Модератор дискуссии – Береговских А.Н. (ИТП «Град», Омск)

Первостепенными задачами дискуссии являются определение основных принципов формирования территориальных зон на картах градостроительного зонирования в целях оказания практической помощи органам местного самоуправления и разработчикам Правил землепользования и застройки городских округов и других поселений в условиях действующего законодательства, а также формирование консолидированного предложения от имени профессионального сообщества по внесению изменений в Градостроительный и Земельный кодексы, направленных на урегулирование существующих противоречий и совершенствование действующих норм федерального законодательства.

Выводы дискуссии будут использованы при подготовке материалов для рассмотрения на заседаниях рабочей группы по стратегическому и территориальному планированию Общественного совета при Минрегионе России.

В настоящей дискуссии не рассматриваются вопросы, связанные с составом исходных данных и учётом градостроительных ограничений при подготовке карты территориального зонирования. Этим темам мы посвятим отдельные дискуссии.

Участники обсуждения:

Митягин С.Д., главный архитектор ОАО «НИИП Градостроительства»;

Бочаров М.В., заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития РФ;

Бобылев С.Ю., генеральный директор ООО «Архитектурная мастерская С.Ю. Бобылева», член коллегии НП «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга»;

Борознов А.А., советник генерального директора Фонда «РЖС»;

Дарибабина Е.В., начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью МО Службы жилищного контроля и строительного надзора ХМАО-Югры;

Николаев С.Н., заместитель председателя Комитета по строительству, начальник отдела муниципального строительного надзора Комитета по градостроительству Администрации города Братска;

Коренев В.И., главный архитектор г. Томска, кандидат архитектуры, доцент ТГАСУ

Общие положения территориального зонирования

1. Карта градостроительного зонирования подготавливается на картографической основе в системе координат и с точностью ведения государственного кадастра недвижимости на территории муниципального образования.

2. В целях обоснования границ и видов территориальных зон выполняются следующие подготовительные мероприятия:

На картографической основе отображаются границы муниципального образования и населённых пунктов, входящих в его состав, а также границы элементов планировочной структуры и функциональные зоны, установленные документами территориального планирования муниципального образования (при наличии генерального плана);

Определяются элементы планировочной структуры, в границах которых использование земельных участков и объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с документами территориального планирования;

Определяются первичные элементы планировочной структуры (кварталы), границы которых установлены красными линиями в соответствии с утверждёнными проектами планировки территорий;
определяются первичные элементы планировочной структуры, границы которых установлены ранее утверждёнными (до принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 года) красными линиями.

3. В границах элементов планировочной структуры, использование территорий которых осуществляется в соответствии с документами территориального планирования, территориальные зоны формируются посредством детализации функциональных зон на основе фактического использования этих территорий.

4. В границах элементов планировочной структуры, фактическое использование территорий которых не соответствует документам территориального планирования и по отношению к которым документация по планировке территорий не утверждена, территориальные зоны формируются посредством дублирования функциональных зон, установленных документами территориального планирования.

5. В границах элементов планировочной структуры, фактическое использование территорий которых не соответствует документам территориального планирования и по отношению к которым документация по планировке территорий утверждена, территориальные зоны формируются посредством детализации функциональных зон в соответствии с функциональным назначением и границами планируемых зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения, а также иных объектов и градостроительных комплексов, установленных документацией по планировке территорий.

6. Границы территориальных зон устанавливаются преимущественно по границам административно-территориального деления, границам функциональных зон, красным линиям, границам зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения, зон размещения иных объектов и градостроительных комплексов, границам существующих и формируемых земельных участков, другим обоснованным границам.

7. Так как территориальные зоны дублируют функциональные зоны либо детализируют и уточняют их, размер территориальной зоны должен быть идентичен размеру функциональной зоны или быть меньше нее.

8. Если рассматриваемая территория не подлежит градостроительному преобразованию в соответствии с документами территориального планирования, детализация функционального зонирования на карте градостроительного зонирования осуществляется в соответствии с фактическим использованием территории. К таким территориям, как правило, относятся многофункциональные территории центральных частей городов, жилые районы крупнопанельного домостроительства, застроенные по микрорайонному принципу, районы сохраняемой жилой застройки усадебного типа, существующие производственные территории, скверы, парки и другие рекреационные социально значимые объекты, а также другие территории, использование которых в полной мере соответствует документам территориального планирования.

Смысл градостроительного зонирования таких территорий заключается в создании условий для сохранения лучшего использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также их последовательного замещения (реконструкции) по мере износа на ещё более лучшие объекты недвижимости в целях обеспечения устойчивого развития этих территорий.

Границы территориальных зон в таких случаях устанавливаются посредством фиксации ранее установленных проектами детальной планировки и проектами застройки красных линий, границ градостроительных комплексов, жилых групп, других планировочных элементов. Территориальные зоны формируются посредством выявления общих признаков однородности функционального использования территории и её строительных, архитектурных и ландшафтных характеристик. Перечень видов разрешённого использования недвижимости в пределах таких зон составляется путём включения в него всех видов существующего использования территории, соответствующих её функциональному назначению, а также дополнительных видов деятельности и объектов, функционирование которых могло бы повысить качество жизнедеятельности на рассматриваемой территории и создать дополнительные условия для развития бизнеса.

Например, в соответствии с существующим использованием жилого микрорайона могут быть выделены территориальные зоны многоэтажной жилой застройки, зоны хранения и обслуживания автотранспортных средств, зоны учебно-образовательного назначения, рекреационные зоны, зоны общественно-делового назначения и другие.

Видами разрешённого использования объектов недвижимости на территории зоны многоэтажной жилой застройки могут быть установлены в дополнение к жилым домам объекты торговли и бытового обслуживания, детские сады небольшой вместимости (учитывая огромный дефицит мест в детских садах) и другие объекты. Все дополнительные виды использования должны быть отнесены к вспомогательным видам разрешённого использования, которые могут быть разрешены лишь при наличии основного вида – жилых домов. Кроме того, размещение таких объектов может быть только во встроено-пристроенных помещениях и с условием обеспечения подъезда и организации входной группы со стороны главного фасада дома, выходящего на улицу или другой объект улично-дорожной сети.

Предельные параметры развития таких объектов рассчитываются в соответствии с действующим законодательством, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования.

Таким образом, при подготовке карты градостроительного зонирования по отношению к территории, использование которой соответствует генеральному плану, главным является определение оптимального перечня видов территориальных зон и установление их границ, обеспечивающих целостное гармоничное развитие территории в интересах общества, бизнеса и граждан.

В отдельных случаях при расчёте предельных параметров развития таких территорий и анализе существующей застройки может быть определена возможность образования земельного участка для нового строительства. Для таких случаев Правилами предусматривается возможность формирования земельного участка под строительство нового объекта капитального строительства на основе проекта межевания территории в пределах территориальной зоны. Объекты нового строительства в таких случаях целесообразно относить к условно разрешённым видам использования земельных участков.

9. Если рассматриваемая территория в соответствии с документами территориального планирования подлежит градостроительному преобразованию, детализация функциональных зон может быть обеспечена только на основании решений документации по планировке территорий. Такие территории подразделяются на территориальные зоны, виды разрешённого использования, предельные параметры и характеристики которых установлены более точно проектами планировки и межевания территорий.

Например, на основании проекта планировки и межевания территории функциональной жилой зоны, границы которой определены в генеральном плане в соответствии с границами планировочного района, названная территория может быть подразделена на несколько территориальных зон. К таким зонам могут быть отнесены жилая зона многоэтажной застройки, жилая зона среднеэтажной застройки, учебно-образовательная зона, зона административно-делового назначения и другие территориальные зоны. Границы таких зон устанавливаются по красным линиям сформированных первичных элементов планировочной структуры (кварталов) и границ планируемых земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства различного назначения или градостроительных комплексов.

10. По отношению к территории, подлежащей градостроительному преобразованию в соответствии с документами территориального планирования, но при отсутствии документации по планировке такой территории, границы территориальных зон устанавливаются посредством дублирования границ и наименований функциональных зон, установленных документами территориального планирования. Так, при определении вида и размера территориальной зоны в границах функциональной жилой зоны, границы которой определены в генеральном плане и соответствуют границам планировочного района, названная территория должна быть отнесена к территориальной жилой зоне, а градостроительным регламентом использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах этой зоны устанавливается широкий спектр видов разрешённого использования, включающий все виды деятельности и объекты, необходимые для полноценного существования жилого района. К таким видам разрешённого использования относятся жилые дома различной этажности, общеобразовательные школы, дошкольные учреждения, объекты спорта и культуры, поликлиники и аптеки, объекты торговли и бытового обслуживания, кредитно-финансовые учреждения, объекты хранения и обслуживания транспортных средств и многое другое.

Принимая во внимание норму действующего законодательства о том, что градостроительный регламент распространяется в равной степени на все земельные участки и объекты капитального строительства в пределах территориальной зоны, такой способ территориального зонирования не может гарантировать муниципальному образованию гармоничное развитие территорий и последовательное улучшение качества среды, так как при самостоятельном формировании земельного участка посредством объединения или разделения существующих участков при приобретении в собственность земельного участка правообладатель имеет право самостоятельного выбора вида использования участка без учёта интересов муниципального образования.

При утверждении документации по планировке данных территорий в Правила рекомендуется незамедлительно вносить изменения в части детализации территориальных зон и установления более конкретного перечня видов разрешённого использования, а также предельных параметров развития объектов капитального строительства.

Особенности формирования территориальных зон градостроительного преобразования на территориях с учтёнными в ГКН земельными участками

В случае если территориальная зона не может быть установлена в соответствии с границами функциональной зоны или зоны размещения объектов федерального, регионального и местного значения в соответствии с документами территориального планирования или документацией по планировке территорий по причине невозможности отнесения учтённых в ГКН земельных участков только к одной территориальной зоне, картой градостроительного зонирования устанавливается зона градостроительного преобразования.

В случае если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено две или более функциональных зоны, данный земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий.

При формировании зоны градостроительного преобразования должны соблюдаться условия включения в её границы территории функциональных зон, полностью или частично сформированных в границах одного земельного участка. Зона градостроительного преобразования не может быть меньше, чем территория земельного участка, подлежащего градостроительному преобразованию в соответствии с документом территориального планирования.

Зоны градостроительного преобразования формируются в целях обеспечения механизмов реализации документов территориального планирования при отсутствии иных способов трансляции решений генерального плана или схемы территориального планирования муниципального района в правила землепользования и застройки.

Установление зоны градостроительного преобразования не влечёт за собой ограничений существующих прав собственников земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах установленной зоны.

Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования может быть определен двумя способами:

1) В градостроительном регламенте такой зоны в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются линейные объекты инженерной инфраструктуры и транспортной инфраструктуры, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются. Указанные виды разрешенного использования действуют до момента утверждения документации по планировке территории в границах зоны градостроительного преобразования и внесения на основе такой документации изменений в карту градостроительного зонирования.

2) В градостроительном регламенте зоны градостроительного преобразования закрепляется фактическое использование земельного участка и объектов капитального строительства, жестко фиксируются параметры строительства и реконструкции (например, этажность, процент застройки, соответствующий застроенной площади земельного участка). При этом развитие осуществляемых видов деятельности или объектов может быть разрешено только при условии разделения зоны градостроительного преобразования в соответствии с проектами планировки и межевания на земельные участки и внесения соответствующих изменений в карту градостроительного зонирования посредством деления зоны градостроительного преобразования на территориальные зоны, виды которых соответствуют планируемому развитию территорий, установленному документом территориального планирования.

В общем виде последовательность действий по развитию территорий в границах зон градостроительного преобразования может быть представлена следующим образом:

1) Подготовка и утверждение документации по планировке территории, в результате чего происходит установление красных линий, выделение элементов планировочной структуры, объектов улично-дорожной сети, границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, границ зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, установление характеристик и параметров планируемого развития территории.

При проведении публичных слушаний по вопросам утверждения документации по планировке территории в состав обосновывающих материалов документации по планировке территории рекомендуется включать предложения по внесению изменений в Правила. Такой подход позволит избежать ошибочных градостроительных решений при последующей разработке проекта внесения изменений в Правила, а также даст собственникам земельных участков время для реализации необходимых мероприятий по постановке на кадастровый учет формируемых земельных участков, органам государственной власти и местного самоуправления – время для заключения соглашений о выкупе с собственниками ЗУ, если земельный участок, находящийся в собственности физического или юридического лица, подлежит градостроительному преобразованию.

2) Проведение на основании проекта межевания территории работ по формированию земельных участков в границах зоны градостроительного преобразования, выполнение в отношении таких земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведений о таких земельных участках, осуществление государственного кадастрового учета таких земельных участков, в результате которого происходит прекращение существования земельного участка, в границах которого была установлена зона градостроительного преобразования.

3) Внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил в части исключения зоны градостроительного преобразования применительно к соответствующей территории и установления в отношении такой территории территориальных зон, соответствующих решениям документации по планировке территорий.

4) Использование земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с видами разрешенного использования, предусмотренными в градостроительных регламентах для соответствующей территориальной зоны.

Необходимость применения особенных методов для установления границ территориальных зон, формируемых на территориях, подлежащих градостроительному преобразованию в условиях существующих земельно-имущественных правоотношений, возникает в случаях, если границы формируемого элемента планировочной структуры пересекают существующие (учтённые в ГКН) земельные участки, которые в результате градостроительного преобразования должны быть ликвидированы или преобразованы.

К таким земельным участкам относятся:

Земельные участки под жилыми домами, признанными ветхими или аварийными и предназначенными под снос;

Земельные участки, имеющие временный характер (сформированные под размещение временного объекта обслуживания, для сезонного использования под сенокос или посадку картофеля и т.д.);

Земельные участки под производственными объектами, предназначенными к выносу по причине нанесения вреда окружающей среде, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую застройку;

Земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую застройку;

Земельные участки, сформированные с ошибочными границами (по разным причинам);

Земельные участки, целиком или частично подлежащие изъятию для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с решениями документов территориального планирования или документации по планировке территорий;

Другие земельные участки, границы которых нуждаются в преобразовании.

При соблюдении нормы о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне в названных случаях границы территориальных зон формируются с учётом границ существующих земельных участков и могут значительно отличаться от границ элементов планировочной структуры.

После преобразования земельных участков границы территориальных зон должны быть откорректированы посредством внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории и данных государственного кадастра недвижимости о границах вновь образованных земельных участков.

Особенности формирования территориальных зон для
размещения объектов федерального, регионального и местного значения

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено размещение объектов федерального, регионального и местного значения на основании решений документов территориального планирования соответствующего уровня. Схемами территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального района зона размещения объекта (если размещение предполагается не за границами территории населённых пунктов) определяется с точностью до населённого пункта. Генеральным планом местоположение объекта уточняется до конкретной функциональной зоны. Границы зоны размещения таких объектов устанавливаются проектами планировки территорий, а границы земельных участков – проектами межевания территорий соответствующих элементов планировочной структуры.

В целях обеспечения реализации последовательно принимаемых на разных уровнях территориального планирования и планировки территорий решений о размещении объектов федерального, регионального и местного значения на карте градостроительного зонирования целесообразно устанавливать индивидуальные территориальные зоны с единственным видом использования, соответствующим назначению социально значимого объекта.

Например, в городе на основании решения схемы территориального планирования в области транспортной инфраструктуры Российской Федерации запланировано строительство железнодорожного вокзала. Генеральным планом определена соответствующая функциональная зона. Картой градостроительного зонирования должна быть сформирована территориальная зона транспортной инфраструктуры с единственным основным видом разрешённого использования – железнодорожный вокзал. В составе вспомогательных видов разрешённого использования может быть установлен достаточно широкий спектр: гостиницы, рестораны, объекты торговли и бытового обслуживания, финансово-кредитные учреждения и многое другое.

Особенности установления территориальных зон в целях обеспечения строительства объектов социальной инфраструктуры в существующей застройке

В целях обеспечения строительства в существующей застройке объектов учебно-образовательного назначения, здравоохранения и спортивного назначения границы соответствующих территориальных зон могут устанавливаться по крайним границам смежно-расположенных земельных участков. При этом суммарная площадь таких смежно-расположенных земельных участков может быть больше площади земельного участка, необходимой для строительства объекта учебно-образовательного назначения, здравоохранения, спортивного назначения.

После объединения земельных участков, входящих в состав зоны учебно-образовательного назначения, зоны здравоохранения или зоны спортивного назначения по инициативе правообладателей ЗУ в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, границы указанных территориальных зон могут быть изменены путем внесения изменений в настоящие Правила на основании утвержденной документации по планировке территории соответствующего элемента планировочной структуры.

