Бюрократия (или чиновничество) - категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Термин «чиновничество» произошел от древнерусского «чин» - порядок. Значение чиновничества в России определено тем, что на протяжении целых исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества. Если в обществах различных финансовых отношений объектом устремлений выступало накопление капитала, то в Московском государстве и императорской России поступление на службу и карьерное продвижение было не только важной осью вертикальной мобильности, но и предметом социокультурного и психологического фетишизма. Понятие «чин» в петербургской имперской культуре обрело самодовлеющий и почти мистический характер. Выражая сожаление о том, что «у нас не ум ума почитай, а чин чина почитай», А.С. Пушкин констатировал: «Чины сделались страстью русского народа».

Понятие «чиновничество» тесно связано с понятием «бюрократия». Отличительной чертой российского чиновничества является то, что в течение длительных исторических периодов высший эшелон административно-политической бюрократии выступал в качестве властного класса Российского государства. Это обусловлено длительным доминированием в России мобилизационного типа развития общества (для которого характерно конституирование «служилого» принципа в качестве системообразующего основания процесса рекрутирования российской политической власти) и приоритетом государственной службы в качестве важнейшего канала продвижения в высшие эшелоны власти. Доминирование «служилого» принципа рекрутирования политической власти конституировало в качестве властного класса российского государства последовательно высший класс боярства, дворянства, имперской бюрократии, советской номенклатуры. Несмотря на существенные отличия облика этих исторических сообществ, системообразующие принципы их формирования (и прежде всего важнейший из них - «привилегии за службу») совпадали.

Другой важнейшей особенностью российского чиновничества являлось то, что его высший эшелон выступал в качестве инструмента модернизаций. Подобная функциональная роль российского чиновничества определена форсированным и догоняющим характером большинства российских модернизаций: импульсы модернизации, как правило, носили внешний по отношению к системе характер и инициировались необходимостью выживания в соперничестве со своими традиционными историческими конкурентами - государствами Западной Европы. В условиях последней роль импульсов модернизации выполняют внутренние экономические потребности, а политическая власть осуществляет артикулирование и протежирование интересов хозяйственных субъектов. В России же в качестве инициатора модернизаций всегда выступала верховная власть (царь, император, генеральный секретарь правящей партии), которая под давлением внутри- или внешнеполитического кризиса вынуждена была идти на осуществление преобразований, отвечающих потребностям государства, но опережающих потребности хозяйственных субъектов. В этих условиях последние не могли стать опорой модернизационных преобразований; в поисках инструмента модернизации верховная власть обращалась к высшему эшелону бюрократии.

Процесс исторической эволюции российского чиновничества прошел ряд этапов. Формирование в России чиновничества относится к XVI в.; в XVII в. сложилась особая иерархия должностей, отличная от служилой в целом. Структурно на протяжении XVI - XVII вв. бюрократический слой состоял из двух категорий: слой высшего чиновничества, относящийся к высшим категориям служилого класса (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), и исполнительный штат приказов и местных органов власти, составлявший собственно бюрократический аппарат. Существенные различия материального положения, качества выполнения управленческих функций, нравственно-психологического облика высших категорий чиновничества, с одной стороны, и средних и низших его страт- с другой, сохранялись на протяжении практически всей истории чиновничества в России.

Важным этапом в истории российского чиновничества явились реформы Петра I. Эти реформы внесли существенные изменения в функционирование чиновнического аппарата. Наиболее значимые из этих перемен - замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве основания служебного продвижения; введение «Табели о рангах» (1722), изменившей и систематизировавшей чиновничью иерархию; усилия по вытеснению смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Введение «Табели о рангах» положило конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны для представителей различных слоев общества, «Золотым веком» российского чиновничества стал XIX в.: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства опору государства в лице имперской бюрократии. Усиление позиций российского чиновничества в XIX в. дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией». Особую роль в процессе рационализации российской государственной службы сыграл выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, предложивший в начале XIX в. продуманную программу повышения качества государственного управления. Однако сопротивление чиновничества новациям было столь сильно, что попытки выдающегося реформатора систематизировать структуру государственного управления и придать ей новое качество потерпели поражение.

Несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царившем в императорской России засилье чиновников, численность управленческого аппарата в ней вплоть до начале XX в. была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с аналогичными, показателями наиболее развитых стран Европы (например, в середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России). В течение первой половины XIX в. число российских чиновников увеличилось в 4 раза; в последующие десять лет - еще на 50%. Если сопоставить эти показатели с параметрами роста населения страны, то окажется, что в XIX в. государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. В середине XVIII в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3 - 4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.

В начале XX в. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину - в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновничества в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс. человек.

Из приведенных выше данных явствует, что живучесть мифа о засилье чиновничества в России обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать смешанную форму оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества; негибкость системы чинопроизводства; необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения; невысокий уровень образования.

Смешанный характер системы вознаграждения чиновничества за службу в течение всего дооктябрьского периода был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны страны. В качестве вознаграждения чиновничества выступали деньги, наделение землей (начиная с Киевского периода и вплоть до падения Российской империи в 1917 г.) и назначение на доходные должности по центральному и местному управлению (в 10-16 вв. в форме кормлений). Сточки зрения обеспечения эффективности делопроизводства оптимальным средством вознаграждения являются деньги как адекватный инструмент обеспечения временного характера привилегий, ибо именно денежное вознаграждение в наибольшей степени отражает смысл «служебного» принципа рекрутирования управленческого аппарата - условный, временный, жестко обусловленный несением службы характер вознаграждения. Однако использование этого ресурса было ограничено в связи с бедностью казны. Единственным ресурсом, которым обладала верховная власть в относительном - по сравнению с деньгами - изобилии, была земля. Отсюда - широкое развитие поместной системы - условного, временного, на условиях несения службы землевладения. Со времени царя Алексея Михайловича землевладение стало исключительной прерогативой служилого класса. Однако использование земли в качестве вознаграждения за чиновную службу было чревато весьма серьезными издержками.

Использование в качестве вознаграждения за службу третьего ресурса (после денег и земель) - назначения служилого класса на доходные должности по центральному и местному управлению в Московском государстве - не только было неэффективно, но деформирующим образом отражалось на формировании гражданского и политического сознания как чиновничества, так и всего общества. Ведь принцип кормлений - это получение доходов за счет управляемого населения вследствие скудности средств для содержания управленческого аппарата. Деформирующее воздействие этого по сути узаконенного мздоимства на политическую культуру очевидно. Именно из системы кормлений впоследствии вышли все гоголевские герои: городничие, попечители богоугодных заведений и пр. любители «борзых щенков». Таким образом, глубинные истоки столь уродливых явлений следует искать не в особенностях национальной психологии, а в специфике трудного исторического развития России, богатого многочисленными противоречиями, одно из которых обусловлено необходимостью наличия многочисленного служилого сословия при недостатке средств для его содержания.

В этой связи понятны усилия Петра I (а позже - Екатерины II) по замене смешанной системы вознаграждения чиновничества исключительно деньгами, что призвано было способствовать повышению эффективности управленческого аппарата. Однако напряжение государственного бюджета и в XVIII в., и впоследствии было столь значительным, что добиться установления исключительно денежной системы вознаграждения чиновничества не удалось.

Что касается неоптимальной системы чинопроизводства, то сложившаяся со времен Екатерины II (Указы Екатерины II от 19.04.1764 г. и 13.09.1767 г.) практика чинопроизводства рассматривала выслугу лет в качестве главного критерия служебного продвижения. В условиях этой системы человек, обладающий соответствующим образованием и опытом, не мог претендовать на предоставление соответствующей его подготовке должности, не прослужив необходимого количества лет на предыдущих ступенях чиновной иерархии. Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стали очевидны уже в начале XIX в., однако, несмотря на то что этот вопрос рассматривался при различных императорах на протяжении всего XIX в., система чинов просуществовала до 1917 г. Другим недостатком системы чинопроизводства был фактор сословных привилегий: дворянину для перехода из IX класса в VIII (дававший право на потомственное дворянство) достаточно было четырех лет выслуги, тогда как выходцу из непривилегированных слоев требовалось прослужить 12 лет. Сословные привилегии были отменены лишь в ходе первой русской революции в 1906 г.

Что касается политического влияния российского чиновничества, то наибольшую роль в российской политике сыграло либеральное крыло высшей бюрократии во второй половине XIX в.: именно либералы из числа высшего чиновничества стали главной опорой верховной власти в осуществлении Великих реформ 60- 70-х гг. Однако обострение социально-экономических и политических противоречий в конце XIX- начале XX в. и прогрессирующая неэффективность бюрократии в качестве субъекта государственного управления способствовали падению политического влияния имперского чиновничества.

Во многом именно на имперской бюрократии, призванной быть держателем государственного порядка, лежит особая ответственность за крушение Российской империи, тем более что к этому времени бюрократический аппарат России представлял внушительную силу. Общая численность гражданских и военных чинов в начале XX в. составляла 1,45 млн человек Из них почти 100 тыс. (91 204) получали оклады свыше 1000 руб. в год. Численность высокооплачиваемых чиновников превышала количество лиц, имевших такой же доход из любого другого источника. Примерно 2 тыс. высших должностных лиц имели оклады более 5 тыс. руб.

