Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями.

Это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти.

У правоотношений есть своя структура:

• 1) субъекты (участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности;
• 2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;
• 3) объект правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;
• 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события). правоотношение правовое регулирование

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. Управленческие отношения по их субъектам и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями.

Внутриорганизационные отношения имеют место в структурном субординационно - иерархическом плане: между начальниками и подчиненными.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества.

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

• а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Материальные отношения регулируются посредством процессуальных.
• б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;
• в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные .

Сфера правового регулирования государственного управления определяется границами практического осуществления государственной власти и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

• - разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, в общефедеральных и региональных целевых программах;
• -установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности и т.п.;
• - создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования, национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
• -- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
• - осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет, здесь имеется и свой особый метод правового регулирования. Его составляют юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций.

Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной деятельности органов государственной власти. Планомерная деятельность государства не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Это является формой демократии, так как позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регулировании государственного управления, - то, что оно относится к явлениям долженствования участников этих отношений.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма.

В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере:

• - конституционный,
• - законодательный
• - договорный.

Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

• 1. положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.).
• 2. компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности.
• 3. организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

• - государством и обществом; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;
• - государственными органами по поводу их статуса;
• - людьми в связи с их участием во властно-управленческих отношениях.

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами:

• а) он свойствен только государству в лице его органов;
• б) касается лишь юридических норм;
• в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений единые правовые средства в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода.

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления.

По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:

• А) централизованное,
• Б) децентрализованное
• В) субсидиарное.

Централизованное регулирование ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.

Децентрализованное, диспозитивное регулирование, которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений:

• 1) дозволение совершать известные действия правового характера;
• 2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права;
• 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Субсидиарное регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными данным законом (ч. 3 ст. 4).

правовой государственный власть законодательный

ПРИМЕРНЫЕ ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ

Понятие, принципы, функции административного права и его место в правовой системе Российской Федерации.

Административное право является фундаментальной отраслью российского права и занимает, наряду с конституционным и гражданским правом, ведущее место в регулировании общественных отношений.

Административное право (латинский термин «administratio» означает руководство (чем-либо или кем-либо)) - это самостоятельная отрасль в системе российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений. В эту особую группу входят: общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности; отношения управленческого характера, возникающие в деятельности других органов государственной власти, а также негосударственного управления в случае наделения общественных организаций частью государственно-властных полномочий. Административное право олицетворяет один из двух главных методов правового регулирования - императивный.

Одной из наиболее крупных отраслей российского права является административное право, называемое еще и управленческим правом, что обусловлено обширностью предмета правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Особенностью общественных отношений, регулируемых нормами административного права, является то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Административное право выражает публично-правовые, т.е. государственные интересы в различных сферах общественной жизни (политической, экономической, социально-культурной, межотраслевой) и регулирует правовой статус многочисленных субъектов, как физических, так и юридических лиц в сфере государственного управления. К ним относятся граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, органы публичной власти, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные объединения и религиозные организации.

Административное право – это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, иных государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями и участия граждан в управлении делами государства.

Под принципами права в общем смысле понимаются основополагающие начала, идеи, лежащие в основе регулирования общественных отношений и выражающие сущность справедливости в общечеловеческом понимании. Так, общими принципами права являются: принцип социальной справедливости; юридического равенства субъектов права; гуманизма; взаимообусловленности прав и обязанностей; неотвратимости ответственности за виновное правонарушение; демократизма. Названные принципы являются исходными началами для межотраслевого и отраслевого правового регулирования.

Принципами межотраслевого регулирования являются: принцип состязательности и гласности судопроизводства (действует в процессуальном праве); равенства сторон (например, согласование и взаимодействие двух самостоятельных органов исполнительной власти).

Отраслевыми принципами административного права являются:

Принцип законности. Предполагает, что все правовые акты, применяемые на территории Российской Федерации, в том числе акты, являющиеся источниками административного права, должны соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.

Высшей юридической силой обладает главный закон государства – Конституция РФ. Принятие подзаконных административно-правовых актов должно осуществляться на основе и во исполнение законов. При характеристике принципа законности возникает проблема соотношения норм международного права и национального (внутреннего законодательства). Конституция Российской Федерации (ст. 15) впервые установила общую норму, устанавливающую приоритет международных договоров, разумеется, тех, участницей которых является Российская Федерация. Международно-правовые акты могут иметь верховенство над национальным законодательством в случае, если они отвечают национальным интересам и ратифицированы парламентом.

