480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Наквасина Галина Алексеевна. Муниципальная служба в Российской Федерации (Проблемы конституционно-правового регулирования) : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2001 142 c. РГБ ОД, 61:01-12/595-X

Введение

Глава I. Институт муниципальной службы в системе местного самоуправления

1. Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы 14

2. Понятие и виды муниципальных должностей 33

3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 53

Глава II. Основные направления развития института муниципальной службы

1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 78

2. Некоторые проблемы регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 96

3. Проблемы формирования института муниципальной службы 106

Заключение 124

Список использованной литературы 129

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.

Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года1, и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается. К тому же, несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, проявление которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося муниципального института власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответ-ствующее конституционным параметрам.

Противоречивое состояние проблемы обусловлено многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от прошлого. Кроме того, сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияют и низкий уровень правосознания, слабая подготовленность управленческих кадров.

Многие муниципальные служащие оказались слабо подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является сдерживающим фактором.

Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике. Новая система должна стать одним из путей повышения эффективности муниципального управления общественными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства. Однако эта система, во-первых, еще не выстроена, а во-вторых, не имеет пока необходимой нормативно-правовой основы, в том числе и на уровне института муниципальной службы.

Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач, стоящих перед обществом и государством. В условиях, когда общественные движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, муниципальные правовые институты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Вместе с тем в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные элементы, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе»1. Преодоление сложившегося положения не только стимулирует теоретические исследования, но и совершенствует непосредственные правовые основы организации института муниципальной службы, соответствующего кадрового обеспечения эффективной реализации основных принципов самоуправления в России.

Состояние научной разработанности темы. Состояние теоретических исследований в области института муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х - начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, Т.М. Пальгуновой, СВ. Соловьевой, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета и других.

В 70-е годы появились работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80 - 90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы.

Несомненно, комплексной стала книга В.И. Фадеева «Муниципальное право России» (М., 1994. 167 с), на основе которой впоследствии был создан универсальный учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» (М., 1997. 428 с). В 2000 году этими авторами издан переработанный учебник «Муниципальное право Российской Федерации»1, в котором впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы.

Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, РФ. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева, С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, НА. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Стари-лова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина и других.

Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, компетенции, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, важнейшим элементом которого выступает муниципальная служба.

Сложность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права прежде всего через такой основной механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.

В этом аспекте прежде всего следует отметить, что отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Но в большинстве работ советских ученых юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.

В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы, совершенствования работы с кадрами. Прежде всего отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума1.

В целом за последние годы в административно-правовой науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Недостаточно изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.

Должным образом не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе 1 Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - М., 1981.

с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, потребность в расширении и совершенствовании правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требуют специального глубокого изучения и обобщения. Все это и предопределило выбор данной темы диссертационного исследования.

Объектом исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.

Предметом исследования выступают конкретные правовые акты, события, действия, реальные общественные отношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России, его статусе и тенденциях, кадровом обеспечении и направлениях развития.

Цель диссертационной работы состоит, во-первых, в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы как непосредственного механизма функционирования государства и обогащающейся жизнедеятельности гражданского общества на основе самоуправленческих инициатив российских граждан и, во-вторых, в выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.

Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:

Рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его статуса и функционирования;

Исследовать механизм реализации муниципального права посредством анализа понятия и реальных видов нормативно определенных должностей и соответствия им конкретных служащих в данной сфере власти;

Проанализировать современные управленческие и кадровые технологии, модели устройства института муниципальной службы, проблемы, стоящие на пути их реализации;

Осуществить на этой основе комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а также выработать рекомендации по повышению эффективности правового регулирования соответствующих муниципальных и общественных отношений;

Показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.

Методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).

Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.

Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985 - 2001 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления центрально-черноземных областей, Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской и других областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институт муниципальной службы, механизмы и технологии его практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах в связи с отсутствием сильной муниципальной власти на местах.

Научная новизна исследования состоит также в том, что в нем предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, организации и управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:

Обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования института муниципальной службы - формирования системы норм упорядочения деятельности муниципальных служащих в условиях развития местного самоуправления; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции, комплексно представлен механизм ее реализации в системе местного самоуправления;

Раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма взаимодействия муниципальной и государственной служб;

Методология реализации федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и местного нормотворчества в организационно-правовых, организационно-деятельностных и информационно-технологических аспектах функционирования органов муниципальной службы;

Многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о муниципальной службе, а также эффективного экспериментирования в ходе ее развития;

Обоснование вывода о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на муниципальную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной и муниципальной службы, а также уровню специальных знаний и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по муниципальной должности определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем института муниципальной службы, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления.

В частности, предложено определять правовой статус института муниципальной службы с учетом всего спектра функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки.

Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в муниципальном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой.

Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.

В целом теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, автор исследования предлагает внести дополнения в федеральный закон об основах муниципальной службы, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах. По их результатам опубликованы статьи в научных сборниках общим объемом 12 печатных листов.

Диссертант принимал участие в разработке проектов законов, принятых Воронежской областной Думой. К ним относятся: Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года «О муниципальной службе в Воронежской области»; Закон Воронежской области от 16 февраля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области"».

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованной литературы.

Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы

Концептуальное осмысление института муниципальной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.

Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь прежде всего с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства, как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на государственную власть.

В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них: 1. Наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами. 2. Относительная независимость от государства. 3. Гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ. 4. Деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования. 5. Горизонтальность, добровольность и равноправие отношений. К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX в., следует отнести достаточно заметные его составляющие: 1. Формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса. 2. Появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив. 3. Возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях. Процесс образования последних - несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.

Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.

Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля, но и в силу того, что гражданское общество как реальное явление выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.

Легко заметить, что институт муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного правового и социального развития, где роль государства существенно меняется -общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы.

Итак, рассмотрение проблемы формирования института муниципальной службы вытекает из анализа особенностей гражданского общества. Одна из них состоит в том, что муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего - главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1). Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.

Предметом же нашего рассмотрения выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.

Другой момент институциональности муниципальной службы заключается в утверждении универсальности теоретических и правовых черт, характерных для различных видов публичной службы и особенно - для государственной и муниципальной служб, схожесть которых подтверждается сходством законодательства, задач, прав, обязанностей, ответственности, гарантий и ограничений, функций служащих, функционирования и организации системы правовых институтов.

Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих

В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Это означает, что не являются муниципальными служащими лица, осуществляющие деятельность в органах местного самоуправления на выборных муниципальных должностях. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, также не являются муниципальными служащими.

Федеральный закон предусматривает две общие функции муниципального служащего в рамках муниципальной должности - исполнение и обеспечение полномочий органа местного самоуправления. Законодательства о муниципальной службе ряда субъектов Российской Федерации (Воронежской, Смоленской, Тамбовской, Читинской, Ярославской областей) использует эти же понятия для определения функций муниципальной должности муниципальной службы.

Под исполнением и обеспечением следует понимать положительные действия лица, исполняющего обязанности по должности муниципальной службы, где исполнение является действием по непосредственной реализации полномочий органа в пределах должностной компетенции (например, по должности главы исполнительного органа местного самоуправления, замещаемой путем найма; здесь также реализуется признак представительства от имени органа или территории), а обеспечение - действием, опосредующим исполнение и реализацию полномочий органа (т.е. функция исполнения сама нуждается в обеспечении). Следовательно, функцию исполнения полномочий органа может осуществлять его руководитель или лицо, его замещающее (в том числе руководитель самостоятельного структурного подразделения, входящего в систему органов местного самоуправления), а функцию обеспечения - входящие в штат органа местного самоуправления, подчиненные руководителю муниципальные служащие. Это положение правильно оценили законодатели Читинской области, поставив в Законе «О муниципальной службе в Читинской области» в определении муниципальной должности между понятиями «исполнение» и «обеспечение» разделительный союз «или» вместо предусмотренного федеральным законом соединительного союза «и». Для полноты иллюстрации приведем эту норму полностью: «муниципальная должность - штатная должность в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органов местного самоуправления или обеспечению полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, ответственностью за выполнение этих обязанностей и денежным содержанием за счет средств местного бюджета»1.

Если с функцией исполнения как понятием, характеризующим должность муниципальной службы, все ясно (эту функцию могут исполнять также лица, занимающие иные должности муниципальной службы, но здесь федеральный закон устанавливает четкий разграничивающий критерий -выборность), то функция обеспечения применительно к должности муниципальной службы требует особого разбора.

Федеральный закон (п. 2 ст. 7) устанавливает единственное исключение для отнесения лиц, входящих в штат органа местного самоуправления, к категории муниципальных служащих. К этой категории не относятся лица: а) не занимающие муниципальные должности муниципальной службы и б) исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (технические секретари, работники машинописного и множительного бюро, хозяйственной службы и др.). Указанный юридический состав является совокупным, т.е. если перечисленные категории работников включены в реестр муниципальных должностей муниципальной службы, то они являются муниципальными служащими. Исходя из смысла этой нормы, видно, что решение данного вопроса оставлено на усмотрение законодателей субъектов Федерации. По содержанию труда любую работу, выполняемую в муниципальных органах и отличающуюся по своей форме и содержанию от труда рабочих, можно определить как работу служащего. Главный критерий, отличающий труд рабочих, - производство материальных благ1. Естественно, ни секретари, ни машинистки, ни хозяйственные работники под этот критерий не подпадают. Следовательно, они являются служащими, работающими в муниципальных органах. В этой связи целесообразно, на наш взгляд, ввести понятие «служащие органов местного самоуправления», в которое включались бы все работники муниципального органа, обеспечивающие исполнение полномочий данного органа.

Следует ли указанных работников причислять к категории муниципальных служащих и распространять ли на них действие федерального закона со всеми правами, льготами и гарантиями, установленными для них?

Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы

Вступивший в силу в феврале 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не только установил общефедеральные принципы этого важного публично-правового института, но и очертил сферу законодательного регулирования вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации1. В числе заключительных положений данного закона содержалось предложение законодательным органам субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять собственные законы о муниципальной службе.

Как показывает анализ изучаемой проблемы, в ряде субъектов Российской Федерации закон о муниципальной службе был принят ранее Федерального закона. Поэтому вступление в силу последнего потребовало новой редакции законов субъектов. Однако решение этой задачи заняло у многих региональных законодателей больше времени, чем было рекомендовано федеральным законодательством. Значительную сложность вызвал поиск оптимальных законодательных решений ряда важных практических проблем организации муниципальной службы. Остановимся на наиболее важных из них.

Первой, на наш взгляд, является проблема реестра муниципальных должностей, законодательного регулирования и самостоятельности местного самоуправления. Рассмотрим этот вопрос более подробно.

Согласно ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, реестр муниципальных должностей муниципальной службы должен утверждаться законом субъекта Федерации. Чтобы юридически корректно и разумно с точки зрения практики решить эту задачу, региональный законодатель должен сначала правильно определить цель данного законодательного действия.

Как правило, ни у кого не вызывает сомнения необходимость упорядочить систему муниципальной службы, унифицировать требования к аппарату чиновников местного уровня, ввести своего рода табель о рангах. Однако как сочетается это с принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах собственной компетенции? Может ли вообще реестр невыборных должностей в органах местного самоуправления устанавливаться законом субъекта Федерации, соответствует ли такое положение федерального закона российской Конституции?

Представляется, что решение федерального законодателя, относящее утверждение реестра должностей муниципальной службы к компетенции субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рамках законов федерального и регионального уровней, устанавливающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципальной службы могут находить правовое решение как в законах, так и в нормативных актах самих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5), условия и порядок организации муниципальной службы должны закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8)1.

Однако реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта Федерации, - это отнюдь не штатное расписание органов местного самоуправления, исчерпывающе определяющее схему их должностей. Норму ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» нельзя толковать в отрыве от конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих актов определил допустимые границы законодательного регулирования вопросов, связанных с установлением структуры органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области был сделан вывод о том, что вопрос о необходимости создания других органов местного самоуправления, кроме выборного, входит в исключительную компетенцию самого муниципального образования и не может решаться законом субъекта Федерации2.

В другом акте Конституционного Суда - Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» - указывается, что закон субъекта Федерации не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации)3. Поэтому реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденный законом субъекта Федерации, не может и не должен вводить исчерпывающий перечень возможных органов местного самоуправления и должностей в этих органах. На наш взгляд, задача регионального законодателя заключается не в определении структуры органов местного самоуправления и не в утверждении штатного расписания в них, а в установлении иерархии должностей муниципальной службы, единой системы наименований этих должностей, а главное - в установлении соотношений между государственными и муниципальными должностями, между муниципальными должностями в муниципальных образованиях разного уровня по квалификационным требованиям, денежному содержанию и т.д.

В этом плане, по нашему мнению, заслуживает внимания практика принятия Реестра муниципальных должностей муниципальной службы в Воронежской области.

Во-первых, было установлено право муниципальных образований самостоятельно выбрать из утвержденного законом области Реестра те должности, которые подходят под их схему органов местного самоуправления. Перечень этих должностей согласно закону области должен закрепляться в Реестре должностей муниципальной службы муниципального образования, являющемся приложением к его уставу либо утверждаемом отдельным нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с уставом.

Проблемы формирования института муниципальной службы

В России, по разным источникам, от 13 до 18 тысяч муниципальных образований1. Реформа муниципальной службы, как и местного самоуправления в целом, должна начаться с осознания важности этой ветви власти, поскольку 80% местных проблем решается в конечном счете на этом уровне.

Следует заметить, что проблемы развития института муниципальной службы в настоящее время нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении. Об этом, кстати, говорилось и на прошедшей в Москве 2-3 апреля 1998 г. научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы»1, а также на конференциях, состоявшихся в Ростове-на-Дону2 и Перми3.

Разумеется, в данной диссертационной работе не ставится задача все поставить на свои места - для этого потребуется другой масштаб и объем, включенность в этот процесс государственных и научных институтов.

Помимо того, что уже было сказано в настоящей работе, мы лишь выделим те направления, по которым следует идти, совершенствуя институт муниципальной службы, обозначим и прокомментируем те проблемы, которые предстоит решить на этом пути.

