Действующие в административно-публичной сфере, осуществляющие административные функции и наделенные административными полномочиями.
Все указанные административные органы в зависимости от пределов осуществления ими административно-публичной деятельности можно подразделить на две большие группы;
- административные органы, действующие внутри государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений или системы таких органов и учреждений и осуществляющие только внутреннюю административно-публичную деятельность (к ним относятся, в частности, руководители соответствующих органов и учреждений, коллегиальные органы управления , действующие в названных органах и учреждениях, например, председатели палат Федерального собрания , Председатель Верховного Суда РФ, ректор и ученый совет высшего учебного заведения, администрация учреждения исполнения наказания , командующий армией и военный совет армии и т.п.);
- административные органы, осуществляющие административно-публичную деятельность за пределами соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и системы этих органов и учреждений в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц . Административные органы, осуществляющие внешнюю адми-нистративно-публичную деятельность, по существу, выполняют функции, аналогичные тем, которые реализуют органы исполнительной власти , и при этом наделяются аналогичными административными полномочиями.
3. Центральный банк РФ и его территориальные органы в субъектах РФ. В соответствии с положениями Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ЦБ РФ осуществляет как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование отношений, возникающих в сфере функционирования денежной и банковской системы России. В целях осуществления такого регулирования он издает соответствующие нормативные правовые акты: устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации и правила проведения банковских операций , осуществляет разрешительные, регулирующие и надзорные функции в отношении не подчиненных ему организационно физических и юридических лиц, в том числе коммерческих банков и иных кредитных организаций . Центральному банку РФ предоставлено право лицензирования деятельности кредитных организаций, осуществления надзора за соблюдением этими организациями банковского законодательства, применения к ним мер административного принуждения , в частности таких, как выдача обязательных для исполнения предписаний, взыскание штрафов, отзыв лицензии на осуществление банковских операций.
По своему содержанию, формам и методам осуществления деятельность этих органов идентична административно-регулятивной деятельности органов исполнительной власти. Различие между административно-публичной деятельностью органов исполнительной власти и административно-публичной деятельностью исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований состоит лишь в том, что последние осуществляют эту деятельность на ограниченной территории муниципальных образований и главным образом по вопросам местного значения. Однако в то же время в соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они вправе в соответствии с федеральными законами или законами субъектов РФ осуществлять на территории соответствующих муни-ципальных образований отдельные государственные полномочия, т.е. действовать от имени государства. Это еще раз свидетельствует об условности отграничения государственных органов исполнительной власти от исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.
Органы местного самоуправления призваны осуществлять от имени местного сообщества муниципальную власть. При этом законодательно некоторые органы местного самоуправления наделены двойным статусом. С одной стороны, они являются носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях (орган муниципальной власти), с другой – выступают в гражданских правоотношениях как субъекты, наделенные правами юридические лица.
Органы местного самоуправления, действующие как юридические лица, законодатель разделил на три группы. В первую группу входят органы, которые в силу прямого указания закона должны обладать правами юридического лица. Сюда отнесены представительные органы городских поселений, муниципальных районов, городских округов, а также местные администрации муниципальных образований всех видов. Во вторую группу входят представительные органы сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, которые могут наделяться правами юридического лица в соответствии с уставами их муниципальных образований (ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Третья группа органов образуется по решению местного сообщества , фиксируемому в уставе муниципального образования и (или) в решении о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Как правило, эта группа органов образуется для осуществления управленческих и иных функций в целях оптимизации решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Следует обратить внимание на то, что законодатель говорит не о том, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, а о том, что они наделяются правами юридического лица. Такой подход несколько расходится с общим пониманием юридического лица в гражданско-правовом смысле. Так, согласно ст. 48 ГК юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. В ГК юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (в основе деления лежит коммерческий интерес – извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности или неизвлечение прибыли в качестве такой цели и нераспределение полученной прибыли между участниками). Кроме того, ГК предусматривает, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Понятно, что органы местного самоуправления в полном объеме не могут отвечать вышеперечисленным признакам юридического лица, поэтому, видимо, в законе и использована формулировка, согласно которой они лишь наделяются правами юридического лица .
Органы местного самоуправления осуществляют права юридического лица в организационно-правовой форме казенного учреждения.
