Правотворчество – это деятельность компетентных государственных органов по принятию, изменению и отмене нормативно-правовых актов и юридических норм.
Виды правотворчества в зависимости от субъектов различают:
Непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;
Правотворческая деятельность компетентных государственных органов;
Правотворчество органов местного самоуправления;
Санкционирование государством обычаев;
Выработка судебного прецедента.
Принципы правотворчества:
- принцип демократизма , население должно привлекаться к участию в правотворчестве, а его мнение учитываться при разработке и принятии нормативных актов;
- принцип законности , правотворчество должно осуществляться только уполномоченными на то компетентными органами с соблюдение всех требований к его процедуре;
- принцип гласности , правотворческая деятельность должна осуществляться в открытой и доступной для населения форме;
- принцип научности , к участию в правотворческой деятельности должны привлекаться ученые, эксперты, специалисты-практики, которые должны дать прогноз последствий принятия того или иного нормативного акта;
- принцип профессионализма , правотворческая деятельность должна осуществляться профессионально подготовленными субъектами с использованием специальных приемов и средств юридической техники;
- принцип плановости , правотворческая деятельность должна осуществляться по заранее продуманному плану;
- принцип исполнимости , принимаемы нормативные акты должны иметь финансовую и кадровую базу, необходимую для их должного исполнения.
Стадии правотворческого процесса – это выработанные наукой и практикой и закрепленные законом относительно обособленные этапы принятия нормативного акта.
Стадия законодательной инициативы;
Стадия обсуждения проекта закона;
Стадия принятия проекта закона;
Процедура принятия федеральных законов в России
В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации федеральные законы принимаются Федеральным Собранием по строго определенной процедуре, состоящей из нескольких стадий.
Законодательный процесс начинается со стадии законодательной инициативы, т.е. определенного Конституцией порядка представления проектов законов. Проекты законов представляются в Государственную Думу только органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 104 Конституции. Среди них: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации. Право законодательной инициативы имеют также законодательные органы субъектов федерации.
Законопроекты предварительно рассматриваются в комитетах Государственной Думы и в первом чтении (для одобрения общей концепции законопроекта) на заседаниях Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой закон передается на одобрение Совета Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если он не был рассмотрен ею в 14-дневный срок. Однако некоторые законы (о бюджете, налогах, ратификации международных договоров и иные) требуют обязательного рассмотрения в Совете Федерации.
Закон, не одобренный Советом Федерации, считается не принятым. Однако он вновь может быть рассмотрен Государственной Думой и принят уже без одобрения Советом Федерации, если за него проголосует не менее двух третей депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (или принятый повторно Государственной Думой квалифицированным большинством) закон передается для подписания Президенту Российской Федерации. Президент в течение 14-ти дней подписывает закон, либо отклоняет его.
В случае отклонения Президентом закона, Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают его. Президент обязан подписать закон, если он будет повторно принят большинством не менее двух третей состава Государственной Думы и Совета Федерации.
Определенные особенности имеет порядок принятия федеральных конституционных законов, а также процедура внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации.
Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Из данного определения вытекает несколько подзадач, которые необходимо решить в процессе правотворчества:
Во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;
Во-вторых, определение органа или иного субъекта, уполномоченного принять тот или иной правовой акт;
В-третьих, выбор формы предполагаемого акта;
В-четвертых, подготовка, принятие или изменение нормативно-правового акта в рамках соответствующих процедур.
Все названные подзадачи находятся между собой в органическом единстве, и выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. В этом случае оно не эффективно или с опозданием отражает общественные отношения, тенденции развития экономики, политической и социальной сферы, что приводит к созданию необоснованных, неэффективных либо малоэффективных нормативно-правовых актов, которые отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.
Рассматривая в целом весь процесс правообразования, следует отметить, что, помимо собственно правотворчества, он включает в себя предшествующие ему стадии формирования права. В целом процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.
В современной теории права утвердилось мнение, что в правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативного акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий. Таким образом, первый этап правотворчества связан с подготовкой проекта нормативного акта. Этот этап является подготовительным или неофициальным и в своем развитии проходит 4 основные стадии:
Первая стадия связана с принятием решения о подготовке проекта соответственного нормативного акта и утверждением плана законопроектных работ;
Вторая стадия представляет собой разработку (подготовку) проекта нормативного акта (причем проект нормативного акта может разрабатываться как принимающим его органом, так и поручаться тем или иным органам или лицам);
Третья стадия - стадия предварительного обсуждения нормативного акта;
Четвертая стадия - непосредственно утверждение проекта нормативного акта Костенко, М.А. Общие понятия и современные проблемы процесса правотворчества в Российской Федерации / М.А.Костенко, О.В.Феофилова // Известия Южного федерального университета. Технические науки. - 2003. - Т.34. - №5. - С.270..
Некоторые авторы отдельно выделяют стадию, на которой проект окончательно обрабатывается и редактируется. Хотя данная стадия с содержательной точки зрения может быть составной частью стадии предварительного обсуждения проекта нормативного акта.