Особенности установления территориальных зон в муниципальных образованиях, где документы территориального планирования отсутствуют

Если в муниципальном образовании не существует документов территориального планирования, территориальные зоны устанавливаются в соответствии с существующим использованием территорий, а к видам разрешённого использования земельных участков и ОКС могут быть отнесены только фактически существующие объекты. В таких случаях территориальные зоны на неосвоенных территориях не устанавливаются.

Таким образом, правовое регулирование земельно-имущественных отношений в муниципальных образованиях, где не предусмотрено градостроительное развитие, осуществляется в рамках фактически существующего землепользования.

В состав видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства при установлении градостроительных регламентов целесообразно включать более широкий спектр видов деятельности, чем фактически существующий в целях создания условий для повышения качества жизни населения за счёт привлечения в муниципальную экономику инвестиций малого бизнеса.

Некоторые соображения по теме дискуссии
Митягин С.Д., заслуженный архитектор РФ, доктор архитектуры, профессор, главный архитектор ОАО «НИИП Градостроительства»

Градостроительный кодекс РФ, введя территориальное (градостроительное) зонирование в состав градостроительной деятельности по отношению к территориям поселений и городских округов, не определил последовательность разработки документов: генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки и документации по планировке территорий. Это ввело в заблуждение региональные и местные органы управления относительно места территориального зонирования в системе правоустанавливающих градостроительных документов. Причина устоявшегося заблуждения кроется в автоматическом переносе порядка изложения норм Градостроительного кодекса РФ на порядок и иерархию документов, регулирующих градостроительную деятельность, что породило, с одной стороны, избыточность информационного насыщения отдельных документов, с другой стороны, невозможность исполнения некоторых норм Градостроительного кодекса РФ. Например, требование установления единого градостроительного регламента для всех земельных участков конкретной территориальной зоны с установлением их предельных размеров, назначения и параметров застройки не может быть выполнено одновременно с нормой установления основных и вспомогательных, а также условно разрешенных видов использования земельных участков в этой территориальной зоне.

2. Градостроительный кодекс РФ установил, что основным содержанием генеральных планов муниципальных образований является функциональное зонирование территории, в то же время не определил взаимодействие этого вида зонирования с территориальным зонированием. Таким образом, создались условия для неоднозначного решения данной коллизии в правовых документах муниципальных образований, тем более что оба вида зонирования оперируют практически идентичными названиями устанавливаемых зон и указаниями на отображение их границ. В наиболее распространенной ситуации территориальные зоны правил землепользования и застройки муниципального образования дублируют местоположение и фактическое содержание функциональных зон генерального плана. Встречаются случаи, когда с помощью территориального зонирования детализируются виды использования земельных участков, входящих в состав функциональной зоны, но при этом формально нарушаются требования Градостроительного кодекса РФ о соответствии правил землепользования и застройки муниципального образования правовому акту, утвердившему функциональные зоны в составе генерального плана.

Кроме того, норма об обязательности проведения публичных слушаний по проектам как генерального плана, так и правил землепользования и застройки приводит в замешательство население муниципальных образований и дискредитирует смысл и значение этой нормы для общественности. При обсуждении проекта генерального плана указывается возможность уточнения назначения территорий в территориальном зонировании, в котором затем эта возможность отвергается как формально несоответствующая ранее принятому генеральному плану.

3. Указанные противоречия в толковании положений Градостроительного кодекса РФ приводят к неоправданному затягиванию сроков, избыточной детализации разработки правоустанавливающих документов и сдерживанию инвестиционных процессов социально-экономического и градостроительного развития городских округов и поселений. Однако если отнести разработку правил землепользования и застройки муниципальных образований на уровень документации по планировке территорий как один из результатов такой разработки, то складывается иерархическая и оптимально организованная система обеспечения инвестиционных процессов правоустанавливающей документацией в следующем виде.

Генеральный план муниципального образования устанавливает, обосновывает и утверждает функциональное зонирование территорий как по их основному назначению и преимущественному использованию, так и по отнесению отдельных функциональных зон в зоны развития и реконструкции, а также в зоны градостроительного покоя.

Проекты планировки территории отдельных функциональных зон развития и реконструкции обосновывают и утверждают состав, местоположение и конфигурацию первичных элементов планировочной структуры территории – кварталов, для которых разрабатываются одномоментно или в выборочном порядке правила землепользования и застройки, сопряженные с проектами межевания этих кварталов, в обосновывающую часть которых в обязательном порядке должно входить объемно-пространственное решение застройки.

В этой ситуации на публичные слушания выносятся именно и только проекты межевания с объемно-пространственным решением застройки и градостроительными регламентами каждого земельного участка или функционально однородной группы земельных участков, предлагаемых для застройки в соответствии с подготовленными в составе проекта межевания градостроительными планами таких участков.

4. Предлагаемая последовательность и цели подготовки документации, регулирующей градостроительную деятельность муниципальных образований, не только не противоречат действующим нормам Градостроительного кодекса РФ, но и снимают все противоречия, связанные с их неверным толкованием. Кроме того, разработка документации по планировке и межеванию территорий, отнесенных к зонам развития и реконструкции, значительно уменьшит объем таких разработок и позволит эффективно концентрировать бюджетные и внебюджетные инвестиции на ограниченных территориях градостроительных преобразований, управлять процессом развития муниципальных образований со стороны местных органов социально-экономического и территориального планирования.

Совместная разработка правил землепользования и застройки и документов по планировке территории автоматически обеспечивает требуемое Градостроительным кодексом РФ внутреннее соответствие.
В сельских поселениях, где решением местного самоуправления признана нецелесообразной разработка генерального плана, возможна подготовка правил землепользования и застройки в составе проектов планировки и межевания территории сложившихся функциональных зон в случае ожидаемых и планируемых градостроительных преобразований этих зон.

К обсуждению типовых правил землепользования и застройки
Бочаров М.В., заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития РФ

Типовые формы и положения играют важнейшую роль в жизни рядового потребителя закона. Это и понятно: так устроен средний человек, что готовое решение всегда легче принять, чем искать свое собственное, пусть даже и лучшее. Тем более, если решение ему подсказано одними из лучших специалистов в своей области. Безусловно, за составление типовых положений должны браться именно такие люди. Типовое положение хорошо еще и тем, что оно в отличие от строгих правил допускает определенную свободу уточнения и изменения, что тоже должно учитываться их составителями. Будучи мостиком между законодательством и жизнью, оно позволяет понять, как работает закон в подробностях, высветить те неудобства и противоречия, которые не были видны за общими словами закона.

В типовых положениях должны быть собраны опыт и знания многих специалистов, принимавших участие в решении самых разнообразных вопросов. В силу этого типовое положение должно быть отстающим от практики документом, чтобы обеспечить себе безусловное признание. Так, в США типовой закон о зонировании был принят на федеральном уровне лишь в 1936 году. Это на 20 лет позже введения первых правил зонирования (Нью-Йорк, 1916 г.) и на 5 лет позже подтверждения конституционности правил зонирования Верховным судом США. Если типовое положение предшествует практике, то оно на первых порах должно существенно и неоднократно перерабатываться, чтобы у исполнителей была возможность учесть ошибки и наработки, выявленные в ходе работы.

Это затянувшееся вступление было необходимо для того, чтобы подчеркнуть несколько важных мыслей:

1) типовое положение о правилах землепользования и застройки (далее –ПЗЗ) необходимо и крайне полезно;

2) перед составлением типовых положений необходимо убедиться, что законы, на которых они основаны, если не совершенны, то хотя бы приемлемы, а для этого должны быть получены, обобщены и переработаны первые опытные данные по применению законов.

Есть ли в настоящее время предпосылки для составления типового положения ПЗЗ? Мне это кажется маловероятным. Уж слишком противоречивы положения законов, определяющих разрешенное использование земельных участков, слишком громоздки, запутаны и неэффективны правила.

Этот материал нужно обобщать и систематизировать, так как исполнители на местах находятся в худшем положении, им в сжатые сроки нужно исполнять эти противоречивые нормы и установления. Для начала это могли быть наставления по отдельным наиболее острым вопросам, например, расчет участков под многоквартирными домами, случаи пересмотра ПЗЗ, вспомогательное и условное использование и др.
Подготавливая методические рекомендации, мы не можем себе позволить отклоняться от закона, выдавать желаемое за действительное, как это часто происходит в представленном проекте. Так, например, в части 10 статьи 3 типового проекта ПЗЗ указывается совершенно правильная мысль о том, что инженерные объекты подразумеваются любым градостроительным регламентом (я бы добавил – на любом участке, кроме особо оговоренных законом), однако, увы, закон на самом деле таких положений не содержит. Вместе с тем, хотя я и считаю разработку в целом модельного проекта ПЗЗ преждевременным для его рекомендации от имени органов власти, я полностью поддерживаю работу по составлению данного проекта. Его разработка позволит, как увеличительное стекло, определить все недостатки законодательства, улучшить его, а также создаст предпосылку для создания типовых ПЗЗ.

С моей точки зрения, в представленном типовом проекте ПЗЗ есть один большой недостаток, который, вероятно, авторами рассматривается как достоинство. Представленный модельный проект ПЗЗ является своеобразным кратким справочником по земельному и градостроительному законодательству, насыщен общими положениями градостроительного и земельного законодательства. Это не освобождает потребителя типовых ПЗЗ от знания соответствующих законов, а только отвлекает внимание от главной цели ПЗЗ – определения разрешенного использования земельных участков. Я полагаю, что целесообразнее было бы сосредоточиться на этих вопросах, тем более что почти по всем иным вопросам ПЗЗ не могут устанавливать какие-либо правила.

О прочих недостатках проекта я предпочитаю не говорить отдельно. Они являются только лишь преломлением недостатков федерального законодательства.

О противоречии целей и задач документов, предусмотренных федеральными законами, и документов, определяющих использование земельных участков.

Документы, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ, повторяют друг друга по содержанию, противоречат по целям и задачам документам, предусмотренным иными федеральными законами, не имеют четких целей применения.

Для подтверждения данных мыслей приведу ряд примеров. Документы территориального планирования (далее – документы ТП) не имеют четкого продолжения в правилах землепользования и застройки (далее – ПЗЗ). По большому счету нет ясности, насколько ПЗЗ должны следовать документам территориального планирования. Если следование обязательное и точное, то одновременное наличие ПЗЗ и генплана избыточно, так как они содержат фактически одинаковый набор сведений. Если функциональные зоны – это всего лишь проект территориальных зон, то зачем необходимо вторичное подтверждение их содержания в составе ПЗЗ, особенно сегодня, когда генпланы и ПЗЗ готовятся одним проектировщиком как один сложный документ? Если функциональные зоны – это укрупненный или приблизительный набросок, лишь задающий направление развития, к которому можно законным образом «стремиться» двадцать лет, то нужен ли такой генплан, который фактически можно не исполнять, бесконечно «уточняя и откладывая» его первоначальный замысел?

В большинстве штатов США (здесь и далее я привожу примеры США, так как в основном американский опыт был положен в основу Градкодекса РФ) внесение любого изменения в документы зонирования возможно лишь после соответствующего переосмысления всего плана развития территории. Это правило легко объяснимо. Строительство, например, завода приводит к необходимости защитных мероприятий, организации новых транспортных потоков, увеличению спроса на жилье со стороны рабочих и другим последствиям, оказывающим воздействие на всю территорию муниципалитета.

Более того, если в последующем документы ТП подвергнутся значительному пересмотру, нет никаких гарантий, что ПЗЗ соответствующим образом обновятся. Также нет и обратной связи. До каких пор может изменяться содержание ПЗЗ без изменения документов ТП? Может ли, скажем, ОМСУ в ходе установления условно разрешенного вида деятельности (то есть перезонирование отдельных участков избранных граждан) участок за участком пересмотреть все виды разрешенного использования, изначально установленные ПЗЗ? Увы, к сожалению, ответы на эти вопросы или не ясны, или таковы, что позволяют утверждать, что документы ТП и ПЗЗ существуют в отрыве друг от друга, вынужденно сближаются только во время разработки ПЗЗ, что не предотвращает их дальнейшее расхождение. Это сводит на нет значение документов ТП и ставит вопрос о возможности воплощения замыслов, изложенных в документах ТП, в конечном счете и о целесообразности их подготовки!

Кроме того, к сожалению, в законах не прослеживается связь между отраслевыми документами планирования (лесной план субъекта РФ, схема землеустройства муниципалитета, документы зонирования природного парка, схема организации и застройки дачных и садоводческих товариществ и т.д.) и документами ТП, градостроительным зонированием и документацией по планировке, предусмотренными Градкодексом РФ. Это также вносит путаницу в вопросы составления документов ТП и их воплощения в жизнь. Более того, само понятие разрешенного использования земельного участка маскируется в причудливых формах: то это «разрешенное использование лесов», то это «виды сельскохозяйственных угодий».

Таким образом, в данном вопросе необходимо:

А) устранить путаницу на понятийном и практическом уровнях, четко обозначить, что является документами территориального планирования, а что документами, определяющими разрешенное использование земельных участков; уточнить содержание и устранить противоречие между ними, обозначить случаи и основания применения особых документов, а лучше бы и привести их к одной форме, учитывающей отраслевые особенности (особенно это касается отраслевых законов);

Б) наладить надежную связь между документами ТП и ПЗЗ или иными документами, определяющими разрешенное использование, установив, что документы зонирования не могут пересматриваться иначе, как только после пересмотра генеральных планов и в связи с этим обстоятельством (нужно продумать исключительные случаи, например, чрезвычайные обстоятельства, отступление от параметров и т.п.);
в) ввести различные способы побуждения ОМСУ к пересмотру документов ТП и ПЗЗ после внесения изменения или принятия новых документов ТП федерального или регионального уровня;

Г) установить возможность постепенного воплощения документов ТП, учитывая неоднородность условий развития территории. Постепенная реализация планов не должна превращаться в вечно отложенное развитие, но должна быть четкой программой по изменению видов разрешенного использования в соответствии с этапами освоения территории и (или) наступлением определенных условий. Таким образом, нужно установить, что функциональные зоны – это проект территориальных зон, но для достижения заданной цели ПЗЗ могут предусматривать промежуточные виды разрешенного использования, которые должны быть временными – не более 10 лет;

Д) установить возможность воплощения ВСЕХ заложенных в ТП идей – иначе нет смысла планировать, но это уже другой разговор – разговор о совершенствовании гражданского и земельного законодательства. Тут уже не обойтись стандартным резервированием и изъятием земель, здесь нужно будет совершенствовать институты публичных территорий, перераспределения земельных участков, развития застроенных территорий, понуждать к изменению разрешенного использования и др.

ПЗЗ не должны регулировать какие-либо иные общественные отношения, кроме вопросов разрешенного использования земельных участков (зданий, строений), требований к земельным участкам, зданиям, строениям, обусловленных общественными интересами, поэтому всякое упоминание о порядке предоставления земельных участков, заключении договоров недопустимо. Также сомнительно нахождение в ПЗЗ раздела о внесении изменений в ПЗЗ, так как акт об утверждении ПЗЗ, будучи нормативным правовым актом ОМСУ, изменяется или отменяется в том же порядке, что и любой иной нормативный правовой акт ОМСУ.

Что касается других разделов ПЗЗ (материалов зонирования и градостроительного регламента), то в глаза бросаются сразу три момента:

А) какой смысл осуществлять зонирование всей территории, если юридические последствия наступают только в отношении тех зон, применительно к которым действует градостроительный регламент (здесь я умолчу про случаи, когда действует и градостроительный регламент, и иной документ, например, лесохозяйственный регламент)? Какое юридическое значение имеет такое зонирование? Переопределяет ли оно развитие лесного или сельского хозяйства или всего лишь отражает иные планировочные решения?

Б) может ли ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ регламент распространяться на иные земельные участки, где градостроительная деятельность сильно ограничена или запрещена, например, на пашню? Очевидно, что в таком случае название не будет отвечать содержанию. Не лучше ли кесарю отдать кесарево? Это можно сделать следующим образом: установить, что именно зонирование определяет в общем виде разрешенное использование. Тогда всё становится на свои места. Градостроительный регламент будет применяться лишь постольку, поскольку в пределах территориальной зоны разрешено строить. Не будет необходимости издавать сложные правила, когда градостроительный регламент не разрабатывается или не применяется (еще одна причуда градостроительного законодательства – регламент разработан, но не применяется!).