Прежде всего в целях усиления системного характера муниципальной службы необходимо преодолеть разобщенность в толковании отдельных ключевых понятий муниципальной службы на федеральном уровне. Такой проблемой, в частности, является уточнение классификации муниципальных должностей по категориям. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» различает две категории должностей: выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем трудового договора. При этом федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы»4. Эту проблему решают законы субъектов Федерации. Например, согласно законодательству Воронежской области, классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей, принятых также и в законодательстве о государственной службе: «А», «Б», «В». Критерием отнесения муниципальной должности к одной из данных категорий является степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с этим к числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В» .

Таким образом, в законодательстве к муниципальной службе относят профессиональную деятельность на «иных муниципальных должностях» (федеральное законодательство) или на должностях категорий «Б» и «В» (законодательство субъектов Федерации). Уже этот разный терминологический подход порождает проблему.

Одновременно в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным законом не устанавливается. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих»2. Например, глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение и т.д.). Поэтому было бы вполне естественным в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общеправовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами и обязанностями названных лиц. А вот последнее как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. Главы муниципальных образовани вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; им не присваивают квалификационных разрядов, отсутствует практика их аттестации; существует особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

Показательна в этом плане формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования1.

Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Однако при этом в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям2.

Одной из проблем развития института муниципальной службы, вызывающих наибольшую полемику, является совмещение исполнения функций муниципального служащего с обязанностями депутата представительного органа местного самоуправления. Как отмечает В.И. Васильев, «наложение запрета быть депутатами законодательных органов субъектов Федерации целесообразно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ограничение же права муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления вряд ли оправданно, поскольку на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей»3.

Проблемы государственной и муниципальной службы на современном этапе

Одной из основных проблем современной системы государственной и муниципальной службы является все сильнее заметный процесс сращивания чиновничьего аппарата с криминальными капиталами. Коррупция в органах власти становится обычным явлением, а сравнительно небольшие санкции за должностные преступления, предусмотренные Уголовным кодексом, не могут остановить ее роста.
Во многом именно коррумпированность органов власти приводит к росту организованной преступности, которая, как и в иных странах, лоббирует свои интересы в коридорах государственного (муниципального) управления. Особенностью России в этом смысле стало то, что зачастую государственные служащие высоких и не очень уровней являются одновременно со своей служебной деятельностью лидерами преступных группировок.
«По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40 % частных предприятий, 60 % государственных предприятий, от 50 до 80 % банков. По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67 % добытой в нашей стране нефти».
Ответом власти на такое положение вещей стал Указ Президента от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
Согласно данному Указу в целях борьбы с коррупцией в государственных органах руководителям российских органов власти и управления было поручено в течение 1992 г. провести аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.
Указ запрещает служащим государственного аппарата :
1) заниматься предпринимательской деятельностью;
2) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;
4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Нарушение указанных запретов влечет освобождение от занимаемой должности и иную ответственность. Позднее данные ограничения будут закреплены и в законодательном акте – Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ».
При назначении на руководящую должность государственный служащий обязан представить декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.
Контроль за выполнением этого Указа был возложен на Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Однако механизм его действия не был четко отрегулирован, что значительно снизило эффективность исполнения. В связи с этим нередко предлагались иные, более кардинальные, меры по предотвращению коррупции среди государственных и муниципальных служащих. Например, установить ограничение для приема на государственную (муниципальную) службу лиц, ранее занимавших руководящие должности в коммерческих организациях, и наоборот, закрепить запрет после увольнения с государственной службы устраиваться на работу в ранее подконтрольные коммерческие организации. Тот же запрет предлагалось установить для родственников государственных и муниципальных служащих. Обосновывалась необходимость чаще производить ротации кадров, для того чтобы служебные «наработки» не могли стать причиной для злоупотребления должностными полномочиями. Отношение к такому подходу может быть неоднозначным. С одной стороны, ограничиваются права и законные интересы лиц, работающих или работавших государственными (муниципальными) служащими, с другой – данные ограничения вводятся для обеспечения интересов государства. Для примера можно отметить, что в США уже давно в трудовые договоры включаются пункты, согласно которым связи и неофициальные возможности лоббирования интересов фирм-конкурентов не должны использоваться уволенным сотрудником в случае, если он устраивается на работу в такую фирму-конкурент. В России этот подход не распространен, хотя установление повышенной ответственности за незаконное лоббирование с применением служебных связей интересов нового работодателя в государственных или муниципальных структурах, где он раньше работал, вполне могло бы стать способом снижения коррупции, при этом были бы необязательны излишние ограничения.

Лекция 4. Институт государственной и муниципальной службы в зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект

При изучении института государственной и муниципальной службы применяется не только исторический метод, но и метод сравнительный. То есть, помимо рассмотрения процесса развития государственной и муниципальной службы в России, стоит обратить внимание на закономерности ее развития в иных странах. Целью такого сравнения является выявление общих закономерностей в процессе развития условий, влияющих на формирование, а в конечном счете – создание оптимально эффективной системы государственной и муниципальной служб.
Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.
Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.

Муниципальная служба - новый вид публичной службы в Российской Федерации.

1. Понятие, характерные черты, принципы муниципальной службы.

2. Цель, задачи и функции муниципальной службы.

Отечественный и зарубежный опыт организации местной публичной службы.

1. Отечественный опыт организации службы в местных органах власти в Х1У-ХХ веках.

2. Европейский опыт организации местной службы.

Российская концепция местного самоуправления и муниципальная служба.

1. Местное самоуправление как сфера деятельности муниципальной службы.

2. Муниципальная служба в контексте реформы местного самоуправления.

Правовые проблемы развития муниципальной службы в Российской Федерации.

1. Муниципальная служба как объект правового регулирования.

2. Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего.

3. Проблемы правового регулирования прохождения муниципальной службы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему "Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики"

Актуальность темы исследования

Процесс формирования эффективной системы управления в современной политической истории России идет практически беспрерывно, начиная с 1992 года. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, сопровождаемая реформой государственной службы, происходила в 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 годах и продолжается в настоящее время.1 Развитие правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления позволило обосновать необходимость формирования муниципального права как новой отрасли российского права2, тем не менее принятые в 1995 и 2003 годах Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы местного самоуправления и его институтов, включая институт муниципальной службы. Дальнейшее развитие местного самоуправления рассматривается федеральными органами государственной власти в рамках решения комплексной задачи совершенствования государственного управления в целом.3

Опыт правового регулирования в этой сфере, накопленный за непродолжительный период существования новой российской государственности, позволяет сделать несколько выводов, имеющих существенное значение для понимания того, на какой основе формируется перспективная модель муниципальной службы:

1) конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти позволяет говорить о "кадровом суверенитете" муниципальных образований, их самостоятельности в осуществлении кадровой политики;

1 Д.М. Овсянко. Государственная служба Российской Федерации. М., Юристь, 2002, с. 7.

2 В. И. Фадеев. Муниципальное право России, M., Юрист, 1994; Н.С. Бондарь, М.А. Чернышев. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996; A.A. Торшенко. Муниципальное право Российской Федерации. - Екатеринбург, 1997 и др.

3 Указ Президента Российской Федерации №910 от 16.07.2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №29, ст. 3019.

2) местное самоуправление, его органы, несмотря на организационную самостоятельность, входят в единую систему власти в государстве: на федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционируют органы публичной власти, обеспечивающие в соответствии с Конституцией Российской Федерации реализацию власти народа и обладающие собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться с учетом развития государства, гражданского общества и стоящих перед ними задач. Местное самоуправление обладает признаками саморегулируемой организации и, являясь формой осуществления народом своей власти, реализуется посредством деятельности населения, выборных и иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;

3) муниципальная служба является новым видом публичной служебной деятельности, взаимодействует с государственной службой, идентична ей по набору структурных элементов, но может отличаться от государственной службы по содержательному наполнению ряда элементов. Цель муниципальной служебной деятельности состоит в обслуживании полномочий местного самоуправлении, реализации их непосредственно населением и органами местного самоуправления и является производной от объема решаемых на муниципальном уровне вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Несомненно, что существенные изменения в системе местного самоуправления, уточнение задач и функций органов местного самоуправления в обязательном порядке скажутся на правовом обеспечении института муниципальной службы.

Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывает на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г.

58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые в российском законодательстве закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" этот принцип получил свое развитие.

Таким образом, процессы совершенствования государственного управления, местного самоуправления, реформирования государственной службы, непосредственно влияющие на совокупность норм института муниципальной службы, дают основания для утверждения о необходимости изменения его содержания и постановке вопроса о глубине и качестве возможных преобразований. Поскольку комплексных исследований в этой области проводится недостаточно, автором предпринята попытка системного комплексного анализа института муниципальной службы и обоснования на основе этого анализа концепции развития муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.

Теоретическая основа исследования

Обобщение и анализ научной литературы по теме исследования свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.

Г.В. Барабашев, А.А.Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Е.И. Козлова, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, А.И. Лукьянов, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.

Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, ст. 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.

Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды в области государственного управления и государственной службы таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, К.С. Бельский, Ю.А. Веденеев, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковец, В.Н. Иванов, Н.М. Казанцев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев,

A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, Ю.А. Розенбаум, Ю.Н. Старилов и др.

Для раскрытия темы работы особую ценность представляют исследования в области управления обществом, теории государства и права, на базе которых складываются методологическая и общетеоретическая основы формирования муниципальной службы, а также статьи и монографии по проблемам конституционного, административного, трудового, других отраслей права, составляющих нормативное обеспечение местной службы С.С. Алексеева,

B.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, К.Н. Гусова, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, A.M. Кононова, A.M. Куренного, А.Н. Козырина, Л.Е. Лаптевой, H.A. Михалевой, Ю.И. Орловского,

А.Е. Пашерстника, Л.Л. Попова, В.А. Прокошина, Б.А. Страшуна, Л.А. Сыроватской, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Толкуновой и др.

Муниципальная служба как вид служебной деятельности является предметом изучения в рамках формирующейся научной и учебной дисциплины "служебное право" в работах Б.Н. Габричидзе, В.М. Каланды, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, А.Г. Чернявского.

Последние годы отмечены ростом числа публикаций, защитой первых диссертаций, в которых рассматриваются различные аспекты проблемы формирования муниципальной службы.1

И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления и относительно других отраслей и институтов современного права, специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. Особая актуальность темы, обусловленная процессом совершенствования государственного управления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру и логику изложения материала.

Предметом исследования является совокупность норм и принципов, регулирующих процесс формирования муниципальной службы в Российской

1 Муниципальная служба /Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. - Саратов: Издательство Поволжской Академии государственной службы, 1999; Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие. - М.:РИЦ "Муниципальная власть", 1999; В.И. Фадеев. Муниципальная служба в Российской Федерации, РАН ИНИОН, М.: 2000;

B.C. Нечипоренко. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. - М.: Логос, 2001; И.В. Бондаренко. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2001; Муниципальная служба: современное состояние и перспективы. Материалы научно-практической конференции, С.-Петербург, Изд-во ВСР Ltd., 2001; Комментарий к Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"/Рук. авт. кол., отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. - М.:ИНФРА-М, 2001; Г.А. Наквасина. Муниципальная служба в Российской

C.Ю. Фабричный. Муниципальная служба в Российской Федерации. Серия "Библиотека местного самоуправления", Выпуск 37. М., МОНФ, 2001; И.А. Кокин. Муниципальная служба и Трудовой Кодекс в России. - Обнинск, Институт муниципального управления, 2002; A.M. Володин, A.A. Немчинов. Муниципальная служба. Справочное пособие. М., Дело и сервис, 2002; С.Ю. Фабричный, А.И. Жуковский, К. Цюркер. Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области в контексте европейского опыта, 2003; В.А. Козбаненко. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. Государство и право, №1, 2003.

Федерации в условиях реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.

Объектом исследования являются тенденции становления и развития системы правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования муниципальной службы как нового вида служебной деятельности.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современного состояния института муниципальной службы, теоретическом обосновании и разработке перспективной модели правового оформления муниципальной службы, складывающейся в процессе взаимодействия органов публичной власти федеративного государства.

Задачи исследования: выделить основные характеристики муниципальной службы, позволяющие обособить ее как новый вид служебной деятельности, уточнить понятие "муниципальная служба";

Определить цель, задачи, функции муниципальной службы как системы, обладающей собственной элементной базой и входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления;

Проанализировать исторический отечественный опыт и тенденции становления взаимоотношений центральной и местной власти в процессе развития муниципальной службы;

Проанализировать европейский опыт организации местной службы и определить перспективы использования элементов ее основных моделей в российской практике;

Изучить изменения основ местного самоуправления в соответствии с Концепцией разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и влияние реформы местного самоуправления на процесс формирования муниципальной службы; исследовать муниципальную службу как объект правового регулирования, осуществляемого на трех уровнях публичной власти; выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы;

Провести анализ опыта и возможности перспективного использования норм различных отраслей российского права, составляющих комплексный институт муниципальной службы для совершенствования норм муниципальной службы;

Выработать предложения по правовому регулированию элементной базы статуса муниципального служащего и механизм правового регулирования прохождения муниципальной службы органами публичной власти.

Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод; метод сравнительного правоведения, в том числе сравнительно-исторический и сравнительно-страноведческий методы. В настоящем исследовании использованы категории и понятия теории управления персоналом и кадрового менеджмента, что позволило наиболее точно и полно раскрыть природу муниципальной службы и определить перспективы ее развития.

Нормативную и эмпирическую основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, а также находящиеся в системной связи с ней международные и внутригосударственные нормативные правовые акты.

Особого внимания потребовало изучение статей Конституции Российской Федерации, определяющих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство страны, систему органов государственной власти и конституционные принципы организации местного самоуправления. Рассмотрены и проанализированы развивающие положения Конституции Российской Федерации нормы Трудового и Бюджетного кодексов, федеральные законы в области местного самоуправления и муниципальной службы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №154-ФЗ от 28 августа 1995 года и №131-Ф3 от 6 октября 2003 года, "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" №8-ФЗ от 8 января 1998 г., а также федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения: "Об основах государственной службы Российской Федерации" №119-ФЗ от 31 июля 1995 г.; "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; "О государственной гражданской службе Российской Федерации" №79-ФЗ от 27 июля 2004 года.