Второй этап связан с принятием нормативного акта и является основным этапом правотворчества, который также состоит из 4 стадий:
Первая стадия - правотворческая инициатива, т.е. внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган;
Вторая стадия связана с обсуждением проекта нормативного акта в правотворческом органе;
Третья стадия - принятие нормативного акта правотворческим органом (кульминация);
Четвертая стадия - это стадия подписания нормативного акта и его официального опубликования (промульгация).
Все стадии тесно взаимосвязаны, а процедуры детально регламентируются. Так, в частности, процесс рассмотрения законопроектов проходит два или три чтения. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета, затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья раздела или глава проекта. Они принимаются за основу, и на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья утверждается в целом. Проведя сравнительный анализ стадий и этапов правотворческого процесса, можно отметить, что стадии правотворческого процесса имеют детально разработанную структуру.
Рассмотрение процесса правотворчества было бы не полным и не отражало бы специфику данного процесса без определения субъективного состава данного процесса. В Российской Федерации правом заниматься правотворчеством наделены следующие субъекты права:
Высшие (на уровне федерации и ее субъектов) и местные органы государственной власти и управления;
Непосредственно сам народ путем проведения референдума;
Высшие судебные органы.
В зависимости от субъектов, инициирующих процесс правотворчества и его особенностей, различают три основные формы правотворчества:
Принятие нормативных актов органом государства;
Непосредственно путем референдума;
Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права.
Рассмотрим более подробно особенности правотворческой деятельности перечисленных выше субъектов. Принятие нормативных актов органом государства - эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав РФ, краевые, областные, автономные области, автономные округа, города федерального значения, местные органы власти. Референдум как вид правотворчества получает все большее распространение и представляет собой форму непосредственного участия народа в правотворчестве. Референдум, то есть принятие закона путем всенародного голосования, - это один из путей развития демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. Последней из вышеперечисленных форм правотворчества являются нормативные соглашения, которые содержат обязательные для исполнения правовые предписания. Они все шире используются в правотворческой практике государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права, и их юридическая сила зачастую неодинакова.
В зависимости от юридической природы процесса создания норм права различными органами государства к видам правотворческой деятельности относят законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество - важнейшая часть правотворческой деятельности государства. Большинство авторов, рассматривая понятия, принципы и особенно стадии правотворчества, имеют в виду именно законотворческий процесс. Это объясняется тем, что законотворчество представляет собой процесс создания закона как особого правового акта, обладающего высшей юридической силой и тем, что механизм принятия нормативного акта в высших органах государственной власти отличается от подзаконного нормотворчества следующими особенностями:
1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы;
2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте;
3) последовательной сменой стадий правотворчества;
4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;
5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.
Перечисленные выше особенности позволяют установить, что подзаконное нормотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим, представительным органам. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в том, что в определенных случаях решение вопроса правовой регламентации целесообразнее передать на более низкий уровень. Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Конечно, подзаконное нормотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Среди достоинств можно выделить оперативность; гибкость и меньшую формальность; компетентность соответствующих органов, знание ими местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. К недостаткам подзаконного нормотворчества могут быть отнесены закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой и другие. Хотя очевидно, что именно подзаконное нормотворчество является тем реальным правовым регулятором, который позволяет оперативно реагировать на определенную область общественных отношений и уточнять, дополнять законы. Но, тем не менее, именно подзаконное нормотворчество, его специфика и нормативная основа наименее исследованы учеными Костенко, М.А. Общие понятия и современные проблемы процесса правотворчества в Российской Федерации / М.А.Костенко, О.В.Феофилова // Известия Южного федерального университета. Технические науки. - 2003. - Т.34. - №5. - С.271..
Правотворчество - исключительно важное явление с точки зрения выстраивания государством эффективной модели политического управления, которая, в свою очередь, во многом определяет динамику социально-экономического развития страны. Что такое правотворчество, понятие, принципы, виды этого явления? Каковы концепции, популярные в среде российских экспертов?
Что такое правотворчество?
Прежде чем изучить принципы правотворчества и иные ключевые его аспекты, рассмотрим для начала сущность исследуемого явления. Следует отметить, что в российской юридической науке пока не выработано общепринятых подходов к определению данного термина. Однако есть распространенные и в целом имеющие значительное количество сторонников в науке и среде практикующих юристов трактовки. По одной из них правотворчество понимается как деятельность уполномоченных субъектов, связанная с разработкой, корректировкой и заменой правовых норм, регулирующих те или иные сферы общественной жизни.
Правотворчество: критерии классификации
В числе распространенных критериев классификации правотворчества - тип субъекта. Им может быть, в частности, народ, населяющий государство, который участвует в правотворчестве посредством референдумов и иных методов политической коммуникации. Субъектами соответствующих активностей могут быть органы власти на том или ином уровне: Госдума, Государственные Советы субъектов, институты местного самоуправления. Правотворчество может осуществляться также и на локальных уровнях предприятий, организаций, общественных объединений.