На содержание огромной армии российских чиновников тратились значительные финансовые средства. Ушли в прошлое времена, когда расходы на содержание управленческого аппарата были скудными: на эти цели в начале XX в. расходовалось 14% государственного бюджета. Для сравнения: в Англии аналогичный показатель составлял 3%; во Франции - 5,5; в Италии и Германии - по 7%.

Однако значительный по численности чиновный аппарат в начале XX в. демонстрировал прогрессирующую неэффективность. Среди факторов, обусловивших негативные тенденции эволюции имперской бюрократии, следует назвать падение качества ротации высшего управленческого аппарата (что способствовало постепенному превращению управленческого слоя в закрытую касту); косность системы чинопроизводства; широкое распространение протекции в бюрократической среде; низкую корпоративную сплоченность российского чиновничества. Сочетание вышеперечисленных факторов привело к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и в чем старалась найти искупление своим грехам, - внешний порядок и формальную работоспособность».

Воссоздание империи в новом облике- в форме Союза ССР - при сохранении доминировавшей в дооктябрьский период модели развития общества обусловило функциональную схожесть системообразующих принципов рекрутирования советского управленческого аппарата и имперской бюрократии. В качестве основополагающего механизма формирования советской управленческой бюрократии сложился номенклатурный принцип отбора. Последний по своим ключевым характеристикам по существу являлся модификацией системы чинопроизводства, существовавшей в Российской империи, а тарифно-квалификационная сетка во многом была схожа с «Табелью о рангах», введенной Петром I. Существенным отличием советской номенклатуры являлось исключительное использование системы денежного вознаграждения (в отличие от смешанного - в Российской империи) за государственную службу, что способствовало существенному повышению эффективности функционирования управленческого аппарата. Однако так же, как и в начале XX в., эрозия механизмов ротации управленческого аппарата (воплощенная в лозунге «стабильность кадров») в 70 -80-е гг., распространение протекционизма в чиновной среде и падение эффективности управления в целом стали одной из причин крушения советского государства.

Пришедший на смену идеологической, психологически неоднородной, но институционально единой советской номенклатуре бюрократический аппарат Российской Федерации находится в процессе сложной эволюции. Характерной особенностью процессов формирования современного бюрократического аппарата является то обстоятельство, что управленческий истеблишмент является объектом соперничества конкурирующих политико-финансовых кланов, оказывающих возрастающее влияние на формирование внешней и внутренней политики РФ. Другой особенностью современного чиновничества является катастрофически высокий, неуправляемый его численный рост вопреки неоднократным попыткам сокращения и реформирования государственного аппарата. Среди негативных тенденций эволюции госслужбы в современной РФ можно отметить патрон-клиентный характер отношений между различными уровнями управления; корпоративизм и кастовость; возрождение петровской «Табели о рангах» в ее усложненном и малоэффективном варианте; формальный характер департизации управленческого аппарата.

В целом же повышение эффективности управленческого аппарата является важнейшим направлением процесса реформирования государственной службы в РФ.

Глубокий анализ и изучение темы на примере развитых зарубежных стран

Введение Содержание Список литературы Выдержка из работы

В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные изменения в административно - государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - главе государства, находящемуся наверху власти. Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников.

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами.
В Конституции Франции и Германии определены четко важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) сл ужбы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам

Нормативно-правовые акты:

1) Конституция Российской Федерации.
2) ФЗ «О государственной гражданской службе».

Научная и специализированная литература:

1) Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт-М, 2001.
2) Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. - М.: ИНФРА-М, 1998.
3) Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1998.
4) Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных стран. - М., 1999.
5) Григонис Э.П., Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. - СПб.: Питер, 2002.
6) Государственное право Германии. Под ред. Топорник. - М., 1999.
7) Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. - М., 2000.
8) Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. - М., 1998.
9) Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубеж ных стран. - М., 2001.
10) Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 1996.
11) Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт Великобритании//Российский экономический журнал. 1992 № 7.
12) Франция. Подготовка высших административных кадров//12-й международный конгресс. М., 1993

Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от 20 до 30 тыс. долл. в год. Служащие категорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы. Общее число служащих - 2,35%. Их жалование - 50-75 тыс. долл. в год. Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентс тва по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, правительств США в международных организациях. В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются «патронажными» методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг - отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. Если кандидатов на должность недостаточно, объявляется открытый конкурс. Из всех претендентов выбираются 3-5 человек, наиболее высокой квалификацией. Их кандидатуру передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации. Законом о реформе гражданской службы в США разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг или продвижения по службе. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключение могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.Президент Джонсон в конце 60-х годов ввел систему званий (или систему назначений администраторов). Административные чиновники 16-18-й категорий имели большой юридический статус, были приближены к политическому руководству. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих 16-18-й категорий, но и частично из служащих, занимающих «патронажные» посты. Закон о реформе гражданской службы строго ограничивает круг политической свободы государственного служащего. За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности.Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента. В целом правовое положение государственных служащих регулируется актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США, Закон Пендлтона «О государственной службе» 1883 г., Законом о реформе гражданской службы 1978 г. и Этическим кодексом государственной службы.2.4. Государственная служба во ФранцииДействующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной» службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти. Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение.Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: если не имеет французского гражданства;не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения;нарушает законодательство о военной службе.Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия - способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения. Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется.Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию. Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование. Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности - от 58 до 75 лет.Правовое положение французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября 1946 г., Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г., Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств. 2.5. Государственная служба в ЯпонииГосударственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию государственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих "сил самообороны", сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе составляет свыше трех миллионов человек, большинство из которых - рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч.Действующая Конституция закрепила положение государственных служащих как "слуг -всего общества, а не какой-либо одной его части" (ст. 15). Государственный служащий перестает восприниматься как личный слуга императора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как "слуг всего народа" Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать "только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы". Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями и дополнениями - основной источник правового регулирования государственной службы. В 1950 г. вступил в силу Закон о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законодательства о государственной службе.Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзиин) при кабинете министров. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета - издание в пределах своей компетенции правил и установлений по государственной службе, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.Совет по делам персонала состоит из трех членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат парламента. Кандидатуры членов Совета утверждаются императором. Срок полномочий членов Совета - четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению кабинета выполняет функцию председателя.Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый членами Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро. Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников "обычной службы" и работников "особой службы".Основная масса чиновничества занята на "обычной службе", применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований. Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях). Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установленном в Законе об оплате труда должностных лиц на особой службе и Законом об оплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты изменений законов об изменении системы должностных окладов.Государственный служащий, кроме должностного оклада, получает разнообразные надбавки - премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные "отраслевые" надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и др. Высшую категорию работников "обычной службы" составляют лица, получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хорю). В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гинорому сёкуин).т На командных постах в центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии. Это начальники департаментов, отделов и секций (кёкутё, буте, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.На государственной службе действует характерная для Японии система "пожизненного найма", предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой "пожизненного найма", выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников, при частых (раз в 2-3 года) перемещениях чиновников внутри его ведомства.Другая важная особенность японской государственной службы - дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта черта нашла свое отражение в известной еще с конца прошлого века формуле "кансон мимпи" ("чиновники достойны почитания, народ - презрения"). В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демократической партии за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются прежде всего особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т. д.). Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. В составе управления набора и использования персонала находятся специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отношении претендующих на повышение в должности - ограничить круг экзаменующихся путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельности.Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдельным группам:1) для окончивших высшие учебные заведения;2) для имеющих неполное высшее образование;3) для окончивших средние учебные заведения.На практике шансы занять руководящие посты имеют только лица, имеющие высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее "студенческое прошлое" в значительной мере усиливает сходство психологических установок японской элиты. К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения. Так, например, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем.Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей". Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в. карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Введение
• 1.1 Чиновничество
• 1.2 Табель о рангах
• 3.1 Советская номенклатура и постсоветское чиновничество
• 3.2 Перестройка
• 3.3 Современные тенденции
• Заключение

Введение

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Неслучайно сложились представления о Руси XVI-XVII вв. как о "служилом государстве".

Как известно, после 1613 года абсолютно все цари пытались заставить русскую аристократию "работать на государство", - служить. Но чаще это заканчивалось неудачей, и постепенно росли противоречия между жившей в свое удовольствие родовитой аристократией и "выскочками", которые получили звание и титул выслугой. И лишь после Петра I можно говорить о появлении особого служилого сословия - дворян.

Со временем обедневшие аристократы шли к государю в услужение, и вскоре уже все дворяне обязаны были служить во благо отечества. Вообще, служба вообще ранее рассматривалась, прежде всего, как военная служба. И именно за военную службу ранее давались именья, титулы, звания. Гражданская служба - работа в канцелярии до реформ Петра целиком была на дьяках и подьячих. Церковь была огромной частью государственного аппарата. С увеличением числа образованных граждан не духовного чина и было связано становление чиновничества как такового вообще.

Тема данной курсовой работы: "Основные тенденции развития российского чиновничества в XVIII - начале XX вв.".