К числу внутригосударственных актов, связанных с проблемой формирования муниципальной службы, следует отнести Указы Президента Российской Федерации, определяющие направления развития системы государственного управления и служебной деятельности. Выделим два из них: Указ Президента Российской Федерации №1336 от 19 ноября 2002 г. "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003-2005 г.); Указ Президента Российской Федерации №910 от 16 июля 2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления".

В нормативную базу включена также Европейская Хартия местного самоуправления, являющаяся основополагающим общеевропейским документом в области местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией без оговорок, и вступившая в силу для нашей страны 1 сентября 1998 года.

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления. Важное место в работе занимает анализ законов субъектов Российской Федерации: Московской, Тверской, Воронежской, Псковской, Новгородской областей, Республики Карелия и др., а также уставов и нормативных актов муниципальных образований Московской, Псковской, Калужской, Новгородской областей и др. Кроме того, особое значение для формирования правовых основ муниципальной службы имеют соответствующие Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.1

При рассмотрении европейского опыта организации местной службы изучены законодательство ФРГ и двух федеральных земель - Баварии и Баден-Вюртемберга, а также Великобритании и Франции. Доказательной базой для выводов по параграфу, посвященному отечественному опыту организации местной службы, стал анализ содержания Положений о губернских и уездных земских учреждениях 1864, 1890 годов, Городовых положений 1870, 1892 годов и других отечественных источников в области организации местной власти.

Также в целях исследования использовались материалы международных, всероссийских, межрегиональных и региональных конференций по проблематике развития муниципальной службы.

Гипотеза исследования состоит в следующих предположениях:

1) теоретическую основу совершенствования законодательства о муниципальной службе могут составлять: а) анализ исторических тенденций развития российского государства и современного отечественного и зарубежного опыта правового регулирования вопросов местного самоуправления и местной публичной службы; б) рассмотрение муниципальной службы как комплексного правового института, формирующегося в рамках муниципального права в тесном взаимодействии с другими отраслями права; в) системный подход к анализу теории и практики муниципальной службы;

2) с учетом указанных оснований перспективы совершенствования законодательства о муниципальной службе связаны с:

1 См. например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 года №19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №52, ч. 2, ст. 5101. а) развитием конституционных норм о местном самоуправлении и муниципального права как комплексной отрасли права; б) совершенствованием федеративных отношений и уточнением объема полномочий в области муниципальной службы органов публичной власти; в) процессом взаимодействия муниципальной и гражданской государственной службы как видов служебной деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования:

Выявлена и обоснована зависимость объёма функций муниципальной службы от объёма компетенции муниципального образования и органов местного самоуправления, предложена классификация функций муниципальной службы;

Впервые использован системный подход для определения цели, задач и функций муниципальной службы на основе анализа предметов ведения и полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления, их места и роли в общей системе управления государством и обществом;

Обоснованы и систематизированы теоретические представления и практические достижения в области муниципальной службы, на основе чего разработана концепция развития муниципальной службы, дающая возможность прогнозирования тенденций формирования муниципальной службы, ее нормативной базы на современном этапе;

На основе анализа исторического опыта России и зарубежного опыта в области развития местной службы выявлена и обоснована тенденция объективности усиления в настоящее время взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы;

Предложена модель правового регулирования вопросов муниципальной службы на трёх уровнях публичной власти;

Предложен механизм правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы.

На защиту выносятся:

Концепция развития муниципальной службы в Российской Федерации, которую составляют следующие положения и выводы:

1) понятие муниципальной службы как особого вида публичной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации за счет средств местного бюджета на профессиональной, невыборной основе в органах местного самоуправления, нанимаемыми муниципальными образованиями, и обеспечивающей решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий в интересах муниципальных образований, а также с учетом общегосударственных интересов и задач, реализуемых на местном уровне;

2) комплексность института муниципальной службы, формируемого в рамках муниципального права, но в тесном взаимодействии с административным правом, трудовым правом и другими отраслями российского права;

3) необходимость учета следующих принципов, на основе которых должно осуществляться последовательное формирование института муниципальной службы: а) соответствия содержания правового регулирования муниципальной службы общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, включая Европейскую Хартию местного самоуправления; б) конституционных гарантий прав местного самоуправления, в том числе в сфере организации и осуществления муниципальной службы, организационной самостоятельности местного самоуправлении в общей системе управления; в) равного доступа и к государственной, и к муниципальной службе, вытекающего из основ конституционного статуса гражданина Российской Федерации; г) федерализма и субсидиарности, определяющих разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней в области муниципальной службы; д) наличия общего и особенного в построении и функционировании государственной и муниципальной службы, их взаимодействия; е) обеспечения общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти; совершенствование и развитие форм этого контроля;

4) обусловленность цели, задач, функций муниципальной службы общественным предназначением местного самоуправления, его задачами, функциями в обществе и государстве: а) цель муниципальной службы заключается в обеспечении полномочий по реализации вопросов местного значения муниципальных образований для эффективного жизнеобеспечения населения существующей территории и участии в обеспечении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; б) содержание задач (постоянных и факультативных) раскрывается через конкретизацию цели и реализацию вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, к компетенции их органов:

Постоянные задачи определяются как вопросы местного значения, решение и обеспечение решения которых позволяет обеспечить стабильную и устойчивую жизнедеятельность муниципального образования;

Факультативные задачи рассматриваются как отдельные государственные полномочия, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления в случае признания органами публичной власти целесообразности их осуществления на местном уровне; в) функции являются основными видами муниципальной служебной деятельности, направленной на достижение цели и решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, их органами, призванными обеспечить жизнедеятельность населения муниципальных образований и могут быть подразделены прежде всего на общие и специальные:

Общие функции муниципальной службы обеспечивают реализацию общих для всех муниципальных образований задач местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Специальные функции муниципальной службы обусловлены спецификой того или иного вида муниципального образования, особенностями его компетенции;

5) методика определения границ правового регулирования муниципальной служебной деятельности органами публичной власти федеративного российского государства, основанная на: а) анализе исторического отечественного опыта организации службы на местном уровне, позволяющем говорить о превалирующем воздействии центральной власти в процессе ее формирования и развития; б) рассмотрении основных систем местного самоуправления европейских стран и выделении в их составе доминирующих моделей служебной деятельности - карьерной и позиционной, с последующим сопоставлением содержания этих моделей с российской правоприменительной практикой в области муниципальной службы, позволяющем сделать выбор в пользу карьерной модели как наиболее адекватной современным условиям; в) учете изменений, происходящих в системе местного самоуправления и влекущих за собой законодательное уточнение задач и функций муниципальной службы; г) признании и обосновании положения о необходимости использования в нормативных правовых актах о муниципальной службе принципов, регламентирующих государственную гражданскую служебную деятельность; д) использовании опыта правового регулирования и практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, дающих основания для эволюционных изменений в законодательстве о муниципальной службе;

6) теоретико-экспериментальное обоснование механизма правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, состоящего из: а) норматива штатной численности органов местного самоуправления с целью проведения расчётов необходимой финансовой помощи муниципальным образованиям; б) юридического оформления основных кадровых технологий в области оценки профессиональных, деловых и личностных качеств муниципальных служащих; в) модели реализации системного подхода в анализе нормативных актов разного уровня, предполагающей комплексное изучение состояния института муниципальной службы;

7) предполагаемая система нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципальной службы, включающая в себя их перечень и их структуру, в том числе возможную структуру проекта Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", базирующаяся на разграничении компетенции органов публичной власти при регламентации содержания муниципальной службы и в рамках которой устанавливаются: а) нормы материального права, связанные с обеспечением реализации таких элементов статуса муниципального служащего как права, обязанности, ограничения по должности, гарантии, ответственность служащих, формирующиеся федеральным законодательством на основе принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям, в зависимости от их финансовой обеспеченности, необходимо предоставить право принимать нормативные правовые акты, направленные на улучшение положения муниципальных служащих; б) нормы процессуального характера, регулирующие отношения в процессе прохождения муниципальной службы (квалификационные требования по муниципальным должностям, замещение муниципальной должности, продвижение по должности, аттестация муниципальных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, формирование резерва муниципальной службы, прекращение службы). Они формируются на трех уровнях правового регулирования: федеральном, субъекта Федерации, муниципальном, с учетом предполагаемого разграничения компетенции между ними в этой сфере.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит вклад в развитие научных представлений о системе муниципальной службы, создание модели правового регулирования муниципальной службы на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Научное значение диссертационного исследования заключается в системности рассмотрения муниципальной службы как комплексного института права и теоретическом обосновании его концептуальных основ дальнейшего формирования с учетом осуществляемого сегодня реформирования местного самоуправления.

Данная работа является совокупностью исследований в области муниципальной службы, осуществленных автором в 1998-2004 годах и изложенных им в ряде монографий и публикаций. Отдельные научные положения и выводы, содержащиеся в монографиях автора, подтверждаются и другими исследователями темы муниципальной службы.1

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем: выработку конкретной модели правового регулирования муниципальной службы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создание механизма правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и процедур прохождения муниципальной службы. Практическое значение исследования состоит в реальной возможности применения ряда выработанных автором предложений в процессе формирования законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законодательства о муниципальной службе, подготовке и принятии решений представительными органами местного самоуправления. Разработка и исследование вопросов правового регулирования муниципальной службы представляют интерес для дальнейшего теоретического анализа, а также для практических работников государственных и муниципальных органов, занимающихся проблемами правового и организационного обеспечения муниципальной службы.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы также в учебном процессе при чтении курсов "Муниципальное право", "Административное право", специального курса "Муниципальная служба", а также в преподавании смежных учебных дисциплин и проведении курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в монографиях и научных публикациях автора, в выступлениях

1 И.Р. Гимаев. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской федерации: Конституционно-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, Санкт- Петербург, 2004. на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных, научно-практических конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, излагаются в процессе преподавания на юридическом факультете Новгородского государственного университета им. Я. Мудрого.

Практические рекомендации исследования, сформулированные автором, в частности, обоснование механизма правового регулирования расчета норматива штатной численности органов местного самоуправления как составной части системы расчета финансовой помощи муниципальным образованиям и юридического оформления процедур оценки деятельности муниципальных служащих, применялись при подготовке соответствующих нормативных актов органов государственной власти Новгородской области.

Научные выводы диссертанта легли в основу разработки проектов законов, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы Новгородской области, в т.ч. областного закона от 16 октября 1997г. №122-03 "О муниципальной службе в Новгородской области", областного закона от 10 апреля 2000г. №123-03 "Об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих Новгородской области", областного закона от 16 марта 2001г. №179-03 "О порядке проведения государственного квалификационного экзамена (квалификационного экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской области".

Материалы диссертационного исследования были использованы автором при подготовке заключения Новгородской областной Думы на проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Структура диссертации состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Фабричный, Сергей Юрьевич

Заключение

Очевидно, что дальнейшее развитие муниципальной службы будет происходить на основе совершенствования законодательства, регламентирующего этот вид деятельности, поскольку уже сложившаяся практика позволяет рассматривать муниципальную службу как объект правового регулирования. В этой связи обращают на себя внимание две проблемы:

1) пределы правового регулирования муниципальной службы на различных уровнях публичной власти;

2) актуальное и перспективное содержание норм различных отраслей права, составляющих комплексный институт муниципальной службы.

Статья 42 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В федеральном законе о местном самоуправлении 1995 года было предусмотрено, что правовая регламентация муниципальной службы определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом. При сохранении трех уровней правового регулирования муниципальной службы на первое место выводится федеральный закон, а не Устав муниципального образования. Содержание уже упомянутой нами ст. 42 дает основание считать, что на федеральном уровне вместо действующего закона "Об основах муниципальной службы" может быть принят закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", более конкретный, более жесткий, оставляющий минимум места для маневра в этой сфере субъектам Федерации и муниципалитетам. Действия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в этом случае сведутся к выполнению положений, прямо предписанных федеральным законом.

На наш взгляд, муниципальную службу необходимо рассматривать в двух проекциях при подготовке этого закона:

1) как институт муниципального права муниципальная служба предназначена для обеспечения реализации компетенции населения и органов местного самоуправления, наличие в структуре которой вопросов местного значения обуславливает организационную обособленность местного самоуправления;

На правах подсистемы входит в более крупное системное образование - местное самоуправление;

Цель, задачи и функции муниципальной службы производны от аналогичных компонентов местного самоуправления;

2) как вид публичной служебной деятельности муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме. Ст. 7 ФЗ "О государственной гражданской службе" содержит шесть пунктов, призванных обеспечить взаимосвязь гражданской службы и муниципальной.

Наличие двух проекций позволяет, на наш взгляд, говорить об общем и особенном в организации и функционировании муниципальной службы относительно государственной службы и объема разграничения компетенции в области муниципальной службы органов публичной власти различных уровней.

При рассмотрении норм, составляющих институт муниципальной службы, необходимо выделить две группы: нормы материального и процессуального права.

Общим для двух различных видов публичной службы будет являться наличие норм материального права, устанавливающих правовой статус служащих. Элементная база статуса государственных и муниципальных служащих состоит из одинаковых частей и включает в себя права и обязанности, ограничения по должности, гарантии, ответственность служащих. В определении от 10 апреля 1997 года №60-4 Конституционный Суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих.1 При этом у каждого конкретного служащего объем прав, обязанностей, ограничений, гарантий, ответственности будет индивидуален в зависимости от задач и функций, решаемых в зависимости от занимаемой должности.

Особенным для муниципальной и государственной службы является наличие различных по наполнению норм процессуального характера, регулирующих отношения, возникающие при реализации положений, содержащихся в нормах материального права в процессе прохождения службы. Система прохождения службы включает в себя такие составные части, как квалификационные требования по муниципальным должностям, замещение муниципальной должности, продвижение по должности, аттестация муниципальных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, формирование резерва муниципальной службы, прекращение службы.

При этом основания поступления на службу и прекращения служебных отношений для государственных и муниципальных служащих должны быть близкими, но не идентичными. Основные квалификационные требования к замещаемым должностям муниципальной службы могут устанавливаться федеральным законом применительно к требованиям, предъявляемым к государственной службе, а за субъектом Федерации и муниципалитетами необходимо оставить право уточнять объем требований к лицам, претендующим на работу в органах местного самоуправления в рамках четырех видов требований:

1) к уровню и виду профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

2) к стажу и опыту работы по специальности;

1 Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России, т.]/Под ред. Т.Г. Моршаковой. - М., ООО "Городец- издат", 2003, с.154.