Под казенным учреждением по смыслу БК понимается муниципальное учреждение, осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств местного бюджета на основании бюджетной сметы.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как учреждения действуют на общих для организаций данного вида основаниях в соответствии с ГК, Федеральным законом "О некоммерческих организациях" применительно к казенным учреждениям. Остальные органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица также в форме казенного муниципального учреждения. Регулирование их положения как казенных учреждений должно основываться на нормах ГК и БК.
Одним из признаков юридического лица в соответствии с законодательством является возможность юридического лица от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Вместе с тем Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не детализирует данное положение, им лишь предусмотрено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель под должностным лицом местного самоуправления понимает выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Понятно, что глава местной администрации представляет местную администрацию и как орган местной администрации, и как муниципальное казенное учреждение. Аналогично должен решаться вопрос и по другим органам местного самоуправления. К таким должностным лицам следует отнести в представительном органе муниципального образования его председателя, в контрольном органе муниципального образования – его руководителя. Однако это должно быть оговорено в уставе муниципального образования.
Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица влечет за собой их государственную регистрацию. Она осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Основаниями для государственной регистрации представительного органа, местной администрации, контрольно-счетного органа в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и (или) решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Государственным органом, осуществляющим государственную регистрацию органов местного самоуправления в качестве юридических лиц, в настоящее время является ФНС России, которая, учитывая специфику государственной регистрации данных органов, приняла Временные методические рекомендации для своих территориальных органов при осуществлении ими государственной регистрации юридических лиц и ведении Единого государственного реестра юридических лиц (см. письмо ФНС России от 12.07.2005 № ЧД-6-09/559 "О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц"). Согласно указанным Рекомендациям для государственной регистрации представительного органа муниципального образования при его создании в регистрирующий орган представляются: заявление по форме № Р11001; устав муниципального образования (подлинник или засвидетельствованная в нотариальном порядке копия) и решение о создании представительного органа муниципального образования или протокол заседания представительного органа муниципального образования.
При государственной регистрации представительного органа муниципального образования заявителем может являться председатель представительного органа муниципального образования (глава муниципального образования – в случае его избрания представительным органом муниципального образования) либо лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом представительного органа местного самоуправления.
Для государственной регистрации местной администрации при ее создании в регистрирующий орган представляются: заявление по форме № Р11001; решение представительного органа муниципального образования об ее учреждении.
Заявителем при государственной регистрации местной администрации может быть глава муниципального образования или лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, либо иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом органа местного самоуправления.
Следует отметить, что не во всех случаях, когда встает вопрос о регистрации органа местного самоуправления как учреждения, у муниципального образования имеется устав. К примеру, определенный период устав отсутствует при преобразовании муниципальных образований, когда появляется вновь образованное муниципальное образование или когда городское поселение наделяется статусом городского округа. В этом случае основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц для представительного органа муниципального образования является протокол заседания представительного органа муниципального образования, в котором должно содержаться решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица. Для иных органов местного самоуправления основанием для их государственной регистрации в качестве юридических лиц будет являться решение представительного органа муниципального образования, содержащее положение об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. То есть создание органов местного самоуправления, в том числе и с правами юридического лица, возможно только после формирования представительного органа муниципального образования.
Органы местного самоуправления согласно НК освобождены от уплаты государственной пошлины за их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, а также за государственную регистрацию изменений в их учредительные документы (ст. 333.35 НК).
Наделение правами юридического лица органов местной администрации имеет довольно сложный механизм. Дело в том, что местная администрация сама в силу требований закона наделяется правами юридического лица, а закон предполагает, что и структурные подразделения местной администрации также могут наделяться правами юридического лица. Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования. В нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решения представительного органа соответствующего муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации и об утверждении положения о названном органе.
Конечно, ситуация, когда правами юридического лица наделена и местная администрация, и входящие в ее структуру органы местной администрации, усложняет отношения между ними. Тем более когда решение об учреждении органов, входящих в структуру местной администрации, принимает не она, а представительный орган муниципального образования.
- Напомним, что ранее Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ определялось, что выборные и иные органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могли являться юридическими лицами. Практика применения указанной нормы выявила множество проблем, которые главным образом были продиктованы "нестыковкой" гражданского законодательства и законодательства, регламентирующего местное самоуправление.
- Н. С. Тимофеев также считает что, определяя организационно-правовой статус муниципального образования, ГК не отождествляет муниципальные образования с юридическим лицом, а лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях. См.: Тимофеев Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.
