Реалистическая теория бюрократии. Понятие "бюрократия" и ее основные концепции. Теория бюрократии Карла Маркса

Бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффек-ным способом.

Понятие "бюрократия" происходит от франц. слова "бюро", что означает письменный стол. Поэтому слово "бюрократия" можно перевести как власть письменного стола. Термин "бюрократия" введен в научный оборот в 18 в. Его употребляли для обозначения способа осуществления гос. власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным направлениям:

1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии;

2) марксистской;

3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория , которая составила фундамент современной практики гос. управления во многих странах.

Основные характеристики бюрократии, сформулированные М. Вебером:

а) компетентность каждого бюрократического уровня четко регламентирована (зафиксирована нормативно);б) иерархия организации бюрократической структуры основывается на твердо установленных принципах должностной субординации;

в) вся формальная внутренняя организационная деят-ть (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и т.п.) осуществляется в форме письменных док-тов, подлежащих дальнейшему хранению;

г) все должностные лица должны быть хорошими специалистам в сфере администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих професс. обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деят-ти бюрократической орг-ции в целом.

М. Вебер,считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.

Современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее: - необходимостью учета субъективного фактора (речь идет о об учете соц.-психологических аспектов поведения управленцев), который М. Вебер. Он считал, что они должны быть беспристрастны); - во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и соц. полезности бюрократии как системы упр-ния. В марксистской лит-ре бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социал-ского гос-тва. Марксистское учение, отождествляет бюрократию и бюрократизм. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной. Ее примером служит китайская система бюрократии, иногда называют китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора.

Механизм подчинения китайских чиновников власти императора состоял в: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить др.; избыток претендентов на чиновничьи должности; фин. зависимость от жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры; тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений и пр. Китайская система просуществовала более двух тысячелетий. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической орг-ции, которые состоят в следующем:

1) отрыв аппарата управления от общества; 2) чиновники превращаются в самостоятельную силу; 3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий; 4) в бюрократической организации заложен антидемократизм; 5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализму; 6) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. 7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти.

Гос. служба является и останется одним из главных институтов гос-ва. В любом современном обществе аппарат гос. управления практически полностью построен на бюрократических принципах.

Современная концепция бюрократии С конца 20-х гг XX в. параллельно начала становитися школа человеческих отношений, которая делала акцент на организации как человеческой системе, на социальных и социально-психологических аспектах поведения ее членов.

Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определял через онтологическую (логическую) потребность общества в соц. организации, структурированности и упорядочении и видел глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Однако подобные процессы порождают угрозу исчезновения элементов свободы в экономической, правовой и др. сферах. Гос. бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий.

Во второй половине XX века такой подход к исследованию бюрократии был подвергнут серьезной критике. Так, амер. социолог Т. отметил противоречие между компетентностью, профессионализмом и положением управленца в бюрократической иерархии. Компетентный специалист и бюрократ имеют различные основания властвования. Власть первого основывается на признании его опыта, знания и талантов, следовательно, подчинение добровольно, власть второго основывается на приказе. Т.о., наблюдается базовое противоречие между административной властью, основой которой является иерархия и властью специалиста. Следовательно, концепция идеальной бюрократии не может служить качественной методологией для теории гос. управления без ее корректировки.

Еще одно негативное проявление бюрократизации - возникновение «тенденции к монополии», которое выражается в стремлении индивидов внутри сохранить завоеванное место, ограничивать доступ к кругу своего влияния и контакты с соседними слоями.

С точки зрения франц. соц. М. Крозье, в современных условиях наиболее приемлемым считает вовлечения граждан в дела соц. организаций является рациональное, сознательное участие. Современный динамический процесс соц. изменений требует принципиально новых качеств от профессиональных гос. служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования гос. организаций, обладать способностями, управлять инновативными процессами, преодолевать соц. и организационную инертность бюрократических структур.

Произведенный анализ бюрократического управления позволяет сделать вывод о том, что функциональное предназначение гос. аппарата заключается в организации гос. управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции (нарушение) гос. аппарата приводят к неэффективности гос. управления, к ущемлению прав и свобод личности.

6.Процесс разработки, принятия и реализации управленческих решений в административном управлении: его основные этапы и содержание

Управленческое решение (УР) – это сознательный волевой акт субъекта управления, принятый им в соответствии с закрепленной компетенцией, в процессе управленческой деят-ти и направленный на урегулирование подведомственных отношений. Управленческое решение - основной инструмент воздействия работников муниципальной службы на управляемый объект.

Субъектами УР: законодательные органы гос. власти и суб. Фед., руководители и отдельные специалисты (имеющие соответствующие полномочия). Объект УР - система или операция.

Основные этапы процесса разработки управленческого решения.

1 этап – подготовка к разработке УР.

- получение информации о ситуации . Информация должна быть достоверной, достаточно полной, но не избыточной. Аналитический материал должен готовиться специалистами.

