В юридической теории и практике иногда вопрос о стадиях процесса правотворчества заменяется вопросом о стадиях законотворчества. При ϶ᴛᴏм рассмотрению подлежат исключительно стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов. В таком случае речь идет не о процессе правотворчества, а о процессе законотворчества, причем в узком смысле. В данной главе рассматривается правотворческий процесс, т. е процесс принятия, изменения или отмены различных нормативных актов в широком смысле, кᴏᴛᴏᴩый содержит в себе два этапа:

• подготовительный этап формирования права;
• этап непосредственного создания правовых норм.

Данные этапы, в ϲʙᴏю очередь, подразделяются на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие стадии.

Подготовительный этап формирования права подразделяется на следующие стадии (доофициальные стадии):

• предварительные работы, включающие в себя: инициативу внесения изменений в законодательство; включение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих изменений в план правоподготовитсльных работ ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих субъектов правотворчества; выявление общественной потребности в правовой регламентации ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей сферы общественных отношений; принятие решения о подготовке проекта;
• подготовка первоначального текста проекта;
• предварительное обсуждение проекта;
• доработка проекта акта и внесение его на рассмотрение правотворческого органа.

Кстати, этап непосредственного создания правовых норм подразделяется на следующие стадии (официальные стадии):

• официальное рассмотрение и принятие проекта акта ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим органом с соблюдением необходимых процедур;
• утверждение (подписание) акта;
• опубликование акта и доведение его до адресата.

Изучим стадии подготовительного этапа формирования права.

Предварительные работы начинаются с появления ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей инициативы об изменении законодательства. Как правило, эта инициатива возникаете целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. В России инициатива может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения ϲʙᴏим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Инициатива внесения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих изменений в законодательство может исходить и от Президента, Правительства РФ, постоянных комитетов Государственной Думы, отдельных депутатов, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты Российской Федерации через их высшие органы государственной власти.

Инициатива внесения изменений в законодательство должна быть ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим образом оформлена и включена в план правоподготовительных работ.

После ϶ᴛᴏго начинается процесс выявления общественной потребности в правовой регламентации ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей сферы общественных отношений. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго важно получить подробную информацию о действующем законодательстве в данной сфере. В связи с данным важно ответить на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование; как решаются аналогичные проблемы в зарубежном законодательстве.

Для освещения данных вопросов перед началом разработки проекта нормативного акта целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующему вопросу. В данной справке должен быть вывод: можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или крайне важно подготовить новый нормативный акт.

При подготовительных работах важно также определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативного правового акта. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго нужно спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия принятия и реализации нормативного правового акта.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы ), следует выделить материальные (экономические), политические, социальные, экологические и иные факторы.

Стоит сказать, что каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.

Завершаются предварительные работы принятием решения о подготовке проекта, уровень качества кᴏᴛᴏᴩого, а вместе с тем и его эффективности зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно демонстрируется в них объективная действительность.

Следующая стадия — ϶ᴛᴏ подготовка первоначального текста проекта.

Проекты законовтрадиционно готовят ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие органы, имеющие право законодательной инициативы, или компетентные органы по поручению субъектов, имеющих право законодательной инициативы.

Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими министерствами и ведомствами. Нужно помнить, такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно Президента, Правительства.

В некᴏᴛᴏᴩых случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам.

Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных организаций, предпринимателей, ученых-юристов и других специалистов.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это позволяет отразить плюрализм мнений, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После подготовки первоначального текста проекта начинается следующая стадия правотворческого процесса — предварительное обсуждение проекта.

Важно понимать - оно может осуществляться с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Предварительное обсуждение может осуществляться в различных формах:

• обсуждение на местах с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций;
• обсуждение в печати, радио, на телевидении, проведение теле- и радиодсбатов;
• парламентские чтения;
• обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств;
• рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке;
• гак называемое нулевое чтение, т. е обсуждение проекта с участием представителей парламентского большинства;
• предварительное рассмотрение проекта на заседаниях профильных комитетов законодательного органа и т. д.