Органы, не обладающие властными полномочиями , осуществляют координационные, аналитические, информационные функции. Их работа способствует эффективному функционированию органов государственной власти, а их акты и решения не обладают внешним действием.
К числу таких органов относятся: Администрация Президента РФ, обеспечивающая деятельность главы государства; Совет Безопасности РФ, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности; Государственный совет - совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; Судебный департамент при Верховном Суде РФ, выполняющий организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей.
Следует отметить, что задачи и функции государства в Российской Федерации могут осуществлять и организации, не являющиеся государственными органами. К их числу относятся государственные учреждения, созданные для реализации управленческих, социально-культурных или иных функций (Пенсионный фонд РФ и др.). Отдельными публично-правовыми функциями наделены и негосударственные объединения (нотариат, призванный защищать права и законные интересы граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действий от имени Российской Федерации; адвокатура, созданная для оказания квалифицированной юридической помощи; органы судейского сообщества, участвующие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности).
Задание 1. Чем отличаются государственно-властные полномочия от полномочий органов «внутреннего управления»?
· Государственно – властные полномочия – это совокупность прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ и законами, на основе которых орган государственной власти решает в пределах его ведения поставленные перед ним цели и задачи.
В чем состоит содержание государственно-властных полномочий?
Во-первых, в праве органов государства издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. Эти юридически обязательные акты издаются органами государства от имени последнего. Акты государственных органов могут быть адресованы другим органам государства, должностным лицам, учреждениям, организациям, предприятиям, гражданам.
Для государственно-властных полномочий характерно право органов государства на обеспечение реализации принимаемых ими актов путем использования от имени государства соответствующих мер воспитания, убеждения, поощрения.
Для государственно-властных полномочий характерно также право органов государства на осуществление от его имени надзора (наблюдения) за исполнением требований правовых актов.
Таким образом, основными признаками органа государства являются следующие:
1. орган государства - это часть аппарата государства;
2. орган государства есть организация, т.е. ячейка человеческого коллектива, в определенной степени оформленного;
3. орган государства является организацией политической;
4. он осуществляет от имени государства его задачи и функции;
5. обладает государственно-властными полномочиями;
6. имеет определенную компетенцию, структуру и территориальный масштаб деятельности;
7. образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;
8. несет ответственность перед государством за свою деятельность. Понятие органа государственного управления (исполнительной власти) в основном совпадает с понятием органа государства, но это совпадение не является полным. Понятие органа государства является более широким.
Каждый орган государственного управления (исполнительной власти), как и любой орган государства, имеет свою компетенцию, организационную структуру, территориальный масштаб деятельности.
В то же время органы государственного управления (исполнительной власти) обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов.
1. Они осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (юрисдикционного) характера.
2. Деятельность органов государственного управления в пределах предоставленных государственно-властных полномочий направлена на осуществление общего, непосредственно, повседневного оперативного руководства объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
Таким образом: орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана, в порядке исполнительно-распорядительной деятельности, осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
Задание 3 . Государственная власть осуществляют:
a)Генеральный прокурор РФ;
b) Центробанк РФ;
c)Федеральное собрание РФ;
d) Партия «Единая Россия»;
e)Президент РФ;
f) Правительство РФ;
| Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. (Конституция РФ, ст. 11) В современных демократических обществах государственная власть, как правило, поделена между тремя независимыми ветвями: исполнительной (Правительство РФ, входящие в его состав министерства и ведомства), законодательной (Совет Федерации и Государственная Дума) и судебной (Верховный суд РФ, а также суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный суд РФ). В России Президент, в отличие от некоторых республик, помещен над ветвями власти и выступает арбитром в спорах между ними и гарантом Конституции РФ. С 1991 по 1993 год это место было отведено Конституционному Суду. В других государствах президенты либо возглавляют исполнительную власть, либо выполняют декоративные функции. Отношения между ветвями власти регулирует система "сдержек и противовесов". Это означает, что полномочие, скажем, президента уравновешивается полномочием парламента, дабы ни президент, ни парламент не могли узурпировать власть в стране. Точно также работают механизмы совместного формирование высших судов – ни одна из сил, участвующих в их формировании не может монопольно формировать состав их судей и тем самым обеспечивать себе поддержку или усиливать тем самым себя. Государственная власть не существует сама по себе. Осуществляясь в соответствии с Конституцией и федеральными законами системой органов государственной власти она требует финансирования, которое осуществляется посредством налогов и сборов. |
Самостоятельная работа
1.Приказом ректора Государственного университета было запрещено курение на муниципальной автостоянке, расположенной рядом со зданием ВУЗа. Правомерен ли этот приказ
2 .Ч.3.ст.118 Конституции РФ вводит понятие судебной системы РФ. Сформулируете понятие судебной системы по действующему законодательству и определите перечень федеральных органов судебной власти и перечень органов судебной власти субъектов РФ.