Следующий критерий классификации правотворчества - тип издаваемых источников норм. Так, есть официальные правовые акты - законы, постановления, указы и нормативные источники негосударственного происхождения. Отметим, что некоторые эксперты не считают корректным относить к субъектам правотворчества организации, не имеющие отношения к властным структурам. Дело в том, что ключевые принципы правотворчества - гласность, публичность. Они являются атрибутами деятельности главным образом государственных и муниципальных органов власти.
Итак, виды правотворчества, определяемые, исходя из типа субъекта:
Народное;
Государственное;
Локальное.
В свою очередь, если брать за основу другой критерий - тип норм, то правотворчество может быть:
Изданием законов - федеральных, региональных, муниципальных;
Выработкой локальных нормативных актов.
И это если придерживаться той точки зрения, что локальные акты - это источники права. Многие юристы считают иначе.
Правотворчество и законотворчество: соотношение терминов
Некоторые эксперты отождествляют правотворчество с законотворчеством. Насколько это корректно? В какой степени принципы правотворчества совпадают с таковыми, которые характерны для законотворчества? По мнению ряда экспертов, исследуемый нами термин является более широким. То есть законотворчество - это разновидность правотворчества. Ключевой его признак - издание нормативно-правовых актов, классифицируемых как законы. В российской политической модели - федеральные, региональные, муниципальные. Процесс их принятия обычно многоступенчатый: сначала они проходят парламентское обсуждение, затем утверждаются исполнительным органом власти. При необходимости проходят проверку в судебных органах.
В данном контексте закон, таким образом, понимается как источник права, выработанный в соответствии с процессуальными нормами, установленными в рамках системы взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В то же время данный термин может пониматься намного шире, вчастности как любой источник норм государственного происхождения, даже если это Указ Президента или Постановление Правительства, которые, как известно, не требуют согласования с Парламентом.
Принципы правотворчества в соотнесении с законотворчеством, что практикуются в российской модели политического управления, могут быть как схожи с концепциями некоторых зарубежных стран, так и значительно отличаться от таковых, принятых в правовой традиции того или иного государства. Так, например, в США статус официальных источников права могут иметь судебные прецеденты. В России такой практики нет.
Правотворчество: ключевые принципы
Изучим основные принципы правотворчества. Некоторые мы уже отметили выше. Это гласность, подразумевающая открытость работы парламентских и иных госструктур, и в то же время широкую тиражируемость тех или иных сведений, касающихся деятельности органов, издающих нормы права. Это публичность, подразумевающая прежде всего прозрачный для всех участников диалог между структурами, разрабатывающими и принимающими правовые акты, и обществом в целом или же отдельными социальными группами - бизнесом, профсоюзами. Какие еще принципы правотворчества следует отметить?
Демократизм
Некоторые эксперты причисляют к таковым демократизм. В ряде контекстов его можно отождествить с публичностью. Однако ключевой его критерий - активное участие общества в обсуждении законов и соответствующих инициатив. Реальная демократия - это практическое участие граждан, политических партий, профсоюзов и иных общественных структур в диалоге с властью. Собственно, публичность не всегда соответствует этому критерию: люди, даже при наличии открытых каналов коммуникации с правотворческими структурами, могут быть слишком пассивны для того, чтобы играть значимую роль в процессе выработки источников права.
Законность
К принципам правотворчества относится законность. То есть источники права должны приниматься исключительно в пределах установленных текущими нормативными актами компетенций государственных и муниципальных органов, соответствовать конституции государства. Законы, принимаемые в регионах, не должны, в свою очередь, противоречить федеральным источникам права. Рассматриваемый принцип также подразумевает корректность в аспекте соблюдения субъектами правотворчества процессуальных норм.
Гуманизм
В числе важнейших принципов правотворчества - гуманизм. То есть деятельность органов власти, связанная с разработкой законов, должна быть направлена на обеспечение гражданских прав и свобод, на развитие общества, защиту законных интересов человека.
Научность и профессионализм
Важными, по мнению некоторых экспертов, принципами правотворчества являются научность и профессионализм. Работа структур власти, разрабатывающих и принимающих законы, должна соответствовать закономерностям и тенденциям в развитии экономики и общества, актуальность которых подтверждена научными методами. Кроме того, работа над законами должна вестись при непосредственном участии экспертов, имеющих значительный профессиональный опыт в сфере, регулирование которой предполагается осуществлять посредством издания нового правового акта или корректировки существующего.
Инструмент, который поможет нам комфортным образом визуализировать принципы правотворчества - таблица. Она может быть представлена в следующей структуре.
Принцип правотворчества | Признаки |
Гласность | Процесс обсуждения разрабатываемых органами власти правовых норм широко освещается в обществе, результаты работы госструктур активно тиражируются. |
Публичность | Открыт широкий спектр каналов коммуникации общества и власти. |
Демократизм | Общество активно задействует доступные каналы коммуникации с властью. |
Законность | Правотворческая деятельность соответствует Конституции и иным нормативно-правовым актам. |
Гуманизм | Деятельность органов власти направлена на обеспечение прав и свобод граждан. |
Научность | Деятельность органов власти научно обоснована, опирается на доказанные факты. |
Профессионализм | В разработке законов участвуют компетентные люди, эксперты с необходимым опытом. |
Исследовав сущность такого явления, как правотворчество (понятие, принципы, виды), мы можем изучить такой аспект, как его стадии.