Не стоит забывать, что важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В ϶ᴛᴏм случае законопроект публикуется в центральных и местных газетах, в журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На данной стадии проект нормативно- правового акта проходит всестороннюю правовую, финансовую, экологическую и иную экспертизу.

Следующая стадия — доработка проекта закона и внесение его на рассмотрение правотворческого органа. На ϶ᴛᴏй стадии проект дорабатывается, редактируется и вносится на рассмотрение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего компетентного органа. Таким компетентным органом для принятия законов будет парламент страны. Не стоит забывать, что важно будет сказать, ɥᴛᴏ право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм) в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с действующим законодательством и установленной процедурой называется правом законодательной инициативы. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко. В него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложении об издании, изменении или отмене действующих законов.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит:

• Президенту РФ;
• Совету Федерации;
• членам Совета Федерации;
• депутатам Государственной Думы;
• Правительству РФ;
• законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

После внесения проекта нормативного акта в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий правотворческий орган наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом; наступает этап непосредственного создания правовых норм.

Изучим стадии ϶ᴛᴏго этапа применительно к законотворческому (законодательному) процессу в Российской Федерации.

Правотворчество - это одно из основных направлений деятельности государства. В настоящее время в его понимании имеются два аспекта. Под правотворчеством в узком смысле слова понимается сам процесс создания компетентными органами правовых норм. Это же понятие в широкой трактовке включает в себя целый ряд этапов, от правотворческого замысла до реализации определенной юридической нормы на практике. Другими словами, в него включают процессы подготовки, принятия, опубликования документов и др.

Процесса - это лица и органы, уполномоченные на создание, изменение, приостановление, отмену правовых норм, а также на лишение их юридической силы. Ими являются государственные органы, государство в целом, суды, должностные лица, органы местного самоуправления, народ, трудовые коллективы и т. д.

Определения Р. Лукича и А.С. Пиголкина

Правотворчество, согласно традиционной точке зрения, является деятельностью государства, которая направлена на формирование юридических норм. При этом Р. Лукич определяет его как комплексный процесс, который состоит из операций, являющихся той или иной разновидностью умственной деятельности человека. Каждая из них выполняется различными методами и способами. В данном случае понятие правотворческого процесса рассматривается как некая деятельность человеческого разума, неформализованная юридически. Ведь она направлена, так или иначе, на создание определенных юридических законов.

Правотворческий процесс, согласно определению А.С. Пиголкина, является порядком осуществления действий (юридически значимых) по подготовке, последующему принятию и опубликованию того или иного нормативного акта. Эти опосредованы, процессуально оформлены, имеют официальный характер.

Принципы правотворческого процесса

Перечислим основные принципы данного процесса.

1. Правотворчество характеризуется демократизмом. Другими словами, оно должно выявлять интересы и волю народа, после чего закреплять их в нормах права.
2. Еще один важный принцип - законность. Он предполагает соблюдение компетенции, а также процедуры принятия различных правовых актов.
3. Правотворческий процесс характеризуется исполнимостью. Это означает, что должны учитываться организационные, финансовые, кадровые и юридические условия, которые позволят реализоваться принятым правовым актам.
4. Научность - еще один неотъемлемый принцип правотворчества. Он предполагает обоснованность актов, а также учет социологических данных, доктрин, прогноза последствий.
5. Правотворчество должно характеризоваться профессионализмом. Данный принцип предполагает компетенцию, юридическую и общую грамотность тех, кто является субъектами правотворчества.
6. И, наконец, необходимо осуществлять планирование. Это значит, что должно быть четкое распределение по этапам, времени и предмету необходимой работы.

Правообразование и правотворчество

Нормативно-правовой акт в Российской Федерации является основным источником права. Это акт государственных органов, в котором содержатся те или иные юридические нормы.