СМИ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ВО ИМЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ ВЛАСТИ
РАЗДЕЛ 3.
МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ:
ПРДСТАВИТЕЛИ ВЛАСТИ, ЖУРНАЛИСТЫ, ЭКСПЕРТЫ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СМИ И МСУ
ЭКСПЕРТЫ
Лариса Федоткина
,
Татьяна Игнатенко
,
ассистенты кафедры "Теория и практика управления"
Уральской
академии государственной службы
Органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени населения
Во взаимоотношениях с государственной
властью ключевой проблемой и камнем преткновения является самостоятельность
органов местного самоуправления. Именно это привело к тому, что местное
самоуправление с самого начала своего развития с трудом прокладывало себе
дорогу. Стоит вспомнить, что Федеральный закон "Об общих принципах
местного самоуправления" два раза отклонялся Федеральным Собранием.
Но постепенно российское общество пришло к сознанию самостоятельности,
обособленности местной власти и законодательному распределению самостоятельности.
Но от всех трудностей избавиться не удалось, и по-прежнему достаточно
распространены мифы о полной бесконтрольности местных властей, об их неподчиненности
региональным властям и т.п. Распространителем таких мыслей являются и
СМИ, в том числе. Но ни о каком абсолютном разделении власти государственной
и муниципальной не может быть речи, тем более не может быть и речи об
их противопоставлении.
Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет решение
вопросов, на которые государство влияет многими способами - правовыми,
финансовыми и т.д. Территория любого муниципального образования - это
территория государства, и на ней проживают граждане государства. Государство,
кроме того, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает
соблюдение законности в системе местного самоуправления. Поэтому и Конституция,
и федеральное законодательство предусматривают, в некоторых случаях, осуществление
прямого контроля государства за органами местного самоуправления. Прежде
всего, этот контроль касается соблюдения законности. Контроль за деятельностью
органов местного самоуправления со стороны государства осуществляется,
в основном, в двух формах: контроль возлагается на органы прокуратуры,
и контроль за полномочиями, переданными органам местного самоуправления,
осуществляется тем государственным органом, который эти полномочия делегировал.
Прокурорский надзор осуществляет контроль за соблюдением норм Конституции,
норм федерального законодательства, Уставов муниципальных образований.
В случае нарушения норм выносится протест, который в обязательном порядке
рассматривается органами местного самоуправления. Если прокурорский протест
отклоняется, органы прокуратуры могут обратиться в суд. В случае передачи
полномочий государственных органов муниципалитетам, местное самоуправление
по этим вопросам находится полностью под контролем государства. Кроме
того, важными полномочиями обладают представительные органы субъекта Федерации,
которые могут принимать решение о досрочном прекращении полномочий выбранных
органов местного самоуправления и должностных лиц.
Местное самоуправление все-таки несет ответственность, и это служит гарантией
обеспечения законности деятельности местного самоуправления. Но прежде
всего государство требует соблюдения норм права, а не содержания деятельности
муниципалитета. И для того чтобы органы местного самоуправления действовали
в интересах населения, законодательством предусмотрены широкие возможности
для контроля муниципалитета со стороны населения.
Население контролирует деятельность органов местного самоуправления двояким
образом. Во-первых, как избиратель - формирует состав органов местного
самоуправления, влияет на выбор должностных лиц. И, во-вторых, население
может воспользоваться правом народной инициативы, когда члены муниципального
образования могут вносить на рассмотрение органов местного самоуправления
проекты нормативных актов, и результаты рассмотрения подлежат обязательной
публикации.
Важное значение со стороны населения отводится личным и коллективным обращениям
граждан. Население может выразить недоверие органам местного самоуправления.
Выражение недоверия служит основанием для досрочного прекращения полномочий
выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. В
случае если недоверие было выражено назначенному должностному лицу, это
недоверие является основанием для того, чтобы полномочия должностных лиц
прекращались.
