МВД РОССИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
МУРМАНСКИЙ ФИЛИАЛ ЗАОЧНОГО ОБУЧЕНИЯ
КУРСОВАЯ РАБОТА
по курсу "Теория государства и права"
Тема:"Систематизация законодательства"
Контрольная работа слушателя 1-го курса заочного отделения группы М-351
ФГУП «82 СРЗ» Минобороны РФ
Научный руководитель
Мурманск
Введение.........................................................................................................................................3
1. Понятие и характерные черты систематизации законодательства.......................................4
2. Формы систематизации законодательства..............................................................................7
2.1. Учет и консолидация как формы систематизации законодательства................................7
2.2. Инкорпорация как форма систематизации законодательства..........................................12
2.3. Кодификация как форма систематизации законодательства...........................................15
3. Основные этапы систематизации законодательства............................................................18
Заключение...................................................................................................................................23
Литература....................................................................................................................................25
Приложение №1...........................................................................................................................27
Приложение №2...........................................................................................................................28
Приложение №3...........................................................................................................................29
Приложение №4...........................................................................................................................30
Введение
Систематизация законодательства - это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.
Потребность в систематизации очень актуальна для законодательства Российской Федерации, так как число действующих нормативных актов всех уровней – и федерального, и регионального, и муниципального – постоянно растёт. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели. Систематизация законодательства объективно отражает состояние юридической науки и практики государства.
Цель данной работы – рассмотреть характерные черты и особенности такого вида юридической деятельности как систематизация законодательства.
В соответствии с данной целью были поставлены следующие задачи:
1. выявить существенные признаки и задачи данного вида юридической деятельности;
2. рассмотреть формы систематизации законодательства и дать их сравнительную характеристику;
3. выделить основные этапы работы по систематизации и показать их значение для развития всей системы законодательства.
1. Понятие и характерные черты систематизации законодательства.
Рассмотрим различные определения понятия "систематизация законодательства", которые даются в юридической литературе, и выделим характерные черты и основные задачи данного вида юридической деятельности.
Это целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников;
Деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике.
Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки систематизации законодательства:
1. особый вид юридической деятельности;
2. цель систематизации – это создание единой стройной, эффективно функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью и структурностью;
3. систематизация осуществляется компетентными органами, но может быть и неофициальная систематизация;
4. объектом данного вида деятельности является действующее законодательство как система нормативно-правовых актов;
5. научно обоснованная, унифицированная;
6. в идеале должна быть непрерывной, так как постоянно издаются новые нормативно-правовые акты. Но в истории России известны периоды, когда какое-либо упорядочение законодательства носило только характер неудачных попыток (со времён Соборного Уложения 1649 года до кодификационных работ под руководством Сперанского М.М. в 1826-1833 гг.). , , Отсутствие работы по приведению законодательства в систему затрудняет его эффективное практическое использование, правовую культуру граждан;
7. результатом систематизации является создание кодифицированных актов.
Итак, цель систематизации – создание системы законодательства. Системность законодательства заложена в самой природе нормативно-правовых актов, источников права, правовых норм. , Рассмотрим, какими свойствами должна обладать данная система
В общетеоретическом и философском плане "система" - "определённая совокупность элементов, находящихся в определённой взаимосвязи, которая придаёт данной совокупности целостный характер" ; некоторое упорядоченное, организованное множество элементов, образующих определённую целостность, свойства которой не сводятся к свойствам составляющих его элементов; как "комплекс взаимодействующих элементов"; как "отграниченное множество взаимодействующих элементов". Таким образом, общее, что объединяет определения системы – это "взаимосвязанное множество элементов".
"Система законодательства – совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективизируются внутренние содержательные и структурные характеристики права". Однако, это не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её основных компонентов. Не следует смешивать два взаимосвязанных понятия "система права" и "система законодательства", которые соотносятся как содержание и форма. Этой проблеме посвящено большое количество литературы, в данной работе рассматривается система законодательства как результат научно обоснованной целенаправленной деятельности по систематизации законодательства.
1. сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
2. подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
3. подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
4. подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
Также выделяют общие и отраслевые формы систематизации. В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае – нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права.
2. Формы систематизации законодательства.
2.1. Учет и консолидация как формы систематизации законодательства.
Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.
Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т. д. Особую роль играет своевременный и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.
Органы, учреждения и организации осуществляют учет, как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц.
В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.).
Основные принципы организации учета законодательства :
- полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие в нем пробелов и упущений;
- достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд;
- удобства пользования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.
Выделяют следующие виды учёта законодательства :
1. журнальный учет;
2. карточный учет;
3. ведение контрольных текстов действующих нормативных актов;
4. автоматизированный учет законодательства.
Наиболее простой вид учета законодательства - это журнальный учет (фиксация реквизитов нормативных актов) в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т. д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, они фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым в алфавитном порядке (например, аванс, аккредитив, аренда и т. д.). Оптимальная форма журнального учета - тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Однако, возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой;
Более совершенная форма учета законодательства - картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т. д.).
Преимущества картотечного учета проявляются и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.
Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному, либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующих разделах, подразделах, отделах, пунктах и других подразделениях заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д.
Необходимо отметить важность создания подобных классификаторов , без которых невозможно упорядочение законодательства, формирование единой внутренне согласованной системы законодательства, разработка схем систематических собраний (сводов) законодательства. Классификатор должен быть основой стандарта в области классификации правовых актов. На сегодняшний день единственным официальным источником классификации российского законодательства является Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года №511 (с изм. и доп. от 5 октября 2002 г.).
Ведение контрольных текстов действующих нормативных актов – это форма учета законодательства, при которой в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов вносятся отметки об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. Это позволяет поддерживать весь массив законодательства в рабочем (контрольном) состоянии.
В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки, либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.
В последние десятилетия все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.
Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Сюда может быть внесено все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т. д. и т. п.
Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.
В-третьих, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.
Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. В настоящее время в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.
В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации. , Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.).
В настоящее время информационно-поисковой системой «Консультант-Плюс» разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик.
Существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.
С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности – консолидация законодательства . Это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы.
Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов, рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как этап в переходе от инкорпорации к кодификации, наиболее совершенную форму инкорпорации. Однако они, по мнению А.С. Пиголкина , представляют собой качественно различные приёмы систематизации нормативных актов (Приложение №3).
Мировая практика принятия укрупненных актов достаточно обширна. В Великобритании, например, издаются десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все время его существования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко используются так называемые кодексы, объединяющие нормативные предписания по аналогичному вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты, как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс. Кодекс морских портов и др.
Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности тождественных нормативных актов как на уровне Федерации, так и ее отдельных регионов.
Курс на консолидацию актов, имеющих силу, укрупнение законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному и тому же вопросу, становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства. При этом стремление к простому механическому сокращению числа нормативных актов не должно быть самоцелью. Главное - это удобство пользования нормативным материалом, четкое и конкретное определение в акте предмета регулирования.
2.2. Инкорпорация как форма систематизации законодательства.
