Муниципальное право что. Муниципальное право

Муниципальное право как отрасль российского права

1. Понятие, предмет, метод;

2. Муниципально-правовые нормы и институты;

3. Муниципально-правовые отношения;

4. Субъекты муниципальных правооношений;

5. Источники муниципального права.

Понятие, предмет, метод

Муниципальное право как отрасль права появилось в 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации.

До 1996 года велись дискуссии о необходимости выделения отрасли муниципального права, т.к. отрасль законодательства может существовать и без отрасли права. Например, существует отрасль воздушного законодательства в виде Воздушного кодекса РФ, но отрасли воздушного права не существует. Тем не менее данная теория несостоятельна, т.к. о воздушном праве, в отличие от муниципального, в Конституции не говорится. Кроме того, местное самоуправления, как результат децентрализации власти, является частью российской государственности. Оно должно гарантировать такой тип управления, при котором населению предоставляется автономия в определенных видах деятельности. На основе МС должно функционировать как государство, так и общественные институты.

МС представляет собой определенную совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе определенной деятельности группы людей на определенной территории. Появление таких отношений вызвало необходимость их нормативного регулирования. Нормы различных отраслей права, регулировавшие эти отношения, объединились в одну отрасль, образовав муниципальное право.

Особенности метода муниципального права заключаются в участии в регулировании отношений территориального коллектива и органа.

Наряду с традиционными критериями выделения отрасли права – предметом и методом – дополнительным критерием выделения муниципального права как отрасли выступили положения Конституции о том, что самоуправление есть самодеятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, и которые выполняют роль системообразующего начала в муниципальном праве. С учетом чего муниципальное право объединяет (функционально) нормы различных отраслей права, которые реализуются населением и образуемыми им органами. Соответственно, МП таким образом представляет собой комплексное образование, призванное регулировать базовые начала в тех или иных сферах общественной жизни, не поглощая при этом других отраслей права.

МП – определенная микромодель национальной правовой системы, которая действует на местном уровне.

Предметом МП являются отношения местного самоуправления, субъектами которых выступают население и образуемые им органы. Данные отношения реализуются на местном, локальном, уровне и ограничены рамками соответствующих территорий – территорий муниципальных образований (МО).

В предмете МП можно выделить три группы отношений, которые связаны:

1. Со способностью населения непосредственно решать вопросы местного значения;

2. С организацией деятельности органов территориального коллектива, т.е. органов, образуемых населением;

3. С функционированием различных отраслей местного хозяйства, в которых выявляется статус различных объектов муниципального имущества и полномочия местных органов по управлению данными объектами. При этом нормы муниципального права регулируют не всю совокупность отношений третьей группы, а только лишь их основы, это означает, что наряду с нормами МП данные отношения регулируются и нормами других отраслей права – гражданского, семейного, экологического, жилищного.

Муниципальное право, таким образом, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения местного самоуправления, составляющих предмет МП.

Комплексный характер отрасли МП определяется следующим:

1. Предметом и его содержанием – три группы элементов. Первая и вторая группы связаны с осуществлением властных полномочий, а значит, они характеризуют муниципальное право как отрасль публичного права. Третья же группа говорит об управлении хозяйством, которое осуществляется на основе договоров, характерных для частного права. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексной отраслью.

2. Характером норм МП. Достаточно большое число норм обладает двойственной правовой природой – МП пересекается с такими отраслями права как гражданское, земельное, водное и т.д.

3. Отсутствием конкретного метода правового регулирования. Для МП характерно сочетание императива и диспозитива в правовом регулировании.

Муниципально-правовые нормы и институты

Норма МП – общеобязательное формально определенное правило поведения общего характера, исходящая от имеющих на то право субъектов и обеспечиваемое мерами убеждения и принуждения.

В зависимости от того, в каких источниках содержатся данные нормы и кто их издал, они могут быть объединены в две большие группы:

a. Принимаются только уполномоченными на то субъектами местного самоуправления;

b. Данные нормы принимаются в пределах полномочий муниципальной власти;

c. Действуют только в границах МО;

d. Обязательны для исполнения всеми субъектами;

e. Данные нормы могут быть отменены только самой местной властью, либо решением суда;

f. Они всегда регулятивные.

Муниципальные правоотношения

Муниципальные правоотношения – фактические отношения в сфере местного самоуправления, участники которого наделены муниципально-правовыми нормами соответствующими правами и обязанностями и реализуют их в рамках того или иного отношения.

Черты муниципальных правоотношений:

1. Данные отношения представляют собой отношения местного самоуправления (МС);

2. Они осуществляются в локальных границах, установленных законодательным путем;

3. Муниципальные правоотношения носят властный характер. Это объясняется тем, что эти отношения возникают между населением и образуемыми им органами.

4. Особый субъектный состав. Субъектами МПО выступают отдельные граждане, проживающие на территории МО, всё население МО, органы местного самоуправления соответствующего МО, органы государственной власти и иные субъекты, способные осуществлять полномочия в интересах МО и населения.

Виды МПО:

1. По субъектам

2. По основаниям возникновения

Субъекты МПО

Субъекты МПО – физическое или юридическое лицо, наделенное нормами МП субъективными правами и обязанностями и реализующее их в конкретном правоотношении.

1. Граждане РФ, обладающие муниципальной правосубъектностью. В соответствии с Конституцией РФ гражданам гарантируется вся полнота прав по участию в местном самоуправлении и не допускаются какие-либо ограничения данных прав по каким-либо основаниям. Конкретное содержание права на участие в местном самоуправлении гражданина состоит в возможности:

a. Участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно в составе территориального коллектива;

b. Избирать и быть избранным в ОМС;

c. Доступа к государственной службе;

d. Получать информацию о деятельности ОМС и депутатов;

e. Принимать участие в деятельности ОМС;

f. Обращаться с иском в суд о восстановлении нарушенного права.

2. Иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, с государством гражданства которых у РФ имеется соответствующий договор.

