архитектор, но когда надо проложить трубы отопления прямо по земле, не зарывая в землю, его уговорят дать согласие, и он это сделает, мотивируя необходимостью спасать население от зимних холодов. Есть жилищные отделы, которые примут заявления от нуждающихся в жилье, а дальше разведут руками — квартир-то все равно нет. Есть отделы, занимающиеся приватизацией квартир, но основной поток посетителей там прошел.
А названные выше ведомственные службы, где, повторяем, не иссякают очереди, не зависят от местного самоуправления. Как быть?
Тут мы сталкиваемся с очередным парадоксом нашего законодательства о местном самоуправлении. В советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением. Отраслевой отдел, например народного образования, подчинялся по горизонтали исполкому районного, городского Совета, по вертикали — аналогичному отделу, управлению исполкома областного, краевого Совета. Что это давало? Во-первых, необходимость учета местных условий и зависимость от районного, городского советского и партийного руководства; во-вторых, требование сочетания местных условий с общетерриториальными (общегосударственными) интересами и опять же зависимость от вышестоящего руководства. Естественно, бюрократического элемента при этом хватало. Но в то же время отраслевой отдел учитывал в связке все требования.
Что происходит сейчас? На деле, как мы уже сказали, все равно руководящие указания сверху приходят. И тот же районный, городской отдел народного образования (или департамент, так стало модно называть), входящий в систему местной администрации, работает реально в контакте, под руководством областного, краевого департамента, министерства народного образования.
Но перечисленные выше ведомственные органы не входят в структуру местной администрации. Они независимы от депутатов, главы муниципального образования, главы местной администрации. Более того, кое-где между ними не складываются деловые отношения, ведомственные руководители «посылают» подальше муниципалов.
Увы, ни Конституция, ни Закон о местном самоуправлении не дают шансов исправить положение. Вертикаль управления для местного самоуправления запрещена. А средств влияния на ведомственные системы просто нет. Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования.
- Соответственно раз нет хозяйства, нет своих органов и влияния, федеральный закон в определении полномочий местного самоуправления и его органов зачастую использует обтекаемые и мало что дающие формулировки.
Например, в ст. 14 Федерального закона 2003 года, определяющей вопросы местного значения поселения, включены такие позиции, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и т. д.
Когда читаешь все это, возникает лишь один вопрос: как поселение, особенно сельское, будет это делать? Чаще всего напрашивается ответ, отраженный в народном афоризме «и мы пахали». Разрешил открыть торговый киоск — вроде и «создал условия» для развития торговли, принял к сведению, что сельхозкооператив ремонтирует участок дороги — значит, поучаствовал в «дорожной деятельности».
Ведь совсем другое дело, когда читаешь в законе, что к ведению поселения относится «создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения». Понятно, что это конкретно. И таких вопросов местного значения и полномочий хотелось бы видеть побольше.
- Федеральный закон 2003 года оставляет немало вопросов, касающихся территориальной организации и уровней местного самоуправления.
Закон ввел пять территориальных видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, территориальное образование в городе федерального значения.
Но критерии их создания размыты. Вроде надо бы учитывать численность населения, для городов – экономический потенциал. В дополнение к этому вначале установили, что муниципальный район и городской округ могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Но попозже и за поселениями закрепили такое право.
Для сельской местности закон предусмотрел на верхнем уровне муниципальные районы, на низовом — сельские и городские поселения (это бывшие города районного подчинения). Однако используя термины «верхний», «низовой», «вышестоящий», «нижестоящий», я рискую сразу получить критику в свой адрес. Дело в том, что, как и предыдущие акты, Закон 2003 года проводит линию на отказ от соподчиненности уровней местного самоуправления. Не очень-то понятно, почему это делается. Ведь местное самоуправление, как уже сказано, публичная власть. Есть уровни ее осуществления. Каждый самостоятелен, но в рамках своих предметов ведения и полномочий. Каждый уровень обязан считаться с законными решениями органов вышестоящих уровней.