Инкорпорация - это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По словам Д.А. Керимова, инкорпорация – "это средство "уплотнения" законодательства" , так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов.
Инкорпорация – низкий уровень систематизации и предпосылка для кодификации. В свою очередь, инкорпорация связана с учетом, поскольку базируется на определенном максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Особенность инкорпорации состоит в том, что в нормативное содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а, значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации (Приложение №3). Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений, с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы, убираются сведения о лицах, подписавших нормативный акт, также вносятся изменения редакционного или технического характера.
Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям (Приложение №1):
1. в зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства, по субъекту, производящему систематизацию, выделяют следующие виды инкорпорации: официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная:
1.1. официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования нормативных актов, и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности; Примером официальной инкорпорации может служить изданный в 80-х годах Свод законов РСФСР;
1.2. официозная (полуофициальная) инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например. Министерством Юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например. Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х годах;
1.3. неофициальная инкорпорация осуществляется теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрания законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т. д.). Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация. В рамках неофициальной различаются профессиональная (осуществляется лицами, обладающими специальными познаниями) и обыденная (осуществляется любыми субъектами общественных отношений) инкорпорация;
2. по характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические (или предметные) :
2.1. в хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке публикуются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях (например, в «Собрании законодательства РФ», газетах «Парламентская газета», «Российская газета», «Российские вести», бюллетенях нормативных актов ведомственных или муниципальных органов и др.). В таких изданиях текст каждого нормативного акта обычно помещается с указанием определенного порядкового номера, заголовка, даты принятия, подписей должностных лиц, официально уполномоченных подписывать такой акт. Хронологическая инкорпорация, как правило, предшествует систематической инкорпорации;
2.2. в систематических собраниях нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты размещаются не в хронологическом порядке, а по предметному принципу, т. е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (имущественные отношения, труд, финансы, народное образование, оборона страны, уголовная ответственность и т. д.). В такого рода собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы, содержащие основные, принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы. Это более удобный и эффективный вид инкорпорации.
2.3. смешанный вид. При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный принципы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке;
3. инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную, общую) инкорпорацию , когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д., и частичную (отраслевую) инкорпорацию , когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам;
4. по методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть:
4.1. простой , когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц;
4.2. сложной , когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты.
Примеры издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства в истории права довольно многочисленны. Так, знаменитый Свод законов Юстиниана, как основной источник древнеримского права, представлял собой форму инкорпорации норм, действовавших в тот период в Риме. Ныне изданы и постоянно поддерживаются в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств.
Результат инкорпорации – издание инкорпорированных сборников, собраний, сводов (Соборное Уложение 1649 г, Собрание законодательства РФ, Свод законов РФ 1832 г.). Примеры разного рода инкорпоративных изданий и характеристика различных видов инкорпорации представлены в Приложении №1.
2.3. Кодификация как форма систематизации законодательства.
Русская юридическая наука и представители юридической практики рассматривали кодификацию как один из видов (форм) систематизации законодательства, хотя и вырабатывающую новые нормы. При этом все ученые и практики-юристы подчеркивали, что в результате кодификации создается новый закон, а не простое изменение старого.
Под кодификацией понимали основной вид (форму) систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней (по сути - инкорпорационной) обработкой действующего законодательства (его объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и т. п.), создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему.
Выделенные в данном определении черты кодификации позволяют видеть в данной форме деятельности как бы соединение, с одной стороны, чисто «систематизаторских» функций внешней обработки (совершенствование формы изложения и объединение в единую систему устаревшего или нового, но разрозненного законодательства в какой-либо отрасли или комплексе правового регулирования). Однако, другой, гораздо более важной функцией кодификации признается включение в правовую систему нового, к тому же сводного закона, т.е. объединяющего все нормы или основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования - отрасли, подотрасли, институту, либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей.
Кодификация действительно осуществляется непосредственно в самом процессе правотворчества. Это дало основание ряду российских ученых признать, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства», что она «осуществляется только в официальном порядке», а наиболее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической оценки».
Д. А. Керимов настаивал на том, что нельзя допускать разрыв между кодификационной и правотворческой деятельностью, несмотря на то, что кодификация не связана с текущим правотворчеством, осуществляется специальными органами. Вместе с тем автор не лишал кодификацию значения вида систематизации, включал в ее состав инкорпорационные приемы, а также задачи приведения действующего законодательства в единую логическую систему и создания нового объединенного акта. Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества, включающую в себя в качестве подготовительных все предыдущие уровни систематизации. Основные черты сходства и различия кодификации и инкорпорации даны в Приложении №3.
Современные авторы под кодификацией понимают следующее: кодификация – это форма (вид) систематизации, при которой происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала, заключающаяся в создании нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта.
В процессе кодификации составитель стремится не только объединить и систематизировать зарекомендовавшие себя действующие нормы, но и переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.
Результатом кодификации является издание кодифицированного акта: кодекса, устава, положения, правила.
Кодификация обладает рядом характерных черт :
1. кодификационный акт является важнейшим среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права;
2. такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т. д.);
3. будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний;
4. кодификация предусматривает создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия;
5. предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты;
6. акт кодификации всегда имеет значительный объем, сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения).
Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации (Приложение №2):
1. всеобщая кодификация , под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап - создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов»;
2. отраслевая кодификация , охватывающая законодательство той или иной отрасли (гражданский, трудовой, уголовный кодексы и т. д.);
3. специальная (комплексная) кодификация - это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (налоговый, лесной кодексы и т. д.).
Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, опирающейся на научный фундамент, системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства.
3. Основные этапы систематизации законодательства.
Систематизация законодательства - процесс многогранный, комплексный. Как всякий сложный процесс его можно рассматривать в широком и в узком аспектах. В широком аспекте данный процесс связан и с созданием схемы собрания, и с отбором (а соответственно, и анализом) актов действующего законодательства, подлежащих включению в собрание, и с организационными формами подготовительных работ по созданию собрания, и с изданием собрания, его поддержанием в действующем состоянии. В узком аспекте - это техника работы с уже отобранными для включения в собрание актами: их расположение внутри корпуса собрания, оформление помещаемых в собрание актов, составление справочных материалов, официальное «закрепление» итогов работы над систематическим собранием и т. д.
Выделяя этапы работы по систематизации законодательства, Д.А. Керимов ввел понятие "кодификационный процесс ", последовательно объединяющий все формы систематизации законодательства (Приложение №4): "кодификационный процесс – это деятельность соответствующих государственных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создание нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы". При этом кодификация, как высшая форма систематизации законодательства включает в себя все остальные формы систематизации в качестве подготовительных этапов.
Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной техники:
1. составление плана кодификационной работы, в котором указывается цель, определяются этапы работы, необходимые средства её обеспечения, проведение организационных мероприятий и устанавливаются сроки их осуществления, завершения работы. Такие планы – руководство для практической деятельности и рационального использования сил, средств, времени;
2. выбор формы систематизации;
3. определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Выбор критериев при отборе материала зависит от цели систематизации, характера и значения самого правового материала. Отбор должен производиться на строго научных основах, чрезвычайно тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов). Правильно отмечается в юридической литературе, что ошибки при отборе актов в процессе систематизации законодательства затем чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов;
4. сбор воедино правового материала и его регистрация. Наиболее удобен карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий способствует созданию полного хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей;
5. "расчистка" материала – освобождение от актов, официально отмененных соответствующими органами, от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм. Результат данного этапа – уменьшение объема материала, подлежащего дальнейшей обработке.
5.1. кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродленными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом;
5.2. исключает из законодательства акты, хотя формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались;
6. составление списков всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной работы. К списку кодификатор прилагает справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из актов;
7. утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты;
8. из текстов действующих актов исключаются: вводные части. Не содержащие принципиальных положений; в отдельных частях – статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; части фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений;
9. создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов. Это создает удобство для быстрого получения справки по действующему законодательству, является основой для системного толкования действующих правовых норм, облегчает дальнейшую кодификационную работу. В настоящее время данный вид работ выполняется с использованием электронных носителей информации;
10. разработка схемы сборника, в соответствии с которой весь материал располагается по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта;
11. кодификатор устраняет имеющиеся противоречия в законодательстве. При наличии противоречий в различных актах по одному и тому же вопросу действующим признается тот акт, который был издан позже. Однако предпочтение (при одинаковой юридической силе актов) может отдаваться тому из них, который в наибольшей степени будет соответствовать действительности и регулируемым общественным отношениям. Одновременно устраняются повторения. Сохраняют ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает её наличие и сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Такая работа (консолидация) уменьшает объем материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных актов используют отсылки и дополнения. Отсылки применяются для указания на содержащуюся в данном сборнике статью, которая развивает или конкретизируется другими статьями этого же сборника. Дополнения – указания на то, что содержащаяся в данном сборнике статья развивается и конкретизируется другими статьями законодательных актов, не вошедших в данный сборник. При этом статья, к которой отсылаются или которая дополняет то или иное положение сборника, сама не должна содержать отсылки или дополнения. При устранении противоречий и повторений в действующем законодательстве обнаруживаются пробелы, о которых ставится в известность законодатель. Может возникнуть и обратный вопрос – о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, о чем также ставится в известность законодатель.
Систематические собрания, как результат процесса систематизации, отражая свойство системности законодательства, способствуют его правильному пониманию и применению. И все же особая роль отводится Своду законов как наиболее совершенному (по удобству пользования, механизму обновления и т. п.) виду систематического собрания. Специфика свода законов соотносится с целями его издания - укрепить стабильность правопорядка, сделать законодательство более открытым и доступным, обеспечить (особенно гражданам) реальную возможность знакомиться с текстами действующих законов.
В настоящее время в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке и издании Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 14 февраля 1998 г.) и от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 19 ноября 2003 г.) , ведутся работы по созданию федерального Свода законов. Разработан и проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации» . Началась работа по систематизации законодательства и в российских регионах. В ряде субъектов Федерации приняты нормативные правовые акты о сводах и собраниях законодательства.
Работа по систематизации законодательства и подготовке Свода законов, проводящаяся в настоящее время в РФ, организационно обеспечена специальным органом – Комиссией, которая действует при Президенте РФ и подотчетна ему. Полномочия и обязанности Комиссии определены соответствующим Положением.
В подготовке сводов должны принимать активное участие аппараты Государственной Думы, Администрации Президента, Правительства РФ, Министерство Юстиции, так как создание сводов очень сложный и трудоёмкий процесс в силу состояния современного российского законодательства (огромный массив нормативно-правовых актов). Научное обеспечение по подготовке и проведению работ по созданию федерального Свода законов в нормативном порядке возложено на ряд НИИ: Институт государства и права АН РФ, МГУ им. М.В. Ломоносова, Московская Юридическая Академия и др. Основные направления работы: фундаментальные научно-теоретические разработки, оказание методической помощи, выработка научно обоснованных рекомендаций по схеме свода, этапам работы над ним, непосредственное участие в разработке нормативного материала (рецензирование, проведение экспертизы старых актов на предмет выявления тех из них, которые действуют в новых условиях).
Другая проблема обновление и пополнение свода, поддержание его в действующем состоянии. В некоторых зарубежных странах действуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, в США разработаны правила технического оформления нормативных актов, предписывающие придавать актам текущего правотворчества такую форму, которая позволяла бы включать их без дополнительной обработки в Свод. Во Франции запрещается издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса. Учитывая бурное развитие компьютеризации и правовой информатики, логично предположить, что будущее - за автоматизированной моделью свода. И здесь открываются широчайшие возможности. Например, весьма эффективны различные автоматизированные способы, приемы обновления материалов свода, поддержание текста свода в контрольном (а в дальнейшем и в кодифицированном) состоянии.
В условиях достаточной стабилизации нормативного материала главная цель - превращение Свода законов в полностью кодифицированное издание.
Заключение
В данной работе были рассмотрены основные признаки и основные направления такого вида юридической деятельности как систематизация законодательства. Главной особенностью систематизации, по нашему мнению, является сочетание упорядочения законодательства с его обновлением, совершенствованием. Конечная цель систематизации – создание стройной и эффективно работающей системы законодательства. Основные черты такой системы рассмотрены в первой главе работы.
Также дана характеристика основных форм систематизации: учет, консолидация, инкорпорация и кодификация. Высшей формой систематизации всеми авторами признается кодификация, все другие формы преимущественно рассматриваются как этапы кодификационной работы, приемы систематизации законодательства.
Однако, по нашему мнению, это не так. В зависимости от конечной цели систематизации законодательства учет, консолидация и инкорпорация могут рааматриваться как самостоятельные формы систематизации. Так как конечный результат этих форм используется в повседневной жизни в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Каждая из этих форм постоянно совершенствуется. Например, при систематизации законодательства применяются информационные технологии, что позволяет постоянно поддерживать законодательство в контрольном состоянии, осуществлять оперативный поиск необходимой информации. Применение электронных носителей способствует более широкому распространению правовой информации, делает её более доступной и как результат повышает правовую культуру населения. В то же время формы систематизации более низкого уровня служат основой для применения форм систематизации более высокого уровня. Таким образом, можно выстроить следующую логическую цепочку: учет – инкорпорация – консолидация – кодификация.
Были выделены основные этапы кодификационной работы и рассмотрено их значение для развития всей системы законодательства.
Систематизация законодательства, таким образом, необходима во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.
Систематизация законодательства должна быть непрерывной деятельностью. В разные периоды развития государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда существует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же модификации, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. В настоящее время в России нормативно-правовая база стабилизировалась, поэтому проблема систематизации законодательства становиться актуальной.
Список литературы
I. Законодательные и другие официальные материалы:
1. СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 509.
2. СЗ РФ. 2002. №12. Ст. 1260.
3. СЗ РФ. 2003. №7. Ст. 829.
1. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. – с. 456.
2. Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. – с.
3. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. – М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1962. – с.
4. Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М.: НОРМА, 2000. – с. 568.
5. Краткий философский словарь. / Под ред. Алексеева А.П. – М.: Наука, 2000. – с. 388.
6. Марченко М.Н. Источники права. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – с. 664.
7. Мухаев Р.Т. Теория государства и права. – М.: "Издательство ПРИОР", 2002. – с. 464.
8. Новицкий И.Б. Римское право. – М.: "ТЕИС", 1997. – с. 286.
9. Общая теория государства и права. Академический курс. / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. – с. 498.
10. Общая теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В. – М.: Юристъ, 2002. – с. 526.
11. Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. – с. 512.
12. Пиголкин А. С. Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана 1998. – Т. 2. – с. 468.
13. Синельников Б.М., Горчиков В.А., Свечников В.П. Системный подход в научном познании. – М.: Пресс, 1999. – с. 246.
14. Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. – Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003. – с. 458.
15. Теория государства и права. / Под ред. Перевалова В.Д. – М.: Норма, 2005. – с. 412.
16. Теория государства и права. / Под ред. Рассолова М.М. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – с. 476.
17. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И., Малко А.В. – М.: Юристъ, 2000. – с. 542.
18. Теория права и государства. / Под ред. Сальникова В.П., Ромашов В.А. – Спб.: "Университет", 2002. – с. 148.
19. Шапкин М.А., Дмитриев Ю,А. Правоохранительные органы. – М.: Изд-во Эксмо, 2004. – с. 452.
III. Статьи:
1. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства. – Журнал российского права. – 2003. – №7. – с. 62-71.
2. Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. – Государство и право. – 1999. – №3. – с. 24-25.
4. Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. – Журнал российского права. – 1999. – № 11. – с. 35-53.
5. Мицкевич А.В. Систематизация законов Российской империи М.М. Сперанским. – Журнал российского права. – 2001. - №5. – с. 154-160.
6. Сидорчук М.В. О систематизации законодательства в России (1826-1832 гг.). – Известия ВУЗов: Правоведение. – 1990. - №6. – с. 26-32.
7. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. – Журнал российского права. – 2003. - №3. – с. 27-32.
Приложение №1
Инкорпорация и её виды
| Инкорпорация | |||||
| по субъекту, производящему систематизацию (по юридической силе создаваемых актов) | Официальная осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Оно носит официальный характер, на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности |
Официозная (полуофициальная) издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например. Министерством Юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер |
Неофициальная осуществляется теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрания законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Данные инкорпоративные сборники не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права |
||
Обыденная осуществляется любымисубъектами общественных отношений |
Профессиональная осуществляется лицами, обладающими специальными познаниями |
||||
| Свод законов РСФСР | Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР | Сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т. д. | |||
| по характеру расположения материала | Хронологическая нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания |
Систематическая (предметная) нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, в каждом разделе акты размещаются по предметному принципу |
Смешанная при подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный принципы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке |
||
| Собрание законодательства РФ, бюллетень нормативных актов ведомственных или муниципальных органов и др | Объединение нормативных актов по отраслям права, сферам государственной деятельности (образование, здравоохранение и т.д.) | ||||
| по объему охватываемого нормативного материала | генеральная (полная, общая) в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д. |
частичная (отраслевая) составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам |
|||
| Собрание законодательства РФ | |||||
| по методу обработки нормативных актов | простая из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц |
сложная наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты |
|||
Приложение №2
Кодификация и её виды
Приложение №3
Сравнительная характеристика основных форм систематизации законодательства (инкорпорация и кодификация)
| Признаки сравнения | Инкорпорация | Кодификация |
| цель | поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии; упорядочение законодательства | критическое переосмысление действующих норм, устранение противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм; упорядочение и обновление законодательства |
| приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему | ||
| по субъекту, производящему систематизацию | может быть официальной и неофициальной | всегда носит официальный характер и осуществляется только |
| критерии расположения и отбора материала | имеют субъективный характер, т.е. выбираются произвольно в зависимости от цели систематизации и назначения инкорпорированного сборника | имеют объективный характер, т.к. основывается на системе права, но может применяться и субъективный критерий, выбранный законодателем. |
| предмет воздействия | нормативно-правовые акты | правовые предписания и юридические институты |
| результат систематизации | сборник или собрание, в котором сохраняется неизменным содержание нормативного регулирования | создаётся новый, сводный, систематизированный нормативно-правовой акт, при этом происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала; акт кодификации всегда имеет значительный объем, сложную структуру |
| время | представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов | представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных органов |
| уровень систематизации | низший, часто рассматривается как предварительный этап (прием) кодификации, но может иметь и самостоятельный характер | высший, наиболее сложный и совершенный уровень, включающий в себя инкорпоративные приемы |
| особая форма правотворчества | ||
Приложение №4
Основные этапы систематизации законодательства
Мухаев Р.Т. Теория государства и права. – М.: "Издательство ПРИОР", 2002. – с. 330.
Теория права и государства. / Под ред. Сальникова В.П., Ромашов В.А. – Спб.: "Университет", 2002. – с. 55.
Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. – Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003. – с. 241, 255.
Мицкевич А.В. Систематизация законов Российской империи М.М. Сперанским. – Журнал российского права. – 2001. - №5. – с. 154-160.
Сидорчук М.В. О систематизации законодательства в России (1826-1832 гг.). – Известия ВУЗов: Правоведение. – 1990. - №6. – с. 26-32.
Пиголкин А. С. // Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана 1998. – Т. 2. – с. 211-212.
Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. – с. 84.
См: Мухаев Р.Т., Рассолов М.М., Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. и др.
См: Пиголкин А.С., Рассолов М. М., Матузов Н. И., Малко А. В. и др.
Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1962. – с. 84.
СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 509.
СЗ РФ. 2003. №7. Ст. 829.
Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. – Журнал российского права. – 1999. – № 11. – с. 35-53.
Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. – Государство и право. – 1999. – №3. – с. 24-25.
Понятие систематизации законодательства. Законодательство не есть какая-то застывшая, раз и навсегда данная система нормативных правовых актов. Это динамичная, постоянно развивающаяся и обновляющаяся система. Однако со временем в действующем законодательстве накапливается огромное множество нормативных правовых актов, нередко противоречащих друг другу и не согласующихся между собой. Система законодательства становится громоздкой, внутренне противоречивой и труднодоступной для восприятия должностными лицами и гражданами. В результате снижается эффективность действующего законодательства, возникают проблемы с его применением, осложняется поиск нормативных актов, необходимых для решения практических вопросов. Вследствие этого рано или поздно возникает потребность в расчистке и упорядочении действующего законодательства, приведении его в стройную, внутренне согласованную систему. Деятельность, связанную с этим, в юриспруденции принято именовать систематизацией законодательства. Обычно под систематизацией законодательства понимают деятельность, связанную с упорядочением действующего законодательства и приведением его в стройную, внутренне согласованную систему .