Определение целей должно осуществляться при непосредственном участии лица принимающего решение.

- разработка оценочной системы ситуации . В состав оценочной системы должны входить: критерии; система показателей; принципы проведения сравнительной оценки вариантов УР и их выбора.

- анализ управленческой ситуации предполагает выявление факторов, опред-щих динамику ее развития.

Задача диагностики ситуации состоит в выделении ее ключевых проблем и характера их влияния.

- разработка прогноза развития ситуации . Большое значение имеет представление предполагаемых результатов управл-кого воздействия, что достигается в результате разработки прогноза развития ситуации.

Этап – разработка УР.

- сбор альтернативных вариантов решений. Широко распространены такие процедуры как метод аналогов, мозговой атаки, синтеза УР и т.п.

При отборе основных вариантов необходимо руководствоваться уровнем сравнительной оценки и требованием отсутствия дублирования.

При разработке сценариев развития ситуации целесообразно рассмотреть различные варианты динамики изменения основных факторов развития ситуации.

- Экспертная оценка основных вариантов управляющих воздействий . Задача – дать оценку реализуемости рассматриваемых вариантов управл-ских воздействий и достижения поставленных целей.

Этап – принятия решения.

Коллективные экспертизы оценки обеспечивают лучшую обоснованность и эффек-сть принимаемых УР. Методы: мозговой атаки, комиссий и др.

- принятия решения лицом, принимающим решение . По результатам экспертиз альтернативных вариантов, с учетом дополнительной информации и своего мнения, принимающее решение лицо, принимает УР. Оно может отличаться от всех предложенных вариантов.

- разработки плана действий. Переход к реализации принятого решения требует согласования действий и ресурсов по времени и месту. Это достигается за счет планирования реализации принятого УР. Планы необходимо корректировать в процессе реализации УР. В основе этого – возможность изменения внешних и внутренних условий, законодательства, конъюнктуры, стратегии предприятия и т.п.

Этап – реализация УР, и

Доведение решения до исполнителей является одним из важнейших элементов организации выполнения решения. Осуществляется посредством постановки задач лицом, принимающим решение в виде приказа, распоряжения, указания и т.п. При этом руководитель должен убедиться в точности понимания принятого решения.

- наделение исполнителей ресурсами. Эффек-ть реализации принятого решения во многом зависит от своевременного обеспечения исполнителей для решения конкретных задач ресурсами.

- делегирование полномочий. Каждый исполнитель должен быть наделен определенными полномочиями и обладать некоторой свободой действий на случай непредвиденного изменения условий реализации решения. Необходимо определить ситуации, в которых исполнитель имеет право принятия ситуативных решений, являющихся прерогативой более высокого уровня управления.

- координацию действий исполнителей на всех участках реализации решения. . Эффек-сть реализации УР определяется так же согласованностью действий всех исполнителей.

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической" (два последних названия в определенной мере условны). Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.

Концепция М. Вебера-В. Вильсона

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. В итальянском сериале "Жизнь Леонардо да Винчи" есть эпизод о том, как герой безуспешно пытался решить одну важную для него наследственную проблему. Фильм демонстрировался довольно давно, но мне врезалось в память, как этот великий художник и умевший постоять за себя человек, которого побаивались и почитали даже первейшие лица тогдашней Европы, обреченно и беспомощно бродит между столами клерков, "отфутболивающих" его от одного к другому. Для меня эта сцена стала символом патриархальной системы управления, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы.

Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом .

В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления" .

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) - "Изучение администрации" ("Study of Administration") - был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия .

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

Взгляд К. Маркса

Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя в былые времена советскую бюрократию, я использовал характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу.

Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.

"Имперская" ("азиатская") модель

Теперь о третьей - "имперской" - модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы - бюрократии китайской, тем более что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте |5].

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император - Сын Небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

1) систематическое обновление аппарата,

2) равные возможности для чиновников,

3) четкая градация внутри самого правящего класса,

4) унификация мышления чиновничества,

5) цензорский надзор,

6) строгая личная ответственность чиновника .

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей - скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, - чем принципиальной схемы отношений.

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников" .

Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Каждый человек, без исключения, хотя бы раз в жизни сталкивается с понятием бюрократии, и, чаще всего, ее характеризуют в негативном ключе, ассоциируя с бездействием чиновников и грудой бумажных документов. В данной статье мы попытаемся раскрыть истинное понятие бюрократии, рассмотреть бюрократические теории и ее основные виды, встречающиеся в современном мире.

Основное понятие

Бюрократия - это классификация управленцев, находящихся в организационной структуре какого-либо предприятия. Работа их при непоколебимой и четкой иерархии выстраивается на основе вертикальных информационных потоков и формализованных способах решения профессиональных задач.