Модель местного самоуправления интегрирована в систему управления делами
государства и общества. И в этой модели законодатель закрепляет широкие
права граждан в решении местных проблем. Но используют ли жители муниципальных
образований в полной мере эти права, предусмотренные законодательством?
В этом заключается важная проблема взаимодействия органов местного самоуправления
и населения.
При обсуждении вопросов самоуправления, самоорганизации необходимо обратить
внимание на следующие проблемы. В советском государстве традиция местного
самоуправления была прервана, и формирование местного самоуправления начинается
сверху. В этом заключается слабость относительно нового для российского
общества института местного самоуправления, потому что смысл его далеко
не всегда понятен населению. Исследования, которые проводились Фондом
общественного мнения, свидетельствуют о том, что в большинстве случаев
в обществе отсутствует единое адекватное понимание сущности местного самоуправления,
в массовом сознании преобладает тенденция смешения государственного и
негосударственного управления. Характеристика местной власти как независимой
от государства, как народной власти, народного управления не является
преобладающей. Это первая проблема во взаимоотношениях местного самоуправления
и населения.
Вторая проблема связана с ориентацией на формирование и поддержание функционирования
гражданского общества членами социума. Такая ориентация может быть осознанной
или неосознанной. Она выражается в нескольких формах - информационной,
нормативно-ценностной и деятельностной. Степень выраженности этих ориентации,
установок может либо способствовать формированию гражданского общества,
либо препятствовать ему.
Информационная форма ориентации предполагает наличие у человека знаний,
которые помогают ему осуществлять эффективный контроль за деятельностью,
строить свои взаимоотношения с другими индивидами и т.п. Это знание прежде
всего в области права, знание своих прав и обязанностей, знание структуры
органов власти, их компетенции, осведомленность о событиях, которые происходят
на территории субъекта. Исследования, которые проводились Фондом общественного
мнения, позволили сделать вывод о низком уровне реальной и самооценочной
информированности населения, хотя сами люди осознают важность таких знаний
в современном обществе.
Вторая форма ориентации, нормативно-ценностная, предполагает
усвоение самих ценностей гражданского общества, базовых идей, которые
затем оснащаются в реальном поведении социальных субъектов. Это связано,
прежде всего, с политической культурой. Для нормального функционирования
гражданского общества характерны элементы так называемой культуры участия,
когда государство рассматривается не только как источник власти, но и
как объект, поддающийся управлению со стороны населения. Исследования
показывают, что уровень гражданской культуры в российском обществе крайне
низок, для него более характерна аполитичность населения, индифферентность
по отношению к государству. В России доминирует тип личности с высоким
уровнем социальных разочарований, ценностной дезориентацией. Результат
многочисленных опросов демонстрирует бегство россиян в личную жизнь. По
результатам опросов, на первом месте у россиян - семья, друзья, работа,
и только 7% понимают необходимость политической активности. Как следствие,
жители России очень слабо идентифицируют себя со всем обществом, 61% респондентов
отвечает, что предпочитает жить независимо от общества. Во-вторых, россияне
не привыкли связывать собственное процветание с благополучием ближних,
за исключением семьи. Идеи сообщества, коммунальности, совместных усилий
не вызывают у них энтузиазма. Московские социологи, в частности, отмечают,
что даже террористические акты в 1999 году дали лишь кратковременный импульс
для объединения в отряды охраны, которые просуществовали около 30 дней.
С учетом этих особенностей массового сознания в обществе складывается
специфическая политическая культура, в рамках которой люди не проявляют
социальной активности и в обмен на формальную лояльность государства ожидают
от него хотя бы минимального обеспечения в здравоохранении, образовании
и т.д. В целом, анализируя нормативно-ценностные ориентации, исследователи
отмечают большие внутренние противоречия в их формировании, а также преобладание
элементов сознания, которые не способствуют функционированию гражданского
общества.
И, наконец, третья форма ориентации заключается в осуществлении деятельности,
способствующей установлению гражданского общества. То есть непосредственное
участие в общественных организациях, участие в местном самоуправлении,
принятии действий по защите своих прав и т.п.