3. Территориальный коллектив. Им признается определенная социальная общность, объединяющая на основе общих интересов граждан, проживающих на территории МО и осуществляющих полномочия в различных сферах жизнедеятельности. В этот коллектив входят: граждане РФ, постоянно проживающие в данном МО, ИГ, постоянно проживающие в данном МО, с государством гражданства которых у РФ заключен соответствующий договор, а также граждане, преимущественно проживающие в данном МО.

Черты территориального коллектива:

1. Это социальная общность …

2. В основе формирования территориального коллектива находятся местные интересы и обусловленные ими вопросы местного значения;

3. Территориальные коллективы образуются с учетом экономических, социально-исторических и природно-географических факторов;

4. ТК выполняют в обществе специфические функции, т.к. в них присутствуют все элементы структуры общества.

1. Первичный, складывающийся на части территории МО.

2. ТК, объединяющий жителей всего МО и являющийся основным субъектом местного самоуправления.

Правовой статус ТК – его место в системе местного самоуправления, определяемое нормами МП.

Элементы статуса ТК:

1. Права и обязанности (полномочия, правомочия) – они составляют основное содержание правового статуса и могут быть реализованы либо непосредственно самим коллективом, либо опосредованно через образуемые органы.

2. Гарантии ТК – определенные условия, обеспечивающие правомерную реализацию прав и обязанностей данного коллектива. Гарантии могут быть финансовыми, юридическими и др.

3. Ответственность ТК выражается в осознании им и принятии на себя возможных, в т.ч. неблагоприятных, последствий, которые могут возникнуть вследствие неправомерности, нецелесообразности экономической или социальной неоправданности тех или иных решений.

Источники МП

Понятие источника в материальном и юридическом смыслах.

Выделить особенности источников (комплексный характер и достаточно высокий уровень децентрализации).

Выделить виды источников, дать характеристику (не забыть про обычай).

В формально-юридическом смысле под источниками МП понимаются формы внешнего выражения и существования норм МП.

Особенности источников МП заключаются в том, что на природу и содержание источников МП оказывают существенное влияние как минимум два обстоятельства:

1. Комплексный характер МП;

2. Высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере, а соответственно и в системе источников.

Виды источников:

1. Нормативно-правовые акты;

2. Нормативные договоры;

3. Юридические прецеденты (судебные, административные и др.);

4. Правовые или муниципальные обычаи.

Требования, предъявляемые к НПА как источникам МП:

1. Формальная определенность;

2. Общеизвестность и доступность данных актов. Муниципальные НПА, как и любые другие, должны быть обнародованы для всеобщего сведения. КС РФ в Определении от 04.10.2004 указал, что обнародование может быть не только по каналам официального опубликования, но и иными способами;

3. Обязательность муниципальных НПА, вне зависимости от их уровня;

Можно выделить 4 группы источников МП с учетом уровней регулирования отношений МС:

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированная РФ в 1998 г.);

2. НПА, принимаемые на федеральном уровне (Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»):

a. Нормы Конституции (ст.12, гл.8);

b. Федеральные законы, содержащие нормы муниципального права;

c. Иные федеральные НПА (подзаконные);

3. НПА, принимаемые на уровне субъектов РФ:

a. Устав субъекта РФ;

b. Иные законы субъекта;

c. Иные региональные НПА (подзаконные);

4. Муниципальные правовые акты – письменные документы, принятый непосредственно населением МО и (или) органом МО или ДЛ по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ или РЗ, обязательные для исполнения всеми субъектами права на территории МО, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила.

Иные классификации

По юридической силе;

По предметам ведения МС, которые в данных источниках регламентируются;

По кругу субъектов, принявших эти акты;

Теория свободной общины

Суть этой теории состоит к тому, что община имеет две группы дел:

1. Дела собственно общины;

2. Дела, передаваемые общине государством.

Право общины на самостоятельное решение собственных дел столь же естественно и неотчуждаемо как права человека. Таким образом, согласно естественно-правовой теории права общины являются приоритетными над правами государства, как права человека главенствуют над правами государства.

Данная теория в вопросах организации местного самоуправления основывалась на следующих принципах:

1. Принцип разделения дел на собственно дела общины и передаваемые государством;

2. Принцип самостоятельности решения собственных дел;

3. Принцип негосударственной природы органов, образуемых общиной для решения собственных вопросов.

Государственная теория

Сторонники данной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного государственного управления.

Государственная теория местного самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом своими собственными делами, а реализацию возложенных на них государством определенных задач управления.

В основе местного самоуправления по этой теории лежат следующие принципы:

1. Принцип подконтрольности и подотчетности местных органов государства, а следовательно, наличие специального субъекта контроля за деятельностью местных органов;

2. Принцип наделения местного сообщества определенными вопросами государством;

3. Принцип государственной природы ОМС.

Реформы Александра II

Земская реформа

Городская реформа

Правовое регулирование МС

В соответствии с ФЗ №131 правовую основу МС составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, МД РФ, Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ №131, иные ФЗ и принимаемые в соответствии с ними иные НПА РФ, НПА субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ

Законы, касающиеся местного самоуправления, можно объединить в три группы:

1. Систематизированные ФЗ – часто эти законы называются статутными, базовыми, рамочными, т.к. они объединяют нормативные предписания различных отраслей права, подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений, определения статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Такому закону принадлежит важное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории страны в целом. Таким ФЗ является ФЗ №131.;

2. Специализированные ФЗ – законы, касающиеся отдельных сторон организации местного самоуправления;

3. Отраслевые ФЗ – законы, устанавливающие полномочия местных органов в различных сферах общественных отношений.

ПКС по «читинскому делу»

ПКС по «удмуртскому делу»

ПКС по «делу Республики Коми»

ПКС по «курскому делу»

Муниципально-правовые акты

Правовой акт – документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или ДЛ в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

МПА, принятые ОМС, подлежат обязательному исполнению на всей территории МО. За неисполнение этих актов соответствующие субъекты несут ответственность в соответствии с ФЗ и законами субъектов.

В ФЗ №131-ФЗ нормативно закреплена дефиниция муниципально-правового акта, под которым понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, ОМС и (или) ДЛ местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории МО, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

С учетом этого всё МПА как официальные письменные документы подразделяются на два вида: нормативные и ненормативные.

Нормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения, полномочного органа МС, ДЛ МС по установлению, изменению или отмене норм права – общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу субъектов.

Ненормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, принимаемый по определенному кругу вопросов и таковым может являться только в том случае, если на его основе у соответствующих лиц (субъектов) возникают права и обязанности.

Если ОМС полагает, что тот или иной НПА ОГВ РФ или субъекта РФ по вопросам местного самоуправления не соответствует Конституции, действующему законодательству, то он вправе по этому вопросу обратиться в суд.

Классификация:

1. По субъектам, принимающим акт:

a. Населением;

b. ОМС и их ДЛ;

2. По объекту воздействия:

a. По вопросам местного значения;

b. По отдельным государственным полномочиям;

3. В зависимости от юридической природы:

a. Нормативные;

b. Индивидуальные;

4. По порядку вступления в силу:

5. По наименованию акта:

a. Уставы;

b. Регламенты;

c. Решения;

d. Положения;

e. Постановления;

f. Распоряжения;

g. Приказы;

Все МПА образуют единую систему. Говоря о системе актов в действующем законодательстве, законодатель как бы подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности и разрешения юридических коллизий. Данная система устанавливается ст.43 ФЗ №131-ФЗ.

Устав муниципального образования

Устав обладает признаками учредительного документа.

Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой характер.

Устав МО принимается представительным органом при участии населения: проект устава МО в обязательном порядке выносится на публичные слушания…

Устав по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Это означает, что он регулирует общественные отношения во всех основных сферах жизнедеятельности местного сообщества и его членов.

Особенность устава МО состоит в том, что он выступает основой для дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного МО.

Устав МО призван быть носителем наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.

Определяя методологически концептуальный подходы к анализу особенностей содержания устава МО, необходимо учитывать, что он регулирует наиболее важные отношения, в которых МО выступает как субъект и одновременно как объект местного нормотворчества и является сложной социальной системой.

Основными компонентами данной системы как объекта муниципально-правового регулирования являются:

1. Население как важный человеческий компонент всякой социальной системы;

2. Территория со всеми её характеристиками, которая выступает материальной основой существования и развития социальной системы;

3. Власть как функциональной выражение социальной системы, характеризующее степень упорядоченности, уровень и качественные характеристики управляемости данной системы.

Признаки устава:

1. Обязательность принятия устава в любом муниципальном образовании;

2. Высшая юридическая сила в отношении муниципальных актов;

3. Ограниченность действия по территории;

4. Особое действие;

5. Особый субъект принятия;

6. Обязательность государственной регистрации;

7. Универсальность характера устава;

Понятие и соотношение с АТУ

1. Сельсоветы;

2. Поселки;

3. Города;

4. Районы в городах.

Закон РФ от 1991 г. понятие первичного территориального уровня местного самоуправления не закреплял.

Данный закон определял, что МС осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселках и сельсоветах.

Начиная с 1993 г. предпринимаются попытки по иному подойти к решению вопроса о муниципально-территориальном устройстве. В УП РФ от 26 сентября 1993 г. был установлен поселенческий принцип, согласно которому территориальными основами МС выступали прежде всего такие территории, как городские и сельские поселения. По данному пути пошли авторы-разработчики Конституции РФ 1993 г. Она не дает однозначного вопроса о том, что является основой МС.

Конституция РФ напрямую не связывает организацию МТУ с АТУ, но и не исключает такой возможности.

ФЗ №131 ввел двухуровневую систему муниципальных образований:

1. Первый уровень – городские и сельские поселения – предусмотрен в Конституции РФ;

2. Второй уровень – муниципальные районы и городские округа.

МТУ может существовать и как институт, и как совокупность

Понятие и виды МО

МО – городское, сельское поселение, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и ОМС.

Признаки МО:

1. Определенная территория в конкретных границах;

2. Наличие населения;

3. Осуществление МС в пределах МО;

4. Наличие ОМС;

5. Наличие муниципальной собственности;

6. Наличие устава МО.

1. МО общего типа:

a. Городское поселение;

b. Сельское поселение;

c. Муниципальный район;

d. Городской округ;

2. МО специального типа:

a. Внутригородские территории городов федерального значения;

c. Наукограды;

d. Приграничные территории.

Отличие поселений от районов и округов (т.е. МО 1-го уровня от МО 2-уровня):

1. Поселения образованы по поселенческому признаку, а районы – по территориальному;

2. За разными видами МО закрепляются собственные вопросы местного значения;

3. Городские и сельские поселения решают вопросы только местного значения, а муниципальные районы и городские округа решают также и вопросы государственного значения, полномочиями по решению которых они наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ;

4. За каждым из видов МО закрепляется собственный перечень объектов муниципальной собственности.

Каждое МО должно получить свое официальное наименование, обрести свои границы и иметь власть, ответственную за благополучие жителей МО.

Каждое МО, имеющее официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность, а значит, обладает правоспособностью ЮЛ.

Масштаб территорий, на которых осуществляется МС, их наименование и все вопросы, связанных с их образованием, преобразованием, изменением границ, решаются ОГВ субъекта РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией и действующим законодательством.

Наименование МО довольно часто имеет древние корни (с учетом исторических и иных местных традициях). Изменение наименования возможно в случае изменения границ или преобразования МО или же просто в случае необходимости.

Применительно к территории и мировая, и отечественная практика свидетельствует о том, что МС может осуществляться как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по размера территорий. Территории являются совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения МО. В состав территории МО входят все земли в его границах, независимо от формы собственности и целевого назначения.

Территории МО образуют земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и иных формах собственности.

В состав территорий поселений как МО в соответствии с законом включаются исторически сложившиеся территории населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территория традиционного природопользования данного населения, рекреационные земли, а также земли для развития поселений.

КАКАЯ-ТО ТЕМА

Виды вопросов местного значения:

1. В зависимости от видов МО:

a. Вопросы местного значения городских и сельских поселений;

b. Вопросы местного значения муниципальных районов;

c. Вопросы местного значения городских округов;

a. Финансово-экономические вопросы;

b. Вопросы хозяйственного характера;

c. Социальные вопросы;

d. Вопросы охраны общественного порядка;

3. В зависимости от источника и характера закрепления:

a. Обязательные вопросы местного значения, закрепляемые в законах;

b. Факультативные вопросы, закрепляемые в уставах МО;

Для осуществления соответствующих функций ФЗ №131 наделяет ОМС комплексом полномочий.