Актуальность, выбранной темы курсовой работы вызвана тем, что учет госслужащих связан с кадровой политикой правительства, то есть созданием и управлением госаппарата. Критерии требований к чиновникам на протяжении XVII-XIX веков варьировалось, что отражалось в структуре учетной документации. Начиная с чиновничьих сказок середины XVIII в. до формулярных списков XIX века учетная документация проделала большой путь, увеличивая постепенно, фактическую составляющую служебной деятельности госслужащих. Эти критерии до сих пор остаются актуальными в современном делопроизводстве связанными с учетом госслужащих. Актуальность этого вопроса обусловлена значительной ролью бюрократии в системе политических институтов государства, взаимосвязью властных структур и всех сфер развития общества.

При выполнении работы поставила для себя цель - изучить развитие такого политического течения как чиновничество, проанализировать, действительно ли, понятия "бюрократизм" и "чиновничество" очень близки.

Курсовая работа предусматривает решение следующих задач:

ь изучить и проанализировать литературу по содержанию темы;

ь дать определение понятию чиновничество;

ь исследовать историю развития чиновничества в России в XVIII в.

ь исследовать историю развития чиновничества в России в XIX в.;

ь исследовать историю развития чиновничества в России в XX вв.;

ь проанализировать итоги исследования, сделать выводы.

· главная

· рубрики

· по алфавиту

чиновничество россия советская табель ранг

Глава 1. Чиновничество в России в XVII в.

1.1 Чиновничество

Чиновничество - в России особая привилегированная прослойка населения, находившаяся на гражданской государственной службе и специализировавшаяся на управлении и делопроизводстве.

Чиновничество появилось с возникновением в XVI в. приказов. Сложившаяся в приказах бюрократическая иерархия чинов (судья, дьяки, подьячие) вскоре перешла в местные государственные органы, где при наместниках, воеводах и выборных должностных лицах (губных и земских старостах) возникли канцелярии (наместнические, приказные, губные, земские и т.п. "избы") также с дьяками и подьячими. Приказные судьи, наместники (до середины 16 в.) и воеводы, а также дьяки назначались царём и боярской думой. За свою службу они получали поместья и крепостных. Подьячих назначал Разрядный приказ. С ростом государственного аппарата число дьяков и подьячих увеличивалось (в начале 17 в. дьяков было 55, в 1676 - 103 в приказах и 35 в уездах). В 80-х гг.17 в. в 37 приказах служило около 2 тыс. подьячих Бабенко В.Н. История государства и права России IX-XX века.

1.2 Табель о рангах

Издание в 1722 году закона, вводившего Табель о рангах, положило начало образованию в России чиновничества как особой группы, наделенной рядом прав и преимуществ. Собственно, введение Табели о рангах явилось своеобразным развитием закона 1682 года об уничтожении местничества. Отныне основной путь получения дворянского звания лежал через службу. Именно с этого момента фактически появляется наряду с поместным служилое дворянство, которое с каждым годом увеличивается. Табель гражданских чинов устанавливал 14 классов, соответствовавших определенным должностям, однако со временем это соответствие все более и более нарушалось. С введением Табели занятие любой классной должности в системе государственных учреждений становилось невозможным, если данное лицо не являлось чиновником. Для должностей, стоявших на самых низших ступенях служебной лестницы, игравших "техническую" роль, - канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т.д. - создавался специальный институт канцелярских служителей. Институт канцелярских служителей являлся начальной ступенью чиновной службы, через которую должна была проходить основная масса будущих чиновников. При этом продолжительность пребывания в ней определяло происхождение и образование.

Поступление на службу в гражданское ведомство определялось тремя условиями: сословным происхождением, возрастом, уровнем знаний ("Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских" Бабенко В.Н. История государства и права России IX-XX века, СПб., 1832. Во второй статье указа говорилось, что различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу. В последующих изданиях 1842 и 1857 годов имеются указания, что евреи, окончившие российские университеты или академии и получившие степень доктора, могут вступать в учебную службу, но не иначе как с высочайшего разрешения.) По "праву происхождения" вступать в гражданскую службу разрешалось: детям потомственных и личных дворян, детям священников и диаконов как православного, так и униатского вероисповедания, а также детям протестантских пасторов и купцов первой гильдии. Помимо этих категорий разрешалось поступать на службу детям приказных служителей, не имевших чина, а также детям придворных служителей, почтальонов и других низших почтовых служителей, мастеров и подмастерьев фабрик и заводов, "но с тем ограничением, что первые могут быть определены только на места Придворного ведомства, дети почтовых служителей - по Почтовому ведомству, а последние по ведомству Кабинета и Департамента уделов". Все остальные категории населения, как указывалось в пункте 5 "Устава о службе гражданской", не могут поступать на службу. Однако в следующем пункте говорилось: "Запрещение, в статье 5 поставленное, остается без действия, и лица, в оном означенные, получают право вступать в гражданскую службу:

1) когда кто из них по месту воспитания своего приобретет право на классный чин или вообще окончит курс учения в таком заведении, из которого на основании сего устава дозволено принимать в службу независимо от рода и знания;

2) когда кто приобретет порядком, для сего узаконенным, ученую или академическую степень" Бабенко В.Н. История государства и права России IX-XX века. .

Таким образом, сословные рамки несколько расширялись, т.к. по уставу 1804 года доступ в университеты был открыт для лиц всех сословий, а следующий устав 1835 года хотя и ставил своей задачей сделать университеты доступными в основном для детей дворян, но не устанавливал прямого запрещения для поступления в них лиц других сословий, кроме детей крепостных. Но надо заметить, что даже в наиболее реакционное время (конец 40-х - начало 50-х годов) многие студенты не принадлежали к дворянскому сословию. И данные по факультетам Московского университета - юридическому [Таблица 1] (наиболее аристократическому по составу) и историко-филологическому [Таблица 2] (наиболее демократическому) подтверждают это Евреинов, В.А. Гражданское чинопроизводство в России. .

Таблица 1 - Юридический ф-т (в процентах)

Таблица 2 - Историко-филологический ф-т

Если учесть, что дети чиновников - это дети чиновников низших рангов, а обер-офицерские дети - дети солдат выслужившихся в офицеры, то процент разночинцев будет выше.

Вообще, особенно в начале века, гражданская служба у дворян не считалась почетной. Так, автор книги, посвященной столетию государственной канцелярии, по этому поводу писал: "В понятиях того времени гражданская служба вообще не пользовалась особенным сочувствием, клички "приказный", "чернильная душа", "крапивное семя" и т.п., бывшие в общем употреблении со времен Сумарокова и Фонвизина, наглядно свидетельствовали о пренебрежительном отношении к людям, которым, однако, вверялись важные государственные дела. Для дворянина вступление в ряды чиновников считалось неуместным, и взгляд этот поддерживался иногда указаниями высших правительственных лиц. " Евреинов, В.А. Гражданское чинопроизводство в России. .

Не располагая точными данными о сословном составе чиновничества, можно составить некоторое представление по сведениям о привлекавшихся к уголовной ответственности за должностные преступления чиновниках. Так, за 19 лет, с 1841 по 1859 год, было привлечено палатами уголовного суда и "равными им местами" 78496 чиновников, принадлежащим к самым низшим классам - от XIV до VIII. По сословной принадлежности они подразделялись на следующие группы (в процентах):

потомственные дворяне - 17,3;

дети личных дворян - 18,0;

дети духовенства - 3,4;

дети купечеств - 7,4;

дети разночинцев - 53,9.

Другая категория чиновников, привлекавшихся к ответственности по должностным преступлениям, судилась в уголовных департаментах Сената. Следовательно, как правило, чины VIII-V классов судились в Сенате. Лица же IV-II классов привлекались к суду в редчайших случаях.4 Число чиновников, привлеченных Сенатом за те же 19 лет, составляло 13481 человек. По принадлежностям к сословиям они распределялись следующим образом (в процентах):

потомственные дворяне - 19,6;

дети личных дворян - 40,3;

дети духовенства - 6,2;

дети купцов - 8,3;

дети разночинцев - 25,3.

Проанализировав эти данные можно увидеть, что процент личных дворян, т.е. потомственных чиновников, значительно возрастает. С другой стороны, резко уменьшается число разночинцев. Это свидетельствует о том, что чиновники из этой категории не достигали чинов VIII-V классов.

В начале века уровень образования чиновников был крайне низким, что прежде всего, являлось следствием отсутствия сети учебных заведений. Только в 1804 году была создана система высших, средних и низших учебных заведений: университеты, губернские гимназии и уездные училища. Основным видом образования было домашнее, весьма и весьма разнообразное, в большинстве своем сводящееся к знанию грамматики и четырех правил арифметики.

В результате появился указ 6 августа 1809 года "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники".

Тут же проводилась программа испытаний, которым должны были подвергнуться чиновники. Она состояла из четырех разделов: "Науки словесные", "Правоведение", "Науки исторические" и "Науки математические и физические". Требования эти, за исключением раздела "Правоведение", не превышали объема знаний уездных училищ, если не принимать во внимание требование переводить с одного из иностранных языков. Программа по правоведению требовала основательного познания "права естественного, права римского и права частного гражданского с приложением сего к российскому законодательству" Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. . Объем знаний по математике и физике был минимален, он включал в себя знания "по крайней мере, начальных оснований математики, как-то арифметики с геометрией, и общие сведения в общих частях физики".