Стадии правотворчества
Каких критериев в изучении соответствующего компонента правотворчества нам следует придерживаться? Прежде всего, стоит определиться с тем, на каком уровне осуществляются данного типа активности. Если говорить о российской модели, то соответствующие процессы могут проходить на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. Следующий нюанс - определение того, как трактовать термин "закон" - в широком смысле, когда его источниками могут быть любые нормативные акты государственного происхождения, или же как результат проведения парламентских процедур.
Например, если речь идет о принятии федерального закона, то стадии правотворчества будут следующими. На первой будет происходить подготовка законопроекта. Данная стадия, в свою очередь, включает в себя дополнительные этапы: принятие решения о том, что будет разрабатываться такой-то закон, обсуждение его, согласование, при необходимости - доработка.
Следующая стадия правотворчества в аспекте утверждения ФЗ - принятие данного правового акта. В российской модели это одобрение законопроекта в обеих палатах Федерального Собрания, а затем - подписание его Президентом. Следующая стадия - опубликование ФЗ. В российской практике это означает размещение его текста в официальных СМИ, а также в ведущих справочно-правовых системах, откуда впоследствии соответствующий закон распространяется на другие ресурсы.
В случае если под правотворчеством понимать издание не только законов, но также и Указов Президента, то стадии, в свою очередь, будут иными. Это, собственно, подписание соответствующего правового акта, а также обнародование его в том случае, если он в силу своего содержания носит нормативно-правовой характер.
Таким образом, ключевые аспекты такого явления как правотворчество - понятие, принципы, виды, стадии - могут интерпретироваться по-разному. В среде российских юристов существует широчайший спектр подходов к исследованию каждой из сторон правотворчества.
Формы правотворчества: национальная специфика
Изучив, что такое правотворчество, понятие, принципы, виды этого явления, мы можем рассмотреть аспект, отражающий непосредственно формы соответствующей деятельности органов, принимающих источники права. Особенно интересно исследовать их многообразие, исходя из национальной специфики правотворческого процесса в разных странах мира. Выше мы уже отметили один из нюансов, сказав о том, что в США судебные прецеденты могут иметь статус самостоятельных источников права. Правотворчество (понятие, принципы, виды его) во многом определяется национальной моделью организации политической системы. Рассмотрим их специфику на примере нескольких государств.
В Великобритании соответствующие активности осуществляются посредством работы Парламента, принимающего законы, - британская модель в этом смысле близка к американской, - а также в виде правотворческой работы центральных и местных органов политического управления. В Великобритании к тому же, как отмечают некоторые юристы, достаточно значима роль правовых обычаев - неписаных норм, принятых на некоторых территориях.
Специфика английской модели правотворчества, как полагают многие юристы - в сильной позиции Парламента. Так или иначе, ключевые политические процессы управляются посредством активностей именно законодательной ветви власти. Деятельность английского парламента, полагают эксперты, в значительной степени независима от других субъектов политических коммуникаций - министерств, общественных объединений, бизнесов. Интересен тот факт, что в Великобритании нет Конституции - в том смысле, под каким соответствующий источник права понимается, в частности в России или, например, в США - одной из первых стран, в которых данный документ был принят.
Интересна швейцарская модель правотворчества. Дело в том, что в ней достаточно сильно выражены принципы прямой демократии. То есть граждане Швейцарии наделены широким кругом прав в аспекте участия в политическом управлении страной. В числе наиболее показательных примеров - институт народных инициатив, функционирующий в этом альпийском государстве. Швейцарцы могут, в частности, предлагать на обсуждение парламентским структурам новые законы. Также за гражданами закреплено право отменять те или иные нормативные акты, принятые властью, посредством референдума.
В какой степени принципы и стадии правотворчества, принятые в России, схожи с концепциями, реализованными в других странах? Модель политического управления в РФ имеет как сходные с соответствующими зарубежными системами моменты, так и национальную специфику. В частности, понятие и принципы правотворчества, принятые в России, в значительной мере опираются на положения Конституции, в то время как в Великобритании, как мы уже отметили выше, данного рода источник права в принципе отсутствует.
Принципы и виды правотворчества в России функционируют исходя из специфики формы правления нашей страны. РФ - это по большинству признаков президентская республика. Глава государства ответственен за ключевые аспекты управления страной, имеет значимые привилегии в аспекте взаимодействия с другими органами власти. Можно отметить, что Указы главы государства несут значимую юридическую силу, уступая по этому критерию только положениям Конституции и Федеральных Законов. Во многих странах должность президента не подразумевает сопоставимых полномочий. В России существует институт референдума, правда, полномочия граждан не столь широки, как в Швейцарии.