Систематизация законодательства как деятельность, связанная с упорядочением действующего законодательства, преследует две цели: 1) освобождение действующего законодательства от избыточного нормативного материала, что делает его более компактным, и 2) приведение законодательства (или отдельных его отраслей) в определенную систему, что делает его обозримым и доступным для должностных лиц и граждан. При этом систематизация законодательства может осуществляться как органами государства, так и частными лицами, носить официальный и неофициальный характер, быть полной или частичной.
Формы систематизации законодательства. Чтобы получить более глубокие представления о систематизации законодательства, необходимо рассмотреть ее формы. В учебниках и научной литературе чаще всего выделяется три формы систематизации законодательства: кодификация, консолидацияиинкорпорация.Однако следует признать оправданным выделение и такой ее формы, как учет законодательства.
Кодификация законодательства считается наиболее сложной и в то же время качественно отличающейся от других формой систематизации законодательства. Ее главной отличительной чертой является то, что она связана с коренной переработкой действующего законодательства и изданием взамен множества разрозненных нормативно-правовых актов единых, внутренне согласованных кодифицированных актов (кодексов, уставов, положений и т. д.). В этой связи кодификация законодательства всегда сопряжена с правотворческой деятельностью и носит официальный характер.
Кодификация законодательства – достаточно сложный и трудоемкий процесс, в ходе которого не только система законодательства освобождается от множества разрозненных нормативных актов, но и обновляется система права. В процессе кодификации происходит основательная переработка действующих в той или иной сфере правового регулирования юридических норм, нередко обновляется их содержание, устраняются пробелы и противоречия в правовом регулировании соответствующих общественных отношений, отменяются устаревшие, неэффективные и малоэффективные нормы права. В результате на свет появляется новый нормативный акт – кодифицированный акт, нормы которого, как правило, охватывают значительную область тех или иных общественных отношений. По этой причине некоторые авторы считают кодификацию не формой систематизации, а формой совершенствования законодательства.
В юридической литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, выделяют несколько видов кодификации законодательства. Чаще всего – всеобщую, отраслевуюи специальную. Под всеобщей кодификацией понимается принятие сводных кодифицированных актов по всем основным отраслям права и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов». Отраслевая кодификация представляет собой кодификацию той или иной отрасли права и создание кодифицированного акта, объединяющего, если не все, то значительную часть норм соответствующей отрасли права (например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс). Специальная кодификация – это кодификация одного или нескольких институтов права, в результате которой нередко создаются комплексные кодифицированные акты (Лесной кодекс, Таможенный кодекс, Воздушный кодекс и др.).
Как уже было отмечено, результатом кодификации законодательства является создание и принятие кодифицированных актов. Практика выработала принятие различных видов кодифицированных актов. В Российской Федерации это основы законодательства, кодексы, уставы, положенияиправила.
Основы законодательства относятся к актам федерального законодательства, содержащим принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах субъектов Федерации. В настоящее время в Российской Федерации действуют Основы законодательства о культуре, Основы законодательства о нотариате, Основы законодательства об охране здоровья граждан и некоторые другие.
Кодексы представляют собой крупные сводные акты, регулирующие определенную сферу однопорядковых общественных отношений. Как правило, они исчерпывающе регулируют соответствующие общественные отношения и не нуждаются в издании конкретизирующих их нормативных актов. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Отраслевые кодексы (Гражданский, Уголовный, Семейный и др.) содержат нормы одной отрасли права, комплексные кодексы (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.) содержат нормы нескольких отраслей права.
Уставы – это комплексные нормативные акты, регулирующие либо ту или иную сферу государственной деятельности (например, Устав железных дорог регулирует работу железнодорожного транспорта), либо деятельность определенных органов и организаций (например, Устав Центробанка).
Положения – это сводные нормативные акты, детально регламентирующие правовое положение, задачи и компетенцию определенных органов, учреждений и организаций (например, Положение о Федеральной антимонопольной службе).
Правила – это нормативные акты, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (например, Правила дорожного движения).
Другой формой систематизации законодательства, также связанной с правотворческой деятельностью и носящей официальный характер, является консолидация законодательства.
Консолидация представляет собой такую форму систематизации законодательства, при которой устраняется множественность нормативно-правовых актов одинаковой юридической силы, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Результатом консолидации является принятие соответствующим правотворческим органом нового укрупненного нормативного акта, в состав которого включаются нормы, содержавшиеся в ранее действовавших разрозненных нормативных актах.
Консолидация имеет определенные черты сходства с кодификацией законодательства. Это выражается в том, что консолидация, как и кодификация, сопряжена с правотворческой деятельностью, в результате которой взамен множества разрозненных, нередко противоречащих друг другу нормативных актов создается единый сводный нормативный акт. Вместе с тем консолидацию следует отличать от кодификации. Это отличие состоит в том, что консолидированные акты не устанавливают новых норм права, что характерно для кодифицированных актов, и ничего не меняют в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. Нормы права, которые ранее были закреплены в различных разрозненных нормативных актах, лишь располагаются в консолидированном акте в определенной логической последовательности. При этом производится их редакционная правка, устраняются противоречия, повторы, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, вырабатывается единый стиль изложения. То есть имеет место внешняя обработка нормативного материала без изменения его по существу.
Принятие консолидированных нормативных актов имеет достаточно широкое распространение в мировой практике. Например, в Великобритании издаются десятки такого рода актов, объединяющие акты парламента, принятые в разное время по одному и тому же предмету регулирования. Во Франции развито принятие кодексов, объединяющих нормативно-правовые предписания по одному и тому же вопросу. К числу таких кодексов, являющихся актами консолидации, относятся, например, Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс и некоторые другие. В Российской Федерации консолидированные нормативные акты чаще всего издаются министерствами и центральными ведомствами как акты, укрупняющие различные акты ведомственного правотворчества.
Более простой формой систематизации законодательства, по сравнению с кодификацией и консолидацией, является инкорпорация. Инкорпорация законодательства, как форма его систематизации, не связана с правотворческой деятельностью и заключается в создании разного рода сборников или собраний нормативных правовых актов. При этом содержание нормативных правовых актов, включаемых в такие сборники или собрания, изменяться не может. Они включаются такими, какие есть. Допускается только внешняя обработка нормативных актов. Например, из них исключаются отмененные статьи, статьи, в которые были внесены изменения, излагаются в новой редакции и т. д.
В зависимости от того, кем осуществляется инкорпорация, различают официальную и неофициальную инкорпорацию. Официальная инкорпорация осуществляется либо правотворческими органами, т. е. органами, издавшими нормативные правовые акты, либо органами, специально уполномоченными на это правотворческими органами. Некоторые авторы к официальной инкорпорации относят только ту, которая осуществляется самими правотворческими органами, а инкорпорацию, которая осуществляется по поручению правотворческих органов, называют официозной (полуофициальной) . Примером официальной инкорпорации может быть Собрание законодательства Российской Федерации, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, указы и распоряжения Президента РФ, решения Конституционного Суда РФ по вопросам толкования Конституции РФ и соответствия ей законов и нормативных актов высших органов государственной власти Российской Федерации. Неофициальная инкорпорация осуществляется организациями и частными лицами по собственной инициативе и без санкции уполномоченных на то государственных органов. Примером неофициальной инкорпорации могут быть различные сборники нормативных правовых актов, издаваемые для удовлетворения потребностей практики или в научных целях.
