100 р бонус за первый заказ

Выберите тип работы Дипломная работа Курсовая работа Реферат Магистерская диссертация Отчёт по практике Статья Доклад Рецензия Контрольная работа Монография Решение задач Бизнес-план Ответы на вопросы Творческая работа Эссе Чертёж Сочинения Перевод Презентации Набор текста Другое Повышение уникальности текста Кандидатская диссертация Лабораторная работа Помощь on-line

Узнать цену

Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Надзор за исполнением законов является одной из основных отраслей деятельности органов прокуратуры и осуществляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профилактическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подготовки и совершения, а также принимают действенные меры к их устранению.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся: 1) федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; 2) органы военного управления, их должностные лица; 3) органы контроля, их должностные лица; 4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления; 6) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблюдение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагивающие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публичной власти.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров.

объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится нормативное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.

наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Из этого законодательного требования есть исключение. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Особая правовая охрана Конституции РФ установлена законодательством в целях обеспечения неизменности и постоянства основополагающих принципов организации российского общества: верховенства Конституции как Основного Закона государства, сущности и гарантий прав и свобод человека и гражданина, политического, религиозного и идеологического плюрализма, разделения властей, парламентаризма, всеобщего избирательного права, федеративного устройства и других демократических принципов.

Особенности правовой охраны Конституции РФ состоят в том, что вся система государственных органов РФ, в том числе Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, а также судебная система РФ, призвана обеспечивать соблюдение конституционным норм, безусловно, органы местного самоуправления также обеспечивают соблюдение конституционных норм в отдельных населенных пунктах РФ.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, обеспечения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в РФ, а также суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы во исполнение Конституции РФ, заслушивает отчеты Правительства РФ об их исполнении и соблюдении конституционных норм в РФ, осуществляет иные полномочия по обеспечению соблюдения Конституции РФ всеми субъектами правоотношений.

Правительство РФ осуществляет контроль за соблюдением Конституции РФ и конституционных прав и свобод федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ, совместному ведению РФ и ее субъектов.

Особое место в охране конституционных норм принадлежит Конституционному Суду РФ. Он осуществляет следующие полномочия по контролю за соблюдением Конституции РФ: 1) издает акты официального толкования конституционных положений; 2) проверяет принимаемые законы и подзаконные акты различных органов власти на соответствие их Конституции РФ; 3) в случае обнаружения несоответствия нормативных актов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ признает этот акт не соответствующим Конституции РФ и отменяет его действие; 4) проверяет международные договоры РФ на соответствие нормам Конституции РФ и признает их соответствующими или не соответствующими Конституции РФ, причем в последнем случае такие международные договоры не подлежат ратификации, а значит, не подлежат применению на территории РФ.

Иные суды РФ вправе отменять действие нормативных актов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в случае их несоответствия положениям Конституции рФ по запросу правомочных органов. Правовой охране Конституции РФ служит особый усложненный порядок ее принятия, внесения в ее текст изменений или поправок.

Все субъекты конституционно-правовых отношений, включая и дипломатические, и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудников, пользующихся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также иных законно находящихся на российской территории иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов), обязаны соблюдать Конституцию РФ.

Полномочия Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд обладает обширными полномочиями в сфере конституционного контроля. Статья 125 Конституции РФ и ст. 3 Закона о Конституционном Суде определяют полномочия Конституционного Суда.

1. Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ;

1) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации;

3) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации;

4) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Это полномочие Конституционного Суда называется абстрактным конституционным контролем. Абстрактный конституционный контроль означает проверку соответствия указанных актов Конституции РФ независимо от их применения в конкретном деле. Конституционный Суд осуществляет последующий контроль за соответствием Конституции РФ законов, иных нормативных актов, конституционно-правовых договоров и предварительный контроль за соответствием Конституции РФ международных договоров. Последующий контроль означает, что Суд разрешает дела о соответствии только вступивших в силу законов, иных нормативных актов. Предварительный контроль означает, что Суд разрешает дела о соответствии только не вступивших в силу международных договоров, заключенных Российской Федерацией.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных актов и договоров обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство России, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

2. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции:

1) между федеральными органами государственной власти;

2) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

3) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Правом на обращение в Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, а Президент России также в случае не достижения согласованного решения при использовании в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации.

3. Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Это полномочие Суда называется конкретным конституционным контролем, который всегда связан с применением или возможностью применения закона в конкретном деле.

Правом на обращение в Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 29) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 35) устанавливают право обращения с жалобой в Конституционный Суд соответственно Уполномоченного по правам человека и Генерального прокурора РФ.

При принятии к рассмотрению жалобы производство в суде или ином органе по делу, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон, может быть приостановлено по решению суда или иного органа.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности закона обладает любой суд. Такое обращение возможно, если суд при рассмотрении дела в любой инстанции придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в данном деле.

В период с момента принятия к рассмотрению обращения суда в Конституционный Суд и до принятия постановления Конституционного Суда производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается.

4. Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции РФ обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство России, органы законодательной власти субъектов Федерации.

Толкование Конституции РФ, осуществляемое по запросам управомоченных лиц Конституционным Судом, является нормативным, то есть разъяснение конституционных норм дается безотносительно их реализации, применения в каком-либо конкретном деле.

5. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Такой запрос направляется в Конституционный Суд Советом Федерации.

Помимо этих полномочий Конституционный Суд имеет право законодательной инициативы по вопросам своего ведения (то есть по вопросам осуществления судебного конституционного контроля). Статья 3 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что Конституционному Суду могут быть предоставлены иные полномочия. Такие полномочия предоставляются ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Например, ст. 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» предусматривает осуществление Конституционным Судом проверки соблюдения требований Конституции РФ при реализации инициативы о проведении референдума по запросу Президента Российской Федерации. Статья 100 Конституции РФ предусматривает возможность направления палатам Федерального Собрания посланий Конституционного Суда. Конституционный Суд также может пользоваться правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

6. Порядок внесения изменений и пересмотр положений Конституции РФ предусмотрен главой

9 Конституции РФ 1993 года и федеральным законом "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" от 4 марта 1998 года.
В соответствии со статьей 134 Конституции РФ, предложения о поправках и пересмотре положений в ней могут вносить президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" устанавливает порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ.
Порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ устанавливается Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом о референдуме РФ.
Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и законом "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ". Федеральный конституционный закон о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно‑правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции РФ.
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции, который получает наименование, отражающее суть данной поправки.
Предложение о поправке вносится в Госдуму субъектом права инициативы такого предложения, установленным "статьей 134" Конституции РФ, в виде проекта закона.
Рассмотрение Госдумой проекта закона о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях. Проект считается одобренным, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Одобренный проект в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения закона Совет Федерации вправе внести в Госдуму предложение о создании согласительной комиссии.
В течение пяти дней со дня принятия закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые должны рассмотреть его в срок не позднее одного года со дня его принятия.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.
Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско‑процессуальным законодательством.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения направляется председателем Совета Федерации президенту РФ для подписания и официального опубликования.
Президент РФ в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

В 2008 году президент РФ в соответствии со статьей 134 Конституции и статьей 3 Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" внес в Государственную Думу проекты законов о поправках к Конституции России "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" и "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации".
30 декабря 2009 года в Основной закон были внесены поправки, предусмотренные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года. Был увеличен срок полномочий президента РФ и депутатов нижней палаты российского парламента. Согласно Основному закону глава государства стал избираться на шесть лет (ранее - на четыре года), а депутаты Госдумы - на пять лет (ранее - на четыре года).
Кроме того, правительство стало обязано отчитываться перед Госдумой о своей работе.

©2015-2019 сайт
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-03-24

А) требовательность, справедливость, дисциплина;

Б) компетенция, объекты прокурорского надзора, наличие или отсутствие информации об имеющих место нарушениях закона;

В) порядок, прокурорский надзор, охрана прав человека и гражданина.

Может ли прокурор при осуществлении возложенных на него функций по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения учреждений и организаций, поднадзорных органам прокуратуры?