3) к уровню знаний Конституции РФ, федерального законодательства, других нормативных актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;

4) к уровню профессиональных знаний и навыков.

В частности, наше предложение заключается в том, что на федеральном уровне устанавливается общая структура квалификационных требований и требований к уровню профессионального образования с учетом группы муниципальных должностей. В то же время субъект Российской Федерации регулирует квалификационные требования к виду профессионального образования с учетом группы и специализации должностей муниципальной службы, к стажу и опыту работы по специальности. Органы местного самоуправления своими нормативными актами с учетом рекомендаций органов государственной власти по управлению гражданской службой устанавливают требования к уровню знаний Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также определяют конкретные требования к уровню профессиональных знаний и навыков по каждой муниципальной должности.

Кроме того, за субъектом Федерации необходимо закрепить составление квалификационных характеристик по основным категориям и группам муниципальных должностей, перечисленных в соответствующем Реестре. Квалификационная характеристика должности содержит перечень основных функций, выполняемых при ее замещении, позволяющий определить группу должности муниципальной службы в зависимости от содержания выполняемой работы.

Следующее направление прохождения муниципальной службы, которое может обеспечивать субъект Российской Федерации - осуществление оценки результативности труда муниципальных служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена.

Таким образом, нормы процессуального права, регламентирующие вопросы прохождения муниципальной службы, должны соответствовать принципам гражданской службы и правилу взаимосвязи гражданской и муниципальной службы (в части единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы). В то же время, такие виды деятельности как уточнение объема требований к лицам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы, составление квалификационных характеристик должностей, входящих в Реестр муниципальных должностей субъекта Федерации, оценка результативности труда муниципальных служащих могут регулироваться нормативными актами субъекта Федерации и сопровождаться рекомендациями в адрес органов местного самоуправления.

На этом же уровне осуществляется и выбор модели публичной службы муниципального уровня - карьерной или позиционной.1 Основанием для выбора соответствующей модели является состояние кадрового потенциала муниципальных образований. Карьерная муниципальная служба предполагает поступление граждан, главным образом, на нижнюю ступень иерархии муниципальной службы и постепенный рост внутри этой иерархии. Ее положительными чертами являются целенаправленное обучение кадров, профессионализация в ходе службы, высокий уровень профессионализма служащих. Карьерной модели свойственны такие недостатки, как пожизненное назначение служащих, карьеризм и бюрократическая иерархия. Позиционная модель позволяет гражданину попасть на любой уровень "служебной лестницы" при прохождении конкурса и соответствия квалификационным требованиям. К сильным сторонам этой модели можно отнести мобильность персонала, высокое качество обслуживания; к отрицательным - нестабильность карьеры муниципальных служащих и текучесть кадров.

В случае, если в регионе сосредоточено достаточное количество профессионально подготовленных людей, имеющих желание служить в органах местного самоуправления, а работодатель готов сделать конкурентноспособное по местным меркам предложение и располагает

1 Административное право зарубежных стран. Учебник. Под редакцией А.П. Козырина и М.А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003, с. 98-101. объективными технологиями оценки профессиональных качеств кандидатов на предмет их соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальной должности, то предпочтительной выглядит карьерная модель. Позиционная модель прохождения муниципальной службы выглядит более перспективной в ситуации, когда на территории нет избытка профессионально подготовленных кадров или они не готовы служить в органах местного самоуправления в силу низкой конкурентноспособности последних на рынке труда.

В настоящее время субъекты Российской Федерации значительно отличаются друг от друга по. размерам территории, уровню развития производительных сил, наличию инфраструктуры, и в этой ситуации не будет выглядеть неестественным закрепление за ними права выбора модели организации муниципальной службы в рамках региона. Также считаем, что роль субъекта Российской Федерации в вопросах регулирования муниципальной службы значительна в силу объективной необходимости создания равноценных условий прохождения муниципальной службы на территории, унификации требований к муниципальным служащим и формирования единой базы кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в регионе.

Третий уровень правового регулирования муниципальной службы муниципальный - посредством органов местного самоуправления самостоятельно регламентирует вопросы подбора персонала, поступления на службу и ее прекращения в соответствии с требованиями законодательства РФ и ее субъектов, установления дополнительных льгот, гарантий, и уточнения или детализации механизмов прохождения муниципальной службы.

Основанием для разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правовой регламентации осуществления муниципальной службы и установления ее пределов являются следующие факторы и условия:

1) Ст. ст. 12, 130-133 Конституции РФ позволяют говорить об организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и наличии вопросов местного значения, реализация которых требует наличия профессионально подготовленного для их осуществления персонала, подбираемого органами местного самоуправления.

2) Пределы правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне зависят от принятой в стране Концепции развития федеративных отношений и местного самоуправления, Концепции административной реформы и реформы государственной службы, оказывающих влияние на содержание базовых и специальных отраслей права.1 Муниципальная служба как комплексный институт комплексной отрасли муниципального права "вбирает" в себя нормы отраслей двух первых видов и становится объектом согласования политических интересов различных уровней публичной власти с последующим юридическим оформлением.

3) Поиск оптимального сочетания соотношения "верховная власть -местная власть", при которой власть одновременно была бы и сильной, и децентрализованной, характерен для многовековой истории российского государства. При традиционной для России высокой степени централизации власти исторические, культурные, национальные особенности, а также географический (большая территория) и демографический (низкая плотность населения) факторы делали бессмысленным существование центрального управления без элементов самоуправления. Другая конструкция неизбежно приведет к отчуждению между государством и его гражданами.

Проблема актуального и перспективного содержания норм различных отраслей права в рамках муниципальной службы непосредственно влияет на

1 С.С. Алексеев в работе "Государство и право. Начальный курс" (М., 1993, с. 84) предлагает классификацию отраслей права, включающую в себя:

1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы;

2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества;

3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. содержание этого комплексного института муниципального права. Объективно основными в этом процессе являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Положения Конституции РФ носят базовый характер для муниципальной службы и получают свое развитие в нормах других отраслей права. Возможным изменением содержания основного закона нашей страны по отношению к муниципальной службе могло бы стать конституционное оформление принципа равного доступа граждан не только к государственной, но и к муниципальной службе. Аргументированно пишет об этом В. И. Фадеев1. Сейчас этот принцип закреплен только в отношении государственной службы.

Нормы административного права регулируют правоотношения по поводу организации и деятельности аппарата исполнительной власти, а, следовательно, не могут в полном объеме распространяться на всех муниципальных служащих. За рамки общего регулирования выходит, по нашему мнению, персонал аппарата представительного органа местного самоуправления, контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования, которые могут формироваться в соответствии с его Уставом.

Трудовое право традиционно рассматривает муниципальную службу как область реализации права граждан на труд и охватывает вопросы, относящиеся как к статусу служащего (время работы и время отдыха, льготы, гарантии и т.д.), так и к прохождению службы (прием на работу, порядок прохождения, увольнение). Наиболее существенные изменения институту муниципальной службы предстоят именно в этой сфере. Рядом ученых в последнее время все активнее ставится вопрос об объективности выделения новой дисциплины - служебного права или права государственной службы, которая определяется как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, рассматривается в качестве подотрасли административного права и

В.И. Фадеев. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации - Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М., 1998, с. 105.

2 Конституция Российской Федерации. М., 1993, ст. 32, п. 4. охватывает в т.ч. законодательство о муниципальной службе1. Такой подход обретает нормативные очертания. Ст. 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе" определяет, что законодательство Российской Федерации и ее субъектов о труде, содержащее нормы трудового права, применяется к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной данным федеральным законом, принятие которого ознаменовало переход в сфере государственной службы от договорных отношений к служебно-правовым.

Тот факт, что государственная и муниципальная служба имеют единую публично-правовую природу, позволяет этот подход использовать при рассмотрении перспектив правового регулирования института муниципальной службы с соблюдением следующих условий, на которые следует обратить внимание:

1) мы уже упоминали ранее о наличии вопросов местного значения как условии реализации принципа организационной обособленности местного самоуправления, которые обслуживает специально обученный персонал, и о праве органов местного самоуправления на "кадровый суверенитет в отношении этого персонала, что предполагает право муниципалитетов на собственное регулирование части вопросов муниципальной службы;

2) ряд вопросов регламентации прохождения муниципальной службы следует закрепить за субъектом Федерации, который должен чувствовать ответственность за состояние кадрового потенциала муниципальных образований и иметь возможность влиять на его совершенствование.

Объем компетенции каждого из уровней публичной власти в области муниципальной службы не есть постоянно заданная величина. Он будет, несомненно, меняться в зависимости от задач, решаемых органами местного самоуправления и государственной власти. В этой работе автор показал, как он может быть распределен в ближайшее время и оформлен в рамках системы

1 Б.Н. Габричидзе, М.В. Коланда. Принцип профессионализма в государственной службе. Государство и право, 1995, №12.

Ю.Н. Старилов. Служебное право. Учебник, М., Бек, 1996, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Служебное право. Учебник, "Дашков и К", 2003. нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации могут служить для последующих научных исследований в области правового регулирования муниципальной службы и использованы в преподавании спецкурсов в рамках науки муниципального права.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Фабричный, Сергей Юрьевич, 2005 год

1.НОРМАТИВНЫЕ АКТЫна русском языке

2. Европейская Хартия местного самоуправления (ЕТ8 №122), (принята в г. Страсбурге 15.10.1985, вступила в силу для России 01.09.1998.).

3. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

4. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года №1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, №329, ст. 1010 (с изменениями и дополнениями в редакции от 08.12.2003).

5. Федеральный закон от 31 июля 1995 года №31-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №31, ст. 2990 (с изменениями и дополнениями в редакции от 27.05.2003)

6. Федеральный закон от 8 января 1998 года №8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №2, ст. 224 (с изменениями и дополнениями в редакции от 25.07.2002)

7. Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №22, ст. 2063.

8. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №40, ст. 3822.

9. Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №31, ст. 3215.

10. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 года №2334 "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, №2, ст. 74.

11. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №47, ст. 4664.

12. Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 года №910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004 г., №29, ст. 3019.

13. Закон Новгородской области от 30 сентября 1997 года №630-ОД "О муниципальной службе в Новгородской области" // Новгородские ведомости, №64-65, 24.10.1997 (с изменениями и дополнениями в редакции от 01.12.2003).

14. Закон Новгородской области от 10 февраля 1998 года №10-03 "О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области" // Информационно-методический бюллетень, №1, 1998, ст. 23 (с изменениями и дополнениями в редакции от 05.11.2002).

15. Закон Новгородской области от 10 апреля 2000 года №123-03 "Об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих в Новгородской области" // Новгородские ведомости, №57, 18.04.2000.

16. Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года №50-з "О муниципальной службе в Воронежской области" // Коммуна, №75, 23.04.1996 (с изменениями и дополнениями в редакции от 10.02.2003).

17. Закон города Москвы от 24 марта 2004 года №15 "О муниципальной службе в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы, №24, 2004.

18. Закон Псковской области от 5 июня 2000 года №85-оз "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов муниципальным служащим Псковской области" // Псковская правда, №105, 07.06.2000.

19. Закон Республики Карелия от 5 декабря 1996 года №160-зрк "О муниципальной службе в Республике Карелия" // Карелия, №115, 1996 (с изменениями и дополнениями в редакции от 27.07.2004).

20. Закон Тверской области от 27 февраля 1997 года №53 "О муниципальной службе Тверской области" // Тверские ведомости, №19 (7 13 марта), 1997 (с изменениями и дополнениями в редакции от 10.02.2004).

21. Закон Тверской области от 24 апреля 1997 года №64 "О совете по вопросам государственной и муниципальной службы Тверской области" // Тверские ведомости, №37 (9-15 мая), 1997.

22. Основной закон Федеративной Республики Германия // Напечатано в ФРГ. Клаусен & Боссе, Лек, 1998.

23. Положение об общинах вольного государства Бавария. Интер-Национес. Изд. 4-е. Бонн. 1997.на иностранных языках

24. Local Government Act 1972 LGA"72.;

25. Local Government and Housing Act 1989 LGHA "89.;

26. Local Government (Assistants for Political Groups)(Remuneration) Order 1995;

27. The Local Government (Politically Restricted Posts) Regulations 1990 LGO(PR)R"90. ;

28. The Local Government (Politically Restricted Posts)(No 2) Regulations 1990 SI 1447.;

29. Decret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulinres a certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publicslocaux . 30/12/1987;

30. Decret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 relatif a l"echelonnement indiciaire de certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publicslocaux assimiles. 30/12/1987;

31. Decret n° 88-545 du 06 mai 1988 relatif an recrutement direct dans certains emplois de la fonction publique territoriale, en application de l"article 47 de la loi n° 84-53 du 26 Janvier 1984. 06/05/1988;

32. Decret n° 88-614 du 06 mai 1988 pris pour Implication des articles 98 et 99 de la loi n° 84-53 du 26 Janvier 1984 modifiée et relatif a la perte d"emploi et an conge special de certains fonctionnaire. 06/05/1988;

33. Decret n° 94-1157 du 28 dficembre 1994 portant modifications de certaines dispositions relatives a la fonction publique territoriale 28/12/1994;

34. Decret n° 96-760 du 29 août 1996 portant modifications de certaines dispositions relatives a la fonction publique territoriale 29/08/1996;

35. Decret n° 2000-487 du 02 juin 2000 portant modification de diverses dispositions relatives a certains emplois de direction des collectivités territoriales et des établissements publicslocaux assimiles 02/06/2000;

36. Decret n° 2001-536 du 20 juin 2001 modifiant certaines dispositions relatives a la fonction publique territoriale 20/06/2001;

37. Decret 11° 2003-666 du 21 juillet 2003 modifiant les decrets n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d"emplois des administrateurs territoriaux et n° 87-1098 du 30 décembre 1987. 21/07/2003.1. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

38. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля1998 года №84-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, №5,1998.

39. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января1999 года №23-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, №2, 1999.

40. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. - №12.1.I КНИГИ

41. Административное право зарубежных стран. Учебник. Под редакцией А.П. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. - 464 с.

42. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс: Учебник конспект. - М.: юридическая литература, 1993. - 175 с.

43. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, Теис, 1996. - 640 с.

44. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. / Ред. JI.B. Бобылева. М.: ИНФРА-М, 2000. (Сер. "Высшее образование"). -208 с.

45. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л.: Лениздат, 1989. 495 с.

46. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн., М.: Омега Л, 2004. - 584 с.

47. Афанасьев В.Г. Системность и общество.- М., Политиздат, 1980. 368 с.

48. Базаров Т.Ю. Технология центров оценки для государственных служащих: Проблемы конкурсного отбора: Учебное пособие. М.: ИПК госслужбы, 1995.- 144 с.

49. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. ЮНИТИ -ДАНА, М.: Закон и право, 2000. - 383 с.

50. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник, М.: Изд-во БЕК, 1993. -301 с.

51. Бондаренко B.C. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. - 160 с.

52. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации, Закон и право, 2002.

53. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: 1999. - 453 с.

54. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства / Институт муниципального управления. Обнинск, 1995. - 216 с.

55. Винский Г.С. Мое время: Записки. СПб, 1914.-41 с.

56. Володин A.M., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие / Коллектив авторов. М.: Дело и сервис, 2002. - 384 с.

57. Вопросы реализации нового закона о местном самоуправлении в регионах Северо-Запада Российской Федерации. Материалы научно-практической Конференции, С.-Петербург, 2004. 283 с.

58. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. Учебник для юридических вузов. Издательский дом "Дашков и К", 2003. 620 с.

59. Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 г.). М.: "Воскресенье", 1995. -288 с.

60. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: "Славянский диалог", 1996. - 224 с.

61. Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В. Теория управления. Учебный курс. - М.: Вестник, 1997. - 336 с.

62. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999.-322 с.

63. Государственная служба России: проблемы становления и развития (материалы методологического семинара). Москва, 2001. 288 с.

64. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: "Феникс", 1998. 640 с.

65. Гражданское право. Учебник: часть II. Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К. Толстого, М.: 3-е изд., перераб. и доп. "Проспект", 1997. 782 с.

66. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта для России, Издательство ИГЭА, 2001.-448 с.

67. Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVIII вв. // Абсолютизм в России. М.: Наука, 1964. - 241 с.

68. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации, Новосибирск, "Наука", 2003. 468 с.

69. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. 352 с.

70. За эффективное местное самоуправление. Информационное издание для городов бывшей ГДР, Кельн, 1990. 136 с.

71. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в Х1Хвеке. М.: Мысль, 1981.-288 с.

72. Защита прав местного самоуправления органами Конституционного правосудия России, т.1. / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М.: ООО "Городец - издат", 2003. - 480 с.

73. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т.2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: ООО "Городец-издат", 2003. - 480 с.

74. Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций, Новгород, 1996.-244 с.

75. Иванов В.В., Коробова А.П. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие. М., Инфра- М, 2002. 718 с.

76. Игнатюк H.A. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2003. 280 с.

77. Избирательное право и избирательный процесс в российской федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор A.B. Иванченко. - М.: Норма, 1999. -856 с.

78. Имидж госслужбы. Сборник научных трудов / М.: ИДФ-СПА Консалтинг, 1996.- 186 с.

79. Исаев И.А. История государства и права России: Полный курс лекций. -2-е изд. перераб. и доп. М.: Юрист, 1994. - 448 с.

80. Источниковедение. Теория. История. Метод. Источники российской истории / Под ред. И.Н. Данилевского, В.В. Кабанова. М.: РГТУ, 1998. -702 с.

81. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально функциональный анализ. М., РАГС, 1999. -374 с.

82. Кириллов Ю.В. Кадровая политика в муниципальном образовании, Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. 96 с.

83. Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное пособие / Под общ. ред. Е.В. Охотского, В.М. Анисимова. М.: ОАО "Изд-во "Экономика", 1998. - 494 с.

84. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристь, 1999. -320 с.

85. Козлова В.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2004. 587 с.

86. Кокин И.А. Муниципальная служба и Трудовой Кодекс в России. -Обнинск, Институт муниципального управления, 2002. - 188 с.

87. Комментарии к Кодексу законов о труде Российской Федерации. / Под общ. ред. В.И. Шкатуллы. М.: ИНФРА-М, 1997. - XVI. - 664 с.

88. Комментарии к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. доктор юридических наук, профессор Ю.П. Орловский М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", "ИНФРА-М", 2002. - 959 с. - Вып. 3 - (Библиотека журнала "Кадровая служба предприятия").

89. Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службезарубежных государств. А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, JI.A. Чиканова и др. - М.: МЦФЭР, 2005. - 576 с.

90. Комментарий к Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" / Рук. авт. кол., отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. -М.: ИНФРА-М, 2001. 463 с.

91. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник / отв. ред. проф. Б.А. Страшун, М., Бек, 2000. -784 с.

92. Конституционное совещание. 29 апреля-10 ноября 1993 г. Стенограммы. Материалы. Документы, М., Юридическая литература, 1995, т.5.

93. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - 552 с.

94. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 1982. - 232 с.

95. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. 280 с.

96. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. Москва, 1993. 134 с. Ш.Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (втораяполовина XIX века) М., 1998. 152 с.

97. Максимов В. А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: МОНФ, Союз Российских городов, 1999. - 240 с.

98. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. - 296 с.

99. Материалы по истории СССР / Под ред. А.Д. Горского. Вып. 4. М.: Высшая школа, 1988. 318 с.

100. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. (перевод с англ.). Основы менеджмента: М., Дело, 1992. - 701 с.

101. Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). Штутгарт, Кельн М.: Де-юре, 1996. - 224 с.

102. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.). Серия "Библиотека муниципального служащего", Выпуск 4. М.: Московский общественно-научный фонд, 1998. -300 с.

103. Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). МОНФ, ИГП РАН, 1998. 102 с.

104. Местное самоуправление. Баварская школа управления, Федеральная академия государственного управления МВД ФРГ, 1995. 210 с.

105. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М., 1998. -216 с.

106. Мешков И.И. Записки Ивана Ивановича Мешкова // Русский Архив 1905. Кн. 2. Вып. 6. 242 с.

107. Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.: Редакционно-издательский центр "Муниципальная власть", 1999. - 322 с.

108. Муниципальная служба. / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, JI.A. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. Саратов: Издательство Поволжской Академии государственной службы, 1999. - 384 с.

109. Муниципальная служба: современное состояние и перспективы. Материалы научно-практической конференции, С.-Петербург, Изд-во ВСР Ltd., 2001.- 107 с.

110. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие / Иванов В.В., Коробова А.Н. -М.: ИНФРА-М, 2002. 718 с.

111. Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М., Логос, 2001. 64 с.

112. Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Л.: Наука, 1969. -602 с.

113. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. - М., Юристъ, 2002. - 287 с.

114. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: 1994. - 907 с.

115. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. Сборник. Санкт-Петербург - Калуга, 1998. 547 с.

116. Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений. М., 2000. - 108 с.

117. Основы современного социального управления: теория и методология. Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова, "Экономика", 2000. 271 с.

118. Памятники русского права. Вып. 2. // Под ред. C.B. Юшкова. М.: Госюриздат, 1953. 442 с.

119. Памятники русского права. Вып. 3. // Под ред. Л.В. Черепнина. М.: Госюриздат, 1955. 528 с.

120. Памятники русского права. Вып. 4. // под ред. Л.В. Черепнина. М.: Госюриздат, 1956. - 632 с.

121. Памятники русского права. Вып. 5. М.: Госюриздат, 1959. - 559 с.

122. Памятники русского права. Вып. 8. // Под ред. К.А. Софроненко. М.: Госюриздат, 1961. 667 с.

123. Поппер К. Открытое общество и его враги: пер. с англ. Москва.: Фонд "Культурная инициатива", 1992. 446 с.

124. Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. - 150с.

125. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., Юриспруденция, 2000. -352 с.

126. Правовые основы государственной службы в Германии. Баварская школа управления, Федеральная академия государственного управления МВД ФРГ, 2001.-326 с.

127. Прусак М. М. Реформы в провинции. М., Вече, 1999. 194 с.

128. Прусак М.М. Экономические реформы в регионе (на примере Новгородской области). М., 1998. - 147 с.

129. Реформы Александра И. Сборник законодательных актов. М.: Юридическая литература, 1998. 464 с.

130. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. М. 1985. Т. 2.

131. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. / под общ. ред. О.И. Чистякова / т. 3: Акты Земских соборов. М.: Юридическая литература, 1985.-511 с.

132. Свод Законов Российской империи. / Сост. Нюренберг A.M. М. 1910. В 4 кн. Кн. 1., Т. 2.

133. Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность: Материалы ежегодного Международногонаучного форума / Под общ. ред. В.А. Шамахова. СПб.: Изд-во СЗАГС; Изд-во "Образование-Культура", 2003. - 684 с.

134. Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1980.-1570 с.

135. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. 698 с.

136. Таболин В.В., Корнев A.B. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула права, 2000. - 304 с.

137. Тельберг Г.Г. Очерки политического суда и политических преступлений в Московском государстве XVII века. М.: Тип. Моск. ун-та, 1912. - 351с.

138. Теория государства и права: Учебное пособие. Выпуск 2. М.: Юрист,1994.-72 с.

139. Тихомирова JI.B., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. - 526 с.

140. Тихонравов Ю.В. Теория управления. Учебный курс. М.: Вестник, 1997. -336 с.

141. Травин В.В., Дятлов В.А. Основы кадрового менеджмента. М.: Дело,1995.-336 с.

142. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: Формирование бюрократии. М.: Наука, 1974. 395 с.

143. Управление персоналом государственной службы: Уч.-метод. пособие. -М.: Изд-во РАГС, 1997. 536 с.

144. Управление персоналом. Учебник (общ. ред А.И. Турчинова). М.: Изд-во РАГС, 2003.-327 с.

145. Управление персоналом: Учебник для вузов / Под ред. Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. - 423 с.

146. Фабричный С., Жуковский А., Цюркер К., Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области в контексте Европейского опыта., В. Новгород, 2003. 162 с.

147. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Серия "Библиотека местного самоуправления", Выпуск 37. М., МОНФ, 2001. -184 с.

148. Фадеев В. И. Муниципальное право России, М., Юрист, 1994. 168 с.

149. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации, РАН ИНИОН, М.: 2000. 172 с.

150. Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. Вступительная статья и комментарии Говоренковой Т.М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. 270 с.

151. Хрестоматия по истории СССР. / Под ред. Л.Г. Бескровного, Б.Б. Кафенгауза. М.: Просвещение, 1963. 287 с.

152. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб: Изд-во СПбГУ, 1997. - 155 с.

153. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление) М.: Редакционно-издательский центр "Муниципальная власть", 2000. - 304 с.

154. Шугрина Е.С. Муниципальное право, М.: Дело, 1999. 496 с.

155. Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х начале 80-х гг. XIX века. М.: Промстат, 1991. - 218 с.

156. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М.: Экзамен, 2004. 314 с.

157. Юшина Е.А. Муниципальное управление: Учебник. М.: ФГНУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления", 2003. - 220 с.1. СТАТЬИ

158. Атаманчук Г.В. В поисках истины. Государственная служба, №3, 2000.

159. Атаманчук Г.В. Общественное предназначение государственной власти. (Теоретические парадигмы и практический опыт России). В сб. Управление регионом и перспективы развития. Тверь, 1998.

160. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений. Конституционное и муниципальное право, №3, 2004.

161. Вишневский Б. Еще одни выборы провалены. Российская Федерация сегодня, №11, 2004.180. Власть, №6, 2001.

162. Габричидзе Б.Н., Коланда М.В. Принцип профессионализма в государственной службе. Государство и право, №12, 1995.

163. Глазычев В. Капитализация пространства. Эксперт, №1, 2004.

164. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: "Эпоха перемен" еще не завершена. Конституционное и муниципальное право, №3, 2004.

165. Говоренкова Т., Жуков А., Савин Д., Чуев А. "А" и "Б" сидели на трубе. Муниципальная власть, №1, 2004.

166. Гражданское общество, правовое государство и право ("Круглый стол" журналов "Государство и право" и "Вопросы философии"), №1, 2002.

167. Гришковец A.A. Проблема соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы. Государство и право, №12, 2002.

168. Гришковец A.A. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России), №1, 2004.

169. Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации, №12, 2001.

172. Какие чиновники нам нужны? Российская газета, 02.11.2002.

173. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. Государство и право, №1, 2003.

174. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное. Конституционное и муниципальное право, №3, 2003.

175. Козина Е. Стилизация власти. Деловые люди, №145, 2003.

176. Конституционное право: восточноевропейское обозрение, №3, 2000.

177. Конституционное право: восточноевропейское обозрение, №4 , 2003.

179. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность. Государство и право, №11, 2000.

180. Лаптева Л.Е., Линкола Т. Обучение муниципальных служащих как обособленная задача. В сб.: Дополнительное образование муниципальных служащих. М., Муниципальная власть, 2000.

181. Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. Москва, 1998, №1.

182. Луганцев В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права, №5, 2004.

183. Макаров В.Л., Глазырин М.В., Королев В.Е. Полития, №2, 2004.

184. Митрохин С.С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., МОНФД999.

185. Муниципальное право, №3, 2001.

186. Нардова В.А., Чернуха В.Г. Самодержавие и местное самоуправление (1855-1881 гг).

187. Осакве К. Типология современного российского права на фоне правовой карты мира. Государство и право, №4, 2001.

188. Охотский В.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации. Государство и право. №9, 2003.

192. Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М., Экономика, 1995.

194. Фабричный С.Ю. Местное самоуправление и проблемы муниципальной службы. В сб.: Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект), М., МОНФ, 2001.

195. Фадеев В.И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации - Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М, 1998.

197. Шайо А. Вступление в ЕС и его влияние на конституционный строй новых членов. Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 2004/1.

198. П1айхатдинов В.Ш. Трудовой Кодекс Российской Федерации и вопросы регулирования труда государственных и муниципальных служащих. Чиновник, ст. 33, №2, 2002.

199. Шкель Т. ГОСТ службы. Российская газета, 29.07.04.

201. Гимаев И.Р. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Санкт-Петербург, 2004.