Правотворческий процесс является составной частью правообразования. Последнее понимается как протяженное по времени формирование юридической нормы. Правообразование начинается анализом конкретной социальной ситуации. Признается необходимость ее урегулирования с помощью права. Заканчивается данный процесс разработкой юридической нормы и ее принятием. Правотворчество является именно последним этапом. Несмотря на существующие различия в определении данного термина, можно с уверенностью говорить о том, что деятельность по созданию, переработке и изданию нормативных актов всегда осуществляют управомоченные органы. Правотворчество является одним из главных элементов регулирования общественных отношений на государственном и региональном уровне.

Составные части правотворчества

Интересующий нас процесс состоит из двух частей. К первой из них ученые причисляют организационные вопросы, которые не относятся к юридически значимым действиям. Примеры можно привести следующие: подготовка проекта того или иного нормативного акта, последующее его обсуждение в соответствующей общественной или государственной организации и т. д. Вторая часть правотворческого процесса опирается именно на правовые начала. Решение о подготовке проекта того или иного нормативного акта является точкой ее отсчета.

Обе эти части тесно связаны между собой, образуя правотворческий процесс. Они представляют в общем контексте целостную процедуру, связанную с подготовкой, обсуждением, принятием и, наконец, опубликованием соответствующего документа. Правотворческий процесс имеет две основные стадии. Вкратце рассмотрим каждую из них.

Стадии правотворчества

Первая из стадий правотворческого процесса предполагает предварительное определение воли государства при создании проекта нормативного акта. На этом этапе все действия имеют подготовительный характер. Правовых последствий они не порождают. Вторая из стадий правотворческого процесса - официальное закрепление воли государства в соответствующих нормах права. Так проект нормативного акта превращается в правовой акт, который является общеобязательным. Внутри данных стадий происходят разного рода операции по созданию нормативных актов. Их специфика зависит от правотворческой иерархии и юридической значимости последних.

Рассмотрим этот вопрос более подробно. Любой процесс, включая и правотворческий, протекает в тех или иных формах и может быть разбит на этапы/стадии. Становление правовой системы является длительным процессом. Оно происходит поступательно, то есть путем создания конкретных нормативных актов. Именно нормативный акт является непосредственным результатом и завершающим звеном правотворческой деятельности. Следовательно, правотворческий процесс можно определить как порядок последовательных операций, которые приводят к появлению нового элемента правовой системы. Именно в этом и заключается его специфика.

Логично было бы из сказанного выше сделать вывод о том, что организационные действия, которые способствуют непосредственной работе над нормативным актом, не нужно включать в правотворческий юридический процесс. В частности, к нему не относится деятельность по анализу, учету и обобщению предложений об улучшении законодательства, различные организационные мероприятия, нацеленные на улучшение деятельности органов, и т. д.

Понятие стадии правотворческого процесса

Несмотря на различные особенности и виды правотворческого процесса, о которых говорят ученые, в нем можно выделить общие принципы и этапы. Определим само понятие "стадия правотворческого процесса". Это самостоятельный этап процедур, нацеленных на формирование воли государства; комплекс тесно взаимосвязанных действий (организационно обособленный), направленных на создание того или иного нормативного акта.

Каждый этап правотворческой деятельности является этапом процесса, цель которого - подготовка нормативного акта, придание ему официального значения. Количество стадий определяется по-разному. Некоторые ученые говорят о следующих: законодательная инициатива, обсуждение соответствующего законопроекта, последующее его принятие и опубликование.

Законодательная инициатива

Внесение законопредложения или законопроекта связано с осуществлением права Необходимо отметить тот факт, что круг субъектов, обладающих данным правом, в одних государствах является широким, тогда как в других он весьма узок. К примеру, в Соединенных Штатах им обладают лишь парламентарии, если не принимать во внимание то, что президент вносит проект бюджета. В других странах, тоже демократически развитых, правительство вносит большинство законопроектов. При этом и парламентарии могут играть немалую роль, в особенности их группы.