Особое правило должно быть в отношении изыскательских работ, размещения информационных знаков, дорог и иных инженерных объектов, их размещать можно везде, если иное не предусмотрено законами. Без таких норм ПЗЗ подвергаются засорению. Вместо того чтобы сосредоточиться на основных видах использования, планировщики вынуждены писать для любого участка следующее: «а также размещение дороги, тротуара, дорожных и геодезических знаков, светофоров, газопровода, электрических сетей, водопровода, канализации, линий связи» и т.п.

В) как добиться устранения противоречий между документацией по планировке территории и документами зонирования? Может быть, здесь я удивлю многих тем, что такие противоречия существуют, но они действительно есть. Система зонирования в своем классическом (американском) виде не имеет документации по планировке своим продолжением. В крайнем случае к ней может прилагаться plot – планировочное решение, определяющее дорожную сеть и иные общественные земли.

Классическая система зонирования работает только в увязке с правилами образования земельных участков, включающими в себя требования по их размерам, и градостроительными нормативами, устанавливающими обязательное наличие тех или иных сооружений и объектов, без которых не будет утвержден план раздела участков, не будет разрешено строительство. Таким образом, в США, установив перечень видов разрешенного использования, муниципалитет отдает вопросы планирования застройщику, оставляя за собой положение надзирающей стороны. Как правило, одобрение должно быть выдано, если все градостроительные требования выдержаны. Дизайн, если он не был предписан градостроительными нормативами, определяется застройщиком.

В Европе иной подход к определению разрешенного использования. Например, в Германии и Швеции главным документом, определяющим разрешенное использование земельных участков, является проект планировки территории. Данный документ «разносит» виды деятельности, предусмотренные генпланом для определенной зоны, на определенные земельные участки. Таким образом, собственник земельного участка лишается возможности выбирать из всего многообразия видов деятельности, предусмотренного в общем виде генпланом, и, следовательно, вместо школы не может быть построен магазин. Другими словами, зонирование территории при наличии проекта планировки утрачивает свое юридическое значение, разрешенное использование определяется именно проектом планировки. Это имеет свои удобства: там, где внимание муниципалитета сосредоточено на определенном развитии, которое должно состояться в определенных рамках, наилучшим документом должен быть проект планировки территории. В других же случаях достаточно иметь документы зонирования, очерчивающие общие возможные виды разрешенного использования.

Суть вышеназванного противоречия заключается в том, что собственник земельного участка, с одной стороны, вправе выбирать вид разрешенного использования из любых установленных, с другой стороны, он вынужден подчиняться определённому документацией по планировке местоположению зданий и их предельных параметров, которые могут не соответствовать выбранному виду разрешенного использования. Например, проектом планировки может быть установлено местоположение индивидуальных жилых домов, в то время как разрешенное использование предполагает в том числе и строительство многоквартирного дома.

Г) система зонирования крайне не гибка: все правообладатели будут стремиться к наилучшему виду разрешенного использования из возможных. В итоге район будет пресыщен магазинами и не будет обеспечен иными (менее прибыльными) общественными заведениями (библиотеками, детскими садами, поликлиниками и т.п.). В ответ на такую угрозу муниципалитет может сделать перечень видов использования очень сжатым, состоящим из однородных видов использования. Поскольку данные проблемы в мире были выявлены давно, обратимся к мировым способам преодоления названных сложностей. Первый способ был уже назван – это определение видов разрешенного использования проектом планировки, где каждому участку предписывается свой разрешенный вид, что позволяет избежать перекосов в территориальном развитии. Другими способами могут являться:
а) «умное зонирование» (в США – smart code), которое содержит подробные нормативы насыщенности социальными объектами, инженерной инфраструктуры, коэффициента застройки, этажности и соотношения видов разрешенного использования, которые застройщик вправе совмещать в том или ином сочетании, если общие параметры зоны остаются неизменными;
б) «соглашение о градостроительном развитии (в США – PUD-agreement), которое содержит подробные нормативы насыщенности социальными объектами, инженерной инфраструктуры, коэффициента застройки, этажности и соотношения видов разрешенного использования, которые застройщик вправе совмещать, если общие параметры зоны остаются неизменными, и если соответствующие соглашения с муниципалитетом и собственниками участков внутри зоны подписаны;

В) «условно разрешенное использование (conditional zoning)», в соответствии с которым вид разрешенного использования считается предоставленным при соблюдении условий, заранее оговоренных документами зонирования: требования по площади участков, мест для стоянки, наличие инженерной инфраструктуры или социальных объектов. Если условия наступили, орган местного самоуправления обязан выдать соответствующее разрешение. Разумеется, публичные слушания не проводятся, так как эти условия были предметом обсуждения на публичных слушаниях, предшествующих утверждению документов зонирования. Разительно отличие условно разрешенного использования в нашей стране от условно разрешенного использования в США. Если в США предоставление разрешенного использования действительно предопределено объективными условиями, то наше «условное» разрешение зависит от усмотрения чиновника, так как ни публичные слушания, ни действующие ПЗЗ и генплан не являются препятствием для изменения вида разрешенного использования в обход всей системы зонирования. Опасность этого я описал выше, здесь же уместно отметить коррупционность этой нормы и то, что решение принимается чиновником в обход мнения не только городского совета, но в целом сообщества, голосовавшего за иное развитие территорий;

Г) «плавающее разрешенное использование» (в США – floating zoning), согласно которому условно разрешенный вид использования (в смысле, используемом США) предоставляется в порядке очередности обратившимся лицам;

Д) «исключительное зонирование», которое предусматривает исключение лишь некоторых видов деятельности, разрешая все остальные виды деятельности;

Е) «позитивное зонирование», которое допускает лишь те виды деятельности, которые указаны для данной зоны напрямую. Ощущение, что это зонирование наиболее схоже с российским зонированием, является обманчивым. Главное отличие состоит в том, что в этой системе зонирования, как и в названных выше системах, вспомогательные виды использования не устанавливаются актами органов власти, а осуществляются «как бесплатное приложение» к установленному разрешенному использованию. Да и как может вспомогательный вид использования считаться таковым, если он установлен также как и основной вид разрешенного использования. Это избавляет планировщиков от риска упустить, например, возможность строительства детских качелей, дровяного сарая и т.п. в отношении основного вида использования – индивидуального жилого дома. В промышленной зоне вспомогательными могут быть различные виды деятельности, начиная от оказания медицинских услуг и заканчивая питанием рабочих. При этом важно, чтобы законодательно был закреплен порог, через который не может переходить вспомогательный вид разрешенного использования. Так, например, если заводская столовая разрастается и превосходит площадь всех производственных помещений, то это очевидно уже другой вид разрешенного использования.

О порядке принятия ПЗЗ.

Наличие пресловутой комиссии, которая является своеобразным переходником между органом власти и общественностью, выглядит как пятое колесо в телеге. Это действительно так. Здесь произошло механическое заимствование американского опыта без оглядки на его сущность. В США муниципалитеты не вправе издавать собственные правовые акты, всё муниципальное правотворчество, в том числе в области градостроительной и земельной политики, осуществляется на основании делегированных штатом полномочий. В этом смысле представительный орган муниципалитета не может быть одновременно и представителем штата (в рамках делегированных полномочий), и представителем местного сообщества. Поэтому согласно теории сдержек и противовесов в тех случаях, когда муниципалитет осуществляет правотворчество, то есть власть, данную ему штатом, ему необходимо противопоставить общественное мнение. Вот короткое объяснение планировочных комиссий в США. На нашей почве комиссии бесполезны, так как ОМСУ итак в силу закона являются представителями местного сообщества и осуществляют свое правотворчество. Этот вывод подкреплен практически повсеместно фиктивным характером комиссий, где заправляют муниципальные чиновники. Во избежание волокиты такие комиссии желательно упразднить и подчеркнуть ответственность местных чиновников, не размытую комиссионным решением, перед местным сообществом за принимаемые решения.

Не ясны сроки пересмотра ПЗЗ. Между тем застройщикам крайне важно знать, что существует определенное время, в течение которого ПЗЗ или документация по планировке не могут быть пересмотрены, иначе деньги, потраченные на изыскательские работы и проектирование, пропадут впустую. В настоящее время не ясно, является ли изменение ПЗЗ и документации по планировке основанием для отмены или изменения разрешения на строительство. Должно быть введено правило, что ранее выданное разрешение на строительство сохраняется, за исключением определенных законом чрезвычайных случаев. Досрочный пересмотр ПЗЗ, если он произошёл без согласия заинтересованных правообладателей земельных участков, должен являться основанием для возмещения понесенных ими убытков.

Об отдельных вопросах зонирования и подготовки документации по планировке территории.

В настоящее время предусмотрено, что границы зон должны совпадать с границами земельных участков. Это заведомо невыполнимое требование. Во-первых, точные границы земельных участков почти в половине случаев отсутствуют, во-вторых, существующие границы земельных участков могут никак не соотноситься с потребностями развития (например, нет существующих полей, совпадающих по размеру с жилыми микрорайонами). Соответственно, эту норму необходимо пересмотреть. Достаточно нормы обратного действия: границы образуемого земельного участка не должны пересекать границы зон. Необходимо также ввести и ряд новых правил. Если земельный участок оказался разделенным несколькими зонами, такому участку орган кадастрового учета присваивает разрешенное использование, предписанное зоной, в которой находится большая часть участка, но строительство на таком участке невозможно до его раздела.

Также необходимо совершенствовать виды и содержание документации по планировке территории в зависимости от целей и условий его составления: это может быть проект переустройства или застройки новой территории, проект строительства одного или нескольких объектов (особенно это необходимо для строительства линейных объектов, расположенных за границами населенного пункта, объектов недропользования). Очевидно, что для различных целей содержание проекта планировки и порядок ее утверждения должны отличаться. Большой проблемой в настоящее время является то, что проектировочное решение не обязательно соблюдается в силу простого отсутствия взаимосвязи документов и технологических процессов. Например, нет возможности побудить к освоению территорий коммунальные и инженерные службы, которые не всегда являются государственными организациями. Нет возможности совместить инженерное развитие со сроками строительства отдельных объектов. Грубо говоря, отсутствует возможность составить план освоения территории и гарантировано довести его до исполнения. Даже не существует возможности проверки межевого плана на соответствие проекту межевания территории, что делает образование земельных участков сильно зависящим от добросовестного поведения правообладателя земельного участка. В целом отсутствует ясность, в каких случаях должна быть разработана документация по планировке территории, а в каких – образование земельных участков возможно и без нее.

Все это делает работу органов власти в известной степени напрасным трудом. Героические усилия по планированию и утверждению документации могут обернуться пустым звуком, поэтому нам нужно новое законодательство об определении разрешенного использования земельного участка, которое бы не только провозглашало четкий и увязанный с отраслевыми актами порядок определения разрешенного использования земельных участков, но и давало возможность воплощения заложенных в планировочных документах идей.

Предложения по совершенствованию градостроительного зонирования
Бобылёв С.Ю., генеральный директор ООО «Архитектурная мастерская С.Ю. Бобылёва», член коллегии НП «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга»

Предложения по структуре градостроительных регламентов.

Целесообразно включать в состав Правил общие положения по установлению градостроительных регламентов. Например:

1. Настоящими Правилами землепользования и застройки (далее – Правила) установлены градостроительные регламенты в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, относящиеся ко всем территориальным зонам в целом и (или) к группам территориальных зон, а также к отдельным территориальным зонам.

2. Градостроительные регламенты, относящиеся ко всем территориальным зонам в целом и (или) к группам территориальных зон, приведены в главе 10 части II настоящих Правил. Градостроительные регламенты в части ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, относящиеся к отдельным территориальным зонам, приведены в главе 11 части II настоящих Правил.

3. Градостроительные регламенты в части предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлены в следующем составе:

Минимальная площадь земельных участков;

Коэффициент использования территории;

Минимальные отступы зданий, строений, сооружений от границ земельных участков;

Максимальные выступы за красную линию частей зданий, строений, сооружений;

Максимальное количество этажей надземной части зданий, строений, сооружений на территории земельных участков. В число надземных этажей включаются технический, мансардный и цокольный, а также прочие этажи, предусмотренные соответствующими строительными нормами и правилами как надземные;

Максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков;

Максимальная общая площадь объектов капитального строительства нежилого назначения на территории земельных участков. В расчет общей площади входит площадь объектов нежилого назначения, расположенных на всех этажах зданий (включая технический, мансардный, цокольный и подвальный (подвальные));

Максимальное количество жилых блоков малоэтажной индивидуальной жилой застройки (для домов блокированной застройки);

Максимальный класс опасности (по санитарной классификации) объектов капитального строительства, размещаемых на территории земельных участков;

Минимальная доля озелененной территории земельных участков;

Минимальное количество машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на территории земельных участков;

Минимальное количество мест на погрузочно-разгрузочных площадках на территории земельных участков;

Минимальное количество машино-мест для хранения (технологического отстоя) грузового автотранспорта на территории земельных участков;

Максимальная высота ограждений земельных участков жилой застройки;

Максимальный планировочный модуль в архитектурном решении ограждений земельных участков жилой застройки.

Предложения по определению видов разрешенного использования земельных участков.

Необходимо представить методику определения видов разрешенного использования земельных участков в качестве основных, условно разрешенных и вспомогательных. Например:

1. Для всех видов объектов с основными и условно разрешенными видами использования вспомогательные виды разрешенного использования применяются в отношении объектов, технологически связанных с объектами, имеющими основной и условно разрешенный вид использования, или обеспечивающих их безопасность в соответствии с нормативно-техническими документами, в том числе:

Проезды общего пользования;

Объекты коммунального хозяйства (электро-, тепло-, газо-, водоснабжение, водоотведение, телефонизация и т.д.), необходимые для инженерного обеспечения объектов основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

Автостоянки и гаражи для обслуживания жителей и посетителей основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

Благоустроенные, в том числе озелененные, детские площадки, площадки для отдыха, спортивных занятий;

Площадки хозяйственные, в том числе - площадки для мусоросборников;

Объекты торговли, общественного питания и бытового обслуживания, необходимые для обслуживания посетителей основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

Объекты временного проживания, необходимые для обслуживания посетителей основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

Иные объекты, в том числе обеспечивающие безопасность объектов основных и условно разрешенных видов использования, включая противопожарную.

2. Размещение объектов вспомогательных видов разрешенного использования разрешается при условии соответствия требованиям, перечисленным в пункте 1 настоящей статьи, соблюдения требований технических регламентов и иных требований в соответствии с действующим законодательством. На территориях зон с особыми условиями использования территории размещение объектов вспомогательных видов разрешенного использования разрешается при условии соблюдения требований режимов соответствующих зон, установленных в соответствии с федеральным законодательством.

3. Суммарная общая площадь зданий, строений, сооружений (помещений) объектов вспомогательных видов разрешенного использования, расположенных на территории одного земельного участка, не должна превышать 30 % общей площади зданий, строений, сооружений, расположенных на территории земельных участков, включая подземную часть, в одной территориальной зоне.

4. Суммарная доля площади земельного участка, занимаемая объектами вспомогательных видов разрешенного использования, а также относящимися к ним озеленением, машино-местами и иными необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерно-технического обеспечения и благоустройства, не должна превышать 25 % общей площади земельных участков, расположенных в одной территориальной зоне, если превышение не может быть обосновано требованиями настоящих Правил. Для всех видов объектов физической культуры и спорта, включая спортивные клубы, указанный показатель не должен превышать 10 % от общей площади земельного участка.

Предложения по установлению требований к видам разрешенного использования земельных участков

В ПЗЗ необходимо прописывать более детальные требования к видам разрешенного использования земельных участков. Например:

1. В пределах одного земельного участка, в том числе в пределах одного здания, допускается при соблюдении действующих нормативов размещение двух и более разрешенных видов использования (основных, условных и вспомогательных). При этом размещение в пределах участков жилой застройки объектов общественно-делового назначения, рассчитанных на прием посетителей, допускается только в случае, если они имеют обособленные входы для посетителей, подъезды и площадки для парковки автомобилей.

2. Размещение условно разрешенных видов использования на территории земельного участка может быть ограничено по объемам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Ограничение устанавливается в составе разрешения на условно разрешенный вид использования с учетом возможности обеспечения указанного вида использования системами социального (только для объектов жилой застройки), транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения; обеспечения условий для соблюдения прав и интересов владельцев смежно расположенных объектов недвижимости, иных физических и юридических лиц; ограничения негативного воздействия на окружающую среду в объемах, не превышающих пределы, определенные техническими регламентами и градостроительными регламентами, установленными настоящими Правилами применительно к соответствующей территориальной зоне.