Данные полномочия могут быть объединены в различные группы:

1. По форме закрепления:

a. Конституционные;

b. Законодательные;

c. Уставные;

d. Регламентные;

a. Представительские;

b. Нормотворческие;

c. Организационно-распорядительные;

d. Контрольные;

Общая характеристика ПО МО

Численный состав ПО устанавливается ФЗ №131 при минимальной численности от 7 до 35 депутатов (больше можно – меньше нельзя) с учетом численности населения, проживающего в соответствующем МО.

ПО МР по закону не может быть менее 15 депутатов.

Численность ПО внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Порядок формирования ПО: ПО МО, по общему правилу, формируется на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании с применением либо мажоритарной избирательной системы относительного большинства, либо пропорциональной, либо смешанной избирательных систем. При этом ПО с численностью депутатов от 20 и более формируются на основе смешанной избирательной системы.

Особенности формирования ПО МР установлены в ФЗ №131. Он устанавливает два способа формирования данного органа:

1. Может избираться на муниципальных выборах, при этом от одного поселения может быть избрано не более, чем две пятых от установленной численности ПО;

2. Может состоять из глав поселений, входящих в состав района и депутатов представительных органов поселений с равной численностью.

ПО является правомочным при избрании в его состав не менее двух третей от общего числа депутатов.

Структура ПО МО:

1. Руководящие органы ПО (председатель и его заместители);

2. Функционально-отраслевые структурные элементы (комиссии);

3. Объединения депутатов (фракции, депутатские группы);

4. Аппарат.

Руководящие органы:

1. Председатель – либо избранный на заседании ПО депутат, либо глава МО, если уставом предусмотрено, что он по должности входит в представительный орган и является его председателем; полномочия смотреть в законе;

2. Председатель и его заместители, как правило, работают в составе ПО на освобожденной основе и получают вознаграждение за счет средств местного бюджета;

3. Статья 35 устанавливает, что ПО может иметь в своем составе не более 10% депутатов, работающих на освобожденной основе.

Функционально-отраслевые органы – постоянные или временные комиссии (порядок формирования, полномочия, состав – смотри в Законе).

Компетенция ПО МО

Компетенция ПО МО определяется видом МО и характером вопросов местного значения (ст.35 ФЗ №131).

С учетом этого компетенцию можно разделить на две группы:

1. Исключительная компетенция, в которую входят те вопросы, которые могут быть решены только представительным органом и только на его заседаниях. Перечень данных вопросов содержится в статье 35;

2. Полномочия общего характера, которые определяются характером и содержанием вопросов местного значения и могут осуществляться как представительным органом, так и исполнительным, на основе принципа разграничения полномочий.

Функции ПО МО – основные направления деятельности представительного органа по решению вопросов местного значения.

1. Нормотворческая функция: порядок принятия муниципальных НПА представительным органом закрепляется в соответствии с Уставом МО и ФЗ №131 регламентом ПО МО;

2. Представительская функция;

3. Контрольная функция;

4. Исполнительно-распорядительная, реализующаяся вовне.

Формы деятельности представительного органа:

1. Заседание (сессия): бывают очередные и внеочередные; открытыми и закрытыми; кроме того, они могут быть выездными; порядок проведения заседаний определяется регламентом представительного органа;

2. Заседания постоянных комиссий. Порядок формирования и деятельности данных комиссий определяется регламентом, а также может быть принято положение о постоянных комиссиях. Действующее законодательство допускает возможность одному депутату участвовать в деятельности не более чем в двух комиссиях;

3. Заседания депутатских групп (фракций);

4. Деятельность самого депутата.

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в порядке роспуска в следующих случаях:

1. Если соответствующим судом установлено, что ПО МО принят НПА, противоречащий Конституции, ФЗ, основным и текущим законам субъектов РФ, а также уставу МО;

2. В случае принятия решения о самороспуске в порядке, установленном уставом МО;

3. Вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов ПО МО;

4. Преобразования МО.

Муниципальная должность

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом МО, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью, а также должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, муниципальных органов и ответственностью за ненадлежащее исполнение этих полномочий.

С учетом этого выделяются МД:

1. Выборные;

2. Замещаемые в соответствии с ФЗ N 25 путем заключения ТД или контракта.

Муниципальный служащий – гражданин, исполняющий в порядке, определенным муниципальными правовыми актами, в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

По действующему законодательству муниципальный служащий – это гражданин РФ или гражданин иностранного государства, с которым у РФ заключен соответствующий договор (6, но действующих 4, а самых действующих – вообще парочка), достигший возраста 18 лет, дееспособный, по состоянию здоровью может находиться на муниципальной службе, исполняющий обязанности на постоянной основе путем заключения ТД или контракта, получающий денежное вознаграждение, не связанный близким родством или свойством с муниципальным служащим, в отношении которого существует непосредственная подчиненность или подконтрольность.

Ядром правового статуса муниципального служащего выступают его права и обязанности.

Перечень основных прав муниципальных служащих сформулирован в ФЗ.

Обязанности:

1. Активного поведения – соблюдать Конституцию, соблюдать законные интересы граждан и организаций, соблюдать ПВТР, поддерживать уровень квалификации;

2. Пассивного поведения;

3. Претерпения мер дисциплинарного принуждения.

Местный референдум

В соответствии с действующим законодательством на МР не могут быть вынесены следующие вопросы:

1. Местный бюджет;

2. Местные налоги и сборы;

3. О чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению безопасности и здоровья граждан;

4. Вопросы изменения статуса МО и его границ;

5. Вопросы досрочного прекращения полномочий представительного органа, а также о продлении или прекращении срока полномочий депутатов, главы МО, а также о проведении досрочных выборов либо отмене проведения установленных законом выборов.