Для городской местности закон ввел два понятия — городское поселение, входящее в состав муниципального района, и городской округ, находящийся за пределами муниципального района. Закон разрешил включать в состав городского округа не только конкретный город, но и окружающие его сельские населенные пункты. И вот тут-то начался несколько неожиданный процесс. Дело в том, что при реализации прежнего Закона о местном самоуправлении 1995 года во многих субъектах Российской Федерации отказались от сельских муниципальных образований, оставили единое муниципальное образование -муниципальный район. Внедрение норм Федерального закона 2003 года требовало теперь воссоздать сельские муниципальные образования, а значит, разделить с ними собственность.. Районы не захотели этого и воспользовались недоработкой Закона 2003 года — если он разрешает включать в городской округ не только город, но и села, деревни, почему бы не преобразовать муниципальный район в городской округ? По нашим данным, это сделали в Калининградской области где-то по шести-семи единицам, в Московской области по трем, а в Свердловской области практически по всем районам. Мы ничего не имеем против этого, когда речь идет о таких крупных и сильных агломерациях, как, например, бывший район, теперь Домодедовский городской округ. Однако каждый такой случай требует конкретной оценки. А главное - даже в городском округе вполне возможно введение самоуправления населения в конкретных территориальных единицах. Надо в этом случае резко увеличить роль территориального общественного самоуправления.
Закон 2003 года разрешил местное самоуправление на внутригородских территориях только двух городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Остальным городам, в том числе и с миллионным населением, дается статус муниципального образования – городского округа с внутригородским административным управлением. Вряд ли это стоит поддержать. Ведь при такой системе население реально не имеет местного самоуправления на уровне города, но оно не участвует и в управлении районами городов, в которых проживает.
- Завершая свой критический анализ, не могу не сказать еще об одном – о юридическом исполнении и терминологии закона. К счастью, ему далеко до избирательных законов, где одна статья акта может растягиваться на 3-5 страниц. Статьи Закона 2003 года покороче. Однако в нем есть не до конца продуманные конструкции.
В частности, совсем неясно, нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, или Закон 2003 года становится актом прямого действия. И как тогда это совместить с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к совместному ведению РФ и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Или еще пример — «шедевр», включенный в закон в 2005 году: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления» (пункт 2 статьи 39).
И о терминологии. В словарях русского языка — и это общепризнанно - поселением называют населенный пункт. Поэтому слова статьи 131 Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», создателям закона надо было понимать буквально - в городах, сельских населенных пунктах, а вот «другим территориям», где тоже осуществляется местное самоуправление, следует давать названия, чтобы не было путаницы. И дореволюционные устроители территориального деления страны это понимали и делали. Тогда был термин «волость», что означало группу сел и деревень. Путаница появилась в советское время, когда сначала органы власти — сельские Советы — создавались в каждой без исключения деревне, а потом деревни стали объединять одним, общим для них сельским Советом, а территорию, недолго думая, стали называть сокращенным словом «сельсовет». Пришло время новых законов, и вместо того чтобы вернуться к волости и исправить путаницу, ее еще и усилили новым понятием «сельское поселение», которое может быть приложено и к одному сельскому населенному пункту, и к нескольким, соединенным в одном муниципальном образовании. А ведь ничего не меняется, люди как жили в селе, деревне, поселке, так и продолжают жить (я уж молчу, что по словарю В. Даля поселением называли порой место жительства ссыльных).
Не лучше обстоят дела и с понятиями «городское поселение», «городской округ». По закону, кстати, городской округ — тоже городское поселение, но только большое и не входящее в муниципальный район. Но самое интересное состоит в том, что и городское поселение, и городской округ — город, хотя и с возможными примыкающими к нему сельскими населенными пунктами. И не очень-то ясно, город — это отдельная административно-территориальная единица или нет? По всей вероятности, наше население и далее будет считать, что оно живет не в городском поселении, а в городе, входящем в состав муниципального района, не в городском округе, а в городе, входящем в состав такого округа. А понятиями «городское поселение» и «городской округ» закон вольно или невольно поддержал амбиции городов на расширение зоны своего влияния за счет пригородных (и вообще прилегающих) территорий.
Итак, у местного самоуправления нет своих финансов, своего хозяйства, своего влияния на ведомственные структуры. Нет, кстати, и того, о чем рамки статьи не позволили сказать – отлаженных механизмов институтов непосредственной демократии, в целом народовластия.
В чем же пока сила местного самоуправления? В том, что оно владеет большими ресурсами земли и еще какой-то долей общественного имущества. Поэтому и идут битвы за муниципальные должности. Чтобы сидел на посту свой руководитель, помогал в отводе участков под застройку, в приватизации земель и строений. А совсем не для того, чтобы улучшал жизнь людей. Когда все поделят, совсем сникнет и без того чахлое местное самоуправление.
В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.
Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.
Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.
Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.
По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .
В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).
К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:
- - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
- (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
- - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
- - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
- - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .
Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:
1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.
Избираемые органы делятся:
на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);
формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).
Назначаемые органы делятся:
на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;
назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;
назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.