Суммарная доля площади земельного участка, занимаемая объектами условно разрешенных видов использования, а также относящимися к ним озеленением, машино-местами и иными необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерно-технического обеспечения и благоустройства, не должна превышать 50 % от общей площади территории соответствующего земельного участка в соответствующей территориальной зоне.

3. Размещение объектов нежилого назначения основных и условно разрешенных видов использования во встроенных и встроено-пристроенных к многоквартирным жилым домам помещениях осуществляется в соответствии с видами разрешенного использования, указанными в главе 11 части II настоящих Правил при условии соблюдения требований технических регламентов и иных требований в соответствии с действующим законодательством. При этом общая площадь встроенных и встроено-пристроенных к многоквартирным жилым домам помещений, занимаемых объектами нежилого назначения, не может превышать 30 % общей площади соответствующих жилых домов, исключая подземную часть. Помещения в (при) квартирах или индивидуальных домах, рассчитанные на индивидуальную трудовую деятельность, допускаются при соблюдении действующих нормативов.

4. Размещение объектов основных и условно разрешенных видов использования, в отношении которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, допускается при условии нераспространения границ санитарно-защитных зон за пределы границ соответствующей территориальной зоны, а для жилых, общественно-деловых зон и зон рекреационного назначения – за пределы границ земельного участка, на территории которых находятся указанные объекты.

Предложения по обеспечению преемственности градостроительных решений.

Целесообразно установить преемственность документов территориального планирования и градостроительного зонирования за счёт присвоения каждой территориальной зоне или подзоне внутри нее индивидуального обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное).

Например, в соответствии с утвержденным документом территориального планирования (генеральным планом) территория элемента планировочной структуры по функциональному зонированию отнесена к жилой зоне многоэтажных жилых домов – Ж5.

Территориальной зоне на карте градостроительного зонирования соответствует обозначение «Т Ж5», где Т – «территориальная зона» (идентифицирует документ терпланирования – ПЗЗ);

Ж5 – обозначение функциональной зоны в соответствии с утвержденным документом терпланирования.

В составе территориальной зоны могут быть выделены подзоны. Например:

Т Ж5-1 – подзона размещения объектов жилого назначения;

Т Ж5-2 – подзона размещения объектов дошкольного и общего образования;

Т Ж5-3 – подзона размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

Т Ж5-4 – подзона размещения объектов хранения индивидуального автотранспорта;

Т Ж5-5 – подзона озелененных территорий общего пользования.
Для идентификации территориальных зон и подзон с целью представления сведений в орган кадастрового учета для внесения в государственный кадастр недвижимости целесообразно внести и порядковый номер. Например: Т Ж5-1_1, Т Ж5-1_2 и т.д.

Мнение о проекте Методического руководства по разработке Правил землепользования и застройки
Борознов А.А., советник генерального директора Фонда «РЖС»

Я давно «болею» темой Градостроительного кодекса, включая, естественно, и тему ПЗЗ. Вопросы, относящиеся к содержанию Методического руководства содержатся в моих выстраданных статьях по теме, опубликованных на портале «АрхиРу», которые и предлагаю Вашему вниманию (ссылки на сайте www.сайт).

Конкретно по проекту Методического руководства (с учётом содержания моих статей) прежде всего хотелось бы выразить сомнения о своевременности выпуска такого методического руководства до полного прояснения роли, места в градостроительном проектировании, сути Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и их целей, не до конца прояснённых, к сожалению, в тексте действующего Градкодекса. Необходимо первым делом решить и закрыть этот вопрос с внесением соответствующих изменений в Градкодекс. Предлагаемое Методическое руководство, если его принять и ввести в действие сейчас, создаст иллюзию, что проблем нет, и может закрепить статус-кво надолго.

ПЗЗ являются одним из видов градостроительного проектирования. Согласно положениям Градкодекса РФ требуется наличие региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, в которых и должно быть указано всё необходимое для проектирования, разработки местных ПЗЗ. Всё общее для всех регионов, необходимое для разработки ПЗЗ, но не проясненное в Градкодексе правильнее будет добавить непосредственно в его текст.

Смысл и цель ПЗЗ – это установление и последовательное уточнение жёстких, но ясных и обоснованных регламентов, с последующим долговременным действием (если не вечным). Обоснованность регламентов должна обеспечиваться именно их последовательным уточнением, но не постоянным изменением!!! Последовательное уточнение – это то, чего не хватает про ПЗЗ в Градкодексе, и из-за отсутствия которого этот документ саботируется. Для достижения осмысленности ПЗЗ необходимо применять большинство принципов разработки проектов планировки для проектов ПЗЗ, для установления территориальных зон и их градостроительных регламентов. Вопросы приведения в соответствие границ территориальных зон и пересекающихся с ними границ земельных участков также должны решаться при установлении территориальных зон, а в случае возникновения проблем, утверждение границ зон на таких территориях может просто откладываться. Тогда в проектах планировки, выполненных на основании (!!) ПЗЗ уже не будет никаких «зон», а будут объекты капитального строительства и конкретные земельные участки для них (что там и должно быть). (Подробнее читайте в моих вышеуказанных статьях).

Теперь подойду ближе к сути представленного проекта Методического руководства. Омские коллеги разрабатывают его еще со времен предыдущего Градкодекса, действовавшего до 2004 года. Игнорируя новые положения Градкодекса 2004 года, отчасти пользуясь его некоторыми не до конца проговоренными требованиями, в своей методике омичи (А.Н. Береговских, ИТП «Град») сохраняют огромный изъян, дезавуирующий ценность и значимость ПЗЗ, превращающий ПЗЗ в формальный, никому не нужный документ.

Так, в проекте Методического руководства предусматривается постоянное внесение изменений в ПЗЗ, то есть они перестают быть «настоящими» Правилами, Регламентами, введение которых Градкодексом 2004 года в качестве таковых является, пожалуй, главным и ценнейшим нововведением Градкодекса.

Также многократно подчеркивается, что ПЗЗ следуют проектам планировки и разрабатываются вслед за проектами планировки, что напрямую противоречит положениям Градкодекса (части 5, 10 ст. 45) и всей его логике.

Последовательность градостроительного проектирования, прослеживаемая в Методическом руководстве, когда за Генеральным планом следует проект планировки, и лишь затем ПЗЗ, – подразумевает также сохранение содержания Генеральных планов принципиально идентичным тому, каким оно было до принятия Градостроительного кодекса.

И это еще один гвоздь в «крышку гроба» ПЗЗ и Градкодекса в целом.
Приведу некоторые цитаты из проекта Методического руководства в качестве иллюстрации к вышесказанному.

Стр. 10-11: «Постоянное действие Правил обеспечивается внесением в них дополнений и изменений в установленном порядке. Основанием внесения изменений в Правила является, в том числе, внесение изменений в документы территориального планирования и утверждение документации по планировке территории. При наличии утвержденной документации по планировке территории разработку проекта Правил необходимо осуществлять с учетом такой документации. При разработке проекта Правил необходимо учитывать положения разрешительной документации: градостроительных планов земельных участков».

Стр. 19-20: «9.3. Если рассматриваемая территория в соответствии с документами территориального планирования подлежит градостроительному преобразованию, детализация функциональных зон может быть обеспечена только на основании решений документации по планировке территорий. Такие территории подразделяются на территориальные зоны, виды разрешённого использования, предельные параметры и характеристики которых установлены более точно проектами планировки и межевания территорий. 9.4. По отношению к территории, подлежащей градостроительному преобразованию в соответствии с документами территориального планирования, но при отсутствии документации по планировке такой территории, границы территориальных зон устанавливаются посредством дублирования границ и наименований функциональных зон, установленных документами территориального планирования. Принимая во внимание норму действующего законодательства о том, что градостроительный регламент распространяется в равной степени на все земельные участки и объекты капитального строительства в пределах территориальной зоны, такой способ [когда устанавливается широкий спектр видов разрешённого использования] территориального зонирования не может гарантировать муниципальному образованию гармоничное развитие территорий и последовательное улучшение качества среды, так как при самостоятельном формировании земельного участка посредством объединения или разъединения существующих участков при приобретении в собственность земельного участка правообладатель имеет право самостоятельного выбора вида использования участка без учёта интересов муниципального образования. При утверждении документации по планировке данных территорий в правила землепользования и застройки рекомендуется незамедлительно вносить изменения в части детализации территориальных зон и установления более конкретного перечня видов разрешённого использования, а также предельных параметров развития объектов капитального строительства».

Стр. 21: «10. Особенности формирования территориальных зон градостроительного преобразования на территориях с учтёнными в ГКН земельными участками. В случае если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено две или более функциональных зоны, данный земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий. Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования может быть определен посредством установления видов разрешённого использования в строгом соответствии с видами фактического использования земельного участка и объектов капитального строительства. Предельные параметры развития таких объектов должны соответствовать фактическим параметрам существующих объектов (этажность, процент застройки). Развитие осуществляемых видов деятельности или объектов может быть разрешено только при условии разделения зоны градостроительного преобразования в соответствии с проектами планировки и межевания на земельные участки и внесения соответствующих изменений в карту градостроительного зонирования посредством деления зоны градостроительного преобразования на территориальные зоны, виды которых соответствуют планируемому развитию территорий, установленному документом территориального планирования».

Стр. 25: «После преобразования земельных участков границы территориальных зон должны быть откорректированы посредством внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории и данных государственного кадастра недвижимости о границах вновь образованных земельных участков».

Мнение о проекте Методического руководства по разработке ПЗЗ
Дарибабина Е.В., начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью МО Службы жилищного контроля и строительного надзора ХМАО-Югры

Методическое руководство по разработке Правил землепользования и застройки – документ крайне важный и нужный, хотя и слегка запоздавший. В настоящее время одной из главных задач, поставленных федеральным правительством перед субъектами и местным самоуправлением, является развитие предпринимательской и инвестиционной деятельности, в свете чего идет активная борьба с административными барьерами и нами – чиновниками, их создающими. Не обошлось без побед. «Благополучно» упразднен институт главного архитектора, лишилось статуса архитектурно-планировочное задание, законодательно запрещены какие бы то ни было согласования проектной документации, не за горами, как представляется, и отмена экспертизы. В таких условиях Правила – практически единственный рабочий инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления могут влиять на застройку своих территорий, обеспечение благоприятных условий жизни и деятельности как рядовых граждан, так и трудовых «инвесторов-предпринимателей».

Не секрет, что наше законодательство далеко от совершенства. Если Градостроительный кодекс можно сравнить со сложным техническим прибором, то Руководство должно стать развернутой инструкцией по пользованию им. Представляется, что главный акцент в нем надо бы сделать не на «ретрансляцию» положений Градостроительного кодекса, а на их осмысливание и, соответственно, выдачу практических рекомендаций по их применению, чего, на мой взгляд, в предложенной редакции явно недостаточно (

Безусловно, внимания заслуживают предложенный подход к формированию территориальных зон и попытка разрешить существующие противоречия путем формирования так называемой зоны градостроительного преобразования. При этом понятно, что такое преобразование – процесс долгий и трудный, а зачастую и просто невозможный для реализации. Поэтому было бы неплохо предложить некий подробный вариант действий местных властей по отношению к земельным участкам и ОКС, по факту расположенных в границах территориальной зоны с иными, нежели это установлено в правоустанавливающих документах владельца, видами разрешенного использования. Быть может, в Правилах стоит предусмотреть какие-то особые условия реализации градостроительного регламента для таких случаев. Нам уже приходилось участвовать в судебных процессах, когда ОМСУ отказывают в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта собственнику такого земельного участка по причине несоответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка. При этом суд встает на сторону собственника, мотивируя свое решение тем, что при подготовке ПЗЗ необходимо было учитывать существующее землепользование.

Также заслуживают внимания вопросы использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Понятно, что в соответствии с Кодексом порядок использования таких участков «определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами», но мы ведь можем что-то посоветовать муниципалитетам в Руководстве (я сознательно опускаю модельные ПЗЗ, потому что именно Руководство будет утверждаться приказом Минрегиона РФ).

Повторюсь, что Правила – практически единственный рабочий инструмент для уполномоченных в области архитектуры органов местного самоуправления. На основе ПЗЗ осуществляется подготовка ГПЗУ, который по логике Кодекса должен являться основанием для разработки проектной документации. Увы, на самом деле, как правило, ГПЗУ составляется постфактум, потому что без него застройщик просто не получит разрешения на строительство. Основная информация, которая содержится в ГПЗУ, берется именно из Правил. Это виды разрешенного использования и предельные параметры разрешенного строительства. Крайне недостаточно, на мой взгляд, установить требования только к этажности объекта и проценту застройки земельного участка. Архитектор (даже если он и чиновник), которому небезразлично, как развивается его город, вправе иметь возможность влиять на ситуацию. Есть смысл предложить какой-то более развернутый перечень возможных предельных параметров и принципов их определения.

Уже давно отмечаю, что в Градостроительном кодексе существует пробел в отношении статуса документации по планировке территории. Требования к порядку ее подготовки, содержанию, утверждению установлены, а правовые последствия неисполнения принятых в ДПТ решений отсутствуют. Понятно, что земельные участки на основании утвержденной ДПТ формируем, а потом выставляем на торги. Но! Застройщик вправе самостоятельно выбрать любой из разрешенных для территориальной зоны видов использования! Если в проекте планировки мы предусмотрели строительство на конкретном земельном участке планировочного квартала, например, жилого дома, а спектр основных видов включает в себя много чего другого, то как потребовать исполнения принятых решений? Мне кажется, что в законодательстве стоит тесно «увязать» между собой различные виды градостроительной документации. Почему бы не указать, что при наличии утвержденного проекта планировки территории вид разрешенного использования земельного участка должен назначаться (а не выбираться) в соответствии с таким проектом? Соответствующая информация должна содержаться в ГПЗУ (реквизиты документа об утверждении ДПТ, назначение объекта, его параметры и пр.). Конечно, в таком случае и форму ГПЗУ тоже надо доработать.

На самом деле вопросов, возникающих на практике при осуществлении органами местного самоуправления полномочий в области градостроительной деятельности, значительно больше, я привела только некоторые из них.

В Югре Правила землепользования и застройки утверждены более чем в 75% муниципальных образований. Прошедший период их так называемой «пробной эксплуатации» выявил слабые стороны. Многие муниципалитеты планируют внести изменения в свои регулирующие застройку и землепользование нормативные акты. Очень хотелось, чтобы Руководство оказалось для них «настоящим другом и помощником».

Предложения по совершенствованию ПЗЗ
Николаев С.Н., заместитель председателя Комитета по строительству,
заведующий отделом муниципального строительного надзора Комитета
по градостроительству

О текстовой части.

Исходя из опыта работы с ПЗЗ считаю необходимым максимально уб-рать из текста перепечатки из Градостроительного кодекса и других законов, так как любое изменение закона повлечёт за собой полную процедуру внесения изменений в Правила. Жители неоднократно задавали мне вопросы о том, зачем их собирают, за что идет голосование (по сути, выполнять или не выполнять закон), а также о том, что будет, если они проголосуют против изменений. Несмотря на все разъяснения, жители считают, что рассматриваемый документ не должен быть принят, если народ проголосовал против. Сейчас у нас лежит представление прокуратуры о необходимости немедленной корректуры ПЗЗ как раз в таком разрезе, причем и самой прокуратуре приходится объяснять, что внесение таких изменений – процедура длительная.

О градостроительныхрегламентах.

Градостроительные регламенты (далее - ГР) – это регламенты, которые прописаны в Правилах, возможности дальнейшего их уточнения в проекте планировки нет. Это большой пробел в законодательстве. ГПЗУ – главный документ для получения разрешения на строительство, который требует перечисления именно градостроительных регламентов. На уровне разработки ПЗЗ требуется максимальная детализация (вплоть до земельного участка). Возьмем, например, жилой микрорайон с девятиэтажной застройкой. Школа, детский сад, магазин и другие объекты соцкультбыта не могут быть девятиэтажными, хотя это всё разрешенные виды использования. Правообладатель ЗУ имеет право выбрать любой из видов разрешенного использования, например, вместо школы построить магазин и т.д. Я специально довожу ситуацию до абсурда. С точки зрения закона такое может произойти. Чтобы не детализировать ПЗЗ до уровня земельного участка, необходимо сделать продолжением ПЗЗ проекты планировки и проекты межевания (далее – ПП), прописав возможность уточнения ГР по отношению к конкретным земельным участкам. ПЗЗ и карта градостроительного зонирования должны разрабатываться не на всю территорию муниципалитета, а на ту его часть, в которой планируются какие-либо градо-строительные изменения, являясь при этом первым этапом разработки доку-ментации по планировке территории.

