Решая правовые вопросы, нередко возникает потребность обратиться в органы местного самоуправления, однако что это значит, какие органы сюда входят, знает далеко не каждый. Многие считают, что это лишь местная администрация, на самом деле это не так.

Под данным понятием подразумевают органы, наделенные возможностями решать проблемы жителей, выбираемые населением или образованные представительным органом муниципалитета.

Вконтакте

Местное самоуправление

Исполнительные органы местного самоуправления – это не просто местная администрация определенного населенного пункта.

В России признается и реализуется местное самоуправление , не имеющее ничего общего с федеральной властью, оно функционирует самостоятельно в рамках своих возможностей.

Муниципальные органы власти создаются по принципу выбора из населения. Работа структуры касается сугубо индивидуальных вопросов, муниципального уровня, касаются они земельных отношений, личных вопросов граждан.

Форма власти осуществляется согласно законам РФ, Конституции. Под свою ответственность населением принимаются решения касающиеся истории, традиций своего народа.

Основой такого самоуправления считаются юридические , прописанные нормативно-правовыми актами, оговаривающими деятельность населения по решению экономических, территориальных, финансовых вопросов. Состав организации избирается самими жителями, иной вариант – подбирается и назначается областными структурами. Подобная организация – полноправное юридическое лицо , однако она не является звеном государственной власти.

Учитывая специфику деятельности таких организаций, определяется структура, дальнейшие функции с учетом потребностей жителей. Аббревиатура муниципальных исполнительных органов местного самоуправления – МСУ.

Структура

Органы местного самоуправления имеют четкую структуру и строгое распределение обязанностей между подразделениями . В разных субъектах РФ названия отдельных подразделений может отличаться, но суть будет подобна схеме, так как она определена Конституцией РФ и федеральными законами. Схематично эту иерархию местной власти можно изобразить так:

На практике структура МСУ формируется согласно следующим этапам:

• созывается представительный орган;
• определяется, кто будет главой;
• формируется администрация с ее исполнительно-распорядительными функциями;
• создается контрольный комитет или иная структура.

Представительный орган выполняет свои функции, если избрано как минимум 2/3 депутатов . Создается рабочий коллектив по уставу муниципального образования. Их полномочия касаются определенных сфер жизни: , спорта, молодежи, строительства, ЖКХ, образования, пр. Полномочия органов местного самоуправления не выходят за рамки закона.

Важно! Представительный орган – юридическое лицо с широкими правами, обязательно имеется в любом МСУ. Ему разрешается представлять интересы своего населения, принимать решения от его имени. Любые решения принимаются совещательно, по регламенту.

Состав представительного органа:

• председатель, заместители;
• комиссии, комитеты.

Состав определяется уставом, регулируется законодательством РФ. Назначается путем выбора населением (округа, района, поселения) или назначается муниципалитетом.

В небольшом поселении выполнять подобные действия могут несколько депутатов, на муниципальном уровне – это целая система.

При создании устава муниципального образования сразу прописывается, будет избираться главное должностное лицо или в этом нет необходимости.

Его функция – возглавлять общую деятельность . Выбрать главу можно из жителей, из членов представительного органа, нанять по контракту.

Структура органов местного самоуправления определяется согласно законам РФ, а членов выбирают муниципальным голосованием. Депутаты выбираются по определенным правилам.

На муниципальном районном уровне число депутатов должно быть больше пятнадцати, в представительном органе города, десять и более. Депутаты могут быть распущены досрочно, по законодательству РФ или уставу муниципального образования.

Глава

Система органов местного самоуправления возглавляется главой, избираемым, назначаемым, отправляемым в отставку муниципалитетом. Глава работает по уставу, решает вопросы территориального характера.

Функциональная нагрузка главы определяется разными способами. Глава может быть включен в состав представительной системы , иметь право голоса, оставаться ее председателем, а может руководить лишь на территориальном уровне, выполняя задачи главы местной администрации.