Экзамены должны были проводиться особой комиссией, состоящей из ректора университета и трех профессоров. В летнее время, с мая по октябрь, как указывалось в законе, должны были организовываться при университетах курсы для подготовки чиновников к указанным предметам.

Указ 6 августа 1809 года вызвал буквально ужас у чиновничества и лютую ненависть к Сперанскому. Законом об экзаменах на чин были недовольны и широкие круги дворянства.

В 1834 году было издано "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе", подразделявшее всех чиновников по образованию на три разряда: а) лиц с высшим образованием, б) со средним, в) лиц, окончивших низшие учебные заведения либо получивших образование на дому. Последним предоставлялась возможность приобрести права I и II разрядов, сдав соответствующие экзамены. Для каждого из разрядов устанавливались различные сроки производства в чины.

Такой порядок существовал до 1856 года, когда вопрос о чинопроизводства был пересмотрен. В этом году большинство Департамента законов решительно высказались за ликвидацию преимуществ при производстве в чин для лиц, получивших образование. Они указывали, что "Положение 1834 года, может быть полезное в свое время, оказывается ныне анахронизмом…" Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. .

По образованию чиновники низших классов (X-XIV) в процентном отношении составляли:

I разряд (высшее образование) - 3,2;

II разряд (среднее) - 11,3;

III разряд (низшее) - 85,5.

Говоря о чиновничестве нельзя не отметить, что в XIX веке условия материальной жизни основной массы чиновничества, за исключением высшей его группы, были крайне тяжелыми.

Рассмотрим некоторые данные "Общего штата губернских и уездных присутственных мест", установленного в 1800 году для 35 губерний I разряда и 7 губерний II разряда (Петербургской, Литовской, Выборгской, Курляндской, Эстляндской, Лифляндской, и Иркутской). В этих губерниях устанавливался повышенный оклад. Так, начальники губерний, относящихся к I разряду получали 1800 рублей жалования и 1200 рублей столовых, а II разряда - 2250 рублей жалования и 1800 рублей столовых. Оклады рядовых чиновников представляли собой следующее (в рублях) [Таблица 3,4]:

Таблица 3 - По губернским учреждениям

Таблица 4 - По уездным учреждениям

Должность
Исправник (IX класса титулярный советник)
Уездный судья (VIII класса коллежский асессор)
Уездный судья (IX класса)
Уездный доктор
Уездный землемер
Уездный лекарь
Лекарский помощник (подлекарь - фельдшер)

Эти данные, относящиеся, за исключением лекарского помощника, в основном к представителям среднего чиновничества от IV класса (губернаторы) до IX класса, показывают разницу их содержания.

Чтобы показать уровень жизни чиновников, недостаточно привести данные об окладах содержания, важно знать и размер их бюджета.

Так, примерный бюджет столичных чиновников-аристократов представлял собой расходную часть - 1100-1300 рублей, а доходную - 1300-1500 рублей в месяц. Такие бюджеты не типичны, но представляют бесспорный интерес с точки зрения ознакомления с условиями жизни обеспеченного чиновничества. Более типичным является бюджет, где расходная часть - 25-30 рублей, а доходная - 260 рублей в месяц. Это бюджет чиновника не бедствующего, но живущего очень скромно. Основной статьей расходов здесь является оплата за квартиру, представляющую собой каморку за перегородкой со всеми удобствами (отоплением и освещением).

В пореформенный период наблюдается повышение содержания чиновников высших и центральных учреждений. Так Сергей Юльевич Витте получал 22 тысячи рублей.

Многие из чиновников, в основном чины с VIII и выше, владели какой-либо собственностью.

Не за все года XIX века есть точные данные о количестве чиновников, а те которые есть составлены на основе данных С.М. Троицкого. Он подразделял эти данные на четыре разряда. К первому из них он относил чиновников I-V классов, ко второму - VI-VIII классов, к третьему - IX-XIV классов и, наконец, к четвертому - канцелярских служителей различных классов (канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т.п.).

В государственных и дворцовых учреждениях в середине 50-х годов XVIII века состояло: по первому разряду - 145, по второму - 562, по третьему - 1344 и по четвертому - 3328 человек, или всего 5379 чиновников. Примерно такое же количество чиновников, как и в середине 50-х годов XVIII века, оставалось и в начале XIX века.

О численности чиновников в середине века, вернее с 1847 по 1857 год, существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 году число чиновников составляло 61548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II - 40, к III - 166, к IV - 484, к V - 1100, к VI - 1621, к VII - 2588, к VIII - 4671.

На протяжении 11 лет существования Инспекторского департамента численность чиновников росла из года в год, достигнув к 1857 году 86066 человек. Такой бурный рост количества чиновников опережал рост населения в стране. Таким образом, государственный аппарат в XIX веке рос примерно в 3 раза быстрее, чем население.

Имели чиновники и свою форменную одежду. Но гражданская форменная одежда, установленная реформой 1834 года, "отличалась значительной вычурностью" и "представляла большие затруднения для ношения". Сразу же после своего воцарения Александр II заменяет мундиры французского образца полукафтанами, активнее стали носить в это время также фраки и сюртуки. Девизом мундирной реформы 1855-1856 годов стало "упрощение и удобство". "Большая часть чиновников с такой благодарностью приняла дарованные удобства, как будто давно их ожидала", - говорилось в отчете Канцелярии за 1855 год.

Начальным актом реформы стало утверждение Александром II 9 апреля 1855 года рисунка гражданского вицмундирного полукафтана - с полной юбкой и продольными внутренними карманами по сторонам заднего разреза. При этом он собственноручно подрисовал обшлага: из круглых они стали разрезными, расклешенными.

8 марта 1856 года принимается очередное решение по развитию мундирной реформы. Согласно утвержденному Александром II "Описанию изменениям в форме одежды чинов гражданского ведомства…", парадные мундиры первых трех разрядов заменялись полукафтанами. Ранее установленные пять форм одежды сохранялись. Хотя в результате реформы 1855-1856 годов гражданские мундиры стали более практичными, сама их система не приобрела простоты.

Система мундиров еще более усложнялась тем, что для государственных служащих, не имевших чинов и не занимавших классных должностей устанавливались специальные формы одежды. Но все же, правильный выбор форменной одежды (кроме повседневной) во многих случаях оказывался настолько сложным, что требовал от чиновников обращения к тексту законов или совету более опытных сослуживцев.

1.3 Русское чиновничество до XIX века

Конец XVII - начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений-приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Табель установил три иерархических, как бы параллельных лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне, и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по "породе", но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) - потомственное дворянство.

Система учета чиновничества, складывавшаяся в 60-90-е годы XVIII в., тесно связана с историей чиновничества в этот период. Необходимо особо отметить, что документы, возникавшие в ходе учета чиновничества, и материалы учета потенциально составляют источниковую основу любого исследования состава российской бюрократии на протяжении второй половины XVIII - начала XX в.

Большей частью вопросов, связанных с учетом чиновничества, во второй половине XVIII в. ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, и ранее осуществлявшая функции, связанные с чинопроизводством, назначением чиновников на должности. Основной функцией Герольдмейстерской конторы с момента ее учреждения был учет дворянства.

Правительство уделяло много внимания выполнению Герольдмейстерской конторой ее функций по учету чиновничества. Особое значение придавалось учету чиновников-дворян. Следует отметить, что внимание к деятельности Герольдмейстерской конторы уделялось в одном из основных законодательных актов 60-х годов XVIII в., обусловливавших политику по отношению к чиновничеству Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. .

Екатерина II своим Указом 1790 года "О правилах производства в статские чины" установила, что право на потомственное дворянство дает лишь 8-й класс Табели, для перевода в который недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет.

Упомянутый Указ вместе с Указом Павла I от 1797 года "О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов" и изданием уже при Александре, в 1801 году так называемых чинопроизводственных правил, в определенной мере подытожили продолжавшуюся в течение всего XVIII столетия шлифовку Табели, правил поступления на службу и прохождения по ее ступеням. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный же перевод в высший класс был исключением из правила, как бы наградой за особые заслуги, присуждавшейся по личному решению монарха. Впрочем, верхней ступенькой для продвижения по принципу выслуги был 5-й класс; пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.

Глава 2. Чиновничество в России в XIX в.

2.1 Юридическое регулирование статуса низшего и среднего чиновничества

К началу XIX века сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого "фомы опискины" воспроизводились от поколения к поколению А.В. Оболонский. На службе государевой: к истории российского чиновничества. . Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 годов, первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивавший почти автоматически медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.

Итак, Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. В царской России под государственной службой понималось деятельность "в порядке подчиненного управления государством", т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825-1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный - снизу Уставы о службе гражданской, в кн.: Свод законов Российской империи. .

2.2 Реформа государственной службы

Надо отметить, что на рубеже XVIII-XIX вв. происходило реформа государственной службы. В 1802 г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министров было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их, таким образом, на свою сторону. В связи с образованием министров актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал указ "О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе" 1809 г. Указ предусматривал, что производства в чин VIII класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования - университет, губернские или уездные.