В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;
2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.
Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;
3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.
Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;
4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.
Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .
Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.
Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .
Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .
В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.
Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.
Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.
Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.
В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:
- 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
- 2) представительным органом муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.
Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская
Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.
Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
- 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
- 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.
Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
- 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
- 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Многих людей манит власть. У кого-то большие амбиции. Другие же довольны и чем-то небольшим. Давайте рассмотрим, что собой представляют исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, какие у них возможности для деятельности существуют, и также - их работу.
Общая информация
Первоначально давайте разберемся с терминологией. Когда говорят про органы исполнительной власти местного самоуправления, то, как правило, понимают выборные и иные структуры, которые обладают полномочиями на решение вопросов локального значения. Что можно привести в качестве примера? Это муниципальные образования, совет местных депутатов и тому подобное. Они обладают следующими особенностями:
- Согласно статье 12 Конституции, они не относятся к системе государственной власти.
- В случаях, когда они все же наделяются полномочиями державных структур, то их деятельность ведется под общим контролем. Это предусмотрено статьей 132 Конституции.
Поэтому, хотя обычно и существует разделение на исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, иногда они могут сливаться в одно целое.
О законодательстве
Раз мы уж затронули правовую документацию, то давайте развивать эту тему и дальше. Органы исполнительной власти местного самоуправления в Российской Федерации действуют согласно закону №131-ФЗ от шестого октября 2003 года. В нем четко прописана структура всей системы. Согласно закону, в самоуправление включены такие элементы:
- Представительный орган территориального образования.
- Местная администрация.
- Глава территориального образования.
- Контролирующий орган.
- Местная администрация.
- Иные структуры, что предусмотрены уставом и занимаются местным самоуправлением.
Причем субъекты из первых трех пунктов должны быть обязательно. Местная администрация и глава - это исполнительные органы местного самоуправления в РФ, на которые возложено выполнение как общих законов, так и решений, что принимаются представительным органом. Здесь следует остановиться подробнее. Представительный орган местного управления является выборным. Он обладает правом представлять интересы населения, а также принимать решения от его имени. Следует отметить, что наименование представительного органа может варьироваться зависимо от народных или исторических традиций, как то совет, дума, сход, собрание, рада и тому подобное. Это настолько интересно, что, пожалуй, о нем лучше рассказать дополнительно.
Представительный орган
Он занимается вопросами исключительного ведения. То есть тем, что не требует проведения публичных обсуждений, опросов общественного мнения, референдумов. И эти вопросы может решать исключительно представительский орган. Согласно действующему законодательству, их перечень такой:
- Принятие устава территориального образования, внесение в него дополнений и изменений.
- Утверждение местного бюджета и отчетность о его исполнении.
- Принятие плана и программ развития, работа с отчетами об их исполнении.
- Установление, изменение и ликвидация местных сборов и налогов согласно законодательству РФ.
- Определение порядка распоряжения и управления имуществом, которое находится в муниципальной собственности.
- Выработка подхода принятия решений про создание, реорганизацию и ликвидацию местных учреждений и предприятий, а также установление тарифов на их услуги.
- Определение порядка участия в межмуниципальном сотрудничестве.
- Принятие решения об отправке в отставку главы территориального образования.
- Определение порядка организационного и материально-технического обеспечения деятельности структур местного управления.
- Контроль за исполнением должностными лицами обязанностей по решению вопросов территориального значения.
Следует принимать во внимание, что это минимальный перечень полномочий. Они могут быть расширены в определенных случаях. Но сужение полномочий не допускается. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления вместе трудятся на благо и процветание муниципального образования. Когда у них есть достаточно много полномочий, то их роль и значимость значительно возрастают.
Кто формирует представительный орган
Для большинства ответ прост и очевиден - местные депутаты. Но это поверхностно. Давайте разберемся более внимательно, изучим внутреннее строение представительного органа. Следует отметить, что какое оно будет - зависит от местного населения. В Российской Федерации, как правило, наблюдается такая структура:
- Руководящее звено. Председатель. Он занимается организацией работы представительного органа, а также ведет заседание. Кроме этого, на председателя возложена обязанность контроля и обеспечения регламента, подписи решений и протоколов заседаний, а также всех иных документов, которые принимаются депутатами. Еще он занимается организацией выполнения решений, координирует деятельность комиссий и решает другие вопросы, что могут быть поручены ему представительным органом или возложены законодательством.
- Временные и постоянные комиссии. Занимаются разработкой предложений, чтобы в последующем рассматривать на заседании, подготавливать заключения и проекты, содействовать местным структурам и депутатам в процессе их работы, контролируют деятельность местной администрации.