В) решается индивидуально и в зависимости от обстоятельств.

При реализации надзорных полномочий может ли прокурор иметь свободный доступ к документам и материалам?

А)да;
Б) нет;

В) в зависимости от характера документов и материалов.

Может ли прокурор проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона?

В) в зависимости от характера нарушения закона.

Может ли прокурор требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений?

В) в зависимости от статуса руководителя.

Может ли прокурор выделять специалистов для выяснения возникших вопросов?

В) в зависимости от возникающего вопроса.

Может ли прокурор проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных ему организаций?

А) в зависимости от организации;

Б)нет;
В)да.
8. Может ли прокурор вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов?

В) в зависимости от вида нарушения закона.

Может ли прокурор предостерегать о недопустимости нарушения закона?

В) иногда может.

Может ли прокурор опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными?

Б) в отдельных случаях может;

Ключевые слова по теме в английской редакции

Надзор – superintendence

Постановление прокурора – resolution

Предостережение - admonition

Тема 5. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

2. Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ.

3. Полномочия прокурора в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

4. Приоритетные направления прокурорского надзора в этой отрасли и организация работы.

Нормативные акты и литература

Нормативные акты:

2.Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» //СЗ РФ.1995. № 47. Ст. 4472.

3. Комментарии к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I « О прокуратуре Российской Федерации»/ Под ред. Китровой Е.В., Кузьмина В.А. – ООО «Новая правовая культура», 2007.

4. Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

5. Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

6. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приеме граждан в системе прокуратуры Российской Федерации. Утверждена приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 года № 45.

Литература:

1. Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: учебник / под ред. С.Я. Сухарева. – 2-е изд., перераб. И доп.. – М.:НОРМА, 2008. – 463 с.

2. Крюков, В.Ф. Прокурорский надзор: учебное пособие для вузов / В.Ф. Крюков. – 2-е изд., пересмотр. И доп. – М.: Норма, 2010. – 815 с.

3. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Издат. Дом «Городец». 2007.

Практические занятия по теме № 5

Задачи по теме

1. По жалобе жильцов близлежащего дома была проведена прокурорская проверка соблюдения установленных строительных, санитарных и иных норм при реконструкции автозаправочной станции. При этом было установлено, что реконструкция АЗС проводится без необходимых на то согласований с противопожарной службой и органами по охране окружающей среды. Представление прокурора о необходимости устранения нарушений закона осталось без ответа, предложенные в нем меры не исполнены.

Как должен действовать прокурор? Какое лицо и к какой мере ответственности должно быть привлечено? Составьте проект соответствующего акта прокурорского реагирования.

2. 10 работников шахты «Красная шапочка» обратилась с письмом к прокурору города. Из письма следует, что шахтерам в течение б месяцев не выплачивается заработная плата. Руководство шахты объясняет невыплату зарплаты отсутствием денег на счете шахты в банке. Но шахтерам известно, что руководители шахтоуправления и шахты, а также посреднических структур (по сбыту угля) строят для себя дорогостоящие коттеджи, совершают заграничные круизы, приобретают дорогостоящие предметы, в том числе престижные импортные автомобили.

Скажите, как на это письмо следует реагировать прокурору?

Примите решение в роли прокурора города.

3. Директором предприятия издан приказ о лишении премии по итогам работы за месяц одного из работников на том основании, что в течении семи рабочих дней этот работник не исполнял свои трудовые обязанности в связи с привлечением его к осуществлению правосудия в качестве присяжного заседателя.

Правомерен ли данный приказ директора предприятия? Мотивируйте ответ ссылками на законодательство. Если приказ неправомерен, то какой акт прокурорского реагирования должен быть принесен прокурором? Составьте проект необходимого акта прокурорского реагирования.

4.Прокурором района было принято решение о производстве проверок исполнения закона при приеме, регистрации и разрешений заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях с периодичностью один раз в полгода по тем основаниям, что ежемесячно проводимые проверки не выявляют существенных нарушений закона в этой сфере.