Глава согласно уставу решает задачи муниципального значения. Является главным представителем, руководит, выполняет исполнительные, распорядительные функции. Дает отчет населению, представительному органу.

Важно! Срок полномочий главы указан в уставе и может составлять от 2 до 5 лет.

В компетенцию главы входит несколько направлений:

• представительство;
• нормотворчество;
• контроль.

Охват полномочий и обязанностей напрямую связан с ролью главы в системе, то есть у руководителя администрации села и у председателя думы функции разные .

Однако на уровне представительства относительно органов власти, граждан, организаций их полномочия схожи. Причины прекращения обязанностей главы: смерть, отставка, отзыв, отрешение, и пр.

Главам запрещено быть членом Совета Федерации; депутатом Госдумы, региона. Запрещена предпринимательская деятельность, по некоторым направлениями. Зато при некоторых нюансах на их персону распространяется неприкосновенность. Сюда относится арест, допрос, обыск, уголовная ответственность.

Контрольный орган

Сложно одним словом рассказать, что такое контрольный отдел местного самоуправления. Чаще всего функциями контроля наделено одно или несколько лиц. Основная деятельность направлена на контроль того, как правильно расходуется, исполняется бюджет, соблюдается регламент, используется имущество. Анализируются отчеты об исполнении.

Контроль может выполняться следующими формами:

• инициатива граждан правотворческого характера;
• собрания;
• выборы;
• голосование;
• слушания;
• опрос.

В крупных представительных органах муниципального образования наличие контроля считается обязательным . Название структура получает исходя от предполагаемых функций. Это какие-то определенные отделы, например, счетная палата города, ревизионная комиссия, которая будет отслеживать движение средств и то, как используется имущество.

Учитывая специфику предполагаемой деятельности, территориального уровня такое подразделение не имеет, ведь именно оно должно вести контроль над деятельностью.

Администрация муниципального образования

Под понятием местная администрация подразумевается исполнительная структура, главный представитель – глава администрации. Конкретный человек – избирается народом, назначается властью по конкурсной основе.

Глава администрации функционирует как единственное лицо либо имеет заместителей, работающих по разным направлениям, – хозяйственной деятельности, спорту и т. д.

Занимается юридическое лицо проблемами населения, имущества, земли. Рассматривает возможные обращения, решает их по мере своих полномочий.

Работает на основе имеющегося устава, государственных законов. Принцип работы простой: глава издает положения (не касающиеся глобальных государственных вопросов), организует работу самой администрации, выполняет определенные функции, переданные государством.

Назначаются комитеты, рассматривающие экономические, социальные, текущие проблемы района. Финансирование подразделений выполняется бюджетом района, области. Администрация имеет собственный лицевой счет, считается юридическим лицом. Имеет право выставлять имущественные права, представительство в суде.

Подобная структура, учитывая то, какие вопросы решает местное самоуправление, включает управления, департаменты, службы, инспекции, комиссии, сектора. При условии больших территорий, высокого финансирования структурных организаций может быть много . Состав должностных лиц определяется на территориальном уровне.

Полномочия МСУ

Несмотря на то, что местное самоуправление не считается государственной властью, некоторые функции государство все-таки ему передает, такое право позволяет:

• принимать решения о назначении пособий, пенсий (социальный отдел);
• решать вопросы попечительства, опеки, (народное образование);
• следить за порядком;
• издавать нормативные акты, постановления, решения, касающиеся граждан;
• распоряжаться собственностью муниципалитета;
• распоряжаться казной, использовать земли, угодья, леса, водоемы;
• принимать решение о сборах определенных видов налога.

То, какие проблемы решает система, напрямую зависит от ее полномочий, объема и статуса структурного подразделения. Принимающиеся документы действуют только на территории муниципалитета , касаются его населения, угодий. Полномочия органов местного самоуправления обосновываются законами РФ.