Известно, что человек будет предпринимать какие-либо действия по участию
в управлении только в том случае, если он предполагает, что эти действия
дадут какие-нибудь результаты. Большинство опрошенных россиян полагает,
что не может оказывать серьезное влияние на жизнь страны, региона, где
они проживают, и даже на жизнь муниципалитета. При изучении того, насколько
важно участие населения в решении вопросов местной жизни, оказалось, что
около 25% опрошенных считают это бесполезным, около 40% считают, что участие
жителей может принести пользу, но не очень существенную, 20% считают,
что управление официальным развитием - это дело местных властей, а не
жителей муниципалитета. Население склонно понимать, что от его активности
зависит многое, но как только дело касается отдельного респондента, на
вопрос о том, что он мог бы сделать для улучшения жизни своего города
или поселка, только 6% отвечают, что могут и хотят что-то сделать. Остальные
называют причины, по которым они не могут повлиять на жизнь своих муниципалитетов.
Ни одна из трех ориентацией на создание и функционирование гражданского
общества на сегодня не является у россиян окончательно сформировавшейся.
Особый диссонанс наблюдается между установками населения и его реальным
поведением. Люди отчуждены от государства и не чувствуют себя способными
влиять на него. Отсюда пренебрежение к закону, ощущение своего бесправия.
При этом для россиян характерно сохранение элементов тоталитарного мышления,
упование на сильное государство, которое может защитить и обеспечить.
В настоящее время можно сказать, что противников местного самоуправления
практически не осталось. Проблема в области становления, реформирования
местного самоуправления теперь связана с тем, как вовлечь население в
управление муниципальным образованием, как снизить барьер между местной
властью и населением. И эффективные отношения со СМИ могут способствовать
достижению этих целей.
СМИ в современном обществе должны помогать органам местного самоуправления
решать политические задачи и выполнять ряд функций. Во-первых, выполнять
информационную функцию, то есть информировать население о событиях, которые
происходят на территории муниципалитета. Во-вторых, выполнять функцию
образования, то есть распространять сведения, которые могут помочь жителям
муниципалитета узнавать свои права, принимать реальное участие в управление
местными делами. В-третьих, это функция контроля и критики. В-четвертых,
функция артикуляции различных общественных интересов, то есть выражение
интересов жителей муниципалитета. В-пятых, функция инновационная, то есть
инициирование определенных политических изменений, причем сконцентрированных
на общественно значимых проблемах, и привлечение к решению этих проблем
органов управления.
В существующих нормативных актах - Законе "О СМИ", Законе "О
порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных
СМИ" и некоторых других - не включены такие понятия, как "органы
местного самоуправления", "органы муниципальной власти".
И в связи с этим возник ряд конфликтов, когда, например, редакция пыталась
получить информацию органов местного самоуправления, а оттуда приходил
ответ, что по Закону "О СМИ" органы местного самоуправления
не входят в список обязанных предоставлять информацию.
У администрации муниципальных образований существует постановление о том,
что, согласно Закону "О СМИ", органы муниципальной власти также
обязаны предоставлять журналистам информацию по их запросу. Отсюда можно
сделать вывод, что раз нет специального закона о порядке освящения деятельности
муниципальных органов в муниципальных СМИ, то выработка местных нормативных
актов просто необходима. У муниципальных органов есть насущная необходимость
регламентировать те положения, на основании которых журналисты имеют право
получать информацию и аккредитацию.
Как строит свои взаимоотношения со СМИ Администрация Екатеринбурга? Еще
в 1994 году было принято Постановление главы города об утверждении в составе
аппарата Администрации Екатеринбурга Положения о пресс-службе. В этом
Положении указаны задачи пресс-службы -это сбор, обработка и распространение
значимой информации о деятельности городской Администрации и ее структурных
подразделений, а также оперативное информирование населения города о деятельности
Администрации, о принятии главой Администрации постановлений и распоряжений.
В отдельный пункт выделена организация взаимодействия со СМИ города и
области. К функциям службы относится отбор постановлений и распоряжений
главы городской Администрации, представляющих общественный интерес, с
последующей передачей в СМИ. Пресс-службы собирают информацию не только
внутри Администрации, но и вне нее. Материалы анализируются и распространяются
в СМИ. Готовятся и распространяются в СМИ заявления и обращения от имени
главы Администрации по поводу конкретных событий в общественно-политической
жизни города. Также, согласно этому Постановлению, в функции пресс-службы
входит проведение пресс-конференций с работниками Администрации для журналистов,
подготовка пресс-релизов с предварительной информацией о работе Администрации,
подготовка собственных журналистских материалов. То есть предполагается,
что в пресс-службе работают и журналисты. Таким образом, пресс-службы
в соответствии с положениями, описанными выше, не столько создают благоприятный
имидж Администрации Екатеринбурга, сколько обеспечивают информированность
граждан и взаимодействие органов власти со СМИ.