Таким образом, правотворчество - понятие, стадии, принципы этого явления - во многом зависит от модели политического управления, принятой в той или иной стране. Вместе с тем на примере многих стран можно пронаблюдать ряд общих моментов в организации политической системы. Так, в частности, система разделения властей реализована в большинстве современных государств. Есть, конечно, страны, в которых понятие и принципы правотворчества базируются на иных концепциях. Например, в Китае, где разделения властей нет, все законы принимает единый орган - Всекитайское Собрание Народных Представителей.
Правотворчество - это одно из основных направлений деятельности государства. В настоящее время в его понимании имеются два аспекта. Под правотворчеством в узком смысле слова понимается сам процесс создания компетентными органами правовых норм. Это же понятие в широкой трактовке включает в себя целый ряд этапов, от правотворческого замысла до реализации определенной юридической нормы на практике. Другими словами, в него включают процессы подготовки, принятия, опубликования документов и др.
Процесса - это лица и органы, уполномоченные на создание, изменение, приостановление, отмену правовых норм, а также на лишение их юридической силы. Ими являются государственные органы, государство в целом, суды, должностные лица, органы местного самоуправления, народ, трудовые коллективы и т. д.
Определения Р. Лукича и А.С. Пиголкина
Правотворчество, согласно традиционной точке зрения, является деятельностью государства, которая направлена на формирование юридических норм. При этом Р. Лукич определяет его как комплексный процесс, который состоит из операций, являющихся той или иной разновидностью умственной деятельности человека. Каждая из них выполняется различными методами и способами. В данном случае понятие правотворческого процесса рассматривается как некая деятельность человеческого разума, неформализованная юридически. Ведь она направлена, так или иначе, на создание определенных юридических законов.
Правотворческий процесс, согласно определению А.С. Пиголкина, является порядком осуществления действий (юридически значимых) по подготовке, последующему принятию и опубликованию того или иного нормативного акта. Эти опосредованы, процессуально оформлены, имеют официальный характер.
Принципы правотворческого процесса
Перечислим основные принципы данного процесса.
- Правотворчество характеризуется демократизмом. Другими словами, оно должно выявлять интересы и волю народа, после чего закреплять их в нормах права.
- Еще один важный принцип - законность. Он предполагает соблюдение компетенции, а также процедуры принятия различных правовых актов.
- Правотворческий процесс характеризуется исполнимостью. Это означает, что должны учитываться организационные, финансовые, кадровые и юридические условия, которые позволят реализоваться принятым правовым актам.
- Научность - еще один неотъемлемый принцип правотворчества. Он предполагает обоснованность актов, а также учет социологических данных, доктрин, прогноза последствий.
- Правотворчество должно характеризоваться профессионализмом. Данный принцип предполагает компетенцию, юридическую и общую грамотность тех, кто является субъектами правотворчества.
- И, наконец, необходимо осуществлять планирование. Это значит, что должно быть четкое распределение по этапам, времени и предмету необходимой работы.
Правообразование и правотворчество
Нормативно-правовой акт в Российской Федерации является основным источником права. Это акт государственных органов, в котором содержатся те или иные юридические нормы.
Правотворческий процесс является составной частью правообразования. Последнее понимается как протяженное по времени формирование юридической нормы. Правообразование начинается анализом конкретной социальной ситуации. Признается необходимость ее урегулирования с помощью права. Заканчивается данный процесс разработкой юридической нормы и ее принятием. Правотворчество является именно последним этапом. Несмотря на существующие различия в определении данного термина, можно с уверенностью говорить о том, что деятельность по созданию, переработке и изданию нормативных актов всегда осуществляют управомоченные органы. Правотворчество является одним из главных элементов регулирования общественных отношений на государственном и региональном уровне.
Составные части правотворчества
Интересующий нас процесс состоит из двух частей. К первой из них ученые причисляют организационные вопросы, которые не относятся к юридически значимым действиям. Примеры можно привести следующие: подготовка проекта того или иного нормативного акта, последующее его обсуждение в соответствующей общественной или государственной организации и т. д. Вторая часть правотворческого процесса опирается именно на правовые начала. Решение о подготовке проекта того или иного нормативного акта является точкой ее отсчета.
Обе эти части тесно связаны между собой, образуя правотворческий процесс. Они представляют в общем контексте целостную процедуру, связанную с подготовкой, обсуждением, принятием и, наконец, опубликованием соответствующего документа. Правотворческий процесс имеет две основные стадии. Вкратце рассмотрим каждую из них.
Стадии правотворчества
Первая из стадий правотворческого процесса предполагает предварительное определение воли государства при создании проекта нормативного акта. На этом этапе все действия имеют подготовительный характер. Правовых последствий они не порождают. Вторая из стадий правотворческого процесса - официальное закрепление воли государства в соответствующих нормах права. Так проект нормативного акта превращается в правовой акт, который является общеобязательным. Внутри данных стадий происходят разного рода операции по созданию нормативных актов. Их специфика зависит от правотворческой иерархии и юридической значимости последних.