Соответствует ли данное решение прокурора требованиям, содержащимся в приказах Генерального прокурора РФ?

5. В ходе проведения прокурорской проверки были выявлены факты систематического нарушения законности со стороны администрации рынка. В частности, было установлено, что выдавались весы, не прошедшие необходимого контроля, на рынке к продаже продовольственных товаров допускались лица, не имеющие санитарных книжек, продажа продуктов и товаров бытовой химии осуществлялась с одних и тех же лотков.

Как должен реагировать прокурор на выявленные нарушения законности? Какие акты прокурорского реагирования необходимо принести в этом случае?

Тесты по теме

Винокуров Александр Юрьевич, главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Предпринята попытка осмысления теоретических подходов к характеристике деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ. На основе анализа действующего законодательства выявлены проблемы, не позволяющие прокурорам эффективно осуществлять данную деятельность.

Ключевые слова: органы прокуратуры, прокурор, надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением Конституции РФ, конституционная законность, акты прокурорского реагирования.

Supervision of compliance with the Constitution of the Russian Federation: object and limits

In the present article attempt of learning of theoretical approaches to the characteristic of activity of prosecution service bodies on supervision of abidance of the Constitution of the Russian Federation is undertaken. The author on the basis of the analysis of the current legislation found out the problems which don"t allow prosecutors to realize considered activity effectively.

Key words: prosecution service bodies, prosecutor, supervision over abidance to the laws, supervision over abidance to the Constitution of the Russian Federation, constitutional law, acts of the prosecution response.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура РФ определяется как "единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации". Кроме того, предмет, пожалуй, самой внушительной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов - рассматривается в том числе через призму соблюдения Конституции РФ поднадзорными прокурорам органами, организациями, должностными и иными лицами.

Акцентирование внимания прокуроров в названном Законе на вопросах соблюдения Основного Закона <1> произошло в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Справедливости ради нужно сказать о Законе РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <2>, в соответствии с п. 1 ст. 61 которого Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему краевые, областные прокуроры были призваны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РСФСР краевым, областным Советом и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами. Но в данном законодательном акте речь шла о сфере интересов прокуроров областного звена, в то время как Закон о прокуратуре обозначил системный характер надзора за соблюдением Конституции РФ всеми поднадзорными прокурорам субъектами и объектами. При этом положения базового Закона в последующем были конкретизированы в ряде отраслевых законодательных актов.

<1> Данный термин мы используем не буквально, поскольку в отличие от Конституции РСФСР 1978 г. действующая Конституция РФ, обладая высшей юридической силой, имеет прямое действие.
<2> Утратил силу.

Так, в ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что "Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда". В свою очередь, в ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится о том, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Вряд ли данное обстоятельство можно считать основанием для наделения прокуратуры негласным статусом "органа конституционного надзора" <3>, однако здесь уместно вспомнить и о таком широко используемом понятии, как "конституционная законность" <4>, которое, следуя логике, очевидно, противопоставляется иной законности, являющейся, судя по всему, неконституционной или "просто законной", поскольку "обычная" законность рассматривается как точное и неуклонное соблюдение правовых норм, строгое и полное осуществление правовых предписаний законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права <5>. Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности даже была предметом диссертационного исследования <6>.

<3> См.: Холиков К.Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. N 1. К.Н. Холиков относит органы прокуратуры к числу "общих органов конституционного надзора" по причине наличия у прокуроров права на обращение в Конституционный Суд РФ. Т. Ашурбеков говорит о роли прокуратуры в механизме конституционного надзора (см.: Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7. С. 5).
<4> См.: Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. N 7; Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4; Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5; Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7.
<5> См.: Борисов А.Б. Большой юридический словарь. М., 2010. С. 219.
<6> См.: Савенков А.Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

Одной из целей деятельности прокуратуры РФ согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре выступает обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и здесь целесообразно вспомнить известную цитату В.И. Ленина о недопустимости деления законности на калужскую и казанскую <7>. Хотя с учетом федеративного устройства государства и наличия собственной законотворческой компетенции у субъектов РФ, особенно принимая во внимание положения ст. 73 Конституции РФ о праве самостоятельного правового регулирования вопросов, не охваченных ее ст. 71 и 72, едва ли тезис В.И. Ленина можно воспринимать как догму. Однако "парад" суверенитетов во второй половине 1990-х гг. и последующее трудоемкое возвращение (не без деятельного участия прокуроров) регионального законодательства в русло "единого правового пространства" в начале 2000-х гг. показали актуальность ленинской фразы.