Исходя от того, на какой территории располагается представительный орган муниципального образования, его бюджета, зависит, какие вопросы он решает. Возможности на самом деле широкие:

• принятие актов, устава, внесение изменений, дополнений;
• утверждение бюджета;
• определение налогов определенного уровня, их изменение, отмена;
• создание программ, реализация их с ведением полной отчетности;
• распоряжение имуществом, которое считается муниципальным;
• определять порядок создания, ликвидации, реорганизации учреждений , устанавливать тариф за их услуги;
• определять, как будут решаться организационные, материальные, технические вопросы, проблемы определенного уровня;
• представительный орган муниципального образования самостоятельно определяет сотрудничество с другими организациями межмуниципального уровня;
• выполняется контроль за работой структуры, исполнением обязанностей.

Важно! Представительный орган решает вопросы, касающиеся исключительно подведомственной ему территории. Любые действия реализуются только через сформированные структуры власти, самим населением по личной инициативе, например, открытие выставок, музеев.

Полезное видео

При каждом населенном пункте обязательно существует своя система, полномочия определяются индивидуально, касаются они жилищных, земельных, культурных, образовательных, экономических, надзорных вопросов. Самоуправление наделено определенными полномочиями, правами, имеет обязанности перед населением.

В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.

Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.

По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .

В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).

К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:

• - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
• (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
• - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
• - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
• - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .

Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.

Избираемые органы делятся:

на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);

формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).

Назначаемые органы делятся:

на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;

назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;

назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;

2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.

Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;

3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.

Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;

4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .

Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.

Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.

Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.

В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

• 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
• 2) представительным органом муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.

Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская

Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
• 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.

Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

• 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
• 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности ; местных финансов .

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связанно с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества , человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан в Конституции Российской Федерации и в российском законодательстве.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции России положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория Российской Федерации. Муниципальные образования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума , выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить eго основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправления не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, так как последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» - оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их общелексическому значению, имея в виду, что «население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только с многочисленными формальными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение ее в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление - деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.

Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции России, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы , необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы , собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учет интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить свое отражение в уставе муниципального образования.

Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, и обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Выделяют три группы принципов:

• связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;
• определяющие самостоятельность местного самоуправления; закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

  I. Принципы, связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления.

  2. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. Законность - это соблюдение законодательства, при котором неуклонно соблюдаются и исполняются законы и подзаконные правовые акты всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами любых форм собственности , должностными лицами и гражданами, соблюдаются права населения и иных субъектов местного самоуправления.

  Законность необходима не только в области правоприменения, но и в сфере нормотворчества. Это означает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты - актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации - соответствующим федеральным. Принцип законности означает и необходимость исполнения решений судебных органов, предписаний органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

  Роль суда при обеспечении законности в системе местного самоуправления будет возрастать. Суды самостоятельно вправе решать вопрос о прекращении полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления при издании ими актов, противоречащих Конституции и законам.

  Особую роль в местном самоуправлении играет конституционная законность, которую обеспечивает Конституционный Суд РФ. Им принято значительное число постановлений о соответствии нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней власти Конституции России.

  3. Государственное гарантирование местного самоуправления. Реализация рассматриваемого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, к которым относятся прежде всего признание государством местного самоуправления в качестве уровня местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ), что предполагает децентрализацию управления на территории Российской Федерации в целом. Законодательство определяет задачи государственной поддержки: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

  II. Принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления

  1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Принцип непосредственно связан с децентрализацией как способом передачи полномочий из центра на периферию и укреплением политико-правовой самостоятельности мест. Субъекты местного самоуправления должны иметь автономию в рамках своей компетенции и обладать свободой действий по осуществлению собственных инициатив по любым вопросам, находящимся в их ведении.

  Организационное обособление означает:

  • самостоятельное определение муниципальными образованиями статуса и структуры своих органов в собственных уставах в соответствии с законодательством;
  • недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти;
  • запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти;
  • обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан.