Рассмотрим этот вопрос более подробно. Любой процесс, включая и правотворческий, протекает в тех или иных формах и может быть разбит на этапы/стадии. Становление правовой системы является длительным процессом. Оно происходит поступательно, то есть путем создания конкретных нормативных актов. Именно нормативный акт является непосредственным результатом и завершающим звеном правотворческой деятельности. Следовательно, правотворческий процесс можно определить как порядок последовательных операций, которые приводят к появлению нового элемента правовой системы. Именно в этом и заключается его специфика.
Логично было бы из сказанного выше сделать вывод о том, что организационные действия, которые способствуют непосредственной работе над нормативным актом, не нужно включать в правотворческий юридический процесс. В частности, к нему не относится деятельность по анализу, учету и обобщению предложений об улучшении законодательства, различные организационные мероприятия, нацеленные на улучшение деятельности органов, и т. д.
Понятие стадии правотворческого процесса
Несмотря на различные особенности и виды правотворческого процесса, о которых говорят ученые, в нем можно выделить общие принципы и этапы. Определим само понятие "стадия правотворческого процесса". Это самостоятельный этап процедур, нацеленных на формирование воли государства; комплекс тесно взаимосвязанных действий (организационно обособленный), направленных на создание того или иного нормативного акта.
Каждый этап правотворческой деятельности является этапом процесса, цель которого - подготовка нормативного акта, придание ему официального значения. Количество стадий определяется по-разному. Некоторые ученые говорят о следующих: законодательная инициатива, обсуждение соответствующего законопроекта, последующее его принятие и опубликование.
Законодательная инициатива
Внесение законопредложения или законопроекта связано с осуществлением права Необходимо отметить тот факт, что круг субъектов, обладающих данным правом, в одних государствах является широким, тогда как в других он весьма узок. К примеру, в Соединенных Штатах им обладают лишь парламентарии, если не принимать во внимание то, что президент вносит проект бюджета. В других странах, тоже демократически развитых, правительство вносит большинство законопроектов. При этом и парламентарии могут играть немалую роль, в особенности их группы.
В нашей стране законодательная инициатива признается важнейшей функцией правительства. Последнее передает всю ответственность парламенту. Конституция РФ, действующая ныне, лишила генерального прокурора, а также руководителей органов общественных организаций права законодательной инициативы. При этом у каждого депутата в отдельности такое право сохраняется. Многие из них активно его использовали. Это привело к тому, что в российский парламент поступило множество депутатских проектов. Действительно важные просто утонули в этом ворохе.
Обсуждение законопроекта
Рассматривая мы переходим далее к такой его стадии, как обсуждение законопроекта. Оно осуществляется как в комиссиях (постоянных комитетах), так и на пленарных заседаниях тех или иных палат парламента. Обычно на пленарных заседаниях обсуждение законопроекта проходит в три стадии, именуемые чтениями. Во время первого чтения происходит решение принципиально важных вопросов: 1) о необходимости данного закона; 2) о способности предложенной в нем концепции (общей идеи) стать основой его обсуждения и последующего принятия.
В случае если палата принимает отрицательное решение хотя бы по одному из данных вопросов, рассматриваемый законопроект снимается с последующего обсуждения. Если же решение положительное по каждому из них, он принимается в первом чтении, а затем передается в профильную комиссию (комитет) для дальнейшей разработки.
Во втором чтении законопроект обсуждается более тщательно, по существу. На данной стадии подробно рассматривается каждая его статья и часть, вносятся и обсуждаются поправки. После его одобрения во втором чтении законопроект опять передается в комиссию (комитет) для редакционной доработки. Затем, в третьем чтении, он обсуждается в целом. При этом не допускаются новые поправки, кроме редакционных. Однако это не означает того, что данный законопроект при третьем чтении не может быть отклонен. По результатам голосования руководители фракций палаты могут выступить с заявлениями об этом.
Принятие закона
Оно также влючается в процесс правотворческой деятельности. Принятие осуществляется путем голосования, которое может производиться либо в целом по законопроекту, либо сначала по главам и статьям, а затем уже в целом. Голосование бывает открытым и тайным, обычным и поименным. Чаще всего для принятия того или иного законопроекта нужно получить согласие большинства либо присутствующих, либо состава палаты (парламента). Только иногда требуется согласие (при рассмотрении обыкновенных законов).
Специфика принятия закона двухпалатным парламентом
Если парламент состоит из двух палат, данный процесс имеет свои особенности. Законопроект в этом случае считается принятым, если каждая из палат одобрила его в идентичной редакции. Верхняя при этом может не согласиться с принятым нижней вариантом законопроекта. Последняя при разногласии между палатами чаще всего имеет право преодолеть вето другой палаты с помощью повторного голосования. Однако обычно при этом для принятия законопроекта необходимо квалифицированное большинство голосов. Нередко формируются особые согласительные комиссии, которые состоят из равного количества представителей от верхней и нижней палаты. Также они могут заседать совместно, и закон в этом случае принимается путем общего голосования.