Кроме того, МР не проводится:

1. В условиях режима военного и чрезвычайного положения;

2. Если на референдуме уже было принято какое-то решение, то повторно по данному вопросу МР может быть проведен лишь через 2 года;

3. Если референдум признан несостоявшимся, то повторно не проводится;

4. Если документы по проведению референдума были представлены с нарушением действующего законодательства.

МР назначается в соответствии с ФЗ №131 ПО МО по инициативе следующих субъектов:

1. Граждан РФ, имеющих право на участие в выборах и референдумах.
Граждане создают инициативную группу в количестве не менее 10 человек. После проведения собрания документы (ходатайство, протокол собрания и др.) направляются в избирательную комиссию МО с просьбой рассмотреть и принять решение о регистрации инициативной группы. ИК в течение 15 дней проверяет соблюдение порядка формирования инициативной группы после чего все поступившие материалы ИК направляет в ПО МО, который в течение 20 дней проверяет соответствие выдвигаемого требования действующему законодательству. В случае положительного решения ПО ИК выдает свидетельство о регистрации инициативной группы, которая начиная со следующего дня в течение 25 дней должна собрать подписи в поддержку проведения референдума (не более 5% от числа участников референдума, но не менее 25 подписей). По истечении данного срока инициативная группа составляет итоговый протокол сбора подписей и вместе с подписными листами направляет его в избирательную комиссию МО для проверки и составления заключения.

2. По инициативе избирательного или иного общественного объединения, устав которого предусматривает их участие в референдумах зарегистрирован в установленном законом порядке не менее чем за 1 год до дня выдвижения инициативы.
Процедура аналогична.

3. Представительный орган и глава местной администрации, выдвинувшие инициативу совместно и оформляемую соответствующими правовыми актами данных органов.

ПО МО, получив соответствующие документы из ИК, обязан назначит местный референдум в течение 30 дней со дня получения данных документов.

В случае, если ПО МО не назначил референдум в установленный срок, он назначается судом общей юрисдикции на основании обращения:

1. Граждан;

2. Избирательных объединений;

3. Главы МО;

4. ОГВ субъекта РФ;

5. ИК субъекта РФ;

6. Прокурора субъекта РФ.

На основании решения суда местный референдум проводит местная избирательная комиссия. Итого голосования и принятые на референдуме решения подлежат обязательному обнародованию.

МР считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме, а за принятое решение проголосовало более половины от принявших участие в референдуме.

Опросы граждан

2 разновидности:

1. Анкетирование – наличие письменного оформления всех вопросов, с которыми работает респондент;

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община <*>. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

Выбор термина "муниципальное право", видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления - "муниципальное образование" и тем, что иноязычное слово "муниципальное" не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования <*>. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование <*>, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права - совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого времени и начался отсчет формирования российского муниципального права как самостоятельного правового феномена.

Для этого существует ряд предпосылок:

1. В обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отношения подобного рода как раз и образуют предмет новой отрасли в системе российского права - муниципального права.

2. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, - второй фактор становления отрасли муниципального права.

3. Возникновение проблемы муниципального права в известной мере диктуется развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на общественные изменения. Если раньше сама постановка вопроса об отпочковании какого-либо комплекса норм, институтов оформлении их в самостоятельную правовую отрасль вызывала длительные по времени и острые по характеру дискуссии, (например, о хозяйственном праве), то сегодня идет?динамичный процесс деления профилирующих отраслей права на новые самостоятельные части.

Разработка проблем муниципального права ведется в двух направлениях. Первое связано с попытками теоретического обоснования новой отрасли, определения ее предмета, метода, источников и т. д.

В рамках второго направления предпринимаются усилия организационного и методического характера. Вследствие этого самой распространенной характеристикой муниципального права является его идентификация с местным самоуправлением, выступающим в качестве предмета муниципально-правового регулирования. Нередко по этой причине муниципальное право отождествляется с правом местного самоуправления, а иногда в дополнение к этому воспринимается также как алгоритм муниципальной самоорганизации (местных сообществ) в ее юридическом значении. И такой подход не вызывает принципиальных возражений, поскольку за рамками местного самоуправления муниципальное право объективно существовать не может.

Однако при всей значимости местного самоуправления для уяснения сущности муниципального права нельзя не отметить, что только констатация неразрывной связи этих двух взаимообусловленных явлений не позволяет увидеть содержательное отличие муниципального права от иных отраслей российского права. Представляется, что для этого важно определить конституционную природу местного самоуправления как предмета муниципального права, а также уяснить специфику складывающихся в сфере муниципальной самоорганизации населения отношений, объективно предполагающих необходимость отраслевой автономизации юридических норм, призванных урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления.

Объектом исследования является муниципальное право как отрасль права.

Предметом исследования - место муниципального права в правовой системе Российской Федерации.

Целью данной работы является характеристика понятия, предмета и норм муниципального права как отрасли права, взаимодействующей с другими отраслями права Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

1. Раскрыть понятие и сущность муниципального права.

2. Выявить основные проблемы определения предмета муниципального права.

3. Охарактеризовать соотношение муниципального права с другими отраслями права.

4. Раскрыть системный характер дисциплины муниципального права.

5. Определить источники муниципального права.

1. Понятие муниципального права

1.1 Предмет и метод муниципального права

Вот уже более десяти лет в официальных документах и в научной литературе используется понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением.

Это новое для российской правовой системы понятие, возникшее в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Надо признать, муниципальное право как самостоятельная отрасль полностью не сложилось. Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие муниципальную службу, формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. По-видимому, появится надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, какими являются сельские поселения и крупные города.

Немало предстоит осмыслить и решить вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом. Тем не менее нормативного материала, посвященного демократическому институту народовластия, о котором идет речь, накопилось достаточно, чтобы проанализировать истинность некоторых теоретических положений, затрагивающих саму систему норм о местном самоуправлении.

Думается, стоит прежде всего обсудить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов, прежде всего в учебниках для вузов и других учебных заведений, вызывает сомнение.

При всем различии частностей в главном, основном многие авторы едины: муниципальное право - это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2006. - С. 3, 5.. А как соотносится муниципальное право с другими отраслями права, как сочетаются их предметы и методы? Четких ответов на эти вопросы нет. Отсутствует и ответ на вопрос, почему, ради чего, с какой целью муниципальному праву присвоено «звание» комплексного? И потом, разве есть другие комплексные отрасли права?

Неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Они препятствуют осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняют кодификацию законодательства по этим вопросам. В правоприменении возникают проблемы, связанные с неоправданным использованием методов одной отрасли права, там, где нужно применять методы другой отрасли, иные способы регулирования. Это, в частности, сдерживает развитие гражданско-правовых отношений, использование рыночных рычагов в сферах экономической жизни, участниками которых выступают органы местного самоуправления.

Если муниципальное право - суть комплексная отрасль права, то авторам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, то есть относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления. Или ее нет вообще, и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей.

Второй. Если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права. Другими словами, в какой степени использует «собственно муниципальное право» другие отрасли права?

На первый вопрос большинство авторов (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем единый положительный ответ: да, существует некая часть «собственно муниципального права» Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов - М.: НОРМА, 2001. - С. 11., которая регулирует организацию местного самоуправления. Но есть и другая его часть. И вот по поводу соотношения в комплексной отрасли «собственно муниципального права» и других ее частей единое мнение отсутствует. По сути дела, кроме общих суждений относительно содержания предмета муниципального права здесь ничего нет.

Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений См.: Муниципальное право: Учебник / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. - С. 24.. В сущности, все, что происходит на местном уровне, - это и есть предмет муниципального права. Отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 7.. Предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользования и др. См.: Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 10. - таковы типичные суждения о предмете муниципального права.

Во многих изданиях повторяются утверждения о том, что нормы и институты других отраслей права получают в муниципальном праве как бы повторное признание. Какие нормы и институты, в какой мере? Все или только некоторые? Увы, точного ответа не найдешь. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, третье издание которого, переработанное и дополненное, рекомендовало Министерство образования и науки РФ в качестве учебника для вузов, говорится, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна» Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 11.. Но что такое «весьма значительна»? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Слова «весьма значительна» по сути никак не ограничивают включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится крайне расплывчатым. О какой отрасли права можно говорить, если ее предмет как таковой не имеет определенных границ? Возникает какая-то всеобъемлющая «сфера» действия муниципального права, в которой отношения регулируются неким правовым массивом, который, если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного и т.д.

Ведь каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, так и по вертикали. Нельзя же считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а «остальные» продолжают действовать в «лоне» собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. И их совершенно не обязательно вторично «признавать», чтобы «официально» ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого такого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного права. Они тоже представляют собой единую систему норм, и выделять из этой системы локальные ее части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.

Надо полагать, без этих отраслей права муниципальное право «похудеет». Но это пока. Муниципальное право - отрасль новая, и ее не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Развивается, становится на ноги местное самоуправление и пополняется собственным содержанием муниципальное право, призванное регулировать складывающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их определенном содержании.

Один из авторов, раздвигая рамки муниципального права, утверждает, что предмет муниципального права значительно шире, чем сама по себе система местного самоуправления. Ну что же, если, так сказать, берегов муниципального права не видно, оно, естественно, разливается за пределы местного самоуправления. Есть и иная точка зрения - о том, что новую отрасль российского права следует по существу считать правом местного самоуправления. Таким образом, предмет муниципального права предлагается уравнять с системой местного самоуправления.

С точки зрения В.И. Васильева, предмет муниципального права уже, чем местное самоуправление, хотя и связан с ним самым непосредственным образом Васильев И.В. О предмете муниципального права // Журнал российского права. - 2006. - № 5. - С. 12.. И это не только потому, что нет никаких оснований включать в этот предмет какие-то части предметов других отраслей права. Дело еще и в том, что местное самоуправление, будучи по природе институтом, основанным в значительной степени на инициативе населения, может в порядке творческой самодеятельности этого населения создавать и использовать такие формы самоуправления, которые не укладываются, да и не должны укладываться в правовые рамки. Муниципальное право регулирует лишь основные, главные стороны устройства муниципальной власти. А, кроме того, задачи самоуправления на местах решаются на основе обычаев, чрезвычайно разнообразных для различных регионов страны, поддерживаемых не правом, а общественным мнением.

С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает в себя нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти.

Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой.

Далее, нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления.

В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и сами эти полномочия, общие принципы финансового и имущественного обеспечения компетенции органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).

Вообще, выясняя, к какой отрасли права относится та или иная норма, надо определять, каким методом регулирования она снабжена. Метод - это «пробный камень» с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования См.: Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. - Новгород, 2000. - С. 14.. Не по субъекту - в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям. А именно по методу регулирования, ибо каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов.

Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод - метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Речь идет не о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, а о вариативности предлагаемых нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.

акт орган конституция муниципальный

2. Соотношение муниципального и других отраслей права

Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопросы, что, какие именно отношения регулируются этой отраслью. Ее предмет не может совпадать с предметом другой отрасли. Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. - М., 1967. - Вып. 11. - С. 18.. Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права норм другой отрасли. «Стерильных» отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле используется в определенную меру, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового пространства.

В случае с муниципальным правом можно признать наличие в данной отрасли права норм другой конкретной отрасли права. Однако это далеко не одно и то же, что и весьма значительное «совпадение», о котором говорилось выше. Речь идет конкретно о соотношении предмета муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют «статический» правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем, - так сложилось исторически - некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления. Но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. То же и с другими отраслями права, некоторые из которых, как, например, избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права.

Вообще место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права - разные правовые феномены. «Если отрасль права, - отмечает М.И. Байтин, - это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу общественных отношений, то отрасль законодательства - это форма выражения во вне существования в правовой системе отрасли права, сложного отраслевого или комплексного правового института, образованная и функционирующая в соответствии с определенным направлением деятельности государства Байтин М.И. Сущность права. - М.Закон и право, 2005. - С. 388.. Или, добавим от себя, местного самоуправления.

Вот в отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства - а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права - норм других отраслей права, и введение в законодательные акты других отраслей права норм муниципального права. Это вполне естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.