В зависимости от того, по какому признаку производится размещение нормативных актов в сборниках или собраниях законодательства, различают хронологическую и систематическую (или предметную) инкорпорацию. При хронологической инкорпорации нормативные акты размещаются в сборниках или собраниях законодательства по хронологическому признаку, т. е. с учетом времени их принятия. Примером такой систематизации законодательства может служить уже упоминавшееся Собрание Законодательства Российской Федерации. В нем соответствующие нормативные акты публикуются с учетом времени их принятия. При систематической (предметной) инкорпорации нормативные акты в сборниках или собраниях размещаются по предметному признаку, т. е. с учетом предмета правового регулирования. Примером такой систематизации законодательства может служить Свод законов Российской Федерации, работа по созданию которого ведется в настоящее время.
Наконец, в зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную (генеральную) и частичную инкорпорацию. При полной (генеральной) инкорпорации составляются собрания, охватывающие все или большую часть законодательства страны (или субъекта федерации), при частичной инкорпорации составляются сборники законодательства по отдельным институтам или отраслям права.
Сборники и собрания законодательства, как результат его инкорпорации, необходимо отличать друг от друга. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Сборники нормативных актов могут готовиться как самими правотворческими органами, так и другими органами и организациями, а также частными лицами. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны. Разновидностью собрания законодательства является свод законов , представляющий собой инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти, объединенных по предметному признаку.
Инкорпорация играет весьма важную роль в процессе систематизации законодательства. Благодаря ей, обеспечивается доступ самого широкого круга субъектов к достоверной информации о действующих в стране законах и подзаконных нормативных актах.
Наряду с перечисленными формами систематизации законодательства – кодификацией, консолидацией и инкорпорацией – некоторые авторы выделяют и такую ее форму, как учет законодательства (учет нормативных актов). Учет законодательства считается самой простой формой систематизации нормативных правовых актов и представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.
Учет законодательства осуществляется различными государственными и негосударственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и для обеспечения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных субъектов. Особую роль учет законодательства играет в деятельности судебных и прокурорских органов.
Принято выделять несколько видов учета нормативных правовых актов. Наиболее простым является журнальный учет . Он связан с фиксацией реквизитов нормативных актов в специальных журналах и ведется по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. При использовании хронологического принципа нормативные акты регистрируются по датам их принятия, алфавитно-предметного – по предметным рубрикам, расположенным по алфавиту, системно-предметного – с учетом отраслей, подотраслей и институтов права.
Другим, более совершенным видом учета законодательства является картотечный учет . Он связан с созданием разного рода карточек, расположенных по определенной системе. На карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты нормативного акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования), либо полный текст акта. Рубрики картотеки определяются на основе выработанного заранее словника или рубрикатора, а поиск нужных карточек осуществляется либо ручным способом, либо в полуавтоматизированном или автоматизированном режиме.
Следующим видом учета законодательства считается ведение контрольных текстов действующих нормативных актов . Этот вид учета законодательства связан с внесением в тексты официальных изданий законов и подзаконных нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении этих актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.
В настоящее время все более широкое распространение получает так называемый автоматизированный учет законодательства , основанный на использовании современной компьютерной техники и связанный с созданием автоматизированных информационно-поисковых систем (АИПС) по законодательству. В Российской Федерации такого рода системы созданы в аппаратах Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, в Министерстве юстиции и ряде других федеральных органов. Созданы и коммерческие автоматизированные информационно-поисковые системы законодательства «Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и некоторые другие.
В зависимости от субъекта систематизации законодательства выделяют такие ее виды, как официальная, официозная и неофициальная .
Официальная систематизация имеет место в том случае, если она осуществлена непосредственно правотворческим органом, издавшим нормативные правовые акты, либо она осуществлена другим уполномоченным органом по поручению правотворческого органа (ее результат санкционирован правотворческим органом). Примером официальной систематизации является «Собрание законодательства Росийской Федерации».
Официозная (полуофициальная) систематизация является достаточно редким ее видом. Такая систематизация законодательства имеет место в случае, когда ее результат подготавливается по поручению правотворческого органа, но не получает санкции последнего. Примером официозной систематизации является «Собрание действующего законодательства СССР», которое было подготовлено Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР, но официального утверждения подготовленные тома Собрания в дальнейшем не получили.
Неофициальную систематизацию осуществляют отдельные ведомства, издательства, научные и учебные учреждения, а так же частные лица. Она осуществляется без какого-либо поручения или контроля со стороны правотворческого органа. В качестве примера неофициальной систематизации можно назвать различные сборники нормативных правовых актов (например, Сборник кодексов РФ), издаваемые различными печатными издательствами, но которые не являются официальными источниками законодательства, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества или правоприменения.
По способу расположения нормативного материала при систематизации законодательства выделяют такие ее разновидности, как хронологическая, предметная и алфавитная систематизация .
При хронологической систематизации проводится деятельность по расположению систематизируемого нормативного материала в зависимости от даты их принятия. В хронологическом порядке принимаемые нормативные правовые акты располагаются в «Собрании законодательства РФ».
При предметной систематизации проводится деятельность по расположению систематизируемого нормативного материала по предметному признаку (отраслям и институтам права, сфере деятельности). Например, Свод законов США.
Алфавитная систематизация , предполагающая расположение в алфавитном порядке нормативных правовых актов по заглавной букве вида документа, заголовка документа и т.д., в настоящее время используется достаточно редко (например, в архивах или библиотечных, научных фондах).
С точки зрения объема охватываемого нормативного материала различают полную и частичную систематизацию законодательства.
При полной систематизации затрагивается практически весь массив нормативных правовых актов и результатом является принятие единого сводного акта (например, Собрание законодательства РФ). Частичная систематизация направлена на упорядочение и совершенствование нормативных правовых актов действующих только в определенной сфере общественных отношений, поэтому в результате принимаются сводные или кодифицированные акты по отдельным отраслям (институтам) права (например, УК РФ, ГК РФ, ТК РФ).
В зависимости от используемого в юридической практике способа систематизации законодательства выделяют следующие ее виды: учет, инкорпорация, кодификация, консолидация.
Учет законодательства представляет собой процесс сбора, хранения и поддержания в рабочем состоянии нормативных правовых актов, с целью оперативного обнаружения и использования необходимой правовой информации заинтересованными субъектами (государственными органами, негосударственными организациями, гражданами и др.).