  Принципиальное значение имеет расширение экономической, финансовой, хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

  2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Принцип связан с закреплением в законодательстве специфического статуса населения как коллективного субъекта местного самоуправления, наделенного наибольшим объемом властных полномочий по своевременному и полноценному решению вопросов местного значения. Важную роль в укреплении указанного статуса играют конструкции «согласия населения», «учета мнения населения», используемые пока в рамках территориальной организации местного самоуправления, имеющие благоприятные перспективы для применения при решении других вопросов местного значения.

  В законодательстве достаточно полно закреплены формы прямого волеизъявления населения, в том числе:

  • местные референдумы; муниципальные выборы;
  • голосование об отзыве выборных лиц местного самоуправления;
  • митинги, уличные шествия и демонстрации; опросы общественного мнения; публичные слушания; сходы граждан;
  • правотворческая инициатива граждан и др.

  Требует совершенствования ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает в результате утраты доверия. В федеральном законе можно было бы предусмотреть обязательные основания наступления данного вида ответственности.

  3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Проблема эффективного разграничения полномочий между уровнями власти - одна из актуальных. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части общих принципов организации местного самоуправления осуществляется исходя из взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований. Для этого в законодательстве закреплены типы муниципальных образований и вопросы местного значения для каждого из них.

  В любом случае финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны муниципальным полномочиям. Чего в действительности пока нет.

  Для последовательного обеспечения муниципальных полномочий достаточными материально-финансовыми ресурсами нет иного пути как разумное перераспределение данных ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям.

  III. Принципы, закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление

  1. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. На динамику отношений в системе местного самоуправления ключевое влияние оказывает федеративное устройство России, политика разграничений предметов ведений и полномочий между федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями.

  Специфический отпечаток на формы и способы осуществления местного самоуправления накладывает многонациональность России, регионы которой отличаются самобытностью, особенностями исторических и иных местных традиций. При этом органы местного самоуправления должны учитывать положения федеральных законов, предусматривающих возможность установления региональными законами квот представительства малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления.

  Особенности организации местного самоуправления обусловлены разнообразием климатических зон и типов поселений. Местное самоуправление по разному организуется в районах Крайнего Севера, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях , в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

  Наконец, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избирать ту или иную модель построения местной власти. Перечисленные факторы свидетельствуют о том, что развитие организационных форм осуществления местного самоуправления будет продолжаться.

  2. Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан. Принцип предполагает гарантированность равного права граждан на участие в местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям . Формы непосредственной и представительной демократии в современной трактовке получают новое развитие в свете политики разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

  3. Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принцип выборности обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Избирательное право не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

  Выборы депутатов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан Российской Федерации с целью принудить к участию или неучастию в выборах, на их свободное волеизъявление.

  4. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Органы, осуществляющие властные полномочия в системе местного самоуправления могут действовать как на основе коллегиальности, так и на основе единоначалия. В соответствии с уставом муниципального образования они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в законодательстве.

  Представительный орган не может быть единоначальным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп избирателей , представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности более эффективно решать вопросы на основе единоначалия, когда конкретным участком деятельности руководят профессионалы, которые несут персональную ответственность за результаты своей работы и принятых решений. Но и в сфере исполнительно-распорядительной деятельности наиболее существенные решения могут приниматься в коллегиальном порядке, особенно по тем вопросам, когда возможны предположения о предвзятом отношении или личной заинтересованности должностного лица (например, коллегия при главе местной администрации).

  5. Гласность местного самоуправления. Реализация принципа гласности в местном самоуправлении означает открытый характер деятельности его субъектов, систематическое информирование о ней населения.

  Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

  Осуществление принципа гласности в местном самоуправлении может быть ограничено. Это связано с особенностями той или иной информации. Например, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях согласно законодательству установлены ограничения в этой сфере.

  В Законе РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. закреплен не только перечень сведений, относимых к государственной тайне, но и перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. К последним относятся сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.

  Последовательное осуществление принципа гласности создает необходимые предпосылки для участия граждан в контроле за работой органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения.

  6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований, органами государственной власти различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые закреплены как в уставах муниципальных образований, так и в законодательстве.