Задача «формирования муниципального права как комплексной отрасли права» ставилась в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370 Указ президента РФ Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5011.. Эта задача вряд ли решаема, если исходить из сложившегося не только в доктрине, но и на практике понятия отрасли. По-видимому, «Основные положения» подразумевали создание комплекса законодательных актов о местном самоуправлении. Задача формирования «комплексной отрасли права» решается не административным путем, а путем издания законов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также межотраслевых актов, соединяющих нормы разных, включая муниципальное, отраслей права.

Так сейчас и происходит: издается все больше актов, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, определяющие систему «собственно» муниципального права. При этом в актах «по преимуществу» муниципального права содержатся нормы других отраслей права, а в актах других отраслей права наличествуют нормы муниципального права в «собственном» содержании его предмета.

Возьмем, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.. Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядка наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует глава 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.

Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы - реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но, попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, снабдил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131-ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу РФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.

Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего на Бюджетный кодекс РФ, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого закона. Вся дискуссия, развернувшаяся сейчас в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а не Федерального закона № 131-ФЗ.

Местный бюджет - это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права - финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы не только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.

То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность - важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодекс РФ источником муниципального права - значит смешивать в одну «комплексную» кучу совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.

Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.

Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами.

Иными словами говоря, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось «обслуживание» муниципальной власти другой отраслью права гражданского.

Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же закона) и др. Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.

Кроме всего прочего, не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления - решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах - задача непростая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.

Надо признать, что вопрос об отнесении норм о порядке муниципальных выборов к муниципальному праву достаточно спорен. Слишком близка материя этих выборов к предмету муниципального права «в собственном смысле», поскольку связана с формированием органов местного самоуправления. И все же в интересах стройности и ясности общей системы права и четкости разделения различных предметов правового регулирования стоит отнести выборы муниципалитетов к избирательному праву, как оно сложилось и развивается на практике.

«Собственное» содержание муниципального права складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример - Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»ФЗ РФ О государственной регистрации уставов муниципальных образований: от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (с изм. и доп. от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30 (часть I). - Ст. 3108. , сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.

Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ РФ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.. Этот закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.

То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» ФЗ РФ О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (с изм. и доп. от 22 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 17. содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.

Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой «вторичной» в значительной мере отрасли права.

3. Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает. Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.

2. Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления.

3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическая основы.

4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются:

1. Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления: население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения; экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования; система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.); местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий; органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту; местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Специальной 8-й главой Конституции Российской Федерации конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, созданию условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилища из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 говорится о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; в ст. 43 гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и право каждому на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10ю2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Этот Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных законах Российской Федерации и федеральных законах, как, например:

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации; Градостроительном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; «О связи», «О почтовой связи»; Семейном кодексе Российской Федерации; «Об образовании», Основах законодательства Российской Федерации о культуре, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; «Об отходах производства и потребления", "Об охране окружающей среды»; «О милиции», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (О Конгрессе муниципальных образований), утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образований и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считается источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации.

3. Конституции (уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Федерации.

4. Муниципальные правовые акты. Данные акты наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права.

Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ФЗ РФ О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. Ст. 1695. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления: 1) обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 2) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий; 3) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти; 4) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям; 5) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом и др.

При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качестве источников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемам местного управления советского периода.

...

Подобные документы

    Соотношение муниципального права с другими отраслями российского права. Прямая и представительная демократия в системе местного самоуправления. Источники муниципального права и их подразделение. Предмет муниципального права как комплексной отрасли права.

    контрольная работа , добавлен 28.02.2017

    Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.

    презентация , добавлен 23.05.2012

    Характеристика источников муниципального права на федеральном, региональном уровне и уровне муниципальных образований. Источники научной дисциплины муниципального права. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права.

    курсовая работа , добавлен 27.01.2011

    Муниципально-правовые нормы. Источники отрасли муниципального права. Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в системе источников муниципального права. Классификация муниципально-правовых отношений, их субъекты.

    презентация , добавлен 27.09.2014

    Система и источники муниципального права. Муниципально-правовые отношения, нормы и институты. Концепции, правовые акты и модели построения местного самоуправления в РФ, ответственность его органов. Управление объектами муниципальной собственности.

    шпаргалка , добавлен 15.01.2011

    Основное понятие, сущность и предмет трудового права Российской Федерации, его нормы и главные принципы. Сфера действия норм трудового права. Особенности метода правовых отношений. Соотношение трудового и смежных отраслей права Российской федерации.

    курсовая работа , добавлен 23.11.2008

    Понятие и виды источников земельного права. Кодифицированные законодательные акты, приказы, инструкции и иные законы как источники земельного права. Нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления как источники земельного права.

    контрольная работа , добавлен 26.10.2016

    Предмет, система и источники науки конституционного права Российской Федерации. Основные принципы демократии и организации власти. Соотношение конституционного права с другими отраслями права. Развитие конституционного права в России в настоящее время.

    курсовая работа , добавлен 21.07.2011

    Понятие, предмет и особенности муниципального права и его связь с конституционным правом. Методы регулирования муниципального права как науки и учебной дисциплины. Классификацию муниципальных правовых норм. Сущность и функции местного самоуправления.

    реферат , добавлен 09.07.2009

    Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.

Муниципальное право, как и любая иная его отрасль, является совокупностью связанных между собой норм права, которые регулируют и закрепляют конкретный круг общественных отношений. В основе лежит конституционное и административное право. Принципы функционирования любого местного самоуправления (то есть местной власти) основываются именно на них. Также можно наблюдать много заимствований из прочих отраслей. Муниципальное право является относительно самостоятельной научной дисциплиной. Входит в программу всех юридических курсов. Изучение ее для студентов-юристов является обязательным.

Понятие и предмет муниципального права.

Главным условием развития и формирования муниципального права считается предметная определенность. Муниципальное право, конечно же, имеет собственный предмет. Речь об общественных отношениях, формирующихся в сфере местного управления. Существуют определенные обстоятельства, которые необходимо учесть при определении предмета. В первую очередь, к таким обстоятельствам стоит отнести то, что эта отрасль права имеет комплексный характер, связь с прочими отраслями очевидна. Например, конституционное и муниципальное право имеют непосредственную связь, которая заключается в подчинении второго положениям, прописанным в первом.