К разновидностям учета законодательства можно отнести журнальный учет (фиксация нормативных правовых актов осуществляется в специальных журналах по хронологическому, алфавитно-предметному, системно-предметному критерию с занесением основных реквизитов), картотечный учет (основные реквизиты нормативных правовых актов: вид, наименование, дата принятия, место официального опубликования и т.д. – фиксируются в специальных карточках, объединенных в каталоги), автоматизированный учет законодательства, который представляет более современный вид учета законодательства, основанный на сборе, хранении и поиске нормативных правовых актов в электронном виде. Автоматизированный учет позволяет хранить в компьютерных базах данных огромные объемы правовой информации, в т.ч. не только реквизиты, но и тексты правовых актов, осуществлять поиск и работу с правовыми актами по любым заданным параметрам (например, автоматизированные информационные поисковые системы «Кодекс», «Гарант», «КонсультантПлюс» и др., а также ведомственные АИПС).
Инкорпорация это вид систематизации, при котором происходит объединение нормативно-правовых актов по каким-либо признакам в сборники (собрания, своды) без изменения их содержания.
Инкорпорацией законодательства могут заниматься государственные и негосударственные организации, граждане. Отсюда различают инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную .
Кроме того, различают инкорпорацию хронологическую и предметную . Примером указанных инкорпораций законодательства являются уже упомянутое Собрание законодательства Российской Федерации и Свод законов Российской Империи (в данное время ведется работа по созданию Свода законов Российской Федерации).
Консолидация – это вид систематизации законодательства, представляющий собой сведение множества близких по содержанию нормативных правовых актов в один укрупненный нормативно-правовой акт. Целью консолидации является преодоление множественности нормативных правовых актов и обеспечение при этом единства правового регулирования.
Консолидацию отличают следующие существенные черты:
1. Консолидация - это определенный правотворческий прием, который позволяет, не затрагивая содержание объединяемых нормативных правовых актов, внести существенное изменение во внешнее оформление и структуру нового акта.
2. Носит официальный характер, т.к. проводится только правотворческими органами в отношении принятых им актов.
3. При издании консолидированного нормативного правового акта, объединенные нормативные правовые акты утрачивают свою юридическую силу.
Консолидация как вид систематизации законодательства занимает промежуточное место между инкорпорацией и кодификацией. Данный вид систематизации достаточно широко распространен в Великобритании (например, акты о Парламенте, о министрах Короны, о местном самоуправлении, народном представительстве), в меньшей степени во Франции (законы о дорогах общественного пользования, о сберегательных кассах и др.). В Российской Федерации консолидация законодательства широкого применения не нашла и иногда может встречаться в ведомственном правотворчестве.
Кодификация – это вид систематизации, носящий правотворческий характер, представляющий собой коренную переработку действующего законодательства и создание нового сводного нормативного правового акта.
В юридической науке различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию .
Всеобщая (полная) кодификация предполагает принятие кодифицированного акта затрагивающего все или самые основные отрасли права. В данном случае речь идет о создании так называемого «кодекса кодексов» (например, Кодекс Юстиниана, VI в.). Однако для систематизации современного законодательства, такая деятельность требует гигантских усилий и затрат (временных, финансовых, организационных и т.д.), что связано с необходимостью переработки огромного массива законодательных и подзаконных актов.
Отраслевая кодификация предусматривает создание кодифицированного акта объединяющего все правовые нормы, относящиеся к данной отрасли права (например, Гражданский Кодекс РФ, Уголовный Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушения в РФ и др.).
Специальная кодификация направлена на создание кодифицированного акта, объединяющего правовые нормы отдельных институтов и подотраслей права (Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс).
Юридической науке и практике известны несколько видов кодифицированных актов: основы законодательства (обеспечивают регулирование наиболее важных и принципиальных вопросов в соответствующей отрасли, подотрасли, институте права – Основы законодательства РФ о культуре, Основы законодательства РФ о нотариате и др.), кодексы (обеспечивают более детальное и всестороннее регулирование однородных общественных отношений, относящихся к соответствующей сфере – Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ), уставы (регулируют определенную сферу государственной деятельности; работу министерств, ведомств, организаций, а также правовое положение субъектов федерации, административно территориальных единиц и т.д.; например, Устав железнодорожного транспорта РФ, Устав Центробанка, Устав Иркутской области, Устав г. Иркутска.), положения (детально регулируют вопросы правового статуса, образования, структуры, целей, задач определенного органа, учреждения, организации – Положение о Верховном Суде РФ, Положение о службе в органах внутренних дел), правила (определяют порядок осуществления какой-либо деятельности – Правила дорожного движения, Правила воздушных полетов) и др.
Кодификационные акты обладают рядом преимуществ по сравнению с другими нормативными правовыми актами. В частности в литературе по теории государства и права называют такие достоинства кодифицированных актов как:
1) делают законодательство компактным, согласованным, обладают способностью наилучшим образом упорядочивать действующее, законодательство;
2) укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;
3) охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества;
4) имеют сводный характер, обеспечивают преемственность в правовом регулировании;
5) имеют сложную структуру, которая обеспечивает рациональную организацию нормативного материала;
7) регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем самым создают устойчивость такого регулирования.
Таким образом, кодификация позволяет осуществить систематизацию законодательства на более высоком и качественном уровне, укрепить системность и единство нормативных правовых актов, достигнуть их полной юридической согласованности, а также своевременно внося необходимые изменения и дополнения, обновлять действующее законодательство для эффективного регулирования общественных отношений.
1. Что понимается под системой права и каковы ее основные признаки?
2. Что представляет собой структура системы права?
3. В чем заключается различие между системой права и системой законодательства?
4. Что понимается под отраслью права?
5. По каким критериям происходит деление права на отрасли и институты?
6. Какова структура системы законодательства?
7. Для чего необходима систематизация законодательства?
8. Что представляет собой учет как вид систематизации нормативно-правовых актов?
9. Понятие и разновидности инкорпорации законодательства.
10. В чем заключаются характерные черты консолидации?
11. Что понимается под кодификацией законодательства и какие существуют ее разновидности?
Глава 15. ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
§1. Понятие, признаки и виды правовых отношений
Систематизация законодательства - это целенаправленная деятельность государственных органов и частных лиц по приведению источников права в единую, упорядоченную систему.
Систему права и систему законодательства не следует смешивать. Система права - это упорядоченная совокупность правовых норм, а система законодательства - это совокупность источников права, прежде всего нормативно-правовых актов. Один и тот же источник права может иметь комплексный характер, включая нормы различных отраслей. Например, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и многие другие одновременно содержат нормы административного, гражданского, природно-ресурсного права.
Наиболее распространены два вида систематизации.
Первый вид - это систематизация исключительно нормативно-правовых актов.
Второй вид - это систематизация всех источников права, включая помимо нормативных актов прецеденты, правовые обычаи, нормативные договоры.
Необходимость систематизации обусловлена огромным количеством источников права. Цели систематизации заключается в устранении противоречий в правовой системе, отмены или изменении устаревших нормативно-правовых актов, повышении эффективности реализации права в ходе правоприменения. В ходе систематизации осуществляется переработка и совершенствование всей системы права, ее упорядочение, устранение коллизий, недостатков, пробелов. По субъектному критерию систематизация может быть официальной и неофициальной. В первом случае речь идет о деятельности компетентных государственных органов, во втором - о систематизации, осуществляемой частными лицами в собственных интересах.