  В современных условиях нет нужды доказывать значение судебного контроля для обеспечения надлежащего правового фона деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Судебный контроль, с одной стороны, защищает физических и юридических лиц от злоупотреблений органов местной власти и их должностных лиц, а с другой - улучшает деятельность органов местного самоуправления в интересах общества в целом.

  Для эффективного судебного контроля за деятельностью субъектов местного самоуправления необходимо скорейшее решение вопроса об учреждении административных судов и формировании в Российской Федерации института административной юстиции.

  Система местного самоуправления

  Под системой местного самоуправления понимаются соответствующие виды и формы взаимодействия всех субъектов местного самоуправления между собой и с внешней средой.

  Основываясь на положениях Конституции России Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепляет систему местного самоуправления таким образом, что основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципальных образований. Оно осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Муниципальные образования в порядке межмуниципального сотрудничества объединяются в советы муниципальных образований субъектов Федерации и в общероссийское объединение муниципальных образований.

  Система местного самоуправления включает:

  • непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления;
  • осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления;
  • формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований.

  1. Непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления - способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев органов и должностных лиц муниципалитетов. Эти формы предназначены для личного, прямого участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

  Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет широкий перечень форм непосредственного участия населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Выделяются следующие формы:

  1. местный референдум;
  2. муниципальные выборы;
  3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
  4. сход граждан;
  5. правотворческая инициатива граждан;
  6. территориальное общественное самоуправление;
  7. публичные слушания;
  8. собрание граждан;
  9. конференция граждан или собрание делегатов;
  10. опрос граждан;
  11. обращение граждан в органы местного самоуправления.

  Закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

  2. Осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления означает, что в каждом муниципальном образовании должна быть установлена конкретная структура органов местного самоуправления. Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел обязательное создание в муниципальном образовании трех органов местного самоуправления: представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования, т.е. он может не создаваться в каждом муниципальном образовании.

  Указанный перечень является открытым, что дает возможность населению муниципального образования самостоятельно в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления образовывать конкретные органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией.

  3. Формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований представляют собой варианты горизонтальной интеграции муниципальных образований как на публично-правовом, так и на частноправовом уровне регулирования.

  Муниципальные образования субъектов Федерации вправе объединяться в региональные советы - некоммерческие организации в форме ассоциаций. Советы муниципальных образований субъектов федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения, а также могут создавать некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

  Основные функции, реализуемые объединениями и союзами местных властей, действующими на региональном и общероссийском уровнях, заключаются в лоббировании многообразных интересов муниципальных образований, участии в законопроектной работе, организации совместной хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, осуществления информационного обмена опытом их работы.

  В настоящее время активно создаются советы муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации. Действуют следующие общероссийские объединения муниципальных образований: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России.

  Контрольные вопросы

  1. Какие подходы к понятию местного самоуправления существуют в юридической науке?
  2. Перечислите признаки местного самоуправления.
  3. На каких принципах основано местное самоуправление?
  4. В каких формах может осуществляться местное самоуправление в Российской Федерации?

  Решите казусы

  Губернатор своим указом поделил 32 муниципальных района области на четыре зоны: северную, южную, восточную и западную. Образовал в каждой зоне территориальный орган государственной власти области и обязал эти органы непосредственно взаимодействовать с органами местного самоуправления районов. Проведите юридический анализ ситуации в соответствии с актами Конституционного Суда РФ.

  Районный совет утвердил устав муниципального района, в котором закрепил максимально широкий перечень вопросов местного значения: установленные законодательством РФ и области, а также дополнительные вопросы местного значения из сорока позиций. Правильно ли поступил районный совет?

  Областным законом было предусмотрено создание при главе администрации области консультативного совета, состоящего из представителей муниципальных образований, находящихся на территории области. Согласно этому закону представители избирались представительным органом местного самоуправления из своего состава. Прокурор области внес в законодательное собрание области протест, в котором требовал отмены закона. Такое требование он аргументировал тем, что вышеназванный закон нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязывает их назначать представителей в государственный орган. Дайте правовую оценку ситуации.