Принцип равенства всех перед законом. Все граждане независимо от пола, расы, национальности, социальной, религиозной и иной принадлежности, имущественного и должностного положения, принадлежности к общественным объединениям, места жительства, убеждений имеют равные права и обязанности в сфере государственного управления, установленные нормами административного права и в одинаковой степени защищаются законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от вышеназванных особенностей. Юридические лица равны перед законом и в равной мере несут административную ответственность независимо от их организационно-правовых форм, финансового и имущественного положения, ведомственной принадлежности и места нахождения.

Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Права и свободы гражданина являются высшей ценностью и все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, несут ответственность перед гражданами. Ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. В связи с этим выделяют юридические, политические, экономические и социально-культурные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип неотвратимости наказания. Данный принцип означает что лицо, виновно совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности в порядке и на основании закона. Целями юридической ответственности являются: защита личности, его прав и свобод от противоправных посягательств; охрана и защита правопорядка и общественной безопасности; наказание правонарушителя; восстановление нарушенного права; воспитание граждан в духе уважения закона. Прямое отношение к данному принципу имеет принцип презумпции невиновности

Принцип федерализма. Согласно данному принципу, административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип гласности. Данный принцип означает, что нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан и имеющие межотраслевое значение применяются при условии, если они официально опубликованы для всеобщего сведения. Если такие нормативные акты официально не опубликованы, то они не применяются и могут быть признаны ничтожными.

Принцип гуманизма. Данный принцип означает, что административное право, как и право в целом, должно иметь социальную направленность. Идеи гуманизма определены ст.ст. 38-42 Конституции РФ. В частности, никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

В общем смысле под функциями административного права понимается его предназначение, способы и средства решения поставленных задач и достижения целей. В функциях права реализуется назначение самого права.

Регулятивная функция выражается в установлении нормами административного права порядка организации и деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Данная функция направлена также на определение правового статуса иных участников управленческих отношений (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, предприятий и учреждений различных организационно-правовых форм, общественных объединений и религиозных организаций).

Охранительная функция обеспечивает соблюдение установленного правового режима в сфере управления и защиту законных прав и интересов участников управленческих отношений, а также порядок применения мер государственного принуждения, привлечения к ответственности виновных лиц, обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Правоприменительная функция представляет собой властную деятельность, заключающуюся в соотнесении какого-либо жизненного обстоятельства с нормами права на основе которых разрешается конкретное управленческое дело или правовой спор и завершающуюся вынесением властного решения в виде акта применения норм права (например, постановление об административном наказании).

Правотворческая функция выражается в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по принятию административно-правовых норм в сфере государственного управления (постановления Правительства РФ, приказы министерств).

Организационная функция состоит в формировании управляющей и управляемой систем, обеспечении упорядочения системы управления. Данная функция также означает образование, реорганизацию, упразднение органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, установление их прав и обязанностей, подбор и расстановку кадров.

Координационная функция выражается в обеспечении нормами административного права эффективного и согласованного взаимодействия всех субъектов, прежде всего органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, иных государственных органов, участвующих в управленческом процессе.

В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти. Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему органов исполнительной власти, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно - правовых норм. В 90 - х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно - правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властных отношений.

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

Ни одна правовая отрасль не существует в "чистом" виде. В силу этого вопрос о взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному праву - в особенности.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, административное, конституционное право. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).

2. Предмет административно-правового регулирования.

Предмет административно-правового регулирования - это группа общественных отношений, которая в таком регулировании нуждается. Это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администрации и административного судопроизводства. (Бахрах). Для определения предмета недостаточно только наличия органа исполнительной власти, нужно понимать еще и его место, с помощью каких механизмов он действует.

Можно разбить предмет административно-правового регулирования на группы административно-правовых отношений. Всего их 5.

Группы административно-правовых отношений:

Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные).

Особенность: возникают внутри системы публичной администрации;

субъекты: орган-орган, орган - должностное лицо; должностное лицо – должностное лицо;

Связаны с организационной подчиненностью (более жесткая) или подведомственностью (существуют определенные полномочия) или с вертикально-властной координацией (нет подчинения);

Цель этих отношений: обеспечение надлежащего функционирования государственного аппарата; отношения регулируются практически на 100% подзаконными нормативными актами, которые государственная администрация создает сама для себя; не все отношения обеспечиваются судебной защитой.