В 1827 г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а 14 октября того же года было утверждено "Положение о канцелярских служителях". Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда:

· потомственные дворяне;

· дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов;

· дети канцелярских служителей, ученых и художников, не имевших классов;

· купцы 2-й и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния.

Николай I запретил принимать на должности, которые соответствовали XIV классу Табели о рангах, лиц 4-го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. в русском обществе получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи.

После некоторых колебаний Николай I пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка "Свода законов о службе гражданской", составившего 3-й том "Свода законов Российской империи". Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе". Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

· окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

· окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

· "не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений".

Однако следует отметить, что уже тогда образование чиновников не соответствовало требованиям. Так, из низших чиновников (10-14-й классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,3%, а остальные 85,5% - низшее. По средним чиновникам (5-8-й классы) эти цифры составляли, соответственно, 6,4%, 26,0% и 67,6%.

Были установлены разные выслуги лет - "за усердное и похвальное прохождение службы" и "за отличия, оказанные в службе". При этом подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники "определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого".

Разные слои общества относились к Табели о рангах по-разному. Но к середине XIX века стало очевидным, что продвижению достойнейших она не способствует. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла I и кончая Александром III, возникал вопрос о ее отмене. Возник он, разумеется, и в начале царствования Александра II. Суровая критика системы чинов исходила не только извне, но и из самих правительственных кругов.

Александр II начал с образования особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию чинов, рост числа и влияние бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, с одной стороны, желательность отмены Табели, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в два раза, но Табель осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и при его сыне - Александре III. Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали явной архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводит в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем "выбиться наверх". Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его.

Но подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: "чин-де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государеву, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж". Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасностях "потрясения в умах" чиновников при отмене традиционного порядка.

Глава 3. Чиновничество в России в XX в.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы была, по сложившейся традиции, образована в начале царствования Николая II, в 1895 году, на сей раз - при Госсовете. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 году. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом Комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX века, т.е. почти накануне первой революции, вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: "чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия". Общий дух выводов Комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 году, был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились. Временное правительство в августе - сентябре 1917 года подготовило проект постановления "Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия", но не успело его утвердить.

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. .

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Номенклатура - это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип подбора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности. Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны. Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков.В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество.53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления.

Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2%, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40%, в НКВД - 46,2%, в ВСНХ - 48,3%, Наркомюсте - 54,4%, Наркомздраве - 60,9%, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т.д.

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности.

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать.

Только при преемниках И.В. Сталина понятие "номенклатура" правомерно употреблять для определения особого слоя чиновничества, прежде всего региональных руководителей, все в большей мере влиявшего на принятие решений и их претворение в жизнь. Поскольку И.В. Сталин не оставил после себя официального преемника, никто из советских лидеров, получивших власть после его смерти, не был готов следовать именно сталинской традиции управления государством. Многие члены высшего руководства, решавшие судьбу сталинского наследия, по своему опыту и настроениям скорее принадлежали к кругу той "номенклатуры", которая постоянно подавлялась И.В. Сталиным, и вполне разделяли ее преобладающее стремление избавиться от угрозы повторения сталинского деспотизма. Среди мер либерализации, проведенной сразу же после смерти И.В. Сталина, обращает на себя внимание изменение системы номенклатуры. Согласно постановлению Президиума ЦК КПСС от 16 июля 1953 г., из 45 тыс. должностей в номенклатуре ЦК было оставлено 25 тыс., причем из них более 11 тыс. во вновь созданной учетно-контрольной номенклатуре, предусматривающей информирование отделов ЦК по поводу кадровых перемещений. Объективно это укрепляло позиции руководителей регионов, которые ранее были ограничены в решении важнейших кадровых вопросов на местах Хлевнюк О.В. Советские региональные руководители: политизация номенклатуры.

Сформировался стабильный, глубоко эшелонированный кадровый слой, лишенный внутренней оппозиции, тесно связанный с экономическими структурами и отвоевавший серьезную самостоятельность во взаимоотношениях с центром. Эти процессы сыграли свою роль в дезинтеграции СССР и в формировании новой государственной системы постсоветского типа.

По данным Госкомстата РФ общая численность работников федеральных и региональных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации составляла на начало 1999 г.1 млн.102 тыс.790 человек. Сегодня она еще более возросла.

1994-1996 гг. - это период, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. Наиболее значительно увеличился удельный вес служащих, занятых в аппарате органов законодательной власти. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном трансформация российского социума закономерно сопровождается динамичным развитием бюрократии. При этом наблюдается увеличение ее численности, перераспределение в составе исполнительной и законодательной ветвей государственной власти.

Наиболее широко представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава государственной службы имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются.

Кроме того, результаты проведения аттестаций государственных служащих разных уровней показывают, что 20 - 25% аттестуемых не соответствуют предъявляемым требованиям, это говорит о том, что значительное количество чиновников нуждается либо в замене, либо в довольно серьезной дополнительной подготовке Хохряков Б.С., Попов В.Г. Современное Российское чиновничество: Динамика и основные тенденции развития.

3.2 Перестройка

Горбачев оказался между двух огней: старой номенклатурой и сторонниками радикальных перемен. Неудачи реформ Горбачева, в конечном итоге приведшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. С одной стороны, он был выходцем из старой бюрократической машины, с другой - старался ее реформировать. Таким образом, он оказался неудобен как сторонникам оставить всё по-старому, так и силам, требовавшими более радикальных перемен. Численность чиновников значительно выросла при Горбачеве, составив 2,390 миллионов человек.

В противостоянии Горбачева и Ельцина в конце 80-х - начале 90-х годов реформа старой номенклатуры была одним из важнейших аргументов. Вызванный в Москву при поддержке Горбачева в середине 80-х годов и облеченный властью первого секретаря горкома, Ельцин стремился подчеркивать свою близость к народу и противопоставлял себя номенклатуре. Это, например, выражалось в поездках на работу в общественном транспорте. После разлада с Горбачевым и Лигачевым и смещения с высокого партийного поста, противопоставление себя существовавшей номенклатуре стало основным политическим лозунгом Ельцина [Электронный ресурс] // Википедия URL: https: //ru. wikipedia.org/wiki/Чиновничество_в_Российской_империи.

3.3 Современные тенденции

Сам, являясь выходцем из партийной номенклатуры, Ельцин, выступил против нее в конце 80-х. В эпоху его правления в 90-х сформировалась основа современной структуры чиновничества России.

В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году, политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов, не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Напротив, многие из них оказались в удобном положении для занятия ключевых позиций в новой структуре власти. Некоторые исследователи (например, Андрей Бунич) полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов (с поправкой на старение и приток новых кадров). Существует также мнение, что современная российская бюрократия остается не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР.

В процессе перестройки не удалось избавиться от огромного бюрократического аппарата. Это связывается как с падением ограничений для чиновников, "падением оков", ограничивающих их свободу, так и собственно с гигантским чиновничьим аппаратом - наследством "реального социализма". В настоящее время власть в России представлена бюрократическим аппаратом, жестко сращенным с олигархическими структурами.

Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. Эта тенденция началась при Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата, в 2005 году армия чиновников выросла на 10,9%, а количество служащих в органах власти составило 1,462 миллиона человек. Для сравнения, при Брежневе во всем СССР было 1,755 миллионов чиновников. Численность населения СССР превышала современную численность населения России в два раза.

Федеральные чиновники зачастую дублируют функции чиновников местных. Так, в Липецкой области (население 1,2 миллиона) работают 12 тысяч федеральных чиновников, большинство из которых дублируют работу областной бюрократии.

3.4 Доходы и привилегии чиновников

Характер доходов, которые получают чиновники, играет огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне дохода между чиновниками и остальными слоями населения, в обществе в целом возникает конфликт между населением и властью.

Если рассматривать ситуацию в Советском Союзе, интересными представляются заметки Бориса Ельцина в его автобиографии: низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью кремлевской линии; бесплатным транспортом. "Кремлёвский паёк", специальное пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества. В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих спецпайков.

Наличие же в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как "взяткоёмкость отдельного закона") путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звена огромна, что порождает конфронтацию в обществе.

Легальные доходы

Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата, выплачиваемая государством.

Кроме государственной заработной платы по основному месту работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций (в акции компаний, различных фондов), доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду недвижимости, от преподавательской деятельности (чтение лекций).

Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.

Нелегальные доходы

Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Гоголем в "Ревизоре", черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных услуг. Взятки происходят от того, что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые борются предприниматели и другие лица. Распространенность нелегальных доходов анализировать сложно, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. По данным организации Транспаренси Интернешнал, Россия в настоящий момент находится на 126-м месте в мире по уровню взяточничества. Многие мелкие предприниматели отмечают, что самый простой способ начать собственное дело или уже вести бизнес - дать взятку. По результатам исследования "Коррупция в России: динамика и перспективы", проведенного фондом ИНДЕМ, с 2001 по 2005 год объем коррупции в деловой сфере России вырос примерно с 33 до 316 млрд. американских долларов в год.