<7> См.: Ленин В.И. О "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958 - 1965. С. 197 - 201.

Возвращаясь к характеристике сферы надзора за соблюдением Конституции РФ, необходимо сказать, что в основе алгоритма общенадзорной <8> деятельности, а именно с ней согласно действующему законодательству ассоциируется по традиции надзор за исполнением законов <9>, лежит проверка поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такое основание для проведения прокурорской проверки предусмотрено п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Из этого логически вытекает отсутствие оснований для проведения прокурором проверок соблюдения Конституции РФ по одной-единственной, но безапелляционной причине - Конституция РФ, несмотря на использование в научной литературе ставшего нарицательным термина "Основной Закон", к законодательным актам не относится в силу своей статусной самодостаточности. В противном случае едва ли целесообразно было разграничивать ее в процитированном выше п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре с "законами, действующими на территории Российской Федерации".

<8> Позволим себе в рамках настоящей статьи использовать данный термин, до 1992 г. обладавший статусом законодательно закрепленного (см. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР"), а в настоящее время используемый профессионалами как нарицательное понятие, характеризующее такую отрасль, как "надзор за исполнением законов".
<9> См.: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2011. С. 171 - 172.

К слову, далеко не во всех субъектах РФ конституции и уставы отождествляются с законодательными актами <10>, и это обусловлено положением ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой регионы имеют свою конституцию (устав) и законодательство, тем самым отграничивая акт, обладающий высшей юридической силой, от собственно законодательных актов.

<10> Например , в названии законодательный статус подтверждается в Конституции Республики Алтай (Основном Законе), а уставы города Москвы и Московской области содержат по тексту ссылку на их законодательный статус.

Частью 2 ст. 15 Конституции РФ определено, что "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Статьями 1 и 21 Закона о прокуратуре очерчен круг органов и лиц, в отношении которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за соблюдением требований Основного Закона: федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Сопоставление приведенного перечня с ч. 2 ст. 15 Основного Закона показало, что на органы управления и руководителей коммерческих и ряда некоммерческих организаций обязанность соблюдать Конституцию РФ не распространяется, а значит, и надзор прокурорами в этой части фактически осуществляться не может.

В целом отсутствие в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве основания для проведения прокурором проверки положений о наличии у него информации о факте нарушения (несоблюдения) требований Конституции РФ в принципе не свидетельствует о невозможности осуществления проверочных и иных мероприятий. Законодатель, акцентировав внимание на информации о нарушении закона, тем самым исключил необходимость ее наличия как основания для проверки соблюдения положений Конституции РФ. Данный вывод можно сделать, если провести аналогию с еще одной составляющей предмета надзора за исполнением законов - соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами и лицами (п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре). Как известно, данная деятельность осуществляется прокурорами в непрерывном режиме без учета поступающей в органы прокуратуры информации о принятии того или иного незаконного правового акта, причем Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" установлены весьма жесткие регламентные рамки такой деятельности, возлагающие на прокуроров серьезный объем работы и ответственности.

Аналогичная ситуация, связанная с отсутствием необходимости наличия у прокурора информации как основания для проведения проверки, имеет место и при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре), где круг поднадзорных органов и лиц идентичен закрепленному в п. 1 ст. 21 данного Закона. Причем вполне очевидно, что прокурор в рамках правозащитной надзорной деятельности может и должен проверять, как непосредственно соблюдаются нормы гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Основного Закона. Однако с точки зрения законодательного разделения указанных направлений надзорной деятельности по отраслевому принципу, что подтверждается распределением их по разным главам Закона о прокуратуре и, что вполне логично, включением в разные предметы надзора (соответственно в ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре), пределы надзора за соблюдением Конституции РФ не могут распространяться на вопросы соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина <11>.