  Городской совет в уставе города закрепил положение о том, что мэр города избирается населением и утверждается в должности высшим должностным лицом (губернатором) субъекта РФ по представлению городского совета. Кандидатура избранного на очередных выборах мэра была представлена на утверждение губернатору, однако тот утвердить ее отказался, предложив депутатам рассмотреть другую кандидатуру. Городской совет возражал, расценив действия губернатора как нарушающие самостоятельность местного самоуправления. Дайте правовую оценку ситуации.

  Губернатор внес на рассмотрение законодательного собрания области проект закона «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительные органы в городах и районах области, а их функции передать законодательному собранию области. Местное самоуправление в городах и районах области, по мысли губернатора, будут представлять избираемые главы этих территорий, а также соответствующие городские и районные администрации. После принятия закона он был обжалован в суде прокурором области. Как правильно решить дело?

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).

2. Что такое муниципальное образование?

В состав Российской Федерации входят субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Местное самоуправление осуществляется на территории отдельного поселения городского, сельского несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселения. Таким образом, вертикаль власти в России включает в себя три ступени: федеральную, субъекта РФ и местную. Однако надо учитывать, что на уровне федерации и субъекта РФ осуществляется власть государственная , а на уровне муниципального образования - местная . Здесь есть принципиальное различие. Обязательным атрибутами муниципального образования являются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

3. Что такое Устав муниципального образования? Где можно ознакомиться с текстом Устава?

Устав - это местная Конституция, важнейшее условие создания и функционирования муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. А принимают его представительные органы местного самоуправления или население непосредственно.

С Уставом муниципального образования можно ознакомиться в любой городской или районной библиотеке, представительном органе местного самоуправления (Городском Совете, районном Совете). А ознакомиться с ним просто необходимо, если Вам небезразличны Ваши права и свободы.

4. Что такое органы местного самоуправления?

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения (см. п. 1) Они не входят в систему органов государственной власти.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Так, в городе Пионерском представительный орган местного самоуправления - городской Совет, возглавляемый главой местного самоуправления (мэром) и состоящий из 9 депутатов, в муниципальном образовании «Гурьевский район» - районный Совет депутатов, в который входит 19 депутатов.

5. Для чего дано право на местное самоуправление и как его можно реализовать?

Конституцией РФ в статьей 3 установлено, что единственным источников власти является многонациональный народ России. Эту власть народ может осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления. То есть, если народ наделен властными полномочиями, то их непременно нужно реализовывать, если, конечно, народ заинтересован в том, чтобы его права неукоснительно соблюдались на всех уровнях.

В законодательстве Российской Федерации выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление.

Первый - охватывает формы прямого волеизъявления, к которым относятся:

Участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц - главы администрации, мэра;

Участие граждан в местных референдумах;

Участие граждан в собраниях (сходах) граждан;

Обращение граждан в органы местного самоуправления;

Самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления;

Иные формы, предусмотренные законами Калининградской области (народная правотворческая инициатива, митинги, опросы граждан и др.).

Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление - это опосредованное участие - через выборные и иные органы местного самоуправления. Эти органы обязаны учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Если органы местного самоуправления игнорируют эти обязанности, то может быть поставлен вопрос об утрате доверия депутатам, главе администрации (мэру), об отзыве, об административной, дисциплинарной ответственности.

6. Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают?

Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.

7. Кто такой глава муниципального образования?

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В Калининградской области в каждом из 22 муниципальных образований такая должность установлена. Наименование и компетенция глав муниципальных образований устанавливаются уставами.

Так, в городе Пионерском, это -глава местного самоуправления - мэр; в Гурьевском районе - глава района. В уставах этих муниципальных образований записано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, он возглавляет местный исполнительный орган и осуществляет контроль за реализацией принятых представительным органом решений.