202. Лаптева Л.Е. Местное самоуправление в пореформенной России (18641905 гг.): историко-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002.

203. Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001.

204. Пономарева М.Ю. Организационно-правовые основы муниципальной службы Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2000.

205. Квалификационные требования по замещаемым должностям муниципальной службы в аппарате Администрации, комитетах, управлениях, отделах муниципального образования

206. Первый заместитель, заместитель Главы муниципального образования

207. Председатель комитета, начальник управления, заведующий отделом муниципального образования

208. Заведующий отделом Администрации муниципального образования, заведующий (начальник) отделом в составе комитета управления

209. Глава администрации поселка, сельсовета муниципального образования (в случае, если поселок, сельсовет не является самостоятельным муниципальным образованием)

210. Заместитель заведующего отделом муниципального образования, заместитель заведующего (начальника) отделом в составе комитета, управления муниципального образования

211. Организует реализацию отдельных функций, закрепленных за отделом по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела Администрации муниципального образования, комитета, управления в целом.

212. Выполняет работы, имеющие комплексный характер, разрабатывает предложения, проекты нормативных правовых актов, планы, инструкции, методические материалы по вопросам, входящим в его компетенцию.

213. Помощник Главы муниципального образования, заместителя Главы администрации муниципального образования

214. Осуществляет сбор и анализ информации по курируемым вопросам, опираясь на результаты статистической и сравнительной обработки данных, диагностирует проблемы с последующим анализом их руководителем.

215. Готовит проекты ответов на запросы организаций и граждан.1. Специалист I категории

216. Выполняет работы по исполнению нормативных правовых актов по отдельным направлениям деятельности в пределах своих полномочий.

217. Осуществляет учет движения и хранения дел и материалов, учет и регистрацию поступающих документов, ведет финансовую и иную документацию.

218. Осуществляет контроль за своевременным направлением дел, материалов, за сроками исполнения. Ведет книги приказов, распоряжений и поручений.1. ДОЛЖНОСТНАЯ ИНСТРУКЦИЯзаместителя Главы муниципального образования1. Назначение должности

219. I. Должностные полномочия:

220. Должен уметь работать с людьми; пользоваться компьютером и другой организационной техникой, обеспечивающей высокую производительность труда и качество принимаемых решений.1. V. Ответственность:

221. VI. Квалификационные требования:

222. Российская Федерация Администрация района1. ПРОТОКОЛ №заседания конкурсной комиссии по проведению конкурса назамещениевакантной муниципальной должности муниципальной службы внаименование органа МСУ)200 года

223. Вел заседание: Присутствовали:1. Повестка дня:

224. Конкурс на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы:наименование должности)1. СЛУШАЛИ:1. , которая ознакомила членов комиссии с резуль

225. Ф.И.О. секретаря комиссии)татами приема документов.

226. На должностьподали документычеловек:наименование должности) (в алфавитном порядке перечисляются все претенденты)

227. Косенков Николай Алексеевич, 1975 года рождения, образование высшее, в 1998 году окончил Новгородский государственный университет имени Я.Мудрого по специальности "Педагогика и психология", последнее место работы, психолог;

228. Ловцова Алина Алексеевна, 1982 года рождения, образование высшее, в 2003 году окончила Новгородский государственный университет имени Я.Мудрого по специальности "Бакалавр истории", опыта работы нет;

229. Подписи председателя комиссии, секретаря и членов комиссии1. ВАРИАНТЫ ВОПРОСОВаттестуемым муниципальным служащим1. Результаты деятельности

230. Что Вы считаете самым значительным достижением в своей работе за прошедший период?

231. Какой результат Вашей деятельности за последние 3-4 года Вы считаете самым значительным?

232. Если результативность деятельности оценивается Вами как высокая, то за счет каких факторов (внешних и внутренних) удалось ее достичь?

233. Что из запланированного не получилось достичь за последний период?

234. Если результативность деятельности оценивается как невысокая то, что по Вашему мнению мешает ее повысить?

235. Какая помощь Вам нужна, чтобы повысить результативность своейдеятельности?

236. П. Правовые основы деятельности

237. Какие консультации Вы можете дать по применению статей закона в конкретной ситуации?

238. Ш. Общие характеристики деятельности

239. Какова мера самостоятельности в Вашей работе?

241. В чем проявляется Ваша самостоятельность?

242. По каким вопросам Вы в основном принимаете решения? (или готовите проекты решений)?

244. Ваша степень участия в принятии решений?

245. Каковы перспективы Вашей профессиональной деятельности?

246. Какие предложения Вы бы внесли по совершенствованию работы муниципальных органов, своего подразделения, рабочего места?

247. Учитываются в деятельности Вашего подразделения ваши предложения?

249. Какие проблемы в Вашей деятельности возникли впервые в последнее время?

250. Видите ли Вы перспективы их решения?

251. Если прекратит работать Ваш орган управления (или ликвидируют Вашу должность), то к каким последствиям это приведет?

252. Если Вы перестанете выполнять свои функции, то как это скажется на работе Вашего отдела, комитета или Администрации в целом?

253. Как это скажется на ситуации в муниципальном образовании?

254. Выполняемые Вами функции достаточны для оказания позитивного влияния на ситуации в подведомственной сфере?

255. Если Вы считаете, что необходимо расширить функционал, то какие это функции и к каким улучшениям их выполнение приведет?

256. Рассматриваете ли исполнение части своих функций как избыточные, считаете ли возможным передачи исполнения части функций другим исполнителям или государственным учреждениям или органам местного самоуправления?1.. Обучение

257. Нужны ли в Вашей профессиональной деятельности специальные научные знания?

258. Какую профессиональную литературу Вы читаете?

259. Когда Вы в последний раз повышали свою квалификацию, что Вам это дало?

260. V. Взаимодействие с другими подразделениями

261. Как и по каким вопросам Вы взаимодействуете с другими структурными подразделениями (или сотрудниками)?

262. Для решения каких проблем Вам необходимо взаимодействие? Как Вы оцениваете степень налаженности связей? Для решения каких вопросов Вы считаете эти связи недостаточными?1. VI. Личные качества

263. Назовите, как Вам представляется, свои основные профессиональные достоинства?

264. Как Вы оцениваете свою способность к профессиональному общению? Каким примером можете подтвердить, что способность развита или неразвита? Какие качества Вы больше всего цените в людях?

265. На Ваш взгляд, какой из стилей наиболее конструктивен? А свой стиль поведения как Вы оцениваете?

266. Что мешает с Вашей точки зрения установлению более конструктивного стиля работы?1. VII. Общая оценка работы

267. Соответствует ли выполняемая работа Вашим знаниям, квалификации, способностям?

268. Достаточно ли Вы зарабатываете?

269. Как Вы видите будущую карьеру в органах власти?

270. Ваша работа дает Вам перспективу личного и профессионального роста? Ходите ли Вы на работу с удовольствием? Нравится ли Вам ваша работа?1. ОТЗЫВ РУКОВОДИТЕЛЯоб аттестуемом муниципальном служащем

271. В отзыве необходимо отразить:1. Результативность работы

272. В этом разделе необходимо отметить, какие цели ставились перед аттестуемым, что планировалось добиться в отчетном периоде и зафиксировать, в чем выражаются основные результаты работы.

273. При этом для муниципальных служащих, деятельность которых непосредственно воздействует на состояние управляемой сферой, можно оценивать результаты изменения управляемой системы с применением количественных и качественных критериев.

274. Для руководителей структурных подразделений критериями оценки могут служить результаты деятельности возглавляемых подразделений, успешность постановки и достижения руководителями целей управления.

275. Результаты изменения управляемой системы;

276. Результаты деятельности управляемого коллектива;

277. Результаты личной деятельности.

278. Умение анализировать и выделять главное в своей деятельности и в работе подчиненных, умение планировать работу, оперативность в принятии решении и умение контролировать.

279. Способность к самооценке, критическому отношению к себе, перестройке своей деятельности и поведения, адаптации в новых условиях. Интеллектуальные качества.

280. Лидерские качества, умение увлекать, вести людей за собой. Авторитет личности.

281. Справедливость и честность, принципиальность Общий уровень культуры.

282. Рекомендуется в отзыве руководителя деловым и личностным качествам муниципальных служащих давать качественную оценку. Например, способность к самоорганизации очень высокая, хорошая, удовлетворительная, сниженная, не развита.1. СООБЩЕНИЕ АТТЕСТУЕМОГО

283. Программно-целевой подход в управлении отдельной социально-экономической сферы.

284. Проблемы межбюджетных отношений.

285. Критерии и методы оценки эффективности деятельности муниципальных органов.

286. Экономические методы в управлении.

287. Реформа муниципальной службы в контексте административной реформы в Российской Федерации.

288. Проблемы правового регулирования в отдельной социально-экономической сфере.

289. Анализ эффективности управления и регулирования развитием отрасли, сферы.

290. Инновационные методы в управлении.

291. Реформа местного самоуправления в контексте административной рефор мы в Российской Федерации.

292. Методы предотвращения коррупции в муниципальных органах.

293. Особенности реализации муниципальных полномочий в отдельной сфере.

294. Проблемы межотраслевой координации в муниципальных органах.

295. Основные подходы и принципы передачи полномочий по оказанию обще ственных услуг в некоммерческий сектор.

296. Методы разработки стратегии социально-экономического развития.

297. Методы и критерии оценки деловых качеств муниципальных служащих.

298. Принципы служебного поведения и механизмы их реализации в органах местного самоуправления.

299. Проблемы передачи государственных полномочий и ответственности органам местного самоуправления.

300. Примерная тематика квалификационных работ утверждается председателем квалификационной комиссии.

301. Тема и план (структура) квалификационной работы определяются муниципальным служащим самостоятельно и согласовывается с секретарем квалификационной комиссии.

302. Выполненная и оформленная в соответствие с требованиями квалификационная работа сдается в кадровую службу муниципального органа, должность в котором замещает муниципальный служащий на бумажном и электронном носителях.

303. Электронная версия квалификационной работы не позднее, чем за 2 недели до квалификационного экзамена.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

§ 2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. По мнению B.C. Нечипоренко «принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций».

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей».

Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами.

Здесь следует отметить, что для законодательства советского периода не было характерно закрепление в нормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либо правового института. Впоследствии это породило определенные юридические и психологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всего региональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормами закона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местном самоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередко противоречило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем, что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общих принципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. С этим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, в отличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе, являются нормами, общеобязательными для применения.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Принципы муниципальной службы – это «… отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы». Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип гражданской службы (ст. 4).

Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

– органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

– право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

– гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев.

В связи с этим очень интересной нам представляется интересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.

Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:

– наличие у лица гражданства Российской Федерации;

достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;

владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы

Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, – ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы – 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.

Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права. А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от перевода государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных обязанностей служащего.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.

Реализации данного принципа должны прежде всего способствовать закрепляемые законодательством квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующих на занятие должности муниципальной службы.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

В Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО. В частности, законом установлено, что типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:

1) к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы – наличие высшего профессионального образования;

2) к старшим и младшим должностям муниципальной службы – наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Типовыми квалификационными требованиями , предъявляемыми к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности для граждан, претендующих на должности муниципальной службы, являются:

1) для высших должностей муниципальной службы – наличие не менее шести лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

2) для главных должностей муниципальной службы – наличие не менее четырех лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

3) для ведущих должностей муниципальной службы – наличие не менее двух лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

4) для старших должностей муниципальной службы – наличие не менее трех лет стажа работы по специальности;

5) для младших должностей муниципальной службы – без предъявления требований к стажу.

Как представляется, данные квалификационные требования являются завышенными. Практика показывает, что во многих муниципальных образованиях (в первую очередь, в сельских поселениях) наблюдается острый дефицит квалифицированных кадров. Нередки ситуации, когда должности заместителей главы местной администрации замещают лица, не имеющие высшего образования и имеющие стаж работы 3–4 года. Конечно, общий уровень образования муниципальных служащих необходимо повышать. Однако при этом надо соблюдать постепенность. По нашему мнению, квалификационные требования для муниципальных служащих сельских поселений должны быть снижены по сравнению с квалификационными требованиями, предъявляемыми к служащим других муниципальных образований области.

Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственной службе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системы государственной службы и как принцип государственной гражданской службы.

Одним из способов обеспечения реализации данного принципа является по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственной службы. В связи с этим можно с сожалением констатировать, что при разработке нового закона о муниципальной службе его авторы отступили от данного принципа. Часть 1 ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы». Таким образом, закон предусматривает лишь абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная.

Представляется, что закон о муниципальной службе должен быть изменен в плане закрепления обязательности процедуры конкурсного отбора при поступлении на муниципальную службу.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.

Так, по общему правилу, трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве (ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок.

Изменение трудового договора (в том числе перевод на другую работу) по общему правилу допускается только с письменного согласия работника (муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии со ст. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменения в технике и технологии производства, структурная реорганизация производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя.

5. Принцип доступности информации о деятельности мунципальных служащих.

Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи – усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и реформы местного самоуправления. В частности, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, в числе иных задач установлено, что в ближайшие годы должна быть обеспечена информационная открытость органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Аналогичный запрет, установленный для государственных служащих, уже критиковался по тем же причинам.

По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Муниципальная служба, также, как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т. п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6октября 2003 года указывает два способа решения населением вопросов местного значения: непосредственно или создаваемые населением органы местного самоуправления. На практике решение вопросов местного значения непосредственно населением использует достаточно редко. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования – собрания граждан.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службой, сам термин «муниципальная служба» в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция Российской Федерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст. 72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; статьи 130–133 Конституции в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления.

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Помимо этого на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах как:

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих).

Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.

Направленность законопроекта на обеспечение более единообразного подхода в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации одновременно сочетается с предоставлением субъектам Российской Федерации права осуществлять данное регулирование, учитывая свои исторические и иные местные традиции. С этой целью законопроектом предусматривается самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов муниципальной службы.

Из окончательного текста закона о муниципальной службе была исключена статья, устанавливающая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы. В качестве таковых в ней были названы:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;

2) разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;

3) утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;

4) утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы;

5) утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;

6) утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту;

7) определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;

8) утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности.

В то же время анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что все эти полномочия у субъектов Российской Федерации сохранились.

Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.

Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. п.

Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности, ст. 11, 20–25, 29, и другие. Наиболее важной в этом плане представляется ст. 23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальным служащим гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

Среди данных гарантий в первую очередь хотелось бы обратить внимание на гарантию получения служащим денежного содержания, т. к. именно с ней связано достаточно большое количество теоретических и практических проблем.

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. На практике денежное содержание служащих до принятия нового закона обычно складывалось из следующих элементов:

– должностной оклад;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

– ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

– премия;

– ежемесячное денежное поощрение;

– единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

– материальная помощь.

Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок. В качестве примера можно привести надбавки за ученую степень, надбавки за почетное звание и за наличие Государственных наград Российской Федерации. Так, например, п. 6 ст. 4 Закона Липецкой области от 30 ноября 2000 года N 124-ОЗ «О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкой области» установлена ежемесячная надбавка лицу, имеющему Государственные награды Российской Федерации, устанавливается в размере 15 процентов должностного оклада муниципального служащего. Пунктом 2 ст. 2 Закона Волгоградской области «О денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Волгоградской области» от 31 августа 1999 года N 301-ОД установлены следующие надбавки к должностному окладу: за ученую степень кандидата наук – 15 процентов, доктора наук – 25 процентов и почетное звание, присвоенное Указом Президента Российской Федерации, Верховного Совета СССР или РСФСР, – 25 процентов.

В принципе указанная структура денежного содержания может сохраняться и в настоящее время. В то же время новый закон о муниципальной службе не предусматривает присвоения муниципальным служащим квалификационных разрядов. При отмене квалификационных разрядов исчезает, соответственно, и надбавка за них.

Можно отметить, что в ходе обсуждения проекта закона о муниципальной службе в Государственной Думе Российской Федерации вносились предложения о закреплении в нем нормы, предусматривающей обязательное присвоение муниципальным служащим уже не квалификационных разрядов, а классных чинов (по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе), причем в качестве главной цели указывалось именно сохранение существующей системы оплаты труда, однако оно принято не было.

После вступления в силу Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» надбавки за квалификационный разряд (или за классный чин) могут быть сохранены за муниципальными служащими в случае закрепления соответствующих положений в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако, например, в Саратовской области это не было сделано, в результате муниципальные служащие лишились надбавки за квалификационный разряд. В соответствии с Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительных выплат, к которым относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

4) премия за выполнение особо важных и сложных заданий;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

7) материальная помощь.

Как видно, надбавка за квалификационный разряд в данном перечне отсутствует. Однако, помимо естественного недовольства муниципальных служащих, это породило еще одну проблему. Дело в том, что в большинстве администраций районного и городского уровня с муниципальными служащими были заключены коллективные договоры, в которых им гарантировалась выплата надбавки за квалификационный разряд. В то же время практически все муниципальные образования Саратовской области являются дотационными, а в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации. В связи с изменениями, внесенными в областное законодательство о муниципальной службе, местные администрации не имеют реальной возможности выполнить обязательные для них условия коллективного договора.

В целом система оплаты труда муниципальных служащих мало отличается от денежного содержания государственных служащих. В то же время на муниципальном уровне отсутствует один из вариантов оплаты труда, предусмотренный для государственных гражданских служащих. В соответствии с ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст. 50 закона.

Идея финансирования органов государственной исполнительной власти в зависимости от достигнутых ими результатов в последние годы внедряется во многих странах мира. В Великобритании этот опыт был суммирован в документах программы «Следующие шаги», в Австралии – в докладах «Определение результата и выпуска», в США – в Законе об исполнении и результатах (GPRA).

В настоящее время существующая в Российской Федерации модель финансового управления, применяемая в органах исполнительной власти, практически не обеспечивает взаимосвязь между финансовыми ресурсами с одной стороны, и целями, конечными результатами деятельности государственных учреждений – с другой. Все это ведет к низкой эффективности финансового управления, нерациональному расходованию финансовых средств.

Из книги Логистика: конспект лекций автора Мишина Лариса Александровна

3. Понятия и принципы организации производства Логистика как наука имеет своей целью повышение организованности производственных систем, поэтому она находится во взаимодействии с организаций производства как наукой о проектировании, создании и развитии

Из книги Сценарии и организация корпоративных праздников автора Мельников Илья

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ Как же организовать праздник своими силами? Или, может, предоставить это ответственное дело профессионалам? Не торопитесь с ответом. Итак, вам поручили организацию корпоративного праздника (чаще всего организацию поручают секретарю, помощнику

Из книги Стратегический менеджмент: учебное пособие автора Лапыгин Юрий Николаевич

8.1. Принципы оценки развития организации Для управления эффективностью организации необходима разработка единых принципов и подходов к управлению, измерению и оценке развития и функционирования организаций в условиях постоянных изменений и с учетом современных

Из книги Теория управления: Шпаргалка автора Автор неизвестен

49. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИННОВАЦИИ Принципы организации управленческих инноваций – выработанные теорией и практикой установки, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления инновациями.Использование принципов позволяет повысить

Из книги Инновационный менеджмент автора Бандурин Александр Владимирович

3.1. Значение ФПГ и принципы их организации Примером наиболее ярких организационных структур в экономике России являются финансово-промышленные группы (ФПГ).Создание ФПГ связано с необходимостью структурной перестройки экономики и поддержки тех областей национальной

Из книги Проблемы совершенствования муниципальной службы в России автора Братановский Сергей Николаевич

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской

Из книги Управление персоналом: учебное пособие автора Спивак Владимир Александрович

§ 1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти,

Из книги Выставочный менеджмент: стратегии управления и маркетинговые коммуникации автора Филоненко Игорь

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным

Из книги Структура в кулаке: создание эффективной организации автора Минцберг Генри

3.1. Структура персонала организации и основные подходы к созданию службы управления персоналом Структура персонала организации – это совокупность отдельных групп работников, объединенных по какому-либо существенному признаку. Таким признаком может быть

Из книги План маркетинга. Служба маркетинга автора Мельников Илья

2.1. Принципы организации выставочного пространства Основной технической услугой, которую организатор выставки обязан предоставить экспоненту, является предоставление выставочного стенда. В совокупности выставочные стенды образуют экспозицию выставки.Организация

Из книги Практика управления человеческими ресурсами автора Армстронг Майкл

2.2.1. Принципы организации отделов продаж Менеджеры по продажам являются связующим звеном между компанией и потребителями. В современной выставочной организации они не только выполняют функцию продаж, но и функции оценки перспектив, коммуникации, обслуживания, сбора

Из книги Охота за идеями. Как оторваться от конкурентов, нарушая все правила автора Саттон Роберт

УСЛОВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ Третья конфигурация возникает там, где в операционном ядре организации преобладают высококвалифицированные специалисты – профессионалы, – выполняющие трудные для освоения и в то же время четко оговоренные

Из книги автора

Принципы, цели и задачи службы маркетинга Состояние и качество маркетинга предприятия зависит от того, как организована и насколько эффективно работает служба (отдел, группа) маркетинга, осуществляющая маркетинговое управление. Прежде чем выйти на рынок со своей

Из книги автора

Основные виды организации службы маркетинга На некоторых предприятиях службы маркетинга в своем развитии прошли несколько этапов, начиная от отделов сбыта до специальных структур управления маркетинговой деятельностью. В зависимости от размеров предприятия,

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СЕВЕРО-КАВКАЗКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ СЛУЖБЫ»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курсовая работа

Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства (на материалах г.Ростова-на-Дону)

Ростов-на-Дону 2010 год

Введение ………………………………………………………………………..…………….….3

1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы ….………………....…6

1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.………………..………………………………..……………...……...10

II. Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития

2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства…………………………………………………………………...…..17

2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы ………….…..…23

Заключение …………………………………………………………………………................27

Список литературы ……………………………………………………………..………..…..28

Введение

С начала 90-х гг. законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. На реформу местного самоуправления возлагаются большие надежды, поскольку от степени развития местного самоуправления зависит решение задач повышения жизненного уровня населения, реализации национальных социальных проектов, развития предпринимательства, особенно среднего и мелкого, укрепления демократических основ государственной и муниципальной власти. Качество работы органов местного самоуправления, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений реформирования местного самоуправления становится реформирование муниципальной службы.

Обобщение и анализ научной литературы по этой проблематике свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.

Для правильного понимания и оценки особенностей муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедших в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Я.Н. Уманский и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.

Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, статья 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.

И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами, учёными, исследователями теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. И сегодня наблюдается множество нерешённых проблем в этой области: проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне, отсутствие механизма реализации прав и возможностей населения, слабая подготовленность управленческих кадров.

Особая актуальность темы, вызванная необходимостью совершенствования местного самоуправления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру курсовой работы. Целью курсовой работы является анализ теоретических основ и современного состояния муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.

Для достижения поставленной цели в ходе анализа предполагается решение следующих задач:

· Показать, как соотносятся понятия «муниципальная служба» и «местное самоуправление»;

· Провести сравнительный анализ двух Федеральных законов: «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998г. №8-ФЗ и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;

· Определить особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в условиях нового законодательства;

· Проанализировать возможные проблемы и перспективы развития муниципальной службы на современном этапе.

Объектом курсовой работы является муниципальная служба как институт, как особый вид публичной власти.

Предметом – новые аспекты организации муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.

Основные методы, используемые при изучении объекта и предмета:

Общенаучный диалектический метод;

Анализ нормативно-правовой базы, в частности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;

Анализ социологической литературы соответствующей тематики;

Метод системного анализа.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, содержащих по 2 параграфа, заключения и списка литературы. Библиография включает 9 источников. Работа изложена в 28 страницах.

I . Теоретико-методологические аспекты муниципальной службы как вида публичной службы

1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы

Термин «муниципальная служба» сравнительно новый для российского законодательства. Понятие, содержание, виды муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. После принятия в 90-х годах законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о профессиональном управленческом аппарате органов местного самоуправления, о правовом статусе муниципальных служащих и особенностях прохождения службы.

Местное самоуправление рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений в регионе, а муниципальная служба, как социальная технология, направленная на устойчивую, эффективную защиту интересов местных сообществ, как средствами рациональной бюрократии, так и новыми для российской практики моделями службы, основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство.

Муниципальная служба как институт публичной власти является организационным ядром местного самоуправления. Поэтому государство зачастую помимо прямых использует также косвенные методы влияния на муниципальную службу – через регулирование местного самоуправления.

В 2003-2008 гг. осуществлено реформирование системы местного самоуправления, сложившейся в середине 90-х гг. прошлого века. Исходя из концепции административной реформы, был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Согласно новому закону местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Функционирование муниципальной службы вытекает из целей и задач местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, оказание социальных услуг и т.д.

При осуществлении своих полномочий муниципальные служащие обязаны опираться на принципы местного самоуправления, т.е. коренные начала и идеи, лежащие в основе его организации. Важнейшие принципы местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления:

· Принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения;

· Принцип организационного обособления местного самоуправления;

· Принцип ответственности органов местного самоуправления перед населением;

· Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

· Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления;

· Принцип гласности.

При становлении муниципальной службы нельзя не учитывать особенности менталитета населения. Мировой исторический опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба любой страны – уникальное, неповторимое явление. Собственный исторический опыт убеждает нас в том, что идея местного самоуправления возрождается в период кризиса государства: земское самоуправление 1864г. и отказ от него после Октябрьской революции 1917г., и возрождение института местного самоуправления в 90-е гг. XX века. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия. Близость муниципальной службы современной и дореволюционной России по организации и содержанию состоит в том, что тогда и теперь муниципальная служба складывалась в условиях перехода к рыночным отношениям, децентрализации государственной власти. Развитое местное самоуправление, беря на себя повседневные заботы о социальной жизни граждан, позволяло государству сосредоточить усилия на общих проблемах страны.

Мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба может успешно функционировать лишь при условии государственных гарантий местному самоуправлению. При этом различают общие и правовые гарантии.

Система общих гарантий включает организационно-политические, экономические, социальные и духовные гарантии.

В числе организационно-политических гарантий местного самоуправления особо стоит выделить демократический характер политического режима в стране. Именно поэтому об институте местного самоуправления мы начинаем говорить, начиная лишь с 90-х гг., когда новой Конституцией были провозглашены демократические основы. Развитию местного самоуправления способствует также ограничение сферы деятельности государства, децентрализация государственной власти, идеологический и политический плюрализм, развитие партийной системы, что следует из демократического характера политического режима.

Приоритетное значение в современных условиях приобретают экономические гарантии местного самоуправления – наличие муниципальной собственности, разработка и реализация общих планов социально-экономического развития муниципального образования и т.д.

Сегодня особо актуальны социальные гарантии, которые предусматривают развитие социальной структуры общества, укрепление позиций среднего класса, формирование институтов гражданского общества.

Важную роль играют также духовные гарантии, т.е. система духовных ценностей, которая отражает менталитет народа, ориентирует людей на активное участие в местном самоуправлении, гарантирует их защиту от злоупотреблений властью, обеспечивает гласность.

К блоку правовых гарантий местного самоуправления, закреплённых в законодательстве, относятся: запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых путём волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления; обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления и его должностных лиц органами государственной власти; судебная защита местного самоуправления и т.д.

Таким образом, муниципальная служба является организационным элементом системы местного самоуправления. Её понятие, содержание, становление определяется сущностью и особенностями местного самоуправления, гарантиями государства местному самоуправлению, принципами их функционирования, менталитетом населения, а также государственным регулированием в области местного самоуправления.

1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.

Старт к формированию института муниципальной службы в нашей стране был дан проводимой с начала XXI века административной реформой, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления.

Рассмотрим организационное и правовое становление института муниципальной службы в условиях изменяющегося законодательства.

Впервые термин «муниципальная служба» введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел осуществление ее регламентирования федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего. Указанный Федеральный закон носит рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса. Поэтому существующие различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практически являющийся новой редакцией Федерального закона N 154-ФЗ, раскрыл необходимость изменений в законодательстве о муниципальной службе. Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Для реализации данного принципа необходим был единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно было осуществить на базе Федерального закона N 8-ФЗ. Соответственно не представлялось возможным организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства.