О карте градостроительного зонирования

Карта градостроительного зонирования должна разрабатываться исходя из ряда принципов:

1) Карта градостроительного зонирования должна уточнять и детализировать карту функционального зонирования Генерального плана;

2) Карта градостроительного зонирования должна уточняться (детализироваться) проектами планировки;

3) Границы территориальных зон должны совпадать с красными линиями микрорайонов и кварталов;

4) Градостроительный регламент для территориальной зоны должен уточняться ПП соответствующих территорий, входящих в состав рассматриваемой территориальной зоны;

5) Прямая зависимость границы территориальной зоны от границы земельного участка должна быть устранена. Земельный участок, де-факто выходящий на 20 см (толщину столба) за границу территориальной зоны, не должен требовать внесения изменений в ПЗЗ.

О взаимосвязи градостроительных решений и принципах установления границ территориальных зон в Томске
Коренев В.И., главный архитектор г. Томска, кандидат архитектуры, доцент ТГАСУ

Коренев В.И.

В 2007 году в Томске накопилось достаточно много нарушений в сфере предоставления земельных участков. Одно из них касалось несоблюдения правового статуса красных линий при выделении земельных участков для строительства. В результате был построен ряд объектов, в том числе многоквартирные дома, которые фактически разрушили возможность развития транспортной инфраструктуры города, по сути, закупорили транспортные коридоры, установленные действующим на тот момент генпланом.

Почему такое случилось?

Оказалось, что в сводном плане красных линий многие красные линии либо не имели утверждающих их документов, либо были нанесены неверно, либо вовсе отсутствовали, а порой просто игнорировались. К сожалению, имевшиеся на тот момент в департаменте ПДП и проекты планировки территории не могли кардинально помочь узакониванию красных линий. Причины разные. Например, имелись ПДП, которые были утверждены, но в своем составе не имели чертежей, устанавливающих красные линии, либо наоборот, чертеж был, но не было документов об утверждении этого проекта детальной планировки. В свою очередь проекты планировки, выполненные в соответствии с действующим Градостроительным кодексом, были единичными и, как правило, касались небольших территорий.

Требовалось немедленное вмешательство в этот процесс. Необходимо было найти механизм, с помощью которого можно защитить существующий и планируемый транспортный каркас города от нового строительства.

Важнейшим шагом в этом направлении было утверждение в конце 2007 года Генерального плана и ПЗЗ. Однако здесь важно отметить, что градостроительное зонирование, которое было выполнено вместе с Генеральным планом, только отчасти решало проблему защиты транспортного каркаса города. Дело в том, что границы территориальных зон хотя и соответствовали схеме развития транспортной инфраструктуры города, но при отсутствии данных о красных линиях и сведений о границах земельных участков были достаточно условными. Особенно неточным было градостроительное зонирование в местах, где Генпланом предусматривались трассировки новых магистральных улиц и транспортные развязки.

Чтобы разрешить сложные ситуации, мы решили максимально быстро зафиксировать и утвердить планируемые красные линии для улично-дорожной сети, что, на наш взгляд, является наиболее эффективным правовым решением, позволяющим наиболее точно установить границы транспортных коридоров.

Как известно, в соответствии с кодексом установить и утвердить красные линии можно только в составе проектов планировки территории. Покрыть единовременно город такими проектами было невозможно, именно поэтому нами была инициирована разработка проекта планировки на улично-дорожную сеть в целом.

Здесь важно отметить, что в момент подготовки проекта планировки в департаменте появилась геоинформационная система, позволяющая единовременно видеть и использовать данные всех вышеназванных материалов в виде наложенных друг на друга информационных слоев. Это стало очень важным условием для анализа существующей ситуации, для принятия проектных решений, а в последующем и для компьютерной графической обработки полученных данных.

Вместе с тем сопоставление транспортной схемы генерального плана с реальными условиями застройки города, его рельефом, земельными обременениями выявило ряд проблемных узлов, реализация которых даже на дальнюю перспективу была невозможна.

Поэтому уже на первоначальном этапе подготовки проекта планировки стало ясно, что необходимо найти приемлемые альтернативные решения с оптимизацией трассировки новых магистральных улиц, учитывающих рельеф местности и земельные обременения. Безусловно, при этом было важно, чтобы эти проектные решения не разрушили стратегическую структуру транспортного каркаса города, предложенного генпланом. В результате работы появились предложения по внесению изменений в Генеральный план.

Выполнив эту работу, мы столкнулись с другой проблемой. В соответствии с Градостроительным кодексом подготовка проекта планировки должна осуществляться на основании Генерального плана и не противоречить требованиям градостроительных регламентов, то есть ПЗЗ (ст. 45. п. 5, п. 10, п. 12.1.). Учитывая это требование кодекса, а в нашем случае проектом планировки предлагался, по сути, новый транспортный каркас, возникла необходимость выполнения новой работы, связанной с внесением изменений в Генплан и ПЗЗ. Одновременно с этим возник вопрос, по какому принципу вносить изменения в карту градостроительного зонирования ПЗЗ, устанавливающую новые границы территориальных зон в первую очередь там, где намечались новые трассировки улиц. Как известно, согласно ст. 34 п. 2. границы территориальных зон могут устанавливаться по разным границам.

При этом в соответствии со ст. 30 п. 4. границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне. Если на этапе принятия ПЗЗ это требование фактически было сделать невозможно, то сегодня, когда данные земельной кадастровой палаты стали публично доступными, игнорировать это требование неправильно и нецелесообразно.

В связи с этим мы выбрали следующий путь. Когда нет земельных обременений, граница зон устанавливается по красной линии. Там, где на пути оказывается земельный участок с правами, граница проводится с учетом координат этого участка.

Таким образом, с одной стороны, нам удалось достаточно широкомасштабно и точно подойти к процедуре кадастрирования территориальных зон. С другой стороны, из этих материалов выявляются земельные участки или их части, которые могут быть изъяты для муниципальных нужд при строительстве или реконструкции улиц в г. Томске.

Кроме этого, на земельные участки, которые попадают целиком вне границ территориальных зон, возникают соответствующие правовые ограничения, и они не могут быть использованы для строительства, так как на них действие регламентов не распространяется, на них нельзя выдать градостроительные планы, что дает возможность контролировать и пресекать строительство внутри транспортных коридоров не только красными линиями, но и градостроительным зонированием.

Есть еще один существенный результат этой работы. На застроенных территориях, где, например, сложилась жилая многоэтажная застройка, уже нет необходимости делать проекты планировки, можно сразу приступать к подготовке проектов межевания с определением границ земельных участков под многоквартирные жилые дома.

В завершение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что такой проект стал возможен благодаря наличию важного инструмента – нашей инфраструктуры пространственных данных о городе.

Выводы по итогом дискуссии

Главный вывод – ни одного вопроса из области правового регулирования градостроительных или земельно-имущественных отношений нельзя решить локально. Это заведомо обречённое на провал занятие.

Мы обратились к экспертам с просьбой высказать мнение о принципах установления границ территориальных зон в рамках действующего законодательства и получили очень мало ответов на конкретные вопросы. Зато результаты превзошли ожидания в части количества и качества полезных мыслей, неиспользование которых при доработке законопроектов по реформированию градостроительного и земельного законодательства как минимум можно отнести к бесхозяйственному отношению к отечественному профессионализму и интеллекту.

Все эксперты выделили как главную проблему отсутствие определённости в соотношении норм территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования. Все эксперты единодушно подчеркнули необходимость преемственности градостроительных решений на уровне территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования. В отношении принципов и зависимостей существуют разногласия, но это ещё раз подчёркивает несовершенство действующего законодательства и объективную необходимость его реформирования.

Может быть, всё-таки нужен один обновлённый закон, определяющий место и назначение каждого документа в системе правового регулирования деятельности по управлению развитием территорий и недвижимости, по регулированию градостроительных и земельно-имущественных отношений?
Может быть, это возможно без революций, без передела собственности?
Может быть, мы способны вырастить своё национальное законодательство, как садовник выращивает дерево, как народы выращивают свою культуру?
Это – длинная цель, но устройство территории государства не может быть быстрым и требует, как говорят известные градостроители, длинной воли. Любое мирное изменение страны, преобразование среды – это долголетний и упорный труд.

Работа по названной теме продолжается, редакция журнала ждёт предложений по комплексному преобразованию законодательства в сферах регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений для учёта при подготовке изменений и дополнений в законопроекты Министерства регионального и экономического развития Российской Федерации от имени ГИС-Ассоциации и Национальной Гильдии Градостроителей.

См. также:
Каталог Авторов:
- Бочаров М.В.
- Бобылёв С.Ю.
- Борознов А.А.
- Бобылев С.Ю.
- Митягин С.Д.
- Дарибабина Е.В.
- Коренев В.И.
-

В доме без погреба особенно следует уделить внимание и позаботиться о том, чтобы перекрыть доступ холоду в дом от земли и утечки тепла здания к землею А так же проникновению влаги от земли в дом. Важно обезопасить помещение, сделав надлежащую изоляцию фундамента и пола.

Вода от земли проникает в результате так называемого капиллярного притяжения — поры неизолированного бетона действуют как крошечные трубы, «всасывающие» влагу из окружающей земли. В зданиях без фундамента на полу и на стенах фундамента надземного барьера, достаточного влагонепроницаемой изоляции из фольги ПВХ или гудрона на клею. Также необходимо будет утеплить пол на земле. Эксперты, однако, разделились во взгляде на целесообразность выполнения наземных основ вертикальных фундаментных стен.

В 2018 года состоялось расширенной выездное заседании Комитета Государственной думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношением. Обсуждался законопроект, который предлагает внести изменения в Земельный кодекс. Мероприятие проходило на базе Государственного университета по землеустройству.

Основной темой заседания стал вопрос о том, что бы разрешить строительство жилого дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому (фермерскому) хозяйству. При этом, чтобы не допустить злоупотребления правом и исключить застройку земель сельхозназначения, предлагается запретить образование земельного участка под таким домом и его перепродажу.

Бесплатная приватизация жилья (квартиры) до 1 марта 2018 года – это не слухи, а реальность. Несколько лет назад власти говорили, что на приватизацию жилья они оставляют человеку только один год, однако по его окончанию они опять продлевали срок, и 2018 год скорее всего не будет являться исключением.

Использование кадастровой стоимости при определении налога на имущество физлиц и предприятий могут исключить

Так, предлагается внести в главу 30 «Налог на имущество организаций» и главу 32 «Налог на имущество физических лиц» Налогового кодекса изменения, предусматривающие исключение определения налоговых баз по налогу на имущество организаций и налогу на имущество физлиц исходя из кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества. Налоговые базы в отношении указанного имущества планируется определять: для организаций – исходя из среднегодовой стоимости имущества, для физических лиц – исходя из инвентаризационной стоимости.
Сопутствующие поправки предусмотрены в Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке». Они касаются исключения возможности определения кадастровой стоимости для целей налогообложения.

Минстрой России представил для независимой антикоррупционной экспертизы и общественного обсуждения проект соответствующего постановления правительства. Документом планируется дополнить Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее – Положение) нормами, соответственно, о признании садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом. В Положении появится уточнение о том, что под садовым домом понимается здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании. Понятие садового дома будет введено в действующее законодательство п. 3 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2019 года – даты вступления указанного закона в силу.

Признание помещений пригодными или непригодными для проживания осуществляется Окружной межведомственной комиссией по рассмотрению вопросов признания жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания. Затем на основании решения Комиссии префектура административного округа принимает правовой акт о признании жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания с указанием о дальнейшем использовании помещения. (Постановление Правительства Москвы N 1072-ПП «О порядке признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания в городе Москве и внесении изменений, признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы»)

Управлением государственной регистрации прав и выдачи информации Росреестра совместно с ФГБУ «ФКП Росреестра» проведен анализ решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета за период с января по апрель 2017 года.
Согласно выявленным данным наиболее распространенной причиной, препятствующей осуществлению государственного кадастрового учета, является некачественная работа кадастрового инженера в части исполнения законодательства и требований, касающихся подготовки документов, необходимых для государственного кадастрового учета объектов капитального строительства, расположенных на территории более одного кадастрового округа.

В ноябре выписки Росреестра о ДДУ начнут выдаваться за 1 рубль

О планируемых сроках корректировки приказа Минэкономразвития от 23.12.2015 №968 порталу ЕРЗ сообщили в пресс-службе ведомства.Портал ЕРЗ неоднократно освещал тему упрощения электронного взаимодействия государства с бизнесом в соответствии с вступившим с 1 января 2017 года в силу Федеральным законом от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Напомним, что законом предусмотрено создание Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), куда должны входить сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав и Государственном кадастре недвижимости. С помощью этого сервиса в настоящее время можно получить различные виды выписок из ЕГРН. Перечень выписок из ЕГРН, которые предоставляются с использованием информационного ресурса, определяется приказом Минэкономразвития от 23.12.2015 №968. В этот перечень не вошла выписка о зарегистрированных договорах участия в долевом строительстве.

Владимир Путин предложил расширить программу «Дальневосточный гектар»
Нельзя забывать о Дальнем Востоке — это государственный приоритет, напомнил президент на заседании президиума Госсовета на острове Русский во Владивостоке. Владимир Путин также призвал выделять «дальневосточные гектары» соотечественникам из-за рубежа, а тем, кто уже освоил свои наделы, давать еще больше земли.

В 120 миллионов раз стало больше выбора у желающих взять бесплатно «дальневосточный гектар».
Земель, где можно теперь оформить дальневосточный гектар, стало больше. Если раньше более 75 процентов участков были закрыты от предоставления «дальневосточных гектаров», то теперь их количество под выдачу гражданам выросло более чем на 120 миллионов гектаров. Об этом в интервью «Российской газете» рассказал заместитель председателя правительства РФ — полпред президента РФ в Дальневосточном федеральном округе Юрий Трутнев.

Бухгалтерия: преимущества делегирования

Малый бизнес регулярно сталкивается со сложностями на своем пути. Поиск клиентов, оформление сделок, сдача отчетности в контролирующие органы, поиск инвестиций, работа с клиентами – эти процессы отнимают много времени и сил. Бухгалтерское сопровождение http://rusbalans.ru/ юридических лиц – абсолютно необходимая услуга для тех, кто ценит свое время и готов делегировать важные процессы специалистам.

Сегодня ряд контролирующих органов наладил прием деклараций в электронном виде. ФНС, ПФР, Росстат, ФСС – лишь небольшой список, куда можно представить сведения. Отправленная налоговая отчетность в электронном виде

СТ 35 ГрК РФ .

1. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-
деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны
сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых
территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды
территориальных зон.

2. В состав жилых зон могут включаться:
1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
5) зоны жилой застройки иных видов.

3. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных
объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов
дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок
автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не
оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут
включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

4. В состав общественно-деловых зон могут включаться:
1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;
2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;
3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и
предпринимательской деятельности;
4) общественно-деловые зоны иных видов.

5. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения,
культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения,
предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего
образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий,
стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов,
связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

6. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения
в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или
многоэтажные гаражи.

7. В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут
включаться:
1) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов
жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;
2) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными
нормативами воздействия на окружающую среду;
3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

8. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены
для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной
и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного,
автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для
установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических
регламентов.

9. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:
1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые
многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для
ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства,
развития объектов сельскохозяйственного назначения.

10. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут
включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных
угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные
для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов
сельскохозяйственного назначения.

11. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах
территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами,
водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также
в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий
физической культурой и спортом.

12. В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий.
В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое
природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и
иное особо ценное значение.

13. В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

14. В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и
иные зоны специального назначения.

15. Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут
устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и
особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Комментарий к Ст. 35 Градостроительного кодекса РФ

1. Определение территориальных зон является обязательным элементом Правил землепользования и застройки, и в частности карты градостроительного зонирования. В пределах каждой категории перечисленных в комментируемой статье 35 Градостроительного кодекса РФ территориальных зон может быть также выделено несколько зон (подзон), различающихся особенностями градостроительного развития территорий, набором разрешенных видов землепользования и параметров строительных изменений недвижимости для этих видов землепользования. Карта (карты) градостроительного зонирования может содержать описание границ территориальных зон. При определении границ территориальных зон на схемах их наименование и градостроительные регламенты устанавливаются индивидуально, применительно к различным частям территории муниципального образования.