В нашей стране законодательная инициатива признается важнейшей функцией правительства. Последнее передает всю ответственность парламенту. Конституция РФ, действующая ныне, лишила генерального прокурора, а также руководителей органов общественных организаций права законодательной инициативы. При этом у каждого депутата в отдельности такое право сохраняется. Многие из них активно его использовали. Это привело к тому, что в российский парламент поступило множество депутатских проектов. Действительно важные просто утонули в этом ворохе.

Обсуждение законопроекта

Рассматривая мы переходим далее к такой его стадии, как обсуждение законопроекта. Оно осуществляется как в комиссиях (постоянных комитетах), так и на пленарных заседаниях тех или иных палат парламента. Обычно на пленарных заседаниях обсуждение законопроекта проходит в три стадии, именуемые чтениями. Во время первого чтения происходит решение принципиально важных вопросов: 1) о необходимости данного закона; 2) о способности предложенной в нем концепции (общей идеи) стать основой его обсуждения и последующего принятия.

В случае если палата принимает отрицательное решение хотя бы по одному из данных вопросов, рассматриваемый законопроект снимается с последующего обсуждения. Если же решение положительное по каждому из них, он принимается в первом чтении, а затем передается в профильную комиссию (комитет) для дальнейшей разработки.

Во втором чтении законопроект обсуждается более тщательно, по существу. На данной стадии подробно рассматривается каждая его статья и часть, вносятся и обсуждаются поправки. После его одобрения во втором чтении законопроект опять передается в комиссию (комитет) для редакционной доработки. Затем, в третьем чтении, он обсуждается в целом. При этом не допускаются новые поправки, кроме редакционных. Однако это не означает того, что данный законопроект при третьем чтении не может быть отклонен. По результатам голосования руководители фракций палаты могут выступить с заявлениями об этом.

Принятие закона

Оно также влючается в процесс правотворческой деятельности. Принятие осуществляется путем голосования, которое может производиться либо в целом по законопроекту, либо сначала по главам и статьям, а затем уже в целом. Голосование бывает открытым и тайным, обычным и поименным. Чаще всего для принятия того или иного законопроекта нужно получить согласие большинства либо присутствующих, либо состава палаты (парламента). Только иногда требуется согласие (при рассмотрении обыкновенных законов).

Специфика принятия закона двухпалатным парламентом

Если парламент состоит из двух палат, данный процесс имеет свои особенности. Законопроект в этом случае считается принятым, если каждая из палат одобрила его в идентичной редакции. Верхняя при этом может не согласиться с принятым нижней вариантом законопроекта. Последняя при разногласии между палатами чаще всего имеет право преодолеть вето другой палаты с помощью повторного голосования. Однако обычно при этом для принятия законопроекта необходимо квалифицированное большинство голосов. Нередко формируются особые согласительные комиссии, которые состоят из равного количества представителей от верхней и нижней палаты. Также они могут заседать совместно, и закон в этом случае принимается путем общего голосования.

Опубликование закона

Опубликование закона - это то, чем завершается правотворческий процесс, понятие и стадии которого мы практически изучили. Обычно оно осуществляется главой государства. Закон публикуется после того, как он был принят парламентом. Обнародование его называется промульгацией. Она предполагает официальное представление данного нормативного акта, его удостоверение, подписание, а также указание о его опубликовании. В странах, в которых глава государства имеет право вето, он может отклонить закон, который в этом случае не вступит в силу. Если он наложил отлагательное вето, то законопроект возвращается в парламент, где рассматривается повторно. Парламент в этом случае может преодолеть вето. Закон вступает в силу либо с момента опубликования, либо с определенного срока.

Итак, мы вкратце рассмотрели правотворческий и стадии). Как вы видите, существует несколько определений данного понятия. Основные стадии правотворческого процесса также выделяются по-разному. Это зависит от глубины и специфики теоретического подхода.

§ 3.