Рента

Экономическая рента - это цена, уплачиваемая за природных ресурсов, количество которых строго ограничено. Иными словами, это сверхприбыли, которые возникают вследствие монополии на те или иные ресурсы. Как известно, государство является монополистом некоторых видов ресурсов, и в связи с этим чиновники получают возможность извлекать ренту. Примером может служить нефтяной кризис в конце семидесятых - начале восьмидесятых годов XX века, когда страна не смогла грамотно инвестировать деньги, вместо этого "проев" их и потратив на укрепление ВПК. Примеры извлечения ренты есть и сегодня, и вопреки предсказаниям идеологов перестройки от извлечения чиновниками ренты избавиться не удалось.

Ленинский принцип и отход от него

Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. зарплата высших чиновников была повышена и были введены различные льготы.

Заключение

Итак, мы выяснили, что государственная служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших служебные поручения, то по мере централизации государства, появилась группа людей, постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.

Порядок государственной службы в Российской империи регламентировался документом "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе", который был утвержден 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I. Если до Табеля о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны государственной службы.

Ленин призвал к созданию принципиально нового государства рабочих и крестьян, и старое чиновничество было разогнано. Позже отчуждение номенклатуры от народа сопровождалось ростом пассивности населения, угасанием ростков низового самоуправления, падением интереса к официальной идеологии. Либерализация (или "оттепель") во время правления Хрущёва не произвела существенных изменений в сложившейся в стране номенклатурной системе, а после того, как либерализация провалилась, пассивность населения и циничное отношение к идеологии особенного возросли. На современном этапе наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России.

Список использованных источников

1. Бабенко В.Н. История государства и права России IX-XX века М.: 2010. - 198 с.

2. Евреинов, В.А. Гражданское чинопроизводство в России, - Спб.: 1888. - 458с.

3. Пашенцев Д.А. История государства и права России в схемах М.: Эксмо, 2010. - 142 с.

4. Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы М.: "Российская политическая энциклопедия" (РОССПЭН), 2007. - 758 с.

5. Справочники по истории дореволюционной России. Библиография, М., 1971. - 631с.

6. Уставы о службе гражданской, в кн.: Свод законов Российской империи, т.3, - Спб.: 1876.

7. [Электронный ресурс] // Мир словарей URL: http://mirslovarei.com/content_pol/chinovnichestvo-1099.html#ixzz2VCRAbWar (Дата обращения 23.04.2017)

...

Подобные документы

История зарождения и развития чиновничества в России. Процесс бюрократизации российского государственного аппарата. Особенности быта чиновников и разночинцев во второй половине XIX в. - начале XX в., анализ исторических событий, повлиявших на него.

курсовая работа , добавлен 03.01.2010


Расцвет дворянства в России в XVIII веке. Петровская "Табель о рангах" 1722 г. Привилегии при Елизавете, "Золотой век" Екатерины II. Положение сословия в XIX веке, его состав, опала при Николае I. Положение дворянства после отмены крепостного права.

курсовая работа , добавлен 16.11.2009


Старинные служебные чины и звания. Характеристика "допетровского" государственного аппарата. Государственная реформа Петра Первого. Обзор "Табели о рангах" Петра Первого. Роль петровской "Табели о рангах" в формировании российского чиновничества.

курсовая работа , добавлен 03.06.2011


Внешнеполитические задачи России в конце XVII - начале XVIII века. Основные причины создания Северного союза. Расстановка сил России и Швеции перед войной. Русское войско конца XVII - начала XVIII века. Основные этапы войны. Полтавская битва в 1709 году.

презентация , добавлен 24.12.2011


Ирригационное земледелие как основа экономики Египта Птолемеев. Развитие ремесла и торговли. Описание аппарата чиновничества. Анализ социального устройства и классовой структуры государства. Влияние жречества на политический и общественный строй общества.

курсовая работа , добавлен 04.11.2015


Подготовка и принятие Табели о рангах. Предпосылки необходимости принятия Табели в контексте петровских преобразований. Типы и классы чинов по Табели о рангах. Виды и классы чинов. Роль Табели для развития государственной службы России.

курсовая работа , добавлен 26.01.2007


Преобразование государственной службы. Создание "Табели о рангах". Принципы формирования бюрократического аппарата. Эволюция "Табели о рангах". Знаки отличия новой бюрократии. Особенности "Табели о рангах" в сравнении с зарубежным законодательством.

курсовая работа , добавлен 08.05.2010


Особенности графической аналогии "Табеля о рангах". Общая характеристика государственно-административных реформ Петра I. "Табель о рангах" как исторический документ, выпущенный в России, основа для классификации и регламентации государственных служащих.

реферат , добавлен 14.05.2014


История возникновения и развития государственной службы России. Изменение социально-экономического и правового статуса страны в мировом сообществе. Формирование и реформирование отечественного законодательства о службе эпохи Петра I. Табель о рангах.

курсовая работа , добавлен 11.05.2015


Постепенная эволюция российской государственности в сторону формирования абсолютной монархии. Основные тенденции развития страны в 17 веке: закрепощение населения, обострение социальных противоречий, восстановление экономики, рост аппарата чиновничества.

Чиновничество в России

Понятие советской номенклатуры используется в двух смыслах: в узком - это "освобожденные" работники комитетов партии и в широком - все ответственные работники, назначение на должность которых гласно или негласно производилось секретариатами правящей партии (в том числе председатели колхозов, ректоры институтов, редактора газет, вплоть до высшей иерархии религиозных организаций). Зачастую допускалось даже формальное голосование при выборе на должность, но установка на требуемого кандидата исходила из партии. Второе (широкое) значение и дало основу понятия "номенклатуры" - т.е. перечня лиц, подлежащих назначению.

Однако Ленин признавал, что во многом дореволюционный госаппарат, который согласно марксистским положениям (озвученным Лениным в работе "Государство и революция") необходимо "разбить и "уничтожить" сохранился в неприкосновенности. В работе "Как нам реорганизовать рабкрин" Ленин писал

Наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным старым из нашего старого госаппарата... Я предвижу одно возражение, исходящее либо прямо, либо косвенно из тех сфер, которые делают наш аппарат старым, т.е. от сторонников сохранения нашего аппарата в том же до невозможности, до неприличия дореволюционном виде, в каком он остался и посейчас..

Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь» . Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают всё. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимала форму чисток, достигших своего пика в 1937 году . Таким образом власть перешла к ограниченному кругу лиц, которые потеряли свою первоначальную связь с рабочим классом и стали особой «кастой». Многие исследователи утверждают, что хотя формально установленный в стране строй назывался социализмом и декларировалось, что собственность принадлежит трудящимся, на самом деле номенклатура представляла собой особый класс, получивший так называемую народную собственность в своё полное распоряжение.

Вглядимся в черты советского человека - конечно, того, который строит жизнь, а не смят под ногами, на дне колхозов и фабрик, в черте концлагерей. Он очень крепок, физически и душевно, очень целен и прост, ценит практический опыт и знания. Он предан власти, которая подняла его из грязи и сделала ответственным хозяином над жизнью сограждан. Он очень честолюбив и довольно черств к страданиям ближнего - необходимое условие советской карьеры. Но он готов заморить себя за работой, и его высшее честолюбие - отдать свою жизнь за коллектив: партию или родину, смотря по временам. Не узнаем ли мы во всем этом служилого человека XVI века? (не XVII, когда уже начинается декаданс). Напрашиваются и другие исторические аналогии: служака времен Николая I, но без гуманности христианского и европейского воспитания; сподвижник Петра, но без фанатического западничества, без национального самоотречения. Он ближе к москвичу своим гордым национальным сознанием, его страна единственно православная, единственно социалистическая - первая в мире: третий Рим. Он с презрением смотрит на остальной, то есть западный мир; не знает его, не любит и боится его. И, как встарь, душа его открыта Востоку. Многочисленные «орды», впервые приобщающиеся к цивилизации, вливаются в ряды русского культурного слоя, вторично ориентализируя его.

Количество чиновников в советской России первоначально было небольшое - 300 тыс. совслужащих при Ленине. При Сталине их число достигло 1,837 млн. При Хрущёве чиновников было 1,460 млн, а при Брежневе - 1,755 млн.