Количество выделяемых зон (подзон) обуславливается градостроительной спецификой различных муниципальных образований и их величиной, степенью территориальной расчлененности, функциональной структурной организацией территории, особенностями формирования естественного и антропогенного ландшафта, а также перспективами пространственного развития территории, определяемыми на стадии разработки документации планирования. Последним обстоятельством определяется комплекс практических мероприятий (градостроительного стимулирования или запрета (ограничения) некоторых типов землепользования и застройки), учитываемых при разработке карты зонирования.

Территориальные зоны, определяемые градостроительным зонированием, учитывают существующую градостроительную организацию территории, социальные, демографические аспекты и предпосылки последующего градостроительного освоения (реконструкции). Вследствие этого градостроительное зонирование представляет собой сложную комплексную задачу, требующую интегрированных способов решения и участия специалистов многих направлений.

2. Жилые зоны предназначены для того, чтобы обеспечить комфортабельные и здоровые условия проживания населения на территории муниципального образования. Спецификой зон этого типа является преобладание в них жилой застройки, с допущением строительства большого количества разноэтажных объектов жилого назначения. Выделение соответствующих подзон в пределах жилой зоны определяется реально сложившейся структурой жилого фонда в соответствии с потребностями различных групп населения (небольшие и большие семьи, молодые и пожилые, холостые или женатые люди). Вновь формируемая жилая застройка требует учета потребностей демографических и потребительских групп, соответствовать различным (дифференцированным) предпочтениям граждан (их социальным и потребительским возможностям).

Процедура градостроительного зонирования по выделению жилых подзон обуславливает решение практических вопросов упорядочения сложившейся застройки, придание ей более четкой структуры и возможность сочетания различных (дифференцированных) типов жилой застройки.

Зонирование жилых (селитебных) территорий позволяет одновременно решать разного рода проблемы: функциональные (разграничение несовместимых, исключающих взаимное соседство функциональных процессов; установление определенной системы построения застройки с выделением преобладающих функций; устранение чересполосного расположения застройки); планировочные (совершенствование планировочной организации территории и улучшение ее транспортного обеспечения с учетом градостроительной ситуации, удаленности от центра и приближенности к естественному ландшафту, а также к прочим структурным элементам города; выбор способа градостроительных изменений); структурные (обоснование выбора этажности и плотности застройки, видов обслуживания, с повышением качества застройки, оздоровлением качества окружающей среды).

Градостроительное зонирование в современных условиях направлено на реализацию пространственно-планировочных мероприятий по комплексной реконструкции территории, предполагающих достижение значительной экономической эффективности. Этот эффект может быть достигнут в результате оценки морального и физического износа застройки, определении характеристик жилого фонда, с указанием плотности застройки, экологических показателей, соотношением площадей открытых (в том числе и озелененных) и застроенных пространств. Учитывая то, что наиболее распространенным видом градостроительных преобразований в условиях сложившейся городской и сельской застройки является ее реконструкция, в процессе осуществления градостроительного зонирования необходимо определять степень реконструктивных вмешательств.

Масштабы реконструкции, фиксируемые в территориальных зонах, обуславливаются различными факторами. Во многом случаях определяющее значение имеет сравнение вариантов сохранения (как полного так и частичного) и сноса существующего жилого фонда. Как правило принятие окончательного решения в пользу выбора определенных видов зон жилой застройки зависит от оценки предполагаемого результата (в соизмеримых показателях) по сравнению с исходной ситуацией. Немаловажное значение имеет оценка величины (объемов) работ, а также их стоимости, связанных с перезонированием. Часто по причине необходимости снижения затрат происходит сохранение в пределах зоны существующего типа градостроительного использования, в то время как это противоречит общей перспективной направленности преобразований.

Задачами градостроительного зонирования в этой связи являются определение градостроительных приоритетов. Они могут существенно различаться в зависимости от конкретной градостроительной и социально-экономической ситуации.

В ряде случаев перезонирование территории влечет за собой значительное удорожание реконструктивных работ, но позволяет достигнуть значительных результатов (социальных, функциональных, планировочных и других). В других случаях, напротив, планируемое состояние территории может не значительно отличаться от существующей ситуации, но при этом проведение общего объема требуемых работ не связано с крупными затратами. В каждой конкретной градостроительной ситуации решение по выбору варианта зонирования осуществляется индивидуально с учетом позитивных и негативных сторон каждого. Наиболее общим принципом, в большей степени влияющим на окончательный выбор, является достижение рациональной схемы использования территории.

Принятие решения о зонировании, определение методов, этапов, характера проводимых мероприятий также зависит от существующего комплекса градостроительных условий на конкретной территории, таких как: местоположение зонируемой территории в структуре муниципального образования; плотность застройки отдельных кварталов и более крупных структурных единиц застройки; технические характеристики застройки; наличие элементов общественного обслуживания; состояние инженерного оборудования и благоустройства.

Подзоны выделяются таким образом, чтобы система зонирования могла функционировать сбалансировано, с тем, чтобы в каждой жилой подзоне было представлено возможное разнообразие форм пространственной организации среды, достаточное количество бытовых услуг. Наиболее распространено в градостроительной практике выделение четырех основных типов жилых подзон, различающихся установленными параметрами реализуемой застройки, основанными на постепенном повышении ее этажности, начиная от индивидуальных жилых домов до многоэтажных домов.

Зоны застройки индивидуальными жилыми домами выделяются для преимущественного строительства индивидуальных (изолированно расположенных) и блокированных жилых домов с прилегающими земельными участками, предназначенных для проживания одной семьи в качестве основного вида разрешенного использования. В ней обеспечиваются правовые условия формирования низкоплотной жилой застройки; с минимальным набором обслуживающих функций и общественных пространств, открытыми участками сельскохозяйственного использования, а также маломасштабная инфраструктура обслуживания (школы, небольшие поликлиники, аптеки, общественные бани).

Вспомогательные виды разрешенного использования в этих зонах включают в себя места для парковки одного автомобиля или размещение отдельного гаража, установки автономных (альтернативных) источников энергии таких как теплостанция или иные местные технические средства обслуживания. К видам землепользования, требующим специального разрешения, относятся все виды коммерческого обслуживания и выделение территорий для отдыха.

Зоны застройки малоэтажными жилыми домами (домами для двух-трех семей и трехэтажными домами) выделены для формирования специфических, с использованием особых планировочных методов, градостроительных образований, с относительно невысокой плотностью застройки и количеством проживающего населения. Основными видами разрешенного использования в этой зоне являются отдельные или объединенные дома для проживания одной, двух или трех семей, а также многоквартирные дома. Разрешаются также сады, огороды, небольшие объекты услуг населению. Вспомогательные виды разрешенного использования включают в себя небольшие парковки и объекты по оказанию коммерческих услуг, которые занимают небольшое место в жилых зданиях, а также изолированно расположенные объекты сервисной инфраструктуры.

В зонах застройки среднеэтажными жилыми домами к основным видам разрешенного использования относятся объединенные дома двух и трех семей, а также многоквартирные жилые дома на 4-5 семей. Разрешены также местные точки ежедневного обслуживания, школы, клиники, которые обслуживают жителей зоны. Вспомогательные виды разрешенного использования включают в себя оказание различных услуг, занимающие небольшую часть жилых домов. Виды разрешенного использования, требующие специального разрешения, включают в себя крупные коммерческие торговые центры по обслуживанию населения, а также небольшие гостиницы.

Зоны застройки многоэтажными жилыми домами. Основные виды разрешенного использования включают в себя только многоквартирные дома (нет индивидуальных домов), а также большое количество расположенных по соседству учреждений обслуживания и коммерческие виды использования. К вспомогательным видам разрешенного использования относятся клиники, объекты коммерческой и иной деятельности, точки по обслуживанию, занимающие небольшую часть жилых зданий. Виды использования территории, требующие специального разрешения, включают в себя туристические и развлекательные виды деятельности, а также некоторые виды использования земельных участков и объектов недвижимости, которые определяются интересами более крупных частей территории муниципального образования (например, рынки и административные здания).

Характер распределения соответствующих подзон в границах зон жилой застройки определяется с учетом принципов рациональности, равномерности, пропорциональности и территориального ранжирования.

Так, принцип территориального ранжирования во многих случаях является определяющим для установления соотношения различных типов подзон. Практически каждое муниципальное образование (вне зависимости от величины, особенностей сложившейся планировочной структуры, ландшафтной организации) имеет характерное структурное построение территории, с выделением трех состояний: центрального, срединного и периферийного. В зависимости от того, в какой из трех указанных частей муниципального образования расположен участок, который необходимо подвергнуть зонированию, выбирается приоритетный вид жилой подзоны. Чаще всего в центральных районах выделяются зоны с преобладанием многоэтажной жилой застройки; в срединных районах – среднеэтажной жилой застройки, допускающие включение малоэтажной застройки; на периферии города присутствуют в равномерных пропорциональных соотношениях различные зонах застройки, с активным включением малоэтажных и индивидуальных жилых домов. Система зонирования позволяет разрешить некоторые аспекты проблем, возникающих в результате градостроительного освоения (реконструкции) территорий жилых зон, в частности, размещение вновь формируемой «коттеджной» застройки на периферии города и определение направлений пространственного преобразования территории с ветхой малоэтажной застройкой в центральных районах.

В периферийных районах большинства городских округов размеры и масштабы нового жилищного строительства, в условиях отсутствия правового механизма градостроительного зонирования, почти не контролировались. Размеры земельных участков зачастую не соответствуют размерам домов, возводимых на них, что во многих случаях приводит к постройке очень крупных домов на небольших участках земли. Со временем эти дома займут данную территорию и «зеленая» окружающая среда будет потеряна. Далее, поскольку для улиц, линий инфраструктуры и канализации оставлено слишком мало места, то может быть причинен вред окружающей среде, что будет трудно исправить.

В идеале зонирование должно развивать разработанные положения, предусмотренные документами территориального планирования, предусматривая создание необходимой инфраструктуры, формирования целостной, системной организации (сети) земельных участков с должным количеством незастроенных участков перед домами. В современных условиях, связанных с ограничением возможности финансирования инфраструктуры, такой процесс зонирования (на основе территориального планирования) не производится. Зонирование в некоторой степени позволяет решать проблему, обеспечивая соизмеримость размеров жилых зданий с размером и конфигурацией земельных участков, а также устанавливая параметры зданий с учетом будущего характера зоны (в достаточной степени озелененного, либо преимущественно урбанизированного).

Особым образом оговаривается характер градостроительного зонирования с целью выделения территориальных зон для ведения садоводства и дачного хозяйства. В отношении зон размещения дач и садовых участков действуют положения, касающиеся временного проживания и ведения маломасштабной сельскохозяйственной деятельности. В них разрешено размещение средств инфраструктуры и строительство небольших объектов, прежде всего обслуживающих, например, магазинов, а также градостроительная организация прочих видов деятельности, сопутствующих или требующих специального разрешения видов землепользования.

3. Общественно-деловые зоны создаются с целью согласования смешения видов пользования, связанных с градостроительной организацией торговой, офисной, административной, культурно-образовательной, сервисной, обслуживающей и развлекательной функций. Характер потребления этих функциональных процессов отличается массовостью и избирательным потребительским предпочтением. Эти функции в основном тяготеют к их размещению в центральной части городов и некоторых других территориях, отличающихся достаточной транспортной и инфраструктурной обеспеченностью, что обеспечивает возможности и удобства для получения потенциальными потребителями товаров и услуг.

Обычно виды градостроительного использования территории, связанные с размещением функций бизнеса, торговли, информационных и сервисных услуг, разделяются на категории центрального или местного уровня. К видам пользования категории центрального уровня относятся административная деятельность органов публичной власти (администрация субъекта РФ), финансовые институты (управления банков и страховых агентств), офисы по оказанию юридических или иных услуг крупным заказчикам (рекламные агентства) и т.д. Виды пользования, связанные с местным бизнесом или торговлей включают в себя «личные и ежедневные виды услуг», оказываемых отделениями банков, частнопрактикующими нотариусами и адвокатами, а также магазинами товаров повседневного спроса.

В отношении специфики выделения общественно-деловых зон, расположенных в центральных районах, имеется сильный эффект скопления различных видов деятельности делового и административного характера. Банковские, юридические, финансовые, страховые виды деятельности, операции с недвижимостью, другие виды делового предпринимательства и реализация многообразных видов профессиональной деятельности (например, деятельность на информационном рынке) с наибольшим предпочтением и выгодой стремятся к максимальному приближению друг к другу, так как это ускоряет и облегчает возможность проведения деловых контактов и информационного обмена.

Что касается местной сферы услуг, то имеется отчетливо выраженная тенденция размещения ее возле автобусных остановок, железнодорожных и метростанций, а также основных перекрестков автодорог, где граждане могут делать покупки по пути на работу или домой. Это весьма отличается от традиционного социалистического города, когда имелась тенденция привязать сферу обслуживания и ежедневную торговлю к жилым комплексам, а деловые и административные учреждения были рассредоточены по всему городу. Также новой для российских городов является деятельность по «деловому обслуживанию», а именно продажа и ремонт компьютеров, услуги доставки, упаковки, в целях осуществления которой происходит аренда недвижимости (зданий и отдельных помещений различного функционального назначения). Данные виды деятельности обеспечивают работу офисов юридических лиц и стараются располагаться в более дешевых помещениях по соседству с ними. Таким образом, имеет место значительная передислокация деловой и торговой активности, что влечет за собой появление и развитие новых видов использования территории.

Особым образом оговариваются условия градостроительного зонирования в отношении выделения общественно-деловых зон, в частности, территорий для размещения высших учебных заведений. В отдельных случаях выделяются специальные зоны для крупных общественных зданий, таких как образовательные университеты. В таких зонах устанавливается особый набор параметров и видов использования земельных участков, а также может применяться специальный комплект положений по данным зонам и на территориях, к ним прилегающим. Например, в зоне, предназначенной для размещения основных зданий университета, реализующих образовательные функции, допускается размещение специальных типов жилых домов – места временного проживания студентов, преподавателей и посетителей (общежития), которое сочетается со спортивными сооружениями и объектами для предоставления ежедневных услуг.

Аналогичным образом в зоне, сформированной для реализации образовательных функций, могут контролироваться и виды использования земельных участков буферной зоны, окружающей основное сооружение, с тем, чтобы обеспечить условие комфортного пребывания студентов. Достижению этих целей способствует сохранение достаточного озелененного пространства. Для современной практики градостроительного освоения (реконструкции) территории посредством зонирования в российских муниципальных образованиях характерна смешанная система выделения зон для указанных видов землепользования. В отношении них градостроительные решения могут быть двоякими и заключаться либо в формировании изолированных отдельных зон, либо во включении их в виде составной части в районы регулярной жилой застройки и коммерческой деятельности.

4. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения объектов производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые предприятия с цехами технического обслуживания, информационные центры с издательско-типографским отделом и др.), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения, производства строительных материалов и др.), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, котельные, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, прочие сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов и формируются в виде участков производственной застройки и производственных зон. В соответствии с проводимой градостроительной политикой в нашей стране приоритетным направлением деятельности, связанной с пространственными преобразованиями территории с преобладанием производственной функции, размещением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, является их реконструкция.

Преобразование и реконструкция производственных территорий должны обеспечивать соответствие технико-экономических показателей производственной территории градостроительным условиям их размещения. Параметры производственных территорий должны подчиняться градостроительным условиям территорий по экологической безопасности, величине и интенсивности использования территорий. Территории муниципальных образований (особенно городских округов) должны соответствовать потребностям производственных территорий по обеспеченности транспортом и инженерными ресурсами.

Размещение производственных территорий в городском округе, выделение их в соответствующие зоны подвергается соответствующим ограничениям. Производственные территории следует преобразовывать с учетом примыкания к территориям иного функционального назначения: в полосе примыкания производственных зон к общественным территориям следует размещать общественно-административные (так называемые предзаводские территории) части производственных территорий, включая их в формирование общественных центров и зон; в полосе примыкания к жилым территориям не следует оформлять границы производственного участка глухим забором, рекомендуется использование входящей в состав санитарно-защитной зоны полосы примыкания для размещения коммунальных объектов жилого района, многоэтажных гаражей-стоянок различных типов, зеленых насаждений; в примагистральной полосе производственных зон (производственная территория в примагистральной зоне) рекомендуется размещать участки компактной застройки, адаптируемой городским окружением, смешанной производственно-общественной застройки с торговыми и обслуживающими предприятиями, требующими значительных складских помещений, крупногабаритных подъездов, разворотных площадок.

Не допускается присутствие производственных территорий на территориях общественного и жилого назначения, которые отличаются следующими характеристиками: по классу вредности расположенных на них производств нарушают или могут нарушить своей деятельностью требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий.