- Территориальные структуры (они же депутатские группы).
- Политические фракции на основе интересов и/или идеологии.
- Рабочий аппарат.
Представительные и исполнительные органы местного самоуправления должны тесно взаимодействовать для достижения качественного результата. И теперь, когда мы подготовили теоретическую базу, давайте перейдем к скрупулезному изучению основной темы. А именно - будем изучать систему исполнительных органов местного самоуправления. Этому и будет уделено основное внимание во всей оставшейся части статьи.
Что они собой представляют?
Чем является организация исполнительных органов местного управления? Какова их цель? Исполнительные органы осуществляют исполнительно-распорядительные и организационно-управленческие функции. Они работают над исполнением федеральных законов (субъекта) РФ, а также местных нормативных актов. Согласно уставу муниципального образования, они наделены собственной компетенцией. В данном случае необходимо выделить:
- Местную администрацию. Если кто-то задает вопрос про исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, то в первую очередь на ум должна приходить именно она. Возглавляется главой муниципального образования (администрации). Занимается исполнением законодательной базы, разработкой проекта бюджета, а также - его исполнением. Кроме этого, администрация управляет муниципальной собственностью. Также она занимается разработкой и внедрением программ социально-экономического развития. К ее структурным элементам относят руководящее звено (в виде главы и его заместителей), аппарат администрации, комитеты, управления и территориальные структурные единицы. Является центром бюрократической жизни муниципального образования.
- Главу местной администрации. Деятельность исполнительных органов местного самоуправления под его непосредственным управлением на основе единоначалия. Он несет персональную ответственность за работу администрации. Все исполнительные органы местного самоуправления отчитываются перед ним. Согласно уставу муниципального образования, он может выполнять такие функции, как организация, формирование и исполнение бюджета; руководство учреждениями, организациями и предприятия, что находятся в собственности территориальной общины; обеспечивает соблюдение закона, свобод и прав граждан, отменяет правовые акты подчиненных органов администрации; организуется разработку проектов; применяется меры поощрения или привлечения к дисциплинарной ответственности.
О главе подробнее
Он тоже заслуживает внимания. Федеральный исполнительный орган и местного самоуправления нуждается в контроле и направлении со стороны умелого человека. Поэтому рассматривается несколько вариантов его привлечения. Так, в качестве главы администрации может выступать выборный представитель муниципального образования, или же привлекаться отдельное лицо, с которым заключается контракт. Первый вариант довольно обыденный и заключается в том, что мы сами идем и голосуем за человека. Во втором случае проводится конкурс, и с его победителем заключается контракт. В таком случае должен решаться ряд вопросов, а именно:
- Определяется порядок проведения конкурса.
- Формируется состав надзорной комиссии. При этом 2/3 ее членов идет от муниципального образования, а еще 1/3 от законодательного органа вышестоящего субъекта Российской Федерации.
- Выбирается лицо, которое и будет выполнять обязанности главы местной администрации.
- Утверждаются условия контракта.
- Формируется структура местной администрации.
- Вопрос расторжения контракта.
Теперь немного сместим фокус внимания. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом. Он избирается на муниципальных выборах или представительным органом. Следует отметить, что ему нельзя совмещать статус председателя последнего и главы администрации. Это сделано для реализации принципа разделения властей на местном уровне. Хотя в сельских поселениях допускается совмещение их полномочий. Без подписи главы акты исполнительных органов местного самоуправления недействительны. Кроме этого, у него есть еще ряд полномочий. Их мы сейчас и рассмотрим.
Какие обязанности у главы муниципального образования?
Полномочия исполнительных органов местного самоуправления, как правило, довольно неплохо описываются в их названии. Глава же должен следить за всем. Так, в его обязанности входит:
- Представлять муниципальное образование во время взаимодействия с органами местного самоуправления иных территориальных общин, государственной властью, организациями, гражданами. Он может действовать от имени населенного пункта без доверенности. То есть подписывать соглашение, высказывать позицию и прочее, за исключением оговоренных в законодательстве или уставе случаях.
- Издает в рамках своих полномочий необходимые правовые акты.
- Может созывать внеочередное заседание представительного органа.
- Подписывает и публикует в установленном порядке нормативные акты, что принимаются местными депутатами.
- Обеспечивает решение и разбор вопросов местного значения.