Восленский в работе "Номенклатура" приводит следующие оценки численности номенклатуры

Наша задача состоит не в том, чтобы назвать точную цифру номенклатуры: для этого нет материалов. Задача в том, чтобы установить, какого порядка эта цифра. Первую часть ответа можно уже сформулировать. После названных поправок численность высшего звена номенклатурщиков в СССР составит цифру порядка 100 000 человек. Теперь надо добавить низшее звено. По переписи насчитывалось в 1959 году: 61 728 +90890 = 152 618 и в 1970 году: 74 934 + 70 314 = 145 248 человек. Здесь мы замечаем ту же тенденцию к сокращению численности номенклатуры. И в данном случае надо будет внести те же коррективы - с той, однако, разницей, что доля неноменклатурных работников среди руководителей низовых подразделений государственных и общественных организации окажется большей, чем в предыдущем случае. Но она и здесь будет, вероятно, перевешиваться добавляемым числом аппаратных номенклатурщиков. Следовательно, мы ненамного ошибемся, если примем численность низшего звена номенклатурщиков за 150 000 человек. Итак, политическое господство класса номенклатуры осуществляет в СССР группа примерно в 250000 человек - одна тысячная доля населения страны. Эта не избираемая и не могущая быть смененной жителями Советского Союза группа распоряжается их судьбами и дает им политические директивы. Но вопрос о численности класса номенклатуры в целом еще не исчерпан. Свыше 300000 человек составляют руководители предприятий промышленности, строительства, транспорта, связи, сельского хозяйства, свыше 150 000 - руководители научных учреждений и учебных заведений. Это доводит число номенклатурных работников до цифры порядка 750 000. Когда говорят о классе, то имеют в виду не только тех, кто сам выступает в процессе производства, но и членов их семей. К дворянскому классу относится не только граф, но и его жена - графиня, и их дети. Не забудем и мы номенклатурных дам и номенклатурных деток. Возьмем за основу прочно вошедшее в обиход понятие статистической семьи из 4 человек: муж, жена и двое детей. Конечно, в реальной жизни в одной номенклатурной семье будут еще теща и тесть, зато в другой семье жена сама будет тоже номенклатурным чином, а в третьей не будет детей,-- так что в общем, взяв за основу статистическую семью, мы не очень ошибемся. Помножим 750 000 на 4, получаем три миллиона. Это и есть высчитанная на основе статистических материалов приближенная численность правящего класса номенклатуры в СССР. Класс этот, включая чад и домочадцев, составляет менее полутора процента населения страны. Вот эти-то полтора процента и объявили себя руководящей и направляющей силой советского общества, умом, честью, совестью нашей эпохи, творцом и организатором всех побед советского народа. Эти полтора процента и шумят на авансцене, выступая от имени 290-миллионного народа и даже "всего прогрессивного человечества".

Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л. Д. Кучмы , бывшего президента Украины :

Перестройка

Неудачи реформ Горбачёва, в конечном итоге привёдшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. С одной стороны, он был выходцем из старой бюрократической машины, с другой - старался её реформировать. Таким образом он оказался неудобен как сторонникам оставить всё по-старому, так и силам, требовавшими более радикальных перемен.

Численность госслужащих значительно выросла при Горбачёве, составив 2,390 млн. человек.

В противостоянии Горбачёва и Ельцина в конце 80-х - начале 90-х годов реформа старой номенклатуры была одним из важнейших аргументов. Вызванный в Москву при поддержке Горбачёва в середине 80-х годов и облечённый властью Первого секретаря горкома, Ельцин стремился подчёркивать свою близость к народу и противопоставлял себя номенклатуре. Это, например, выражалось в поездках на работу в общественном транспорте. После разлада с Горбачёвым и Лигачёвым и смещения с высокого партийного поста, противопоставление себя существовавшей номенклатуре стало основным политическим лозунгом Ельцина.

Современные тенденции

В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году , политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов , не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Напротив, многие из них оказались в удобном положении для занятия ключевых позиций в новой структуре власти. Некоторые исследователи (например, Андрей Бунич) полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов (с поправкой на старение и приток новых кадров). Существует также мнение, что современная российская бюрократия остаётся не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР.

В процессе перестройки не удалось избавиться от огромного бюрократического аппарата. Это связывается как с исчезновением ограничений для чиновников, «падением оков», лимитировавших их свободу, так и собственно с гигантским чиновничьим аппаратом - наследством «реального социализма». В настоящее время власть в России представлена бюрократическим аппаратом, жёстко сращенным с олигархическими структурами.

Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. Эта тенденция началась при Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата , за 2005 году армия чиновников выросла на 10,9 %, а количество служащих в органах власти составило 1,462 млн человек. Для сравнения, при Брежневе во всём СССР было 1,755 млн чиновников . Численность населения СССР превышала современную численность населения России в два раза.

Федеральные чиновники зачастую дублируют функции чиновников местных. Так, в Липецкой области (население 1,2 млн) работают 12 тыс. федеральных чиновников, большинство из которых дублируют работу областной бюрократии.

Критика бюрократии

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, согласно Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то, что Англия постепенно лишалась своих колоний. Сходные тенденции роста наблюдались и у российской бюрократии. Так, бюрократический аппарат советской России насчитывал 700 человек в 1919 году , но несколько лет спустя вырос до 15 300 человек.

Доходы и привилегии чиновников

Общественная значимость доходов и привилегий чиновников

Характер доходов, которые получают чиновники, играет огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне дохода между чиновниками и остальными слоями населения, в обществе в целом возникает конфликт между населением и властью.

Если рассматривать ситуацию в Советском Союзе, интересными представляются заметки Бориса Ельцина в его автобиографии:

Низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью кремлёвской линии; бесплатным транспортом. […] «Кремлёвский паёк», специальное пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества. В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих спецпайков.

Наличие же в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона» ) путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звеньев огромна, что порождает конфронтацию в обществе.

Легальные доходы

Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата , выплачиваемая государством.

Кроме государственной заработной платы по основному месту работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций (в акции компаний, различных фондов), доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду недвижимости, от преподавательской деятельности (чтение лекций).

Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.

Нелегальные доходы

Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Н. В. Гоголем в «Ревизоре », черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных «услуг». Взятки происходят из-за того, что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые борются предприниматели и другие лица, сами оставаясь бесконтрольными. Распространённость нелегальных доходов анализировать непросто, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. По данным организации Transparency International , Россия в сентябре 2006 года находилась на 126-м месте в мире по уровню взяточничества. В 2007 году Россия занимала 143-е место из 180 , а в 2009 опустилась на 146 из 180 . Многие мелкие предприниматели отмечают, что самый простой способ начать собственное дело или уже вести бизнес - дать взятку. По результатам исследования «Коррупция в России: динамика и перспективы», проведенного фондом ИНДЕМ, с по 2005 год объём коррупции в деловой сфере России вырос примерно с 33 до 316 млрд в год.

Рента

Экономическая рента - это цена, уплачиваемая за использование природных ресурсов, количество которых строго ограничено. Иными словами, это сверхприбыли, которые возникают вследствие монополии на те или иные ресурсы. Как известно, государство является монополистом некоторых видов ресурсов, и в связи с этим чиновники получают возможность извлекать ренту. Примером может служить нефтяной кризис в конце 70-х - начале 80-х годов XX века , когда страна не смогла грамотно инвестировать деньги, вместо этого «проев» их и потратив на укрепление ВПК . Примеры извлечения ренты есть и сегодня, и вопреки предсказаниям идеологов Перестройки от извлечения чиновниками ренты избавиться не удалось.

Ленинский принцип и отход от него

Для того чтобы служащие не превращались в бюрократов, Ленин считал необходимым соблюдать три условия: 1) сменяемость и выборность в любое время; 2) зарплата, равная средней зарплате рабочего; 3) контроль всех над всеми таким образом, чтобы все временно могли становиться служащими и никто не мог превратиться в бюрократа. Да ещё замены парламентарных учреждений «работающими, т. е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. зарплата высших чиновников была повышена и были введены различные льготы.

Следует отметить, что подобные принципы были известны задолго до Ленина, в частности, их придерживалась Парижская коммуна .

Современные доходы чиновников

В современной России крупные чиновники - небедные люди. Так, самый богатый чиновник, министр транспорта Игорь Левитин , в 2004 году заработал 4,85 млн $. Самым бедный, по официальным сведениям, из крупных чиновников, глава Минрегиона Владимир Анатольевич Яковлев декларировал доходы в 1689 $ в месяц. Причем, более значительные доходы не афишируются.

Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более 1 млрд $) записана на жену, является мэр Москвы Юрий Михайлович Лужков . Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой управляет муж. Оппоненты Лужкова неоднократно обвиняли его в ангажированности теми или иными коммерческими структурами, но Лужков постоянно выигрывает судебные процессы о защите чести и достоинства, в результате которых ему приносятся извинения и выплачиваются компенсации за принесённый моральный вред.

Наблюдается увеличение доходов чиновников, занятых в органах власти. В 2005 году их доходы выросли на 44,1 %. Это значительно превосходит рост доходов населения, который составил 21,3 %.

Чиновники в литературе

Значение чиновничества и их историческая роль послужили темой для большого числа научных трудов и литературных произведений.

Сатирики, писавшие о чиновничестве

Стереотипы чиновников

Чиновники также фигурируют в стереотипах . Сложилось следующие стереотипы русского чиновника (или госдеятеля):

1. чиновник честный, радеющий за интересы страны;

См. также

• Кровавый Развод

Жанр:Документальный.Исторический

• Невидимая война. (Наша Армия) / Invisible War (2009)док.фильм
• История России XX века сборник документальных фильмов

Ссылки и примечания

Библиография

• Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза (Гл. 6. Диктатура номенклатуры. Ч. 1., 6. Борьба за власть в Кремле)
• Соловьев С. М. Глава 1. Внутреннее состояние русского общества во времена Иоанна IV. // История России с древнейших времён. Т. 7
• Выписки из кн.: Московская Русь (1359-1584): культура и историческое самосознание. Под ред. А. М. Клеймола, Г. Д. Ленхофф. М.: ИЦ-Гарант, 1997. C.606.
• Ключевской В. О. Лекции

Социальная группа в дореволюционной России, принадлежность к которой определялась пребыванием на гражданской (статской) службе и наличием чина.

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства (см. Органы управления дореволюционной России). Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Генеральный регламент 1720 г. и Табель о рангах 1722 г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина (см. Чины, звания, титулы).