<11> Ряд авторов подвергают сомнению отраслевую самостоятельность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предлагая объединить это направление с традиционным "общим надзором" (см., например: Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3. С. 5). Мы не поддерживаем такую позицию, хотя в одной из своих статей отмечали фактически межотраслевой характер правозащитного направления надзорной деятельности (см.: Винокуров А.Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 11).

Анализируя пределы осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере, хотелось бы обратить внимание на вопиющую законодательную ошибку, заложенную в ст. 24.6 КоАП РФ. Как отмечалось, правом на осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях обладают Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры. То есть речь идет только о таких категориях прокурорских работников, как оперативные работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ (приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур) и их заместители, а также прокуроры районного звена. Следовательно, осуществлять надзорную деятельность в данной сфере не вправе заместители Генерального прокурора РФ (они назначаются на должность Советом Федерации Федерального собрания РФ), а также прокурорские работники в прокуратурах регионального и районного звеньев (полномочиями по их назначению на должность наделены прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры) <12>.

<12> Проблему можно устранить, заменив словосочетание "назначаемые им" на "подчиненные ему".

Определив необязательность наличия с точки зрения законодателя информации о нарушении (несоблюдении) Конституции РФ, попытаемся "привязать" к этой деятельности предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре и нормами ряда других законодательных актов полномочия прокурора.

Теорией прокурорского надзора выработан подход, согласно которому надзорные полномочия прокурора делятся на две основные группы:

а) полномочия по выявлению нарушений закона;

б) полномочия по устранению нарушений закона (отдельные авторы в эту группу включают также полномочия по предупреждению нарушений закона).

В пункте 1 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Полагаем, что формально все названные полномочия, кроме выделенных нами, могут применяться прокурорами в рамках проверки, т.е. при выявлении фактов несоблюдения Конституции РФ.

Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что целью надзорного процесса является в том числе и принятие мер по устранению нарушений законов, можно сделать вывод, что реагировать на выявленные нарушения Конституции РФ согласно нормам Закона о прокуратуре прокурор фактически не вправе, поскольку п. 2 и 3 ст. 22 данного Закона начинаются словами "прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом" и "прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона".

Приведем положения ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Однако и здесь речь идет о нарушениях не собственно норм Основного Закона, а положений законодательных актов федерального и регионального уровня, устанавливающих административную ответственность.

Безусловно, указанные обстоятельства не свидетельствуют о полном отсутствии у прокуроров рычагов реагирования в связи с выявленными фактами несоблюдения Конституции РФ. В этом смысле следует обратить внимание на ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Закон N 82-ФЗ), в которой говорится, что в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. И здесь, исходя из логики законодателя, правом реагирования на выявленные нарушения кроме руководителя прокурорской системы наделены только прокуроры субъектов РФ. Прокурору фактически дозволяется отойти от общепринятой и закрепленной в ст. 24 Закона о прокуратуре схемы, согласно которой должен соблюдаться законодательно предписанный месячный срок на устранение нарушений. В рассматриваемом случае прокурор управомочен самостоятельно устанавливать срок устранения нарушений Конституции РФ, что следует признать неправильным, особенно с учетом ч. 2 ст. 42 Закона N 82-ФЗ: "В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев" <13>. Наконец, в ч. 1 ст. 44 этого же Закона установлено, что основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются в том числе неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ. При этом в ч. 3 данной статьи закреплено, что Генеральный прокурор РФ вносит в суд заявление о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения, а прокурор соответствующего субъекта РФ - заявление о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения в порядке, предусмотренном Законом о прокуратуре <14>. Пожалуй, самой интересной нормой в рассматриваемом контексте является ч. 1 ст. 38 Закона N 82-ФЗ, устанавливающая, что прокуратура РФ осуществляет "надзор за соблюдением законов общественными объединениями", т.е. не оговаривает конституционную обусловленность предмета надзора.