Предмет муниципального права, так или иначе, включает в себя те отношения, которые в большинстве случаев регулируются комплексно - то есть, сразу же несколькими отраслями. В связи с этим часть норм всевозможных отраслей является нормами муниципального права. Вообще же им регулируются системы отношений частноправового и, конечно, публично правового характера. В первом случае все связано с предпринимательской деятельностью различного рода отношениями юридических и физических лиц с органами местного самоуправления.

Публично-правовые отношения связаны - это взаимодействие муниципальных и государственных органов управления. Муниципальное право принято рассматривать как совокупность различного рода правовых институтов, имеющих комплексный характер, то есть, регулируют самые разные Также под муниципальным правом понимают совокупность норм и институтов, которые возникли в муниципальных образований, РФ и ее субъектов. Муниципальное право наиболее полно отражает интересы, формирующиеся и регулирующиеся на всевозможных уровнях контролируют взаимодействие этих уровней, проверяют соотношение интересов.

В целом же эта отрасль права регулирует общественные отношения, которые можно поделить на несколько групп:

Возникшие тогда, когда органы выступали в качестве института народовластия;

Возникшие тогда, когда отдельные граждане или местное самоуправление занималось ;

Возникшие по причине действий каких-то органов местного самоуправления;

Возникшие, в результате действий лиц, имеющих должностные полномочия, предоставленные органами местного самоуправления.

Также стоит учесть отношения, возникающие тогда, когда местное самоуправление взаимодействует с органами государственной власти, либо в процессе межмуниципальных сотрудничеств.

Муниципальное право и его источники

Конечно же, первой в списке идет Конституция РФ. На втором месте - международные договоры РФ, далее следуют многочисленные Федеральные законы, постановления Правительства нашей страны, указы Президента. Также к источникам относят муниципальные правовые акты, решения, принятые на собраниях. Еще известны судебные и договорные источники данного права.

Муниципальное право

Муниципальное право - отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, складывающиеся в области местного самоуправления. Понятие муниципальное право используется в трех основных значениях: как относительно самостоятельная правовая отрасль в системе права РФ, как научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения и как учебная дисциплина.

Основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в его содержание входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Важную роль в регулировании муниципальных отношений играют акты международного права, напр. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).

Предмет, методы, источники муниципального права

Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.
Предмет муниципального права юридически разнороден. Такая разнородность предмета характерна для комплексных отраслей российского права, каковой является и муниципальное. Как и другие комплексные отрасли, муниципальное право не имеет своего специфического метода правового регулирования, а заимствует методы из других отраслей российского права.

На этой основе можно сформулировать и его понятие .

Муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Источники муниципального права:

  1. Конституция РФ;
  2. Международные договоры РФ;
  3. Федеральный закон РФ (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г);
  4. Указы Президента РФ (федеральный уровень);
  5. Постановления Правительства (По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей РФ);
  6. Муниципальные правовые акты;
  7. Судебные источники (правовые позиции Конституционного Суда РФ);
  8. Договорные источники.
  9. Решения, принятые на сходе /собрании граждан

Остановимся чуть подробнее на договорных источниках. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме.

Правовые институты муниципального права:

  1. территориальные основы местного самоуправления;
  2. муниципальные органы и должностные лица;
  3. вопросы местного значения и полномочия муниципальной власти;
  4. муниципальные выборы и местные референдумы;
  5. муниципальная служба и т.д.

Основные теории местного самоуправления

Существуют следующие теории местного самоуправления :

  • Теория свободной общины;
  • «Общественная» (хозяйственная) теория;
  • Государственная теория;
  • Теория дуализма муниципального управления;
  • Теория социального обслуживания.

Теория свободной общины

  1. Опирается на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
  2. Самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству.
  3. Государство не создает общину, а лишь признает её.
  4. Признается существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвёртой - муниципальной власти.
Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и «общинная» (муниципальная) власть.

«Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления

Основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

«Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами" . Дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» местные хозяйственные дела.

«Государственная» теория самоуправления

Данная теория сменила "общественную" (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Муниципальные системы зарубежных стран

В зарубежных государствах функционируют различные модели местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Англосаксонская муниципальная система

Существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно её традиционно называют первой муниципальной системой.
Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

  1. органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
  2. органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
  3. основная единица местного самоуправления - приход;

В компетенцию органов местного самоуправления входят:

  • управление полицией и социальными службами;
  • пожарная охрана;
  • местные дороги;
  • строительство и эксплуатация жилья;
  • спортивные сооружения;
  • общественный транспорт и др.

Французская (континентальная) муниципальная система.

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

  • основной единицей местного самоуправления является коммуна;
  • население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
  • избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
  • в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
  • решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
  • муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;
  • готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения;
  • управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;
  • представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях;
  • председательствует в административных комиссиях и другие.

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Иные муниципальные системы

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы(к примеру,иберийская) - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов ФРГ - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся:

  • местные дороги,
  • планирование и обустройство территории,
  • социальная помощь и поддержка молодежи,
  • строительство и содержание школ,
  • обеспечение безопасности и др.;

История местного самоуправления в России

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования - является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с № 131-ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. полномочиями.

Согласно данному закону территорией муниципального образования может быть город, поселок, станица, район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и др.

Порядок избрания

устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:

1. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации

Данная структура позволяет:

  • усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением.
  • сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объём полномочий и реальные рычаги власти.

Используется в большинстве муниципальных образований в России.

2. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу. Данная структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».

3. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу.

Данная структура получила распространение в последнее время. При такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.

4. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации, хотя может возглавлять представительный орган и является главой местной администрации, когда такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

Полномочия главы муниципального образования

  1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
  2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
  3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
  4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
  5. обеспечивает осуществление органами муниципального самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам муниципального самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Литература

Нормативно-правовые акты

  • Конституция РФ от 12 декабря 1993.
  • Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
  • Европейская хартия местного самоуправления.

Учебная литература

  • Н. А. Игнатюк, А. А. Замотаев, А. В. Павлушкин Муниципальное право. Учебник для вузов. Издание второе. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007
  • Кокотов А.Н, Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2005. - 384 с.

Примечания