Виды государственно-управленческих отношений:

1. Структурно-компетенционные отношения – отношения, связанные с формированием органов ИВ, наделением, распределением, лишением их каких-то полномочий;

2. внутри аппаратные, делопроизводственные отношения – отношения, регулирующие порядок взаимодействия государственных служащих и структурных подразделений между собой для исполнения какой-то государственной функции;

3. государственно-служебные отношения- отношения, связанные с поступлением на государственную службу, прохождением, увольнением;

4. отношения по управлению публичной собственностью (за исключением отношений, урегулированных гражданским, бюджетным и налоговым правом), складываются между государственными органами и подведомственными им предприятиями и учреждениями;

5. межведомственные координационные отношения возникают между 2 или более не соподчиненными органами по поводу их совместной исполнительной деятельности.

2) Административно-процедурные отношения.

Особенности административно-процедурных отношений как элемента предмета административно-правового регулирования:

Возникают между представителями публичной администрации с одной стороны и гражданами и организациями – с другой;

Невластные субъекты вступают в эти отношения в целях реализации своих прав и связанных с этим обязанностей (например, получение лицензии на огнестрельное оружие);

Отношения возникают по инициативе невластной стороны;

В ходе этих отношений публичная администрация проверяет соблюдение невластными субъектами условий вступления в эти отношения, основания и порядок реализации права и при положительном решении издает индивидуальный правовой акт;

В ходе этих отношений реализуются функциональные полномочия исполнительной власти (невластный субъект непосредственно не подчинен публичной администрации, и публичная администрация может только осуществлять контроль в рамках одной какой-то функции);

Для невластного субъекта возможен односторонний отказ или выход из этих отношений;

Данные отношения обеспечены полной судебной защитой;

Урегулированы законодательством отчасти.

Виды административно-процедурных отношений:

1. По приданию или признанию за властным субъектом специального статуса;

2. отношения по выдаче специальных разрешений (лицензирование, аттестация, аккредитация и тд.);

3. рассмотрение обращений граждан в ОГВ или ОМС.

Понятие, сущность и назначение института государственного управления и управленческих отношений

Возникнув первоначально как следствие регулирования материальных отношений в сфере трудовой деятельности, управленческие отношения начали складываться и во всех других сферах. К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция государственно-управленческих отношений. В действующем законодательстве категория "государственно-управленческие отношения", так же не нашла своего отражения. Многие авторы считают эти отношения базисными, другие - надстроечными. Некоторые ученые, занимающие промежуточные позиции, относя их в большей или меньшей степени и к базису, и к надстройке.

Подчеркивая неразрывную связь управленческих отношений с другими общественными отношениями, различные авторы ограничивали ее лишь отдельными сторонами общественной жизни, а не всей совокупностью общественных отношений. С учетом этого были высказаны различные точки зрения относительно места управленческих отношений в системе общественных. Так, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров и другие авторы, справедливо указывая на связь управленческих отношений со сферой надстройки, в какой-то мере даже отождествляли их с политическими и правовыми. А В.Н. Черковец, Э.П. Дунаев, А.А. Годунов, В.И. Олигин - Нестеров, выделяя производственную основу управленческих отношений, связывали сферу их действия преимущественно с экономическими отношениями. Постепенно в литературе стал признаваться тот факт, что управленческие отношения являются определенным видом социальных отношений. Управленческие отношения были признаны как всеобщие, существующие во всех сферах общественной жизни . Столь же неоднозначно понимание различными авторами сущности и содержания управления.

Одни авторы считают, что перевод той или иной системы, выступающей в качестве объекта деятельности, в новое состояние - это результат всей человеческой деятельности, прежде всего того ее вида, который именуется предметной деятельностью. В отличие от последней, непосредственно преобразующей объект, управление лишь обеспечивает такое преобразование. Оно занимает промежуточное положение между познанием и предметной деятельностью. Сочетая в себе некоторые свойства обоих этих видов, управление выступает как особый, переходный вид деятельности.