В связи с этим возникает необходимость в принятии Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ. Анализируя этот закон в целом, следует отметить главное его отличие от Федерального закона N 8-ФЗ, которое заключается в более унифицированном подходе к организации муниципальной службы во всех субъектах Российской Федерации, что следует даже из названия.

Муниципальная служба представляет собой специфический вид трудовой деятельности, поскольку она призвана обеспечивать полномочия органов местного самоуправления. Поэтому требуется особый подход в её законодательном регулировании. Такой подход состоит в распространении на муниципального служащего помимо Закона о муниципальной службе, также норм трудового законодательства. Он был использован и в Федеральном законе №8-ФЗ, практика доказала его целесообразность и удобство правоприменения.

Само понятие «муниципальная служба» не претерпело существенных изменений. В Федеральном законе №8-ФЗ она трактуется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». А Федеральный закон №25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».

Таким образом, новый закон конкретнее раскрывает определение должности муниципальной службы, что следует отметить в качестве положительного момента, поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием.

К муниципальным служащим Федеральный закон N 8-ФЗ относит лиц, замещающих муниципальные должности только в органах местного самоуправления. Федеральный закон №25-ФЗ содержит в этой части новое положение: муниципальными должностями являются также должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Сделано это с учетом норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательная комиссия по своей правовой природе не является органом местного самоуправления, что и закреплено указанным Федеральным законом. Для того чтобы определить статус избирательной комиссии муниципального образования, предусмотрено, что она является муниципальным органом, а сотрудники его аппарата - муниципальными служащими.

В Федеральном законе №25-ФЗ значительно регламентирован процесс поступления на муниципальную службу, содержатся положения, регулирующие аттестацию служащих, проведение которой Федеральный закон №8-ФЗ не предусматривал. Новацией также является введение главы, устанавливающей перечень вопросов, которые составляют кадровую работу в муниципальном образовании, главы, определяющей порядок ведения личного дела и порядок обработки персональных данных муниципального служащего. Эти нормы обеспечивают чёткость в организации работы с муниципальными служащими.

В Федеральном законе №25-ФЗ значительно расширен перечень ограничений и запретов, но исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако при этом должно быть соблюдено важное условие: в данном случае не должна иметь место личная заинтересованность муниципального служащего, которая влияла бы на результаты исполнения им служебных обязанностей.

Предельный возраст для замещения должности муниципальной службы увеличен с 60 до 65 лет.

Федеральный закон №25-ФЗ определяет право субъектов Российской Федерации осуществлять регулирование муниципальной службы в отдельных вопросах: утверждение реестра должностей муниципальной службы, установление соотношения должностей гражданской службы субъекта и должностей муниципальной службы, утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, типового контракта с главой местной администрации, типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих.

Федеральный закон №25-ФЗ, так же, как и Федеральный закон №8-ФЗ закрепляет основные принципы муниципальной службы. Принцип означает «начало», «основу» и рассматривает объективную обусловленность проявлений.

Принципы муниципальной службы - это «... отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы».

Рассмотрим правовые принципы муниципальной службы, закреплённые в ст.4 Федерального закона №25-ФЗ:

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.

Он основывается, прежде всего, на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым, как было указано выше, является и муниципальная служба. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

10. Принцип внепартийности муниципальной службы

Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная служба, как публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений. Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Как мы видим, в Федеральном законе №25-ФЗ изъяты два ранее узаконенных принципа муниципальной службы: принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих и принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Подводя итог сравнительному анализу Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере развивается позитивно и учитывает как сложившуюся правоприменительную практику, так и смежные отрасли законодательства.

Но можно выделить и некоторые его недостатки. Например, многие учёные признают несоответствие нормы законодательства: принцип равного доступа граждан к муниципальной службе не прописан в Конституции, тогда как доступ к государственной службе указан. Также во многих муниципальных образованиях, особенно в сельских поселениях, не соблюдается принцип профессионализма и компетентности граждан. На решение этой проблемы необходимо усиленно направлять программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

II . Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития

2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства

После принятия 2 марта 2007г. Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ в регионах начался активный процесс по разработке и принятию своих законодательных актов во исполнение нормы, содержащейся в законе: правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы исторические и иные местные традиции, конкретизирующих нормы федерального закона с учётом местных традиций и особенностей.

В частности законы субъектов РФ определяют типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, а на их основе муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В Ростовской области правовое регулирование муниципальной службы осуществляется посредством:

· Федерального закона от 02.03.07 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

· Областного закона от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области»;

· Областного закона от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области»;

· Постановления Администрации Ростовской области от 29.12.2007 № 560 «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих»;

· Решения коллегии Администрации области № 75 от 25.07.05 «О согласовании методических рекомендаций по определению штатной численности и формированию организационных структур исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Ростовской области».

Федеральным законодательством определены такие основополагающие аспекты организации и функционирования института муниципальной службы, как непосредственно понятие муниципальной службы, принципы, определение должности муниципальной службы, права, обязанности, ограничения и запреты, порядок прохождения аттестации муниципальных служащих. Как уже было сказано, муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Должности муниципальной службы – должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям.

В Ростовской области на различных должностях муниципальной службы трудится более 11,5 тыс. человек, в обязанности которых входит ежедневное решение актуальных вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.

Федеральным законодательством устанавливается особый порядок замещения должностей муниципальной службы в части «Основных квалификационных требований для замещения должности муниципальной службы» с оговоркой, что каждый субъект самостоятельно конкретизирует квалификационные требования с учётом местных особенностей.

Согласно ст. 5 Областного закона «О муниципальной службе в Ростовской области» № 786-ЗС к высшим, главным, ведущим, старшим и младшим должностям муниципальной службы предъявляются следующие типовые квалификационные требования:

1. высшее профессиональное образование;

2. знание Конституции Российской Федерации, Устава Ростовской области, устава муниципального образования, а также федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области, муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу деятельности;

3. профессиональные навыки руководства подчиненными структурными подразделениями, оперативного принятия и реализации управленческих решений, взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления и иными организациями; и т.д.;

4. стаж муниципальной или государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее шести лет – для замещения высших должностей муниципальной службы, не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет – для замещения главных должностей, не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет – для замещения ведущих должностей. Для замещения старших и младших должностей стаж не учитывается.

В ходе реализации реформы местного самоуправления в Ростовской области полномочия органов местной власти существенно расширились, что повлекло увеличение штатной численности муниципальных служащих и изменение структуры местных органов власти.

В связи с этим решением коллегии Администрации Ростовской области № 75 от 25.07.05 разработаны методические рекомендации по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления области.

В содержательном плане данная методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппаратов местных администраций увязывается в методике с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов с такими показателями, как доходы и расходы местного бюджета, количество бюджетополучателей.

Пристальное внимание следует уделять принципу профессионализма и компетентности муниципальных служащих, поскольку от этого зависит эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Сегодня в условиях активного развития IT-технологий, большое значение принимает создание в 2008г. Администрацией Ростовской области совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы информационно-образовательного портала подготовки кадров государственного и муниципального управления.

Информационно-образовательный портал подготовки кадров государственного и муниципального управления Ростовской области - централизованное хранилище информации с разграничением прав доступа на уровне областных органов исполнительной власти и муниципальных образований области.

Портал представляет государственным и муниципальным служащим области широкие возможности: прохождения переподготовки и повышения квалификации на дистанционной основе, создания и ведения единой базы данных образовательных программ по различным тематическим направлениям, возможность коллективного общения для решения актуальных вопросов, возникающих в процессе профессиональной деятельности. Посредством информационно-образовательного портала государственные и муниципальные служащие области могут осуществлять тематический поиск учебных программ российских вузов для прохождения обучения.

Использование технологий дистанционного обучения – одно из приоритетных направлений работы Интернет-портала. В настоящее время на нем размещены 9 учебно-методических комплексов дистанционного обучения государственных и муниципальных служащих области.

Специалисты местных администраций, не выезжая за пределы муниципальных образований, посредством видеосвязи с Администрацией области, получают всю необходимую информацию по вопросам организации процесса дистанционного обучения, работают на портале, проходят тестирование, по результатам которого получают удостоверения о повышении квалификации.

По словам ректора Северо-Кавказской академии государственной службы В.В. Рудого, применение информационно-образовательного портала дает серьезный положительный эффект:

1. Повышение оперативности в разработке и реализации учебных программ переподготовки и повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления;

2. Сокращение расходов на обучение государственных и муниципальных служащих от 5 до 15 раз;

3. Увеличение контингента обучаемых минимум в 10 раз при неизменной материально-технической базе вуза.

В 2008 году по инициативе СКАГС стал применяться ещё один способ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления Ростовской области – режим видеообучения. В результате процесс дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих области превратился в сложную, многоступенчатую схему, сочетая в себе элементы очного традиционного обучения слушателей с инновационными подходами к получению знаний в режиме удаленного доступа.

Рассмотрев организацию муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону, можно сделать вывод о том, что законодательство области развивается позитивно в рамках федерального законодательства, поддерживая и конкретизируя основные его нормы. После принятия Федерального закона №25-ФЗ в области был издан ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в области муниципальной службы, в частности, Областной закон от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области». Также в г.Ростове-на-Дону активно реализуются программы профессиональной подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы с использованием современных информационных технологий, что способствует повышению оперативности в разработке учебных программ и значительной экономии средств на их реализацию.

2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы

Институт муниципальной службы является ядром местного самоуправления, поскольку от профессионального исполнения полномочий муниципальными служащими зависит эффективное решение вопросов местного значения, а соответственно и эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Сложившееся на сегодня состояние муниципальной службы характеризуется наличием ряда типичных проблем, противоречий и негативных тенденций. Снижается уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, не хватает молодых специалистов, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно падает престиж муниципальной службы как вида профессиональной деятельности, что связано не только с низким уровнем оплаты труда, но и с нестабильным положением муниципальных служащих вследствие постоянных структурных преобразований. В результате квалифицированные экономисты и юристы, как правило, выбирают работу в коммерческом секторе.

Повышение эффективности государственного и муниципального управления является одной из приоритетных целей административной реформы в Российской Федерации.

Об этом заявил Сергей Нарышкин, открывая в апреле 2007 г. в Казани круглый стол на тему "Федеративный опыт и особенности реализации административной реформы в субъектах РФ". Из важнейших задач, которые предстоит решить в рамках реформы, он выделил «введение механизма ответственности государственных и муниципальных служащих за результаты своей работы».

Обеспечение отношений ответственности в государственном и муниципальном управлении составляет актуальнейшую проблему.

Ответственность - явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним

Для чиновника вышеназванные черты ответственности приобретают особый характер, поскольку очень многие поступки и действия «слуг народа» порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.

Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ объектом ответственности муниципальных служащих могут выступать:

Закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты;

Определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом.

Поэтому при принятии решения перед муниципальным служащим всегда встает проблема выбора приоритетов или предпочтений.

Следует отметить, что для России одной из важнейших задач на современном этапе в ходе административных реформ является формирование профессиональной этики государственных и муниципальных служащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. По мнению старшего преподавателя ГОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» Г.М. Шамаровой, чтобы добиться желаемых результатов, необходимо:

Во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном и местном управлении;

Во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы поведения в Этическом кодексе государственной и муниципальной службы;

В-третьих, создать систему поддержки этому кодексу, избегая прямого диктата и проводя гибкую политику с использованием социально-психологических методов воздействия на работников органов государственной власти и местного самоуправления.

Ещё одной, на мой взгляд, концептуальной проблемой муниципальной службы в России, которая обсуждалась на круглом столе «Интеллектуальный фундамент эффективной власти» в Москве 27 мая 2005г., является традиционный консерватизм мышления, в том числе и руководящих муниципальных кадров, отторжение неординарных идей, предложений, особенно в сфере управления. Это тот груз прошлого, который тянет муниципальную службу назад. По данным исследований, которые приводили участники круглого стола среди муниципальных служащих только 2% имеют профессиональное управленческое образование, многие из них учились давно и не получили необходимых знаний в высших учебных заведениях разного профиля и не представляют в совокупности современной управленческой команды. Муниципальная служба должна стать системой, открытой к инновациям, должна поддерживать дух творческой атмосферы сообщества, совместного восприятия и поиска новых идей собственного развития, выращивания управленцев-менеджеров новой генерации. В решении этих задач неоценимую помощь местным сообществам должна оказать муниципальная наука, которая способна сегодня предложить современные методы формирования инновационного стиля мышления, неординарного поведения руководящих кадров в постоянно меняющейся обстановке.

Таким образом, чтобы поднять престиж муниципальной службы, необходимо и дальше развивать все ее направления в комплексе. Это касается и совершенствования управленческой структуры, и повышения кадрового потенциала, воспитания кадров, способных мыслить неординарно, быстро ориентироваться в меняющихся условиях. Профессионализм муниципальных служащих, прозрачность деятельности органов местного самоуправления призваны повысить доверие граждан к власти на местах, привлечь их к участию в управлении территорией.

Заключение

В курсовой работе я исследовала новые аспекты организации муниципальной службы в условиях развития законодательства, как федерального, так и регионального (Ростовской области), а также предприняла попытку рассмотреть основные проблемы, возникающие в процессе функционирования муниципальной службы.

Развитию законодательства о муниципальной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем государстве.

С принятием в 1993г. Конституции Российской Федерации кардинально изменились структура и функции органов публичной власти, роль органов местного самоуправления, в связи с чем активизировался интерес к институту муниципальной службы. С этого периода можно наблюдать позитивные изменения в области регулирования местного самоуправления и муниципальной службы: получили развитие вопросы, определяющие категорию «муниципальная служба», «должность муниципальной службы», принципы муниципальной службы, порядок замещения должностей и прохождения муниципальной службы.

Но, к сожалению, в юридической науке по сравнению с государственной муниципальной службе уделяется второстепенное значение, что возможно и служит причиной торможения в развитии правового регулирования этого института. Поэтому муниципальная служба, несомненно, нуждается сегодня в самостоятельном комплексном исследовании.

Список литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695;

2. Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224;

3. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822;

4. Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта;

5. В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»;

6. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»,№2, 2001г.;

7. Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007г.;

8. Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г.;

9. http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242.

Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»№2, 2001г.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822.

Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695.

Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224.

Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г. – С.97.

Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта.

См. там же.

Http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242

В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»

Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007.