Правотворческий процесс и его стадии

3.1. О теоретической модели правотворческого процесса. Правотворчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии в своем развитии он проходит, в отечественной теории государства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей вероятности, тем, что правотворчество осуществляется различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм правотворчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процесса, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворческий процесс в Российской Федерации (процесс принятия федеральных законов) и на его примере рассматривают правотворческий процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия нормативно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс правотворчества во всей его полноте, поскольку за рамками правотворчества остается деятельность, связанная с подготовкой проекта нормативно-правового акта (закона). Между тем в содержание правотворчества входят не только действия, связанные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.

Несмотря на то, что универсальной модели правотворческого процесса практически не существует, ее можно сконструировать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подобная идеальная модель правотворческого процесса уже предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс правотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной – с принятием и опубликованием нормативно-правового акта.

3.2. Подготовительный этап правотворческого процесса. Вподготовительном этапе правотворческого процесса, который связан с подготовкой проекта нормативно-правового акта, может быть выделено четыре стадии: стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта, стадияподготовки (разработки) проекта нормативного акта, стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта и стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.

Стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных работ того или иного правотворческого органа. Кроме того, применительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Решение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Решения о подготовке каких-либо проектов нормативных актов могут приниматься также общественными объединениями.

После принятия решения о подготовке проекта нормативного акта правотворческий процесс переходит в стадию подготовки (разработки) проекта нормативного акта . Подготовка проекта нормативного акта осуществляется либо самим правотворческим органом, либо другими субъектами, причем как по поручению правотворческого органа, так и по их собственной инициативе. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представители заинтересованных органов, общественных объединений, ученые-юристы и другие специалисты. При необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.

Следующая стадия правотворческого процесса – стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта . После того как проект нормативного акта подготовлен, проводится его предварительное обсуждение. Как правило, оно происходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.

Завершает подготовительный этап правотворческого процесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта . На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.

3.3. Основной этап правотворческого процесса. Данный этап правотворческого процесса, который связан с принятием и опубликованием нормативно-правового акта, тоже может быть разделен на четыре стадии: стадию официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган, стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе, стадию принятия нормативного акта и стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта.

Основной этап правотворческого процесса фактически начинается с официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган . Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы . Доработанный и утвержденный проект нормативного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворческий орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законодательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федеральных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (часть 1 ст. 104 Конституции РФ).

Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе . На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуществляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проектов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проанализировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.

В Государственной Думе Российской Федерации обсуждение проектов федеральных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или отклоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Государственной Думы. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта и принимается решение: поставить законопроект на голосование или направить его на третье чтение. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.

После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставится на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию – стадию принятия нормативного акта . Коллегиальные правотворческие органы, такие как правительство, государственные комитеты и пр., принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке . Более сложным является порядок принятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату – Совет Федерации для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (часть 1 ст. 107 Конституции РФ).

Официальным подписанием закона или подзаконного нормативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключительную стадию – стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта , которую называют также стадией промульгации . На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, поскольку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, согласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование нормативных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например, Законы РФ, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», газетах «Парламентская газета», «Российская газета», «Российские вести» и других изданиях. Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.

Вопросы для самопроверки

1. Что следует понимать под правотворчеством и каковы его признаки?

2. Что обычно понимают под правообразованием и как оно соотносится с правотворчеством?

3. Каковы основные принципы правотворчества?

4. Какие основания могут быть использованы для выделения форм (видов) правотворчества и какие формы (виды) правотворчества могут быть при этом выделены?

5. Что представляет собой правотворческий процесс? Какие этапы и стадии в нем могут быть выделены?

Литература

Власенко Н. А. Теория государства и права: учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. / Н. А. Власенко. – М. : Проспект, 2011. – 416 с.

Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории / Д. А. Ковачев. – М. : Юрид. лит., 1977. – 112 с.