Если продуктом познания является сознание, продуктом предметной деятельности - изменение действительности, то продуктом управления - упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей . Г.В. Атаманчук считает, что «наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина "воздействие", который указывает на главное в управлении - момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей ». Главное же, что объединяет эти и другие определения управления, - это "активное процессуальное начало функционирования" , "сознательное использование комплексов средств активного воздействия на среду ". Наиболее характерный и общий признак государственно - управленческих отношений состоит в том, что в этих отношениях в целом и в каждом из них в отдельности практически реализуются функции государства .

Таким образом, основной целью государственного управления является упорядочение общественных отношений, в управлении делами государства при регулировании различных направлений экономической, политической, социальной, культурной, экологической и иных видов государственной деятельности. Выполнение указанных целей обеспечивается через постановку и решение задач субъектами государственного управления. Постановка задач государственного управления зависит от направления и вида конкретной деятельности, требующей от государственно-властных органов принятия управленческого решения и организационного воздействия на отношения в данной сфере деятельности.

Задачи государственного управления могут быть подразделены на общие и частные. И те и другие задачи устанавливаются нормативными правовыми актами, и связанны с реализацией органами исполнительной власти правовых предписаний органов законодательной и судебной власти, основу которых составляют законы. К общим задачам можно отнести:

Организацию деятельности по осуществлению правотворческих, правоприменительных, «сервисных», контрольных и иных функций в соответствующих областях общественной жизни;

Реализацию законодательных положений, направленных на защиту прав и свобод граждан и создание необходимых условий для реализации гражданами и организациями своих прав, свобод и законных интересов;

Обеспечение информационным обменом различных сфер государственной деятельности;

Задачи, организационного взаимодействия структур государственной власти в реализации государственной политики.

Частные задачи, конкретизируются в отдельных видах государственной деятельности и предопределенны целями, связанными с решением вопросов узкоотраслевого, экономического, политического, социального, культурного и иного характера. Например, одной из важнейших задач государственного управления в сфере экономики является осуществление системного организующего воздействия на экономические отношения, в интересах устойчивого развития общества и повышения благосостояния населения.

Как нам представляется, одной из главных целей функции государственного управления и стоящих перед нею задач, должно являться создание органами государственного управления благоприятных условий, отвечающих за прогрессивное развитие всех общественных отношений по всем жизненно важным направлениям государственной деятельности.

Вместе с тем, как нами уже отмечалось, сама по себе данная функция осуществляться не может, для реализации государством управленческой деятельности, необходим определенный инструментарий, который мог бы обеспечить решение стоящих перед государством и обществом целей и задач. Такой аппарат и создает государство в виде системы государственной власти и входящих в ее состав государственных служб, находящихся в тесном взаимодействии. Все государственные управленческие отношения, возникающие в процессе реализации государственных функций, регулируются как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и, соответственно, носят правовой характер.

Все государственные управленческие отношения имеют следующую видовую классификацию: -

В зависимости от целей административно-правового регулирования:

− внутриорганизационные

− внешние

В зависимости от иерархической структуры:

− вертикальные

− горизонтальные

В зависимости от характера юридических факторов:

− порождаемые правомерными действиями

− порождаемые неправомерными действиями

− порождаемые событиями

В зависимости от содержания:

− материальные

− процессуальные

В зависимости от целей:

− охранительные

− регулятивные

По способу защиты:

− защищаемые в административном порядке

− защищаемые в судебном порядке

По направлениям деятельности:

− по вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории

− по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий

− по решению вопросов отраслевой компетенции

Общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления. Для возникновения, изменения или прекращения государственно-управленческих отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это - юридические факты, действия и события.

Юридические факты - это обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Особенностью юридических фактов в сфере государственного управления является то, что основным "видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся (адресованные) к конкретному лицу и делу. Их прямое юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение государственного управленческого отношения. Например, государственно-правовой акт (Указ, приказ) о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными, что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан, их объединений и всех иных возможных участников административно-правовых отношений.
Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и адресатом (как правило, исполнительным органом, должностным лицом).

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это - дисциплинарные проступки или административные правонарушения как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой возникновение административно-юрисдикционных правоотношений. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

События - это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).

Основанием прекращения государственного управленческого отношения

Государственно-управленческие отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Основанием возникновение государственно-управленческих отношений могут являться различные факты и события, как связанные, так и не связанные с волей участников государственного управления. В любом случае, эти события будут являться основанием реализацией правового статуса участниками государственного управления. Например, обращение гражданина с заявлением на имя руководителя структурного подразделения органа внутренних дел о защите его от произвола сотрудников данного органа, нарушающих его конституционные права, является основанием возникновения государственно-управленческого отношения, выраженного в виде обязательной служебной проверки, направленной защиту прав заявителя и привлечение к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц управляющего органа власти.