Виды систематизации:
Учет - это сбор, обработка и хранение сведений о нормативно-правовых актах. Выделяют два вида учета:
журнальный или картотечный - это фиксация реквизитов и основных положений нормативно-правовых актов в специальных журналах по хронологическому (дата, номер) или тематическому критерию;
автоматизированный - это разработка специализированных информационно-поисковых систем типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант-Плюс» и др.
Инкорпорация - это объединение нормативно-правовых актов в хронологическом, алфавитном или тематическом порядке в различного рода сборники или собрания без изменения их содержания.
Инкорпорация допускает редакционную правку нормативных актов:
исключение положений, утративших юридическую силу;
исправление различного рода опечаток, ошибок;
изложение актов в последней, исправленной редакции.
Такой вид систематизации известен с незапамятных времен. Всемирно известные правовые источники - Законы Хаммурапи, Свод законов Юстиниана, Варварские Правды и многие другие - представляют собой разновидности инкорпорации.
Особый вид инкорпорации - Свод законов. В царской России существовал Свод законов Российской Империи. Сложный пример инкорпорации представлял Свод законов СССР. В настоящее время Указами Президента РФ от 6 февраля 1995 г. и 14 февраля 1998 г. предусмотрена подготовка к изданию Свода законов Российской Федерации - официального, систематизированного и полного собрания действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации федерального уровня.
Различают генеральную - полную и выборочную - специализированную инкорпорацию. Широко распространено издание официальных собраний нормативно-правовых актов уполномоченными государственными органами. В России на федеральном уровне к такого рода собраниям относятся «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации» и некоторые другие.
Консолидация - это объединение нескольких однородных по предмету правового регулирования и юридической силе нормативно-правовых актов в один, укрупненный акт.
В результате консолидации появляется новый, объединенный нормативный акт. При этом вошедшие в него отдельные нормативно-правовые акты утрачивают силу.
Примером конолидации может служить вторая часть Налогового кодекса РФ, которая заменила собой цедый ряд федеральных законов, каждый из которых был посвящён правовому регулированию порядка сбора, начисления и уплаты отдельных налогов и сборов.
Консолидация способствует реализации принципа экономичности права. Правовые нормы в процессе консолидации собираются вместе, в одном нормативном акте, обеспечивая целостность правового регулирования. Устраняется разбросанность правового института по нескольким нормативным актам. Это облегчает поиск и применение соответствующих норм. Редакционная правка позволяет переработать нормативный материал, изложить его логически последовательно, устранить повторы, противоречия. Все это, в конечном счете, повышает эффективность правоприменения, реализации права.
Кодификация - это создание единого, систематизированного нормативно-правового акта, устанавливающего правовые основы какой-либо отрасли права (Гражданский, Уголовный, Таможенный, Земельный кодексы) или правового института (Кодекс об административных правонарушениях, Лесной, Водный, Бюджетный, Жилищный кодексы).
Кодификация представляет собой особый вид правотворчества. В процессе кодификации нормативный материал подвергается коренной переработке как по форме, так и по содержанию. Цель кодификации заключается в структурированп отрасли, подотрасли права или правового института. Виды кодифицированных актов могут быть различны - это Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение.
Кодифицированный акт отличается внутренней согласованностью, сложной структурой, большим объемом, высоким уровнем нормативных обобщений, стабильностью действия.
Дополнительная литература:
Керимов Д.Л. Культура и техника законотворчества. М. 2001.
Кухарук Т.В. Систематика и систематизация законодательства. // Правовоедение 1995 № 5
Законодательство в целом представляет огромный массив нормативных правовых актов. В силу этого существует практическая потребность в систематизации всего этого текстуально- правового материала. — это деятельность, направленная на упорядочение действующих нормативных правовых актов. Систематизация законодательства необходима:
- для правильного уяснения и применения нормативных актов;
- развития и совершенствования законодательства;
- формирования правосознания.
Приемы, которые используются при упорядочении нормативно-правовых актов, называются способами систематизации.
Виды и способы систематизации российского законодательства
В правовой теории обычно выделяют следующие способы систематизации законодательства (рис. 18).
1. Учет — простейший способ систематизации. Учет может быть журнальным, картотечным и автоматизированным. Организация учета включает в себя систему поиска необходимой правовой информации.
2. Разновидностью учета является систематизация на электронных носителях (создание специализированных компьютерных баз данных «Гарант»,«КонсультантПлюс», «Кодекс»). В них законодательные акты группируются по различным критериям, как правило по предметно-хронологическому.
Рис. 18. Способы систематизации законодательства
3. Инкорпорация - это объединение действующих нормативно-правовых актов в единые сборники без изменения их содержания и с сохранением самостоятельности. При таком способе систематизации законодательные акты объединяются по определенному основанию (хронологическому, тематическому, по органу, издавшему акты) без изменения содержания соответствующих актов. В этом случае может идти речь только о внешней обработке законодательного акта. Так, из него могут быть исключены статьи, потерявшие юридическую силу.
Различают инкорпорацию официальную и неофициальную. В первом случае издастся и утверждается соответствующим компетентным органом инкорпорационный сборник. Он является официальным источником законодательства. Сборники неофициальной инкорпорации такого значения не имеют. Иногда дополнительно выделяют и так называемую официозную инкорпорацию, под которой понимают издание сборников нормативных актов теми органами, которым это официально поручено.
В зависимости от целей систематизации различают хронологическую и предметную инкорпорацию. В первом случае законодательные акты объединяются в соответствии с хронологией (датой издания). Например. Собрание законодательства РФ. Предметная — объединение по тематической направленности, например сборники отраслевых нормативных актов. Так, в 1994 г. издательством «Юридическая литература» был выпущен сборник под названием «Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации», куда были включены нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, втом числе законы «О милиции», «О внутренних войсках», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др.
4. Консолидация — способ систематизации, который состоит в объединении разных, но тематически единых законодательных актов в один акт. Это происходит в тех случаях, когда нормативный материал по своему содержанию отвечает современным задачам, но отличается раздробленностью. При создании нового акта все прежние акты утрачивают юридическую силу. Пример консолидации: Указ Президиума Верховного Совета СССР в 1980 г. «О праздничных и памятных днях» заменил 48 актов.
Консолидация всегда имеет официальный характер.
5. Кодификация — способ систематизации, при котором имеет место как внутренняя, так и внешняя переработка действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. К кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства и др.
В теории права различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.
Всеобщая кодификация представляет собой создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства: свода законов, включающего в себя все основные нормы нрава всех отраслей национальной правовой системы (например, Свод законов Российской империи 1832 г.); основ законодательства, устанавливающих наиболее общие правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения (например, основы соответствующего законодательства в СССР).
Отраслевая кодификация предполагает объединение норм в рамках определенной отрасли. При этом создается соответствующий акт — кодекс. Кодекс - это нормативно-правовой акт, при помощи которого осуществляется комплексное регулирование однородных общественных отношений (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).
Специальная кодификация объединяет определенного либо нескольких правовых институтов. Например, Лесной кодекс РФ представляет из себя совокупность норм, регулирующих специфические однородные отношения.