В 1999 году в Администрации Екатеринбурга был создан Комитет по связям
с общественностью и СМИ города. Основная задача Комитета -обеспечение
главы города информацией о жизни города, области, о тех проблемах, которые
интересуют горожан. Пресс-служба дает информацию от Администрации, а Комитет
- для Администрации. Комитет обеспечивает СМИ объективными и достоверными
материалами о важнейших социально-политических проблемах города, о принимаемых
главой Екатеринбурга решениях, прогнозирует отношение населения к принятому
решению, а также регулярно готовит обзор политической, экономической информации,
которая публикуется в печати. В функции Комитета также входит публикация
в СМИ городских нормативных актов, материалов о важнейших социально-экономических,
политических событиях. Вместе с пресс-службой Комитет проводит брифинги
и осуществляет постоянный мониторинг деятельности СМИ. Еще в функцию Комитета
входит осуществление медиа-планирования должностных лиц и структурных
подразделений. Это создание благоприятного информационного имиджа.
Нетрудно заметить, что некоторые функции дублируются. Кроме того, 30 сентября
2002 года при Администрации Екатеринбурга был создан Координационный Совет
по связям с общественностью и СМИ. Цель Совета - координация представителей
пресс-служб и комитетов по информации различных подразделений администраций
районов, когда определенные пресс-службы предоставляют информацию и она
анализируется и распространяется. Задачи Совета - развитие сфер общественного
согласия, проведение активной агитационной политики Администрации города,
информирование горожан о наиболее важных решениях, программах местных
властей, а также участие общественных организаций и горожан в решении
важных для функционирования и развития Екатеринбурга вопросов.
Совет предусматривает создание временных рабочих групп с участием специалистов
для решения комплексных вопросов и подготовки всеобщих городских проектов.
Также указаны приоритетные направления работы Координационного совета
- это информационное обеспечение стратегического плана развития Екатеринбурга,
организация поддержки населения при подготовке выборных кампаний и организация
мероприятий, связанных с Постановлением главы города о поддержке общеполезных
дел.
Таким образом, в Администрации Екатеринбурга действует три отдельных организации:
пресс-служба, Комитет по связям со СМИ и Координационный совет по связям
с общественностью. И все это на деньги налогоплательщиков.
Постановлением главы города от 11 сентября 1999 года предусмотрено проведение
ежегодной выставки печати, которая проходит в библиотеке главы города.
Екатеринбургская Городская Дума также издает определенные положения, регламентирующие
взаимодействие с журналистами. В частности, Положение об аккредитации
журналистов СМИ в Городской Думе от 26 сентября 1996 года N 21. Цель данного
Положения - создание необходимых условий для профессиональной деятельности
журналистов СМИ по освещению работы Думы. Положение об аккредитации устанавливает
основные направления работы с аккредитованными журналистами. Во-первых,
это работа во время проведения открытых мероприятий Городской Думой. Далее
- получение необходимой информации в пресс-службе Думы, в том числе на
специально организуемых брифингах, встречах и пресс-конференциях. Журналист
может ознакомиться с публикациями, информационными материалами, протоколами
документов и получить в пользование информационно-справочные материалы,
стенограммы заседаний, проекты решений, тексты заявлений, а также использовать
архив Администрации. Журналист может быть лишен аккредитации, если им
распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие
честь и достоинство Городской Думы, ее подразделений, а также депутатов.
Закон "О СМИ" говорит, что журналисты могут быть лишены аккредитации,
если распространены такие сведения и данное решение подтверждено судом.
Соответственно, если журналист будет лишен аккредитации по усмотрению
какого-то депутата, то данное решение можно обжаловать на основании Закона
"О СМИ".
Нормативные акты, которые принимаются исполнительными органами, вступают
в силу только после их официального опубликования. Согласно нормативному
акту, учреждается и регистрируется Екатеринбургской Городской Думой в
установленном порядке конкретное СМИ, которое призвано публиковать акты
городской Думы. Также существует пункт о практике взаимоотношений Думы
и печатных изданий. Речь идет о публикациях на договорной основе.