Основными элементами отношений в сфере государственного управления являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридические факты.

Субъектами государственных управленческих отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта эти отношения могут возникать, изменяться и прекращаться.

Управленческие отношения, возникающие между управляющими и управляемыми субъектами, складывающимися в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, при осуществлении ими функций и задач государства, обладают специфическими особенностями, отличающими их от всех иных общественных отношений.

В отличие от гражданско-правовых отношений, правовые отношения в сфере государственного управления имеют односторонний юрисдикционный, государственно-властный характер при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления. Управляющий субъект при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления в форме и методах, определенных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом.

Государственные управленческие отношения реализуются практически во всех сферах государственной деятельности и по своей сути являются организационно-правовыми.

Управленческие отношения осуществляются в процессе реализации деятельности всех ветвей государственной власти: президентской, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

Основным объектом воздействия в сфере государственного управления выступает поведение участников, сторон, которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом управленческих правоотношений может быть и предмет, в виде конкретного права, или обязанности юридического или физического лица, например, право и/или обязанность регистрации, получение паспорта и т.п.

Государственные управленческие отношения могут возникать как по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе управляемых субъектов, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений управляющим субъектом (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

К числу отличительных особенностей государственных управленческих отношений, так же относят: подзаконность, подконтрольность, и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление опирается и осуществляется на действующее российское законодательство.

Подконтрольность возникает только между соподчиненными субъектами управления и означает проверку исполнительности предписаний вышестоящими инстанциями системы государственного управления нижестоящих. При этом государство устанавливает возможность применения вышестоящими субъектами управления по отношению к нижестоящим, правовой дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение контролируемых действий. Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая установленных государством правомочий.

В теории права при классификации его отраслей выделяют два критерия: предмет и метод правового регулирования, позволяющие различать самостоятельные отрасли права.

Административное право вполне удовлетворяет этим критериям. Главным из них является все же особенность предмета, т. е. круга, общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Базовыми общественными отношениями, составляющими предмет административного права в качестве самостоятельной отрасли, являются организационные отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления государственного управления. С учетом данной сферы и оснований возникновения эти отношения называются также управленческими. Управленческие отношения выделяются среди общественных отношений, регулируемых нормами российского права, рядом признаков.

1) Главный признак - это основания их возникновения: организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производны.

2) Управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой. Их стороны юридически не равноправны. Одна из них имеет приоритет в принятии решений в отношении другой. Иными словами, управленческие от

ношения — это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает полномочиями принимать властные решения в отношении другой. Это означает, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления является управленческим, регулируемым административным правом. Здесь могут возникать гражданские, трудовые, финансовые, земельные и другие отношения.

Общественные отношения, регулируемые гражданским правом, также могут быть основаны на властном подчинении одной стороны другой, например, хозяйственных товариществ и обществ с дочерними обществами. Однако в отличие от управленческих отношений, регулируемых административным правом, их стороны выступают в качестве субъектов гражданского права и преследуют гражданско-правовые последствия, связанные с участием в гражданском обороте.

3) Необходимо особо подчеркнуть, что управленческие отношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают организационные отношения по поводу реализации гражданской правоспособности юридических лиц (при заключении и исполнении договоров и т. д.), трудовых отношений (при заключении коллективных договоров, наборе работников и т. д.), самоорганизации законодательных (представительных), судебных органов и т. п. Особый организационный характер управленческих отношений определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функций управления. Он определяет сущность управленческих отношений, являющихся преобладающими в сфере управления. Управленческие отношения могут возникать по поводу имущества, более того, весьма часто являются одновременно имущественными (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственника другому и т. д.). Однако они не приобретают при этом, подобно гражданским, эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке. Предусмотренная в некоторых случаях плата за совершаемые органами публичной власти действия (мероприятия) не является обычно следствием гражданско-правовых сделок, а есть результат односторонних властных решений и выражается в возмещении тех или иных затрат в виде сборов, пошлин (за регистрацию юридических лиц, автотранспортных средств и т. п.).