Опубликование закона
Опубликование закона - это то, чем завершается правотворческий процесс, понятие и стадии которого мы практически изучили. Обычно оно осуществляется главой государства. Закон публикуется после того, как он был принят парламентом. Обнародование его называется промульгацией. Она предполагает официальное представление данного нормативного акта, его удостоверение, подписание, а также указание о его опубликовании. В странах, в которых глава государства имеет право вето, он может отклонить закон, который в этом случае не вступит в силу. Если он наложил отлагательное вето, то законопроект возвращается в парламент, где рассматривается повторно. Парламент в этом случае может преодолеть вето. Закон вступает в силу либо с момента опубликования, либо с определенного срока.
Итак, мы вкратце рассмотрели правотворческий и стадии). Как вы видите, существует несколько определений данного понятия. Основные стадии правотворческого процесса также выделяются по-разному. Это зависит от глубины и специфики теоретического подхода.
Подходы к пониманию (Сенякин И.Н.):
Узкая трактовка – непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами
Широкая трактовка – весь процесс, начиная с момента правотворческого замысла до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование)
Правотворчество – это особого рода деятельность в основном государственных органов по разработке и принятию норм права, это процесс возведения в закон государственной воли.
(Парфенов)
Правотворчество – особая форма гос. деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанная на познании объективных социальных потребностей и интересов общества. (Сенякин И.Н.)
Правотворчество – вид гос. деятельности, в результате которой воля народа (класса, соц. группы, политических сил, стоящих у власти) выражается в норме права в виде определенного источника права (Комаров С.А.)
Признаки правотворчества (Парфенов):
1. Последняя стадия формирования права, в которой происходит воплощения правовых идей в нормы права;
2. Деятельность особых субъектов, компетентных издавать нормы права в государственных органах или по поручению, или с согласия государства правотворческие функции могут делегироваться негосударственным органам
Предварительное санкционирование – государство сразу по определенному кругу вопросов разрешает негосударственным органам издавать нормы являющиеся правовыми;
Последующие санкционирование – государство поручает разработать проект какой-либо организации, а проект утверждается органами государственной власти;
3. В результате правотворческой деятельности рождается норма права, то есть правило поведения, общественная характеристика. Рожденная норма содержит новое правило или отменяет действие прежнего правила или изменяет прежнее правило;
Общественная характеристика нормы:
Действует непрерывно, рассчитана, на неоднократное применение.
Субъекты не конкретизированы.
4. Это фиксирование каких-либо источников права, формулирование норм;
5. Одна из форм осуществления функции государства;
6. Деятельность по отражению общественных потребностей или потребностей отдельных социальных слоев.
Факторы, обуславливающие характер правотворчества (Парфенов):
Экономические условия жизни общества, уровень развития производительных сил и производительных отношений;
Социальная и национальная структура общества;
Внутриполитическая и внешнеполитическая программа;
Господствующей в обществе идеологией и правосознанием;
Сущностью и формой государства;
Предыдущим развитием правовой надстройки.
Принципы правотворчества – основные правила, руководящие идеи, организационные начала, действующие в процессе создания норм права. (Парфенов).
1. Демократизм проявляется в:
Реализации в процессе создания норм права компромисса и интересов различных групп общества;
Принятие законов путем референдума;
Обсуждение проектов законов в правотворчестве через представительные органы власти;
Действие принципа верховенства законов принятыми представительными органами над всеми иными подзаконными актами;
Широкая гласность и открытость правотворческого процесса.
2. Научная обоснованность:
Использование научных методов и приемов при изучении общественных явлений, которые подлежат урегулированию с помощью норм права;
Использование знаний юридических наук при составлении правовых актов, использование наработанных приемов и способов юридической техники;
Проведение научных экспертиз проектов нормативных актов;
Экспериментальная проверка эффективности принимаемых норм права.
3. Объективность – нельзя игнорировать законы общественного развития
4. Принцип законности:
Принятие норм права конкретным органом;
Соблюдение правотворческой процедуры принятия нормативных актов;
Непротиворечивости издаваемых актов законам и конституции. Принцип законности – в противовес принципа. произвола
5. Оперативность – быстрое и своевременное принятие нормативных актов приводит к непродуманности решений, поэтому иногда следует руководствоваться принципом медлительности – все тщательно продумывать.
6. Профессионализм – осуществление правотворчества лицами, которые профессионально, на постоянной основе занимаются этой деятельностью (профессиональные юристы, политики).
Направления совершенствования правотворческого процесса (Сенякин И.Н.):
Долгосрочное и краткосрочное планирование законоподготовительных работ
Единые правила разработки и оформления проектов законов и подзаконных актов в виде специального закона
Независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение парламента законопроектов
Юридический всеобуч парламентариев правилам законодательной работы
7. Непрерывность правотворческого процесса – изменения в общественной жизни непрерывны и все должны находить постоянное отражение в правотворческой деятельности государства.
8. Использование правового опыта (Пучков О.А.)
9. Связь с практикой (Пучков О.А.)