Со второй половины XVIII в. все чиновники за службу стали получать денежное содержание, а земельные пожалования являлись уже формой награды за особые заслуги. Благодаря губернской реформе 1775 г. сформировался регулярный аппарат местного управления. Губернские и уездные учреждения пополнялись как поместными дворянами, так и выходцами из других сословий. К концу XVIII в. численность чиновников достигла 16 тыс.

Министерская реформа 1802 г. и разработанное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств» 1811 г. придали законченные формы организации и делопроизводству центральным государственным учреждениям. От чиновников всех рангов требовалось профессиональное знание и строгое следование установленным порядкам чинопочитания, переписки с вышестоящими и подчиненными учреждениями, течения бумаг внутри учреждения. Это, с одной стороны, порождало более жесткие требования к дисциплине чиновников, а с другой, повышало значимость их служебного опыта. Чиновничество превращалось в замкнутую и отчасти наследственную корпорацию, для большинства членов которой государственная служба становилась единственным источником существования.

Своего совершенства ст.атская служба достигла при Николае I, когда правительственный аппарат работал как хорошо отлаженная машина. Образец дисциплины задавали генералы и офицеры, которые и до этого широко использовались на гражданской службе, но в эти годы играли первенствующую роль в государственном управлении. В первой половине XIX в. быстро росло число учреждений, увеличивались их штаты, значительно повысился объем переписки и делопроизводства. В результате к середине века численность чиновников достигла 90 тыс.

По своему социальному положению чиновничество было далеко не однородным. К высшим чинам (с 1-го по 5-й класс) относились министры, члены Государственного совета, сенаторы, послы, губернаторы и другие лица, занимавшие ответственные посты. Их называли сановниками. Они получали высокое денежное содержание, к нему обычно делались еще прибавки в виде столовых денег (для представительских приглашений к столу важных персон и подчиненных лиц), квартирных (или предоставления казенной квартиры), разъездных и др. Помимо регулярных окладов сановников в XVIII в. часто жаловали крепостными душами, а в XIX в., когда раздача казенных земель была прекращена, - так называемыми арендами - правом в течение определенного срока извлекать доход с казенного имения. Сановники пользовались многочисленными привилегиями: в служебных поездках по стране они имели право требовать на почтовых станциях первоочередной смены лошадей, число которых соответствовало их высокому рангу, они занимали почетные места на различных церемониях, а также в театрах, на обедах и балах, соответствующие почести оказывались и их женам. Чины этих рангов могли быть пожалованы высшими государственными наградами, поэтому только их мундиры украшали орденские ленты и звезды (см. Награды государственные).

К средней группе чинов (6-8-й классы) относились чиновники, занимавшие начальствующие должности в аппарате министерств и губернских учреждениях. Их оклады и общественный престиж зависели от должности, места и рода службы. Труднее приходилось чиновникам 9-14-го классов. В центральном аппарате у них были невысокие должности, но в уездном управлении они могли занимать и ответственные. Однако оклады и тех, и других были невысоки, и без дополнительных доходов они едва сводили концы с концами. Их жалованье не превышало заработок ремесленника или рабочего. Пределом желаний мелкого чиновника было дослужиться до чина 8-го класса или до ордена, что до 1845 г. давало ему право на потомственное дворянство. У выходца из купцов или мещан с начальным образованием на это уходило до 30-35 лет тяжелой службы. Вознаграждение же орденом (низшей степенью ордена Св. Анны или Св. Станислава) чиновника такого ранга случалось нечасто.

Но самым трудным было положение канцелярских служителей, стоявших вне Табели о рангах и занимавшихся главным образом перепиской бумаг. На свой скудный заработок они влачили нищенское существование. Формально они не считались чиновниками, так как не имели табельного чина, но большинство чиновников начинали свою службу в качестве канцелярских служителей.

В состав чиновничества в XVIII-XIX вв. входили также ученые, художники, архитекторы, профессора университетов, учителя гимназий, служащие архивов, библиотек, музеев. Все они состояли на статской службе, получали жалованье от казны и имели чин, иногда довольно высокий (профессора и академики достигали чинов 3-4-го классов). Близкие по роду своей деятельности к лицам свободных профессий, они в большинстве своем не считали себя чиновниками и пользовались, находясь на службе, относительной свободой от той жесткой субординации, столь характерной для службы чиновничества в целом.

Карьера чиновника зависела от многих факторов, важнейшим из которых было происхождение. Потомственный дворянин имел законные привилегии ускоренного производства в очередной чин, пользовался он также связями, позволявшими ему занимать должности на виду у высокого начальства, возможностью заменить службу на низших ступенях чиновной лестницы более привлекательной службой в армии, а то и вовсе их миновать, числясь на службе все годы младенчества и отрочества, как это было распространено в XVIII в. Поэтому если в низших чинах потомственные дворяне составляли в середине XIX в. около 20%, то на высших должностях их доля поднималась до 80-100%.

Другой важный фактор успешной карьеры - образование. Окончив университет или лицей, выпускник начинал карьеру сразу с получения одного из классных чинов (ученая степень магистра или доктора давала право соответственно на чин 9-го или 8-го класса). Высшее и среднее образование способствовало более быстрому продвижению по службе, поэтому уже к середине XIX в. в высших чинах преобладали лица с высшим и средним образованием, в то время как в низших классах чиновники с начальным образованием составляли 80-90%.

Успех карьеры во многом зависел от усердия чиновника, его исполнительности и дисциплинированности и, конечно, от его способности угождать начальству. В русской литературе и публицистике сложился устойчивый образ чиновника как человека угодливого, нечистого на руку, безразличного к нуждам людей и возводившего в культ собственное бумаготворчество. Угодничество действительно было одним из характерных качеств чиновника, начиная от канцелярского служителя и кончая министром. Особенно зависели от воли начальника те, кто мог рассчитывать только на казенное жалованье и на его увеличение по мере продвижения по служебной лестнице.

Столь же характерным было и взяточничество чиновников. Мелкие чиновники поборами возмещали скудость жалованья, а крупные наживали состояния, но иногда брали лишь потому, что так было принято. Справедливыми были и упреки в бездушном формализме канцелярской работы. Бумага служила самой простой формой отчетности и контроля за работой чиновника, поэтому бумаге порой доверяли больше, чем своим глазам.

В XIX в. для характеристики чиновничества иногда употребляли слово «бюрократия», которое переводится как «власть канцелярии». Бюрократия признавалась врагом всего прогрессивного, преградой между императором и народом, силой, отчужденной от реальностей жизни. К концу XIX в. численность чиновничества достигла 400 тыс. человек, и неуклонный его рост порождал в обществе опасения, что бюрократия превращается в могущественную силу, бесконтрольно распоряжающуюся властью. Действительно, роль чиновничества в жизни общества неуклонно возрастала. По мере усложнения самой социальной жизни государство брало на себя регулирование самых разных ее сфер, и поддержание социального порядка все в большей степени обеспечивалось бюрократией.

В советский период истории для обозначения чиновников государственного и партийного аппарата широко употреблялось слово «номенклатура». Однако это не только термин, имеющий негативную окраску, но и название документа, появившегося в недрах ЦК РКП(б) в 1923 г. Номенклатура представляет собой перечень (список) наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, назначение на которые осуществлялось по воле партийных органов. На практике это означало, что кандидатуры на руководящие должности в госаппарате предварительно рассматривались, утверждались или отзывались партийными комитетами - от райкома до ЦК КПСС. Номенклатуры носили секретный характер и никогда в открытой печати не публиковались. Ежегодно они пересматривались и в разные годы включали различное количество должностей. Советская номенклатура обладала рядом особенностей: по спискам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации; по ним назначались как члены партии, так и беспартийные; номенклатура включала даже ту часть госаппарата, которая была выборной (ВЦИК, ЦИК СССР). Это означало, что еще до выборов (на съезде или сессии какого-либо государственного органа) органами КПСС принималось решение об избрании или отзыве тех или иных кандидатов, которое затем претворялось в жизнь. Такой системе назначения на должности была присуща изначальная незаконность. Ведь ни в одном законодательном или нормативном акте - ни в Уставе КПСС, ни в положении о наркоматах (министерствах), ни в Конституции - не говорилось о том, что министр или председатель исполкома Совета назначается ЦК партии.

С помощью номенклатурного принципа назначения партия могла полностью контролировать все общество. Если госаппарат (министерства, Советы) руководил в отраслевом или территориальном масштабе, то «партийная власть» через номенклатуру подчинила себе все сферы жизни общества, всю страну.

Особенностью советской номенклатуры являлась также натуральная оплата ее службы. Этот процесс достиг своего максимума в 60-80-е гг. К невидимой части оплаты относились: предоставление квартир в домах повышенной комфортности, специальные столовые, отличавшиеся качеством обслуживания и более низкими ценами (чем в общепите), спецпайки, спецбольницы и поликлиники, самые высокие в стране гонорары в партийных издательствах для представителей номенклатуры, бесплатные государственные дачи и т. п.

К началу перестройки только партийная номенклатура (без госаппарата) составляла 500 тыс. должностей.

В 1989 г. старый институт номенклатуры был ликвидирован.