8. Какие вопросы решает глава местного самоуправления?

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.

Глава местного самоуправления города Пионерского осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.

Глава местного самоуправления города Пионерского имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.

Глава Гурьевского района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.

Надо отметить, что должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

9. Можете ли Вы контролировать работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления?

В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования. Население наделяется правом отозвать депутата представительного органа или выразить недоверие главе образования. Эти процедуры регулируются законами Калининградской области об отзыве депутатов представительного органа и главы муниципального образования. В этих случаях полномочия депутата и главы прекращаются досрочно.

Даже среди знакомых мне специалистов по конституционному и муниципальному праву есть сомневающиеся в необходимости существования местного самоуправления как отдельной формы публичной власти. Все аргументы обычно сводятся к тому, что те же функции могут выполнять органы государственной власти на местах. А раз так, то зачем создавать лишние юридические конструкции, гарантировать права на участие в местном самоуправлении и т.д.? Другая претензия: органы местного самоуправления мало чем отличаются от государственных, а право местного самоуправления (объективное) и право на местное самоуправление (субъективное) - близнецы-братья тех же прав, действующих на государственном уровне. Первый тезис подтвердил даже ЕСПЧ в решении по делу Герасимовой против России, назвав органы местного самоуправления "государственными организациями". Второй тезис легко подтверждается анализом законодательства. Отличия только в тех уровнях, на котором осуществляются эти две формы публичной власти (то есть просто-напросто в масштабе), и в некоторых деталях, например, более широком применении форм прямой демократии на местном уровне, что вполне естественно.
И несмотря на это, в законодательстве и судебной практике последовательно реализуется идея о местном самоуправлении как отдельной форме публичной власти. Она признается в Конституции (ст. 12), на ее обязательность указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 №15-П. Более того, местное самоуправление существует в большинстве стран мира, а его основополагающие принципы закреплены в нормах международного права (например, в Европейской хартии местного самоуправления, которую подписала и Россия). Возникает вопрос: зачем это нужно?
Я пришел к выводу, что единственной серьезной причиной существования этой отдельной формы публичной власти является защита от возможных нарушений государством тех прав и законных интересов граждан, которые связаны с их проживанием в определенной местности. Прежде всего, это право определять, в какой среде гражданам хотелось бы жить. Государственная власть, решая вопросы всей страны или регионов, может не учитывать интересы местных жителей. Условный пример: стране нужен химический завод, и уполномоченный орган государственной власти разрешает его строительство в паре километров от какого-нибудь села. То, что выбросы от этого завода вызывают рак, ну или просто портят идиллический сельский пейзаж, никого не волнует. Кроме, конечно, самих местных жителей. И если у них не будет подотчетных им и независимых от государственной власти органов местного самоуправления, то так и мучиться им от соседства с этим заводом, что, конечно, ужасно. Общее для страны благо не должно создавать проблем жителям отдельных местностей. Вот 99,99% населения страны ничего, кроме блага, в этом заводе не видят, и они избрали правительство, которое обеспечит его строительство. Но 0,01% селян благодаря местному самоуправлению могут послать строителей завода к черту, а точнее туда, где этот завод никому не повредит. Потому что никто за них не имеет права решать, каким должно быть то место, в котором они живут. И потому, что большинство должно уважать права меньшинства, что, между прочим, является одним из принципов современной демократии. Нельзя, чтобы общество, или государство, или общество через государство довлело над отдельными своими группами! Этот принцип последовательно проводится в жизнь в развитых странах, в том числе с помощью местного самоуправления.
В то же время, местное самоуправление - не цель, а средство. Смыслом его существования, как уже говорилось, является защита прав граждан (что закреплено в том числе в ст. 18 Конституции РФ), и разделение местного самоуправления и государства должно иметь соответствующие пределы. Если же это разделение защите прав граждан никак не способствует, то его нельзя считать оправданным.В уже упоминавшемся решении по делу Герасимовой против России ЕСПЧ по сути занял именно такую позицию.