Эти полномочия принадлежат ему независимо от того, как он был избран и какой орган возглавляет. С помощью устава можно расширить перечень его полномочий. Причем с учетом того, какой орган он возглавляет - исполнительные или представительный. Глава муниципального образования отчитывается и находится под контролем населения территории, а также депутатского корпуса. Если есть желание получить определенные разъяснения или обратиться с какой-то проблемой, то предусмотрены определенные приемные дни и часы. Хотя если населенный пункт не очень большой, то, как правило, для возможности пообщаться достаточно застать его на рабочем месте. Также граждане, желающие тесно взаимодействовать, могут сформировать общественную организацию, которая будет работать с ним.
Еще немного о местной администрации
Она является центром жизни местной бюрократии. Занимается тем, что принимает целевые акты органов исполнительной власти местного самоуправления и воплощает их в жизнь. Местная администрация тесно взаимосвязана и является единой системой, которая работает над обеспечением работы. Следует отметить, что в законодательстве не предусмотрены нормы о возможности прекращения ее полномочий. Это может быть сделано только по отношению к должностным лицам. Следует запомнить, что местная администрация - это орган общей компетенции с правами юридического лица. Она исполняет бюджет, а также представляет на утверждение представительному органу отчет об его исполнении. На местную администрацию возложена обязанность обеспечения функционирования жилищно-коммунального хозяйства, муниципальных учреждений транспорта, здравоохранения, культуры, образования и иных организаций, которые подчиняются им. Также на нее возложено управление и распоряжение имеющейся собственностью. Местная администрация ведет территориальный кадастр, а также проводит техническую инвентаризация не/движимого имущества. Может она выступать и в роли заказчика по муниципальному контракту (но только в порядке и случаях, что установлены представительным органом). Таким образом, покрывается вся потребность в оказании услуг и поставке товаров для муниципальных нужд города. При надобности местная администрация имеет право готовить и передавать представительному органу проекты правовых актов, а также практические рекомендации по оформлению порядка. В случае возникновении потребности могут создаваться в установленном порядке коллегии и рабочие группы, общественные, экспертные и консультативные советы, привлекаться научные организации и отдельные специалисты.
О муниципальных учреждениях и организациях
Это важный момент, который заслуживает пристального внимания. Самый ходовой пример - жилищно-коммунальное хозяйство. Как формируются цены на услуги ЖКХ? Большинство людей считают, что все определяется централизовано. Это верно, но частично. Федеральные центры власти могут установить максимальную и минимальную плату за что-то. Но конкретные показатели зависят от органов местного самоуправления. Так, если вблизи есть озеро с питьевой водой, то из него можно брать воду и подавать в дома людей. Это будет относительно дешево. Если же ничего подобного вблизи нет, то ее приходится доставлять издалека. А на это нужны денежные средства. И, соответственно, это ведет к удорожанию оказываемых услуг. Но жилищно-коммунальное хозяйство - это не единственный пример влияния местной власти на качество и стоимость нашей жизни. Кроме этого, на них лежит еще и организация культурно-массовых мероприятий, определенное поддержание образовательных и медицинских учреждений, а также многое другое. Да, для многих это будет неожиданностью - но множество различных аспектов, которые годами никак не сдвинуться, на самом деле могут быть успешно решены на местном уровне. Для этого существуют довольно обширные возможности. На случай, если поселение не может себя обеспечить самостоятельно, был придуман такой инструмент, как децентрализация полномочий и распределение бюджета. Так, от региональных и местных властных структур зависит размер некоторых видов налогов, процент сумм, которые идут в центральное казначейство и что остаются для использования на благо поселения. В случае если необходимо срочно реализовать определенный проект, а средств на него нет, то практикуется обращение к вышестоящим бюджетам, чтобы они профинансировали потребность. Вот так построена организация исполнительных органов местного самоуправления.
Контроль работы со стороны населения
Увы, но нельзя сказать, что все люди являются субъектами с кристально чистой совестью. Среди представителей органов исполнительной власти часто встречаются недостойные представители рода человеческого, которые злоупотребляют своим положением. Что необходимо делать, дабы не допустить подобное? В этом случае помогает контроль. Человек может самостоятельно периодически обращаться к должностным лицам, чтобы получить интересующую его информацию и сделать соответствующие выводы. Довольно часто встречается объединение в группы и общественные организации, чтобы вместе более активно и полно мониторить положение дел. А что делать в случае, если было выявлено нарушение? На такой случай существует око государево - прокуратура. И при выявлении злоупотреблений необходимо обращаться к ней. Конечно, очень желательно подкреплять свои слова хоть какими-то уликами, которые позволяют прокуратуре побыстрей довести дело до логичного конца.