На участках жилой, смешанной жилой застройки могут размещаться производственные предприятия площадью не более 200 кв. м, встроенные или занимающие часть дома без производственной территории, экологически безопасные.

Использования метода зонирования в отношении к территориям, занятым промышленной застройкой, кардинально не изменяет существующей градостроительной организации территории. В то же время проведение зонирования требует обязательного учета сложившейся в целом градостроительной организации территории, в том числе характера взаимодействия с прилегающими территориальными зонами. Также необходимо учитывать некоторые особенности, существенно отличающий процесс градостроительного освоения (реконструкции) производственных зон, который сопряжен с привлечением и освоением инвестиций в крупных объемах.

Показательно сравнение различий в процедуре зонирования территории под производственные и другие функции. Например, торговая и коммерческая деятельность, организуемая на условиях функциональной переориентации территории, может быть начата при наличии небольшого объема инвестиционно-финансовых ресурсов с последующим постепенным ростом. В противоположность этим видам деятельности в большинстве секторов промышленности требуются очень крупные объемы инвестиционного капитала для организации производства, внедрения современной технологии, перепрофилирования, перебазирования предприятий, расширения или сокращения развития.

Формирование территориальных зон не влечет за собой немедленных градостроительных изменений, и не оказывает прямого влияния на размещение инвестиций. Кроме того, системой зонирования, регулируется в основном местоположение объектов, взаимное расположение зданий и сооружений, их величина и направления перспективного развития. В то же время зонирование во многом не учитывает сложность и разнообразие влияния промышленных процессов на окружающую среду, хотя это влияние определяется спецификой существующих (предполагаемых) видов производства. Поэтому косвенным фактором, закладываемым в формирование системы зонирования с выделением производственных зон и делающими более эффективными положения об охране окружающей среды, позволяющими регулировать формы загрязнения и технологию производства по каждому виду промышленности, является установление двух позиций: типа производства и характера градостроительных преобразований.

Российская практика градостроительного зонирования в отношении производственных зон формируется согласно имеющемуся международному опыту крупнейших городов. В них с успехом реализуются программы промышленного развития и регулирования. Неотъемлемым элементом программ этого типа является наличие в них инструментов планирования и регулирования.

Всеобъемлющая программа промышленного развития должна включать «стратегическое планирование» города и государственных инвестиций в инфраструктуру и подготовку земельных участков, правовые и кредитные механизмы для долгосрочного финансирования, ясную и обоснованную налоговую структуру, согласованные положения о сохранении окружающей среды и отлаженные процедуры регистрации деловой активности, а, кроме того, приведение в исполнение всего запланированного.

Система зонирования способна привести к более эффективному привлечению инвестиций в промышленность или ее оживлению в том случае, если положения промышленной политики имеют целенаправленный характер в форме создания всеобъемлющей программы промышленного развития. В то же время пространственное планирование промышленности в виде выделения соответствующих зон и принятие специальных нормативно-правовых актов муниципального уровня позволяет получить эффективный инструмент, помогающий разрабатывать документы социально-экономического развития территорий.

Практическое осуществление зонирования во многом определяется тем, в какой степени комплексно решаются вопросы реструктуризации территорий с преобладающим производственным типом хозяйственного использования. В зависимости от того, насколько определенная промышленная политика проводится на территории муниципального образования, зависит эффективность внедрения системы зонирования, в частности градостроительное развитие производственных зон. Общие принципы такой политики определяются исходя из величины муниципального образования, его геополитического, в т.ч. и географического положения (например, приграничный город, город-анклав, зона свободного экономического развития), в соответствии с которыми конкретизируются возможности получения инвестиций и направления их практической реализации в зависимости от социально-экономических особенностей территории (промышленность, транспорт, его приоритетные виды, в соответствии с ними определение видов градостроительных объектов, таких как железнодорожный, морской, речной порты, строительство складских сооружений).

Муниципальные власти формулируют положения промышленной политики, выражающиеся в разработке комплекса мероприятий, таких как выделении территориальных зон, в которых определяются конкретные формы градостроительной деятельности, например передислокация портовых сооружений на новую территорию с соответствующими условиями (например, более глубокой водой), осуществление перевода тяжелой промышленности на периферию, сохранение в центральных районах предприятий легкой промышленности, некоторых видов точных сборочных производств, предусмотрение возможности размещения значительного объема нового строительства и реконструкции в промышленных зонах, примыкающих к железнодорожным и автодорожным узлам. Таким образом обеспечивается взаимоувязанное градостроительное функционально-планировочное развитие промышленных зон посредством его согласования со стратегическими мероприятиями экономического характера, в частности с заранее известными и обоснованными источниками привлечения инвестиций и формой их пространственной реализации.

5. Правилами землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования предусматривается выделение зон рекреационного назначения, в состав которых обычно включаются три категории зон отдыха и открытых зон: зоны, предназначенные для активных видов спорта, физической культуры, туризма и иные зоны отдыха; зоны пассивного отдыха и сохранения природной среды, а также зоны расположения крупных массивов открытых рекреационных пространств (водные и озелененные пространства).

В зависимости от специфики муниципального образования, природных и исторических особенностей его формирования, может быть выделено большее или меньшее количество зон этой категории. Более строгие требования предъявляют к формированию рекреационных зон особых видов, в частности к историческим ландшафтам и объектам природной защиты. В этих случаях следует дифференцировать территорию таким образом, чтобы функциональное использование территории для занятий спортом, здорового отдыха и прочих видов землепользования, связанных с отдыхом, не нарушало сложившейся рекреационной системы.

В составе зон рекреационного назначения следует различать разновидности зон активного отдыха, определяемые в зависимости от величины зонируемых территорий и характера протекающих рекреационных процессов. В одних случаях приоритетами градостроительной деятельности является стимулирование процессов максимального сохранения природного ландшафта, и соответственно, цель пространственного преобразования территорий таких зон заключается в ограничении степени вмешательства и формирование так называемых «сохраняемых рекреаций». В других случаях, напротив, разрешается активное вмешательство в сложившуюся среду, целенаправленное формирование различных по величине объектов, предназначенных для массового отдыха населения.

На территориях этого типа могут размещаться парки, скверы, сады, открытые спортивные площадки, участки для строительства кемпингов и пикников, с некоторыми вспомогательными видами землепользования. На территории этих зон благодаря наличию особых природно-климатических и географических особенностей целесообразно размещать рекреационные объекты (санатории, дома отдыха, профилактории, курортные объекты, спортивные сооружения и стадионы, а также иные подобные крупные объекты капитального строительства). В тоже время для получения разрешений на строительство обозначенных рекреационных объектов как правило необходимо прохождение специальной процедуры публичных слушаний, в процессе которой согласовываются многие компоненты проекта, в том числе вместимость объекта, его местоположение, количество парковок, степень взаимодействия с окружающей средой. Основным фактором, оказывающим влияние на выбор приоритетного вида градостроительного использования территории в пределах зон активного отдыха является реализация комплекса рекреационных функций. В целом при выделении зон стремятся к тому, чтобы рекреационная функция преобладала на территории. В то же время в пределах этих зон могут располагаться некоторые небольшие коммерческие виды землепользования, кафе и иные объекты услуг для посетителей.

В зонах пассивного отдыха и охраны природы основными видами использования территории являются организация парков, мест для прогулок и аналогичные открытые публичные виды землепользования. По специальному разрешению может допускаться планировочная организация территории для занятия некоторыми видами спорта, отдыхом и предоставлением услуг для посетителей, но связанные с ними участки должны быть ограничены по размеру. Для таких природных территорий особой важности может быть создана зона охраны памятника природы или аналогичная зона сохранения ландшафта, которая очень строго лимитирует любые активные виды землепользования или строительства.

6. Особое внимание в процессе разработки карты градостроительного зонирования территории муниципального образования, следует уделять выделению зон особо охраняемых территорий, связанных с охраной памятников истории и культуры и охраной окружающей среды.

Соотношение зон, в которых осуществляется правовое регулирование, связанное с сохранением исторических и культурных ценностей, а также охраной окружающей среды, представляет проблему во всех муниципальных образованиях России, внедряющих систему зонирования, по двум причинам. Во-первых, имеет место пересечение полномочий по ряду процедурных и иных существенных вопросов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-вторых, сложно в буквальном виде адаптировать фундаментальную концепцию зонирования по отношению к охраняемым зонам, применив ее аналогичным образом (посредством наложения правил на всю зону), в то время как для обеспечения наибольшей сохранности объектов культурного наследия и охраны окружающей среды выдвигаются требования дифференцированного зонирования.

В правилах землепользования и застройки применяются в основном два метода определения зон исторического значения, разрешенных видов землепользования, параметров застройки и процедур надзора за ними.

В некоторых городских округах зоны исторического значения определяются в перечне видов землепользования иных зон - жилой, общественно-деловой и некоторых иных. В других городах создается одна или более дополнительных карт, на которых показаны исторические зоны и зоны охраны окружающей среды. Эти (вспомогательные) карты предназначены для наложения их на основную карту зонирования. В этом процессе необходимо учитывать специальные требования и ограничения как дополнительный набор условий для зональных разрешений и оформления разрешений на реализацию объектов капитального строительства.

Появление данной зоны в комментируемой статье 35 является одной из новелл ГрК РФ по сравнению со старым Градостроительным кодексом РФ 1998 г. Следует подчеркнуть, что создание, например, в городском округе в черте населенного пункта особо охраняемой природной территории (например, дендрологического парка или национального парка) не влечет за собой появление в границах категории земель поселений земельного участка из состава категории земель особо охраняемых территорий (далее – ООПТ) и объектов, предусмотренной главой XVII ЗК РФ. В данном случае такой вывод вытекает из ст. 83 ЗК РФ , согласно которой «землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий». Следовательно, налицо внутренние противоречия в ЗК РФ, поскольку п.5 ст.94 которого предполагает возможность создания «иных земель особо охраняемых природных территорий», включая в состав таковых, в частности, городские леса и городские парки.

Данную проблему как раз и разрешает комментируемая статья 35 ГрК России. Поскольку градостроительное законодательство определяет правовой режим, главным образом, категории земель поселений, а экологическое – правовой режим ООПТ, которые вполне могут быть и в черте поселений (населенных пунктов), то коллизии установленных разными по отраслевой принадлежности нормативно-правовыми актами правовых режимов разрешаются посредством образования в городских округах и иных муниципальных образованиях отдельной территориальной зоны со своим градостроительным регламентом.

10. Особенности формирования территориальных зон градостроительного преобразования на территориях с учтёнными в ГКН земельными участками

В случае, если территориальная зона не может быть установлена в соответствии с границами функциональной зоны или зоны размещения объектов федерального, регионального и местного значения в соответствии с документами территориального планирования или документацией по планировке территорий по причине невозможности отнесения учтённых в ГКН земельных участков только к одной территориальной зоне, картой градостроительного зонирования устанавливается зона градостроительного преобразования.

В случае, если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено две или более функциональных зоны, данный земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий (рис. 1-3).

Рис. 1. Фрагмент схемы современного использования и состояния.

Рис. 2 Фрагмент генерального плана.

Рис. 3. Фрагмент карты градостроительного зонирования. Зона градостроительного преобразования в Правилах.

При формировании зоны градостроительного преобразования должны соблюдаться условия включения в её границы территории функциональных зон полностью или частично сформированных в границах одного земельного участка. Зона градостроительного преобразования не может быть меньше, чем территория земельного участка, подлежащая градостроительному преобразованию в соответствии с документом территориального планирования.

Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования может быть определен посредством установления видов разрешённого использования в строгом соответствии с видами фактического использования земельного участка и объектов капитального строительства. Предельные параметры развития таких объектов должны соответствовать фактическим параметрам существующих объектов (этажность, процент застройки). Развитие осуществляемых видов деятельности или объектов может быть разрешено только при условии разделения зоны градостроительного преобразования в соответствии с проектами планировки и межевания на земельные участки и внесения соответствующих изменений в карту градостроительного зонирования посредством деления зоны градостроительного преобразования на территориальные зоны, виды которых соответствуют планируемому развитию территорий, установленному документом территориального планирования.

В общем виде последовательность градостроительного освоения территорий в границах зон градостроительного преобразования может быть представлена следующим образом:

1) Подготовка и утверждение документации по планировке территории, в результате чего происходит установление красных линий, выделение элементов планировочной структуры, объектов улично-дорожной сети, границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, границ зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, установление характеристик и параметров планируемого развития территории.

При проведении публичных слушаний по вопросам утверждения документации по планировке территории, в состав обосновывающих материалов документации по планировке территории, представляемых разработчиком на публичные слушания, рекомендуется включать предложения по внесению изменений в Правила. Это позволит избежать в дальнейшем противоречивых градостроительных решений. Такой подход обеспечит условия собственникам земельных участков для реализации необходимых мероприятий по постановке на кадастровый учет формируемых земельных участков, органам государственной власти и местного самоуправления – время для заключения соглашений о выкупе с собственниками земельных участков, в случае если земельный участок, находящийся в собственности физического или юридического лица, подлежит градостроительному преобразованию.

2) Проведение на основании проекта межевания территории работ по формированию земельных участков в границах зоны градостроительного преобразования, выполнение в отношении таких земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведений о таких земельных участках, осуществление государственного кадастрового учета таких земельных участков, в результате которого происходит прекращение существования земельного участка, в границах которого была установлена зона градостроительного преобразования.

3) Внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил в части исключения зоны градостроительного преобразования применительно к соответствующей территории и установления в отношении такой территории территориальных зон с учетом функционального зонирования генерального плана и документации по планировке территорий.

4) Использование земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с видами разрешенного использования, предусмотренными в градостроительных регламентах для соответствующей территориальной зоны.

Необходимость применения особенных методов для установления границ территориальных зон, формируемых на территориях подлежащих градостроительному преобразованию в условиях существующих земельно-имущественных правоотношений, возникает в случаях, если границы формируемого элемента планировочной структуры пересекают существующие (учтённые в ГКН) земельные участки, которые в результате градостроительного преобразования должны быть ликвидированы или преобразованы.

К таким земельным участкам относятся:

земельные участки под жилыми домами, признанными ветхими или аварийными и предназначенными под снос (рис. 4);

земельные участки, имеющие временный характер (сформированные под размещение временного объекта обслуживания, для сезонного использования под сенокос или посадку картофеля и т.д.) (рис. 5);

земельные участки под производственными объектами, предназначенными к выносу по причине нанесения вреда окружающей среде, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую застройку (рис. 6);

земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую или иную застройку (рис. 7-8);

земельные участки, сформированные с ошибочными границами (по разным причинам) (рис. 9);

земельные участки, целиком или частично подлежащие изъятию для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с решениями документов территориального планирования или документации по планировке территорий (рис. 10);

другие земельные участки, границы которых нуждаются в преобразовании.

При соблюдении нормы о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, в названных случаях границы территориальных зон формируются с учётом границ существующих земельных участков и могут значительно отличаться от границ элементов планировочной структуры.

После преобразования земельных участков границы территориальных зон должны быть откорректированы посредством внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории и данных государственного кадастра недвижимости о границах вновь образованных земельных участков.

Рис. 4. Фрагмент проекта планировки и фрагмент карты градостроительного зонирования. На земельных участках расположены: жилые дома, признанные непригодными для проживания, многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу; многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ.

Рис. 5. Фрагмент карты градостроительного зонирования и фрагмент проекта планировки. Сведения о земельном участке имеют временный характер.

Рис. 6. Фрагмент проекта планировки и фрагмент карты градостроительного зонирования. Земельные участки под производственными объектами, предназначенными к выносу по причине нанесения вреда окружающей среде.

Рис.7. Фрагмент схемы современного использования. Фрагмент проекта планировки. Земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, документами территориального планирования предназначенные под застройку.

Рис.8. Фрагмент карты градостроительного зонирования. Земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, документами территориального планирования предназначенные под застройку.

Рис. 9. Фрагмент генерального плана и фрагмент карты градостроительного зонирования Земельные участки, сформированные с ошибочными границами.

Рис. 10. Фрагмент схемы современного использования. Фрагмент генерального плана и фрагмент карты градостроительного зонирования Земельные участки, сформированные с ошибочными границами.

11. Особенности формирования территориальных зон для размещения объектов федерального, регионального и местного значения.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено размещение объектов федерального, регионального и местного значения на основании решений документов территориального планирования соответствующего уровня. Причём схемами территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской федерации и муниципального района зона размещения объекта (если размещение предполагается не за границами территории населённых пунктов) определяется с точностью до населённого пункта. Генеральным планом местоположение объекта уточняется до конкретной функциональной зоны. Границы зоны размещения таких объектов устанавливаются проектами планировки территорий, а границы земельных участков – проектами межевания территорий соответствующих элементов планировочной структуры.