<13> Полагаем, что, несмотря на двусмысленность термина "решение" (его можно рассматривать и как синоним понятия "волеизъявление", и как наименование документа), его использование целесообразно в качестве заголовка акта прокурорского реагирования по примеру протеста, представления и т.д.
<14> Закон о прокуратуре не содержит норм, корреспондирующих рассматриваемой. Порядок обращения в суд регламентируется положениями ГПК РФ.

Аналогичный пример законодательной нестыковки в предмете надзора и пределах реагирования можно увидеть и в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", согласно ст. 25 которого надзор за соблюдением законодательства РФ субъектами осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляет прокуратура РФ в порядке, установленном законодательством РФ <15>. В то же время на основании ч. 2 ст. 11 названного Закона прокурор соответствующего субъекта РФ вправе внести в совет Общественной палаты представление для принятия решения о прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии в случае неоднократных нарушений общественной наблюдательной комиссией Конституции РФ.

<15> Обращает на себя внимание, с одной стороны, широкий подход в употреблении термина "законодательство", поскольку это далеко не всегда совокупность сугубо законодательных актов, а с другой - ограничение рамок надзора только вопросами исполнения федеральной нормативной базы, в то время как Закон о прокуратуре подразумевает проверки исполнения в том числе требований законов субъектов РФ.

В связи с этим обращает на себя внимание упомянутая выше ч. 1 ст. 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в том числе Конституции РФ. Однако с учетом отсутствия в данном Законе положений о специальных актах прокурорского реагирования приходится констатировать, что у прокурора фактически отсутствуют инструменты, с помощью которых можно ставить вопрос об устранении выявленных нарушений.

Закон о прокуратуре также не располагает рычагами воздействия на нарушителей конституционных норм. Т. Ашурбеков отмечает, что "составная часть работы по надзору за соблюдением Конституции - обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ (выделено мной. - А.В.)" <16>. Но в данном случае, по нашему мнению, речь идет не о надзоре за соблюдением Конституции РФ, а скорее о такой общенадзорной составляющей, как надзор за законностью правовых актов. Кроме того, далеко не все органы, чьи акты не прошли судебную проверку на конституционность, поднадзорны органам прокуратуры.

<16> Ашурбеков Т. Указ. соч. С. 5.

Проведенное нами исследование показало, что в целом можно согласиться с формулировкой п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, позиционирующего прокуратуру РФ как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ, и это в принципе распространяется на сферу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку прокурор согласно ст. 28 Закона о прокуратуре вправе внести представление об устранении нарушений прав и свобод (включая конституционно закрепленные). Однако применительно к надзору за исполнением законов включение в предмет прокурорской деятельности вопросов соблюдения Конституции РФ поднадзорными органами имеет в законодательном плане неконкретизированный и противоречивый характер. С одной стороны, до предмета надзора не дотягивают прокурорские полномочия, что наглядно проявляется в самом Законе о прокуратуре, а с другой - в отдельных отраслевых законодательных актах наделение прокуроров правом применения актов реагирования на факты нарушений Основного Закона не согласуется с более узким по содержанию предметом надзора. В связи с этим представляется необходимым внести корректировки в действующие нормы с учетом возлагаемых на органы прокуратуры общественных ожиданий.

Кроме того, в рамках проводящейся в настоящее время работы по подготовке проекта нового Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" следует четко установить пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, а также решить вопрос о наделении прокуроров полномочиями, позволяющими в бесспорном порядке осуществлять полноценную надзорную деятельность. Это позволит избежать на практике ненужных спекуляций и исключить коррупциогенный фактор в нормах, регламентирующих надзорный процесс.

Библиографический список

Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7.

Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. N 7.

Борисов А.Б. Большой юридический словарь. М., 2010.

Винокуров А.Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 11.

Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.

Ленин В.И. О "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958 - 1965.

Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5.

Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3.

Савенков А.Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7.

Холиков К.Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. N 1.

Ястребов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2011.