4) Характер конкретных управленческих отношений зависит от многих факторов, в том числе от целей деятельности субъектов, избранных способов их достижения. Хотя и частной, но яркой иллюстрацией этого могут служить отношения с участием судебных приставов и судебных приставов-исполнителей. Первые действуют подобно тому, как и должностные лица, выполняющие функции по охране многих других конкретных, в том числе и режимных, объектов. Они обеспечивают соблюдение относящихся к ним правил и при необходимости вступают в отношения с другими субъектами. Приставы-исполнители сосредоточены на обеспечении практического исполнения судебных исполнительных листов в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве и о судебных приставах. В их отношениях нередко присутствует элемент принудительного воздействия на лиц, добровольно не выполняющих судебные решения.

5) По сфере возникновения различают управленческие отношения, ограниченные рамками каждого органа государственного управления (внутренние управленческие отношения), и отношения этих органов с их объектами (объектами-субъектами) управления (внешние управленческие отношения).

Внешние управленческие отношения характеризуются множественностью видов их субъектов. Каждый вид отличается от другого вида по своей природе, назначению, правовому положению. Под этим углом зрения могут быть выделены их подвиды, например, Правительство РФ и федеральные министерства. Этим определяется множественность вариантов управленческих отношений между их субъектами. Наиболее типичные из них могут быть объединены в следующие группы.

1) Отношения органов государственного управления:

а) с физическими лицами, прежде всего гражданами РФ, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства;

б) государственными и негосударственными организациями различных видов и форм собственности;

в) другими органами управления между собой как по вертикали, так и по горизонтали;

г) государственными служащими;

д) исполнительными органами муниципальных образований;

е) муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

ж) муниципальными служащими.

2) Отношения государственных служащих между собой и муниципальными служащими.

3) Отношения, возникающие в системе местного самоуправления. Традиционное представление, распространенное в специальной литературе, о том, что предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, не учитывают того, что особой разновидностью публичного управления в РФ выступает функционирование исполнительной власти в муниципальных образованиях. Вследствие этого здесь возникают общественные отношения, однотипные с государственно-управленческими отношениями, с особенностями, присущими системе местного самоуправления. Основания, сферы и характер возникающих здесь отношений, регулируемых административным правом, определены Федеральным законом от 16 сентября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Их вариантами могут быть отношения органов местного самоуправления:

а) с физическими лицами;

б) муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

в) муниципальными служащими.

Однако сфера отношений в системе местного самоуправления, относящихся к предмету административного права, особая: она включает лишь внешние отношения исполнительных органов местного самоуправления (их должностных лиц) с физическими лицами, муниципальными предприятиями и учреждениями, а также иными расположенными на территории муниципальных образований организациями и другими объектами. Самоорганизация системы местного самоуправления находится вне сферы административного права. Она регулируется муниципальным правом.

4) Управленческие отношения могут возникать также между предприятиями и учреждениями, их должностными лицами, наделенными полномочиями публичной власти, с физическими лицами и их организациями. В литературе данная сфера общественных отношений, относящаяся к предмету административного права, как правило, специально не выделяется.

Между тем многие задачи и функции управления смещены именно на уровень предприятий и учреждений, в результате функционирования которых реализуется административная правосубъектность физических лиц и их организаций, например, регистрирующих, надзорных, пограничных, таможенных и др.

Как известно, работа многих предприятий и учреждений непосредственно сопряжена с обеспечением общественного порядка и эксплуатацией объектов повышенной опасности. Поэтому их должностные лица наделяются полномочиями по непосредственному применению административного принуждения в случаях и в порядке, установленных нормативными правовыми актами (командиры воздушных кораблей, капитаны морских и речных судов и др.). Такие полномочия нередко предоставляются работникам предприятий и учреждений независимо от форм собственности, поскольку имеют общее назначение — обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, хотя основания их реализации и характер применяемых мер устанавливаются с учетом содержания основной деятельности того или иного предприятия и учреждения, например, санитарного надзора, пожарного надзора и т. д.

Достаточно разветвленную систему составляют управленческие отношения, возникающие вследствие внутреннего контроля соблюдения пропускного режима, организуемого самими предприятиями и учреждениями и другими организациями.