10. Планирование (Комаров С.А.)
11. Строгая дифференциация правотворческих полномочий (Комаров С.А.)
Виды правотворчества
В зависимости от субъектного состава органов (Сенякин И.Н.):
Правотворчество государственных органов – разветвленная деятельность всех органов гос. власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Результат: н.п.а.: законы и подзаконные акты.
Санкционированное правотворчество – разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц и некоторых негосударственных организаций и учреждений, результатом которого является исключительно подзаконные н.п.а.
Или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.
Референдум – проводится по наиболее важным вопросам гос. и общественной жизни. Народ осуществляет власть непосредственно
В зависимости от субъектов правотворчества:
Законотворчество – правотворчество высших представительных органов
Подзаконное правотворчество
В зависимости от субъектов правотворчества (Комаров С.А.)
Правотворчество государственных органов
Непосредственное правотворчество народа (референдум)
Совместное правотворчество гос. органов и общественных организаций
Делегирование
Санкционирование
По формам правотворчества (Парфенов):
Издание НПА;
Создание судебного прецедента;
Принятие нормативных договоров двумя и более сторонами;
Санкционированные государством обычаи, которые существовали в обществе;
Создание доктрин, научных теорий, которые становятся источниками права.
Классификация применительно к РФ (По субъектам правотворчества) (Парфенов):
1. Народ в целом (референдум):
Императивный
Консультативный – выявление общественного мнения для последующего принятия решения органов государственной власти
2. Федеральным органом РФ
Законодательный орган гос. власти – Федеральное Собрание
Постановления палат ГД и СФ по внутренним орг. вопросам.
Президент
Указы (нормативные и ненормативные);
Распоряжения (чаще ненормативные).
Правительство
Постановления
Решения
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
Нормативные приказы
3. Высший судебный орган
Постановления КС РФ – может отменять неконституционные нормативные акты (негативное правотворчество)
4. Органы власти и управления субъекта РФ;
6. Руководящие органы государственных предприятий и учреждений;
7. Негосударственные органы (по делегированию);
8. Совместное правотворчество (коллективные договор, постановления ВЦИК, СНК)
Стадии правотворческого процесса
Стадии правотворческого процесса (Лазарев В.В.):
1. Стадия нормотворческой инициативы (круг субъектов определен)
2. Решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план законопроектных работы и т.п.
3. Разработка проекта н.п.а. и его предварительное обсуждение
4. Рассмотрение проекта н.п.а. в том органе, который уполномочен его принять
5. Принятие н.п.а.
6. Доведение содержания н.п.а. до его адресатов
Этапы (делящиеся на стадии) правотворческого процесса (Пучков О.А.):
1. Предпроэктный этап – в обществе выявляется потребность в урегулировании номами права соц. проблемы.
2. Этап принятия правотворческого решения
Стадия внесения в правотворческий орган проекта н.п.а. субъектом правотворческой инициативы
Стадия рассмотрения проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа
Стадия обсуждения законопроекта по палатам или на совместном заседании палат правотворческого органа
Стадия принятия проекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении + подписание и обнародование текста н.п.а.
Стадии правотворческого процесса (Комаров С.А.)
1. Первый этап – подготовка
Принятие решения о подготовке акта
Подготовка текста н.п.а.
Обсуждение текста проекта н.п.а.
Согласование проекта
Доработка проекта
2. Второй этап – принятие
Внесение проекта на рассмотрение
Обсуждение проекта
Особой разновидностью правотворчества является законотворчество, что вытекает из особенностей данного НПА. Закон принимает органы государственной власти, характеризуется высшей силой, отличается установленной процедурой принятия и направлен на урегулирование особо важных общественных отношений.
Ст. 104 КРФ – законодательная инициатива:
1. президент;
2. совет федерации;
3. законодательные органы субъектов;
4. глава совета федерации;
5. депутаты государственной думы;
6. правительство;
7. КС, ВС, ВАС по вопросам их деятельности.
ФЗ принимается Государственной Думой большинством голосов, если иное не предусмотрено КРФ. В течении 5 дней направляется в Совет Федерации. В течении 14 дней Совет Федерации должен рассмотреть. Если не рассмотрел, то считается одобренным.
Группа вопросов, по которым совет федерации обязан рассматривать законопроекты и заключения по вопросам бюджета, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование и денежная эмиссия, вопрос ратификации или денонсации международных договоров РФ, статусе и охране государственной границы РФ, вопросы войны и мира.
Принятый ФЗ в течении 5 дней направляется Президенту. В течении 14 дней должен подписать. Если Президент не подписывает, то это означает, что он наложил вето, которое преодолевается квалифицированным большинством (п. 3 ст. 107 КРФ).
Есть предложение по изменению этого пункта, так как это дополнительное мощное средство воздействия президента на законодательные органы страны: вынуждает принимать закон квалифицированным большинством.
Считается, что необходимы изменения: президентское вето преодолевались в том случае, если при повторном обсуждении было большинство ГД и СФ – простое большество.