Москалькова Т. Н. Нормотворчество: науч.-практ. пособие / Т. Н. Москалькова, В. В. Черников. – М. : Проспект, 2010. – 384 с.

Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. – М. : Наука, 1981. – 318 с.

Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации / С. В. Поленина. – М. : Ин-т государства и права РАН, 1996. – 145 с.

Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. – М. : Юрид. лит., 1974. – 320 с.

Троицкий В. С. Делегированное законотворчество / В. С. Троицкий, Л. А. Морозова // Государство и право. – 1997. – № 4. – С. 91– 99.

Шупленков В. П. Законотворчество: фундаментальный курс / В. П. Шупленков. – М. : Моск. экстер. гуманит. ун-т, 1993. – 163 с.

«Правотворческий процесс – основной, стержневой вид правотворчества, направленный на разработку и принятие законов. Им занимаются представительные (законодательные) органы государства, избираемые населением и обладающие правом от имени народа принимать акты высшей юридической силы - законы, которые составляют исходную базу правовой системы; все другие виды правотворчества не могут противоречить им и должны осуществляться на основе и во исполнение законов 10 ».

Подзаконное правотворчество реализуется главным образом органами исполнительной власти. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона, они предназначены для детализации законов, их конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реагирования. На практике часто встречаются случаи, когда в закон вводятся нормы, указывающие на то, что порядок применения закона или отдельных его норм определяется правительством, и, пока соответствующий акт правительства не издан, закон не может вступить в силу. К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент (глава государства), правительство, иные высшие органы государства. Каждый орган власти принимает только те акты, которые установлены для него соответствующим нормативно-правовым актом, и в пределах своей компетенции.

Правотворческая деятельность народа осуществляется путем референдума. «В соответствии с п.3 ст.3 Конституции РФ «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы 11 ».

«Согласно ФКЗ «О референдуме РФ»: Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения 12 »

Выделяют три его основных вида:

- «плебисцитарный - его результаты необязательны для исполнения, так как имеют рекомендательный характер 13 »

Согласно законодательству Российской Федерации, принимать участие в референдуме могут лица дееспособные и достигшие 18-летнего возраста.

«Референдум не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ 14 ».

Для непосредственного правотворчества народа характерны следующие особенности:

Решения референдума обладают высшей юридической силой;

Эти решения не нуждаются в каком-либо утверждении могут быть отменены только другим референдумом;

Референдум основывается на принципах свободы и добровольности участия, отсутствия какого-либо контроля за волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения их к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них;

- «организация и проведение референдума осуществляются государством,

оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реализацию права

граждан на участие в референдуме 15 ».

«Делегированное законотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая по поручению парламента попринятию нормативных актов для оперативного решения определенных проблем 16 »

Правотворчество органов местного самоуправления некоторые авторы относят к делегированному правотворчеству. Государство своим законодательством наделило представительные органы местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения, таким как благоустройство территории, охрана общественного порядка, управление муниципальными учреждениями здравоохранения и образования и так далее.

Договорное правотворчество образуют договоры нормативного содержания, например конституционные, внутрифедеральные, управленческие. Они заключаются между различными государственными органами на добровольной основе и служат базой для принятия других правовых актов и совершения юридических действий. Самостоятельную разновидность договорного правотворчества составляют коллективные договоры и соглашения, заключаемые между работодателями и работниками для урегулирования социально-трудовых отношений.

«Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и других нормативно-правовых актов для регулирования общественных отношений, связанных с экстремальными, кризисными ситуациями в стране или регионе, то есть в условиях режима чрезвычайного положения 17 ».

Актам чрезвычайного характера присуще то, что они:

Имеют назначением предупреждение и устранение социальных катастроф, обеспечение безопасности граждан,защиту их прав и свобод,

восстановление законности и правопорядка;

Закрепляют применение экстраординарных мер в условиях особого правового режима осуществления государственной власти;

Устанавливают определенные правовые ограничения как для граждан, так и для государственных органов, организаций, учреждений и других субъектов;

Имеют ограниченное действие во времени и пространстве.