5) Предметом административного права главным образом являются общественные отношения, возникающие в процессе позитивной деятельности субъектов управленческого процесса. Однако его нормами всецело регламентируется административная, а в пределах, предусмотренных нормативными правовыми актами, дисциплинарная и материальная ответственность. Возникающие в этих и некоторых других случаях отношения обладают особым характером: они относятся к сфере юрисдикции органов государственного управления и имеют правоохранительную направленность. Следовательно, к предмету административного права относятся разнообразные общественные отношения, имеющие как общие, так и специфические черты. Объединяет их то, что в них участвуют субъекты публичной власти, выполняющие административно-правовые полномочия.

6) К предмету административного права относятся также отношения управленческого характера, возникающие в системе законодательной и судебной власти, прокурорского надзора. Такие отношения возникают преимущественно в связи с формированием в соответствующих органах управленческого аппарата, руководством его деятельностью, а иногда, кроме того, с самим формированием соответствующих органов, например, органов прокуратуры, либо применением мер поощрения и ответственности к их государственным служащим и другим работникам.

Указанные отношения автономны для данных органов и не входят в структуру управленческих отношений, выражающих управление как самостоятельный вид государственной деятельности.

Данное обстоятельство позволяет различать управленческую деятельность в широком смысле в той мере, в какой она свойственна всем государственным и муниципальным органам, и в узком смысле, субъектами которой выступают органы государственного управления и местного самоуправления.

Следовательно, предмет административного права образуют довольно разнообразные общественные отношения. Поэтому прежде, чем определить эти понятия, необходимо ответить на вопрос о том, какие именно общественные отношения составляют основу предмета административного права и какие относятся к нему потому, что являются по своему характеру однородными с образующими его отношениями. Такую основу образуют управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, направленной на исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов в различных сферах и отраслях российского общества.

С этой точки зрения административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и местного самоуправления по исполнению законов и подзаконных актов в различных сферах и отраслях российского общества.

7) Весьма важно иметь в виду, что в литературе все настойчивее утверждается мысль о том, что сведение предмета административного права лишь к управленческим отношениям является в известной степени односторонней его трактовкой и не отражает реального объема административно-правового регулирования. В частности, констатируется, что "административное право регулирует не только управленческую деятельность, но и управляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т. д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение". Подчеркивается также, что административное право регулирует не только соб

ственно управленческие отношения, за рамки собственно управленческих отношений выводится установление различных административно-правовых режимов и регламентация некоторых других отношений.

Хотя проблема ставится в разных плоскостях, но, по существу, данная точка зрения, как представляется, имеет право на существование.

Возможность выделения управляемой деятельности как объекта административного права вытекает из самой природы публичного управления. Однако это уже иной ракурс административно-правового регулирования, состоящий в его участии в формировании общественных отношений, выражающих виды управляемой деятельности. Участники таких отношений не персонифицированы, в отличие от управленческих отношений, которые возникают между конкретными субъектами в процессе правоисполнительной либо правоприменительной деятельности органов управления либо реализации субъективных прав участников таких отношений. Кроме того, нередко фактическая деятельность людей во исполнение предписаний правовых норм осуществляется вне управленческих отношений, особенно регламентируемая технико-юридическими нормами, например, воплощением в проекте на строительство объекта требований противопожарных, санитарных и других правил.

Регламентацию нормами административного права видов управляемой деятельности можно характеризовать как управленческие отношения в объективном смысле, ибо при этом определяются права и обязанности потенциальных участников отношений, а также отношений субъекта публичного управления к урегулированным таким образом отношениям. Например, к управляемому виду деятельности относится регистрация граждан РФ по месту их пребывания и постоянного места жительства. Непосредственным субъектом, урегулировавшим порядок данного вида деятельности (отношений), является Правительство РФ.

Нормы административного права составляют элемент публичного правопорядка и, следовательно, имеют прямое отношение к регламентации видов управляемой деятельности.

Однако с точки зрения административного права вряд ли можно согласиться с мнением, что все виды деятельности управляемы. Нельзя отвлекаться от гражданского общества, отношения в котором не позволяют публичной власти проникать во все сферы его жизнедеятельности. Отношения здесь регулируются не только правовыми нормами, но и другими социальными нормами.

Имеется также немало административно-правовых норм, которые регулируют отношения, не являющиеся управленческими, например, нормы-дефиниции, нормы, определяющие круг субъектов, на которых распространяется действие нормативных правовых актов, закрепляющие требования к содержанию фактической деятельности тех или иных работников, и т. п.