В целях обеспечения реализации последовательно принимаемых на разных уровнях территориального планирования и планировки территорий решений о размещении объектов федерального, регионального и местного значения на карте градостроительного зонирования целесообразно устанавливать индивидуальные территориальные зоны с единственным видом использования, соответствующим назначению социально значимого объекта.

Например, в городе на основании решения схемы территориального планирования в области транспортной инфраструктуры Российской Федерации определено мероприятие по строительству железнодорожного вокзала. Генеральным планом определена соответствующая функциональная зона. Картой градостроительного зонирования должна быть сформирована территориальная зона транспортной инфраструктуры с единственным основным видом разрешённого использования – железнодорожный вокзал. В качестве дополнительных видов разрешённого использования может быть установлен достаточно широкий спектр: гостиницы; рестораны; объекты торговли и бытового обслуживания; финансово-кредитные учреждения и многое другое.

12. Особенности формирования территориальных зон в целях обеспечения строительства объектов социальной инфраструктуры в существующей застройке.

В целях обеспечения размещения в существующей застройке объектов учебно-образовательного назначения, здравоохранения и спортивного назначения границы соответствующих территориальных зон могут устанавливаться по крайним границам смежно-расположенных земельных участков. При этом суммарная площадь таких смежно-расположенных земельных участков (в целях исполнения требования о принадлежности существующего земельного участка к одной территориальной зоне) может быть больше площади земельного участка, необходимой для строительства объекта учебно-образовательного назначения, здравоохранения, спортивного назначения.

Рис. 11. Фрагмент схемы современного использования и состояния территории

Рис. 12. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории

После объединения земельных участков, входящих в состав зоны учебно-образовательного назначения, зоны здравоохранения или зоны спортивного назначения по инициативе правообладателей ЗУ в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, границы указанных территориальных зон могут быть изменены путем внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории соответствующего элемента планировочной структуры.

13. Особенности формирования территориальных зон в муниципальных образованиях, где документы территориального планирования отсутствуют.

Если в муниципальном образовании не существует утверждённых документов территориального планирования, территориальные зоны устанавливаются в соответствии с существующим использованием территорий. В таких случаях территориальные зоны на неосвоенных территориях не устанавливаются, а правовое регулирование земельно-имущественных отношений осуществляется в рамках фактически существующего землепользования.

При этом, в состав видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства при установлении градостроительных регламентов целесообразно включать более широкий спектр видов деятельности, чем фактически существующий, в целях создания условий для повышения качества жизни населения за счёт привлечения инвестиций малого бизнеса.

14. Особенности отображения границ зон с особыми условиями использования на картах градостроительного зонирования.

На карте градостроительного зонирования отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия. Такие зоны и границы могут быть отображены дополнительно на отдельных картах. Например, на карте зон с особыми условиями использования территорий.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Зоны с особыми условиями использования территории, утверждённые в установленном порядке, отображаются на картах Правил.

В целях учета градостроительных ограничений при определении видов разрешенного использования территории, в том случае, если зоны с особыми условиями использования территорий не установлены, на картах Правил отображаются нормативные зоны с особыми условиями использования территорий на основе норм федерального законодательства, правил и порядков определения размеров таких зон, в случае, если такие нормы существуют.

Санитарно-защитная зона предприятия может быть установлена на основании утверждённого в установленном порядке проекта санитарно-защитной зоны, разработанного с учётом объёма производства и используемых технологий. Если это не сделано, то при разработке проекта Правил принимается к учету нормативная зона, определённая в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». При разработке Правил специальный расчёт санитарно-защитных зон предприятий не производится.

Если на основании действующих норм и правил нормативную границу предполагаемой зоны установить невозможно, такая зона при подготовке Правил не учитывается. Например, если у памятника истории и культуры нет утверждённой зоны охраны, то данная зона не подлежит отображению и регламент использования территории может быть установлен без учёта наличия памятника.

Таким образом, Правила самостоятельно не устанавливают, не проектируют и не создают зоны с особыми условиями использования территории, а лишь учитывают установленные ограничения при разработке градостроительных регламентов.

15. Организация и этапы разработки Правил

15.1. Организация разработки проекта Правил органами местного самоуправления муниципальных образований определяется статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Сроки подготовки Правил градостроительным законодательством не определены (кроме срока проведения публичных слушаний – от 2-х до 4-х месяцев). Конкретный срок подготовки Правил определяет глава местной администрации при принятии решения о подготовке проекта Правил.

15.2. Подготовка проекта Правил осуществляется в следующем порядке:

1) Глава местной администрации своим распоряжением назначает Комиссию и принимает решение о подготовке правил землепользования и застройки, в котором указывает этапы, порядок и сроки проведения работ, а также утверждает градостроительное задание на выполнение работ по подготовке проекта Правил, состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке Правил.

2) Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

В сообщении о принятии решения о подготовке проекта Правил указываются:

состав и порядок деятельности комиссии;

последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);

порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта Правил;

порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта Правил;

иные вопросы организации работ.

3) Комиссия организует разработку проекта Правил.

Проект Правил может быть разработан Комиссией самостоятельно или с привлечением в порядке, установленном законодательством, организации осуществляющей градостроительное проектирование.

Подготовленный проект Правил комиссия направляет в местную администрацию.

Местная администрация муниципального образования рассматривает проект Правил на соответствие техническим регламентам (строительным нормам и правилам), документам территориального планирования муниципального, регионального и федерального уровней, документации по планировке территории, разрешительной документации, данным государственного кадастра недвижимости и при отсутствии замечаний направляет их главе муниципального образования.

Соответствующие требования и необходимость проверки проекта Правил на соответствие документации по планировке территории, разрешительной документации данным государственного кадастра недвижимости рекомендуется указывать в градостроительном задании на подготовку проекта Правил.

В случае выявления недостатков проект Правил может быть возвращен в Комиссию на доработку.

4) Глава муниципального образования в срок не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта своим распоряжением принимает решение о проведении публичных слушаний по проекту Правил.

5) Комиссия в срок не менее двух и не более четырех месяцев, проводит публичные слушания. Публичные слушания по проекту Правил проводятся комиссией в порядке, определяемом Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления муниципального образования, в соответствии со статьями 28 и 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В случае подготовки Правил применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту Правил проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в Правила в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в Правила проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

Замечания, полученные в ходе публичных слушаний, отражаются в протоколе публичных слушаний. При формировании заключения о результатах публичных слушаний Комиссия рассматривает каждое из представленных замечаний, принимает или отклоняет его с указанием оснований отклонения.

С учетом результатов публичных слушаний комиссия обеспечивает внесение изменений в проект Правил, оформляет протокол и заключение о результатах публичных слушаний

Данные материалы направляются главе местной администрации муниципального образования.

6) Глава местной администрации в течение 10 дней после предоставления ему материалов принимает решение о направлении материалов в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта Правил и направлении их в Комиссию на доработку.

7) Представительный орган муниципального образования по результатам рассмотрения проекта Правил утверждает их своим решением или отправляет на доработку главе местной администрации.

8) Правила подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещаются на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования), в сети Интернет.

9) Копия Правил в течение семи дней со дня их утверждения направляется представительным органом муниципального образования в орган местного самоуправления городского округа или орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы, для размещения копии Правил в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района.

10) Представительный орган муниципального образования в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу Правил, которыми устанавливается или изменяется территориальная зона, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в ГКН сведения:

индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) территориальных зон;

описание местоположения границ территориальных зон;

наименование представительного органа муниципального образования, принявшего решение об установлении территориальных зон;

реквизиты решения об утверждении правил землепользования и застройки и источник официального опубликования этого решения.

Проекты муниципальных правовых актов, издаваемых в процессе подготовки Правил приведены в приложениях №1-5 к Методическому руководству.

15.3. При разработке Правил должно быть обеспечено тесное взаимодействие заказчика Правил и их разработчика. Со стороны заказчика эта функция возложена на Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Должен производиться постоянный мониторинг деятельности разработчика в части учёта им при подготовке проекта Правил положений муниципальной градостроительной документации и муниципальных нормативных правовых актов, т.к. на местном уровне имеются свои специфические особенности в регулировании градостроительных и земельных отношений.

15.4. Правила, включая все входящие в их состав картографические и иные документы, являются открытыми для всех физических и юридических лиц, а также должностных лиц.

Местная администрация обеспечивает возможность ознакомления с Правилами всех желающих путем:

публикации Правил и открытой продажи их копий в соответствии с установленным органом местного самоуправления порядком;

предоставления Правил в библиотеке муниципального образования;

создания условий для ознакомления с Правилами в полном комплекте, с входящими в их состав картографическими и иными документами в отделах (управлениях) местной администрации поселения;

предоставления структурным подразделениям местной администрации, физическим и юридическим лицам, по их запросам, выписок из Правил, а также необходимых копий, в том числе копий картографических документов и их фрагментов, характеризующих условия землепользования и застройки применительно к отдельным территориям.

размещения Правил в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района.

15.5. Действие порядка землепользования и застройки на территории муниципального образования, установленного Правилами, не распространяется в случае:

1) ремонта существующих объектов капитального строительства, при проведении которого не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;

2) проведения переустройства и (или) перепланировки помещений;

3) замены инженерного и технологического оборудования.

Указанные изменения объектов капитального строительства осуществляются с соблюдением технических регламентов, иных нормативных требований в соответствии с порядком, установленным органами местного самоуправления и исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.

15.6. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные размеры и предельные параметры которых после принятия Правил оказались не соответствующими градостроительным регламентам, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие Правилам, за исключением случаев, если такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция не соответствующих градостроительному регламенту объектов капитального строительства может осуществляться только путём приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешённого использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путём приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

1. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

2. Границы территориальных зон могут устанавливаться по:

1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

2) красным линиям;

3) границам земельных участков;

4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

6) естественным границам природных объектов;

7) иным границам.

3. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Комментарий к Ст. 34 ГрК РФ

1. При установлении территориальных зон учитываются различные факторы, предусмотренные пп. 1 — 6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ. Однако они имеют различную степень обязательности. Так, при установлении территориальных зон обязательны требования пп. 1, 2 и 3 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ. Требования пп. 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ носят рекомендательный характер и могут не учитываться при установлении территориальных зон.

2. Границы территориальных зон изменяются вместе с границами объектов, перечисленных в пп. 1 — 6 ч. 2 ст. 34 ГрК РФ, по которым указанные зоны устанавливаются. Например, границы территориальных зон, установленные по границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований и границам муниципальных образований, в том числе по границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, изменяются вместе с изменением указанных границ.

Порядок изменения границ населенных пунктов установлен ст. 84 ЗК РФ. Внешние границы земель населенных пунктов называются чертой городских и сельских поселений. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Утверждение и изменение черты городских и сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов РФ, за исключением черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которая утверждается и изменяется федеральным законом по согласованному представлению законодательных (представительных) органов города Москвы и законодательных (представительных) органов Московской области, законодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и законодательных (представительных) органов Ленинградской области. Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляются Правительством РФ.

Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок изменения границ муниципального образования, согласно которой изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под природным объектом понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Под естественной экологической системой данный Федеральный закон понимает объективно существующую часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией. Природный ландшафт — территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Элементарными примерами природных объектов являются леса и водные объекты. Естественный характер границ природных объектов означает, что они определялись в результате природных изменений без вмешательства человека.
———————————
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

3. Зоны с особыми условиями использования территорий, к которым ГрК РФ отнесены охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами, а накладываются на территориальные зоны различных видов, определенные ст. 35 ГрК РФ.

Второй комментарий к Статье 34 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье урегулированы общие принципы установления территориальных зон. Территориальными зонами являются территории, для которых определены границы и установлены градостроительные регламенты. Суть территориального зонирования состоит в «разграничении территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установлении на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах — градостроительных регламентов. Обоснование устанавливаемых в зонировании ограничений на использование земель осуществляется на стадии анализа существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон производится таким образом, чтобы это была территория, включающая однородные по характеристикам и параметрам разрешенного использования земельные участки» .
———————————
Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2002.

Территориальное зонирование, как указывают некоторые исследователи, характеризуется пространственным и временным признаками. Первый из них обозначает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности; описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон. Комментируемая статья также сконструирована с учетом и пространственного, и временного факторов. С одной стороны, здесь определено, что основой зонирования должно выступать существующее (на момент определения территориальных зон) использование земельных участков, с другой стороны, должно быть принято во внимание и планируемое их использование.
———————————
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

См.: Комментарий к Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

Заслуживает внимания тот факт, что ни одному из указанных принципов законодатель приоритета не отдает, подтверждением чему выступает судебная практика.

Пример: арбитражный суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателя к городской думе о признании недействующими правил землепользования и застройки городского округа в части установления рекреационной зоны в границах принадлежащих предпринимателю земельных участков. Как указал суд, в соответствии со ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Как следует из материалов дела, на момент приобретения предпринимателем в собственность земельных участков и на дату принятия городской думой спорного решения вид разрешенного использования указанных земельных участков соответствовал разрешенному использованию, установленному для зон рекреационного назначения. В силу изложенного суд пришел к выводу о том, что при принятии городской думой оспариваемого решения учитывалось уже существующее землепользование, что соответствует требованиям закона (см. Постановление ФАС Центрального округа от 7 июля 2014 г. по делу N А64-7836/2013).

В другом деле суд разъяснил, что ГрК РФ не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории (см. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2014 г. по делу N 33-8360/14). Таким образом, и учет существующего положения дел, и ориентация на планы градостроительного развития не являются самоценными с юридической точки зрения, а конфликт между этими двумя ценностями всякий раз может быть разрешен по-иному.

2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, границы территориальных зон устанавливаются с учетом социально-экономических и юридических обстоятельств. К первым относятся:

— возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

— наличие функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района);

— сложившаяся планировка территории и существующее землепользование;

— планируемые изменения границ земель различных категорий;

— историко-культурный опорный план исторического поселения федерального значения (или поселения регионального значения).

К юридическим обстоятельствам, которые необходимо учитывать при зонировании, относятся:

— наличие определенных ГрК РФ территориальных зон (об их перечне и составе см. комментарий к ст. 35);

— предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Смысл определения данных обстоятельств в тексте ГрК РФ заключается в том, чтобы предложить органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления некий единый методический подход к территориальному зонированию (в муниципальных правовых актах, посвященных территориальному зонированию, эти принципы, как правило, не указываются, делается лишь отсылка к комментируемой статье ГрК РФ). Кроме того, социально-экономические и юридические критерии могут быть использованы при последующем пересмотре документов градостроительного планирования по причине выявленных несоответствий между фактически определенными границами территориальных зон и теми принципами, которые оказались нарушенными.

3. В комментируемой статье урегулированы также общие правила определения границ территориальных и иных зон (ч. ч. 2 и 3). Определено, что границы территориальных зон могут устанавливаться по следующим ориентирам:

— линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

— красным линиям;

— границам земельных участков;

— границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

— границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

— естественным границам природных объектов;

— иным границам.

Как видно из приведенной формулировки, в целях удобства для установления границ территориальной зоны может быть определена и какая-либо иная естественная привязка. В градостроительных документах чаще всего встречается определение границ территориальных зон посредством привязки к линиям улиц, границам земельных участков, естественным границам природных объектов.

Границы иных зон (с особыми условиями использования территорий, объектов культурного наследия) по общему правилу не обязаны совпадать с территориальными зонами. При этом для определения юридической судьбы соответствующего земельного участка принципиально важным оказывается именно это особое зонирование. Такая позиция сложилась и в судебной практике.

Пример: суд отказал в удовлетворении требований истцов о признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений субъекта РФ об отказе в предоставлении истцам земельного участка в общую долевую собственность. Как указал суд, испрашиваемый земельный участок входит в границы 2-й зоны округа санитарной охраны курортной зоны города, является курортом федерального значения и не может быть предоставлен в собственность истцов. При этом суд отклонил ссылку истцов на отсутствие доказательств, подтверждающих вхождение участка в земли округа санитарной охраны со ссылкой на его принадлежность к землям населенных пунктов. Как указал суд, согласно ч. 3 ст. 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон. Таким образом, зоны округа санитарной охраны курортной зоны не устанавливают зонирование территорий городского округа, как полагают истцы, а являются зонами с особыми условиями использования территорий (см. Определение Приморского краевого суда от 20 марта 2014 г. по делу N 33-2190).