«Локальное правотворчество есть реализация полномочий по изданию нормативно-правовых актов отдельными учреждениями, организациями коммерческого и иного характер 18 ».Этими актами регулируются конкретные производственные и другие управленческие задачи. Локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они обязательны только для данной организации, ее структурных подразделений и работников. Обычно акты локального характера издаются в форме уставов, положений, правил, приказов, распоряжений.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии и этапы. Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта. В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки. Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

«По мнению Морозовой Л.А. проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:

Пpoблема законодательной политики.

Проблемы организации законодательного процесса.

Проблемы юридической техники 19 ».

И.Л. Дюрягин и А.С. Приголкин выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, то есть издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда так же относится внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

С. В. Деев

МЕХАНИЗМ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА: ОСНОВНЫЕ СТАДИИ И ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ

Работа представлена лабораторией социально-правовых исследований Института образования взрослых Российской академии образования. Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор В. И. Кайнов

Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Постоянное совершенствование законодательства - закономерность развития современного цивилизованного государства, важная предпосылка возрастания авторитета законодательства, укрепления законности.

Creation of the right and laws is a form of the state activity directed on creation of rules of law, and also on their further perfection, change or a cancelling. Constant perfection of the legislation - law of development of the modern civilized state, the important precondition of increase of authority of the legislation, strengthening of legality.

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта) - первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно прежде всего находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исхо-

дить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоян-ным комитетам, правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе президента, правительства Российской Федерации, постоянных комитетов Государственной думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы.

Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты, входящие в Российскую Федерацию, через их высшие органы государственной власти.

Проекты указов президента, постановлений правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению президента, руководства правительства, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно президента и правительства.

При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Прокуратура).

В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике.

Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединени -ям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.

Следующая стадия правотворческого процесса - предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в норма -тивном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который

должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе весьма важно получить информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой имеющихся или намеченных к разработке нормативных актов и т. п.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно значительную разбалансиро-ванность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить и на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические,

экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т. д.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Следующая стадия - подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Целесообразно также привлекать к работе депутатов, не включенных в состав таких комиссий. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. Важно поэтому, чтобы в подготовительные комиссии включались именно специалисты - люди, имеющие большой опыт и знания.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил

законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После того как первоначальный проект разработан, переходят к предварительному обсуждению проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т. д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научноисследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т. д. Разнообразные формы обсуж-дения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение - залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов.

Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтерна-тивных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Они проводятся при явно недостаточной активности граждан и их объединений. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др. Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения

и анализа этих предложений. В частности, уместно использовать современные научные методы обработки и обобщения предложений.

После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.

Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.

Проект закона представляется вместе с объяснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.

Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются, как правило, после обсуждения соответствующи-ми комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также коми -тетом по законодательству.

Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному

правотворческому органу, - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта.

Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются.

Рассмотрение законопроектов осуществляется в двух или трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При первом чтении законопроекта заслушиваются доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его. В случае одобрения обычно устанавливается срок его представления для второго чтения.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляются головным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель или его заместитель головного по данному законопроекту коми -тета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом.

В результате второго чтения законода-тельный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.

На голосование ставятся отдельно каждая статья либо раздел или глава проекта. Статья (раздел или глава) принимается за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Когда обсуждены все поправки, статья (раздел или глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В деятельности законодательных орга-нов ряда стран (в частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в соответствии с Регламентом Государственной думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

В Регламенте Государственной думы установлен также порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.

Коллегиальные правотворческие органы (правительство, государственные комитеты и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т. д.) в персональном порядке.

Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является офици-альное опубликование принятого норма -тивного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).

Таким образом, обычно обнародуют-ся законодательные акты, нормативные решения президента и правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий и лицо (орган) не несет юридической

ответственности за нарушение его предписаний.

Так, в соответствии сч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.