Данный термин также распространяется и на организационную систему управления органов власти, которые преследуют цель максимизировать собственные функции при работе с ведомствами и учрежденными, находящимися в разветвленной структуре исполнительной власти.

При изучении понятия бюрократизма выделяют следующие объекты анализа:

Возникающие противоречия при реализации управления.
Сам процесс труда как управление.
Интересы (личностные и общественные) различных групп, которые принимают непосредственное участие в бюрократии.

Теория бюрократии Макса Вебера

Автор теории, экономист, социолог и историк М. Вебер, посвятил изучению феномена бюрократизации много времени. Но появление термина «бюрократия» - это заслуга экономического деятеля Винсента де Гурнэ. Он ввел в свое время это понятие для того, чтобы обозначить исполнительную власть. А благодаря Веберу, теория бюрократии начала свой путь изучения.

Ученым были предложены следующие принципы концепции бюрократии:

иерархия в построении предприятия или организации;
иерархическая направленность приказов;
подчинение работника нижнего уровня вышестоящему, и ответственность вышестоящего за действия своих подчиненных нижнего уровня;
разделение и специализация труда по функционалу;
продвижение по должностям, основанное на опыте и навыках, которые поддаются измерениям при помощи определенных стандартов;
коммуникативная система ориентаций.

Также Вебер выделял такое понятие как рациональная бюрократия, которую можно характеризовать следующим образом:

Появление высокопрофессиональных работников, благодаря четкому разделению труда.
Четкая ступенчатая (иерархическая) система подчинения.
Общие формальные правила и стандарты, которые обеспечивают однозначность выполняемых задач.
Выполнение прописанных обязанностей лицами, независимо от качества и индивидуальных характеристик работника.
Прием и увольнение работников на основании квалификационных требований и причин.

Теория бюрократизма Мертона

Но социолог Мертон считал, что современная концепция бюрократии заключается в переносе основного акцента с целей организации или предприятия на ее средства, что, в результате, замедляет процесс на пути к достижению определенных целей.

Как отмечал Мертон, чаще всего трудности в бюрократизированных структурах возникают в связи с преувеличением значения норм, процедур и правил. Можно выделить следующие негативные социальные черты бюрократизированной формы управления:

игнорирование природы человека;
отчуждение от других людей;
ограничение на высказывание собственных взглядов, особенно противоречащих общему образу мышления;
приспособленчество;
подчинение личных целей сотрудников целям предприятия;
отсутствие неформальных межличностных отношений.

Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система

Следует выделять три основных вида бюрократии: классическую, профессиональную и адхократию.

Классическая бюрократия - это тип работников управления, которые в слабой мере или даже совершенно не используют профессиональные умения, так как их обязанность заключается в выполнении ограниченных управленческих функций. Такой вид чаще всего встречается в министерствах и учреждениях высшего управленческого звена. Обычно такие учреждения не поддаются изменениям из внешней среды.

Профессиональная бюрократическая система

Профессиональная бюрократия - это тип управляющих, которые основывают свою работу на практических знаниях и теоретических аспектах в узких областях своей деятельности. При этом такие управляющие ограниченны ролевыми требованиями в учреждении.

Адхократия

Адхократия - это форма управления, состоящая из сотрудников организации, которые высокопрофессионально выполняют свои обязанности. Обычно при адхократии группа специалистов эффективно и быстро решает поставленные задачи, в соответствии с определенной ситуацией.

Главное отличие адхократии от идеальной модели бюрократии, которую выделял Вебер, заключается в том, что в ней отсутствует строгое разделение трудовой деятельности и минимизируется формализация отношений и деятельности.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы кто-то попытался совершить нечто подобное, это привело бы к немедленной катастрофе. Без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Мало кто из критиков бюрократии пытается увидеть реальные истоки и принципы ее многовекового существования. Между тем, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к следующим основным типам.

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к следующим основным типам:

Концепция Вебера - Вильсона;
«Имперская» («азиатская»);
«Реалистическая».

1. Концепция Вебера - Вильсона

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
структурное сходство всех современных правительств;
отделение управления от политики;
профессионализм служащих;
организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных « идеологических» постулата:

бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;
это наилучшая из всех возможных форм организации;
важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения:

бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;
бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести:

отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
личную зависимость всех чиновников от императора;
жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;
финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;
отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

систематическое обновление аппарата;
равные возможности для чиновников;
четкая градация внутри самого правящего класса;
унификация мышления чиновничества;
цензорский надзор;
строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

4. Бюрократия и бюрократизм

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть « бюро», т.е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

в политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
социальном - отчуждение этой власти от народа;
организационном - канцеляристская подмена содержания формой;
морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ее поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;
максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Baлеpий Bитaльевич Янoвcкий - кандидат физико-математических наук, дoцент, заместитель декана факультета государственного и муниципального управления Севepo-Зaпадной акaдeмии госудapственной службы, эксперт центра дистанционного образования «Элитариум»