Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

История развития российского чиновничества

Введение

1. Русское чиновничество до XIX века

2. Российские чиновники периода XIX-начала XX в.

3. Советская номенклатура и постсоветское чиновничество

Выводы

Библиографический список

Введение

Слово «Чин» издавна существует в русском языке. В словаре В.И. Даля оно объясняется через глагол «чинить», то есть делать. В XVII веке - употреблялось для обозначения должности или звания (почетного титула) государственного служащего. Но в XVIII веке чином стали называть особую правовую категорию - ранг государственного служащего.

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Неслучайно сложились представления о Руси XVI_XVII вв. как о «служилом государстве».

Как известно, после 1613 года абсолютно все цари пытались заставить русскую аристократию «работать на государство», - служить. Но чаще это заканчивалось неудачей, и постепенно росли противоречия между жившей в свое удовольствие родовитой аристократией и «выскочками», которые получили звание и титул выслугой. И лишь после Петра I можно говорить о появлении особого служилого сословия - дворян.

Со временем обедневшие аристократы шли к государю в услужение, и вскоре уже все дворяне обязаны были служить во благо отечества. Вообще, служба вообще ранее рассматривалась, прежде всего, как военная служба. И именно за военную службу ранее давались именья, титулы, звания. Гражданская служба - работа в канцелярии до реформ Петра целиком была на дьяках и подьячих. Церковь была огромной частью государственного аппарата. С увеличением числа образованных граждан не духовного чина и было связано становление чиновничества как такового вообще.

1. Русское чиновничество до XIX века

Киевская Русь не знала служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. Объединение княжеств северо-восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Чем раньше владельцы уделов переходили на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места на службе они получали. Великий князь стремился гарантировать привилегированное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века М.: РГГУ, 2001. С. 5..

Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось. Например, в Соборном уложении 1649 г. сказано: за первый побег с государственной службы бить кнутом, за второй - то же с уменьшением в два раза поместного оклада, «А будет он же збежит в третьие, и его бити кнутом же, да у него же отняти поместье». Наказанию подлежали бояре и воеводы, отпустившие с государственной службы людей без ведома московского государя («боярам и воеводам за то чинити жестокое наказание, что государь укажет») Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. Акты земскихсоборов. -М., 1985. - Т. 3. С. 93-94..

Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. По мнению выдающегося государствоведа, основоположника государственного права как науки в России А.Д. Градовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности» Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. - СПб., 1908. - Т. 8. - С. 47..

Уже в XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение - Разряд, который в середине его царствования вел «личные дела» 22-23 тыс. человек. Из них 2-3 тыс. были внесены в московские послужные списки, т. е., говоря современным языком, составляли некое подобие столичной «номенклатуры», а прочие входили в списки других городов, т. е. в местные «номенклатуры»

Разумеется, основная часть этих служивых людей привлекалась государством для военных нужд. Но поскольку тогда не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой (не случайно даже управлявшие сугубо внутренними российскими территориями наместники назывались воеводами), из списков черпались «кадры» для любых царских назначений. Существовали и аналоги чинов. Правда, тогда их иерархия была иная: судья, думный дьяк, дьяк, подъячий Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. 1997. №5. С. 64. .

Конец XVII - начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений-приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века М.: РГГУ, 2001. С. 15..

Табель установила три иерархических, как бы параллельных лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 64. . Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне, и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) - потомственное дворянство Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII-начало XX века. СПб.: «Искусство-СПБ», 1999. - С. 141. .

Система учета чиновничества, складывавшаяся в 60-90-е годы XVIII в., тесно связана с историей чиновничества в этот период.

Необходимо особо отметить, что документы, возникавшие в ходе учета чиновничества, и материалы учета потенциально составляют источниковую основу любого исследования состава российской бюрократии на протяжении второй половины XVIII - начала XX в.

Большей частью вопросов, связанных с учетом чиновничества, во второй половине XVIII в. ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, и ранее осуществлявшая функции, связанные с чинопроизводством, назначением чиновников на должности. Основной функцией Герольдмейстерской конторы с момента ее учреждения был учет дворянства.

Правительство уделяло много внимания выполнению Герольдмейстерской конторой ее функций по учету чиновничества. Особое значение придавалось учету чиновников-дворян. Следует отметить, что внимание к деятельности Герольдмейстерской конторы уделялось в одном из основных законодательных актов 60-х годов XVIII в., обусловливавших политику по отношению к чиновничеству Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 38-40..

Екатерина II своим Указом 1790 года «О правилах производства в статские чины» установила, что право на потомственное дворянство дает лишь 8-й класс Табели, для перевода в который недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет.

Упомянутый Указ вместе с Указом Павла I от 1797 года «О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов» и изданием уже при Александре, в 1801 году так называемых чинопроизводственных правил, в определенной мере подытожили продолжавшуюся в течение всего XVIII столетия шлифовку Табели, правил поступления на службу и прохождения по ее ступеням. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный же перевод в высший класс был исключением из правила, как бы наградой за особые заслуги, присуждавшейся по личному решению монарха. Впрочем, верхней ступенькой для продвижения по принципу выслуги был 5-й класс; пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 65..

2. Российские чиновники периода XIX-начала XX в.

К началу XIX века сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого «фомы опискины» воспроизводились от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 годов, первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивавший почти автоматически медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.

Итак, Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 100.. В царской России под государственной службой понималось деятельность «в порядке подчиненного управления государством», т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Бек, 1996. - С. 61..

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825-1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный - снизу Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 130-131..

Надо отметить, что на рубеже XVIII - XIX вв. происходило реформа государственной службы. В 1802 г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министров было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их, таким образом, на свою сторону. В связи с образованием министров актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809 г. Указ предусматривал, что производства в чин VIII класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования - университет, губернские или уездные училище Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Бек, 1996. - С. 61-62..

В 1827 г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а 14 октября того же года было утверждено «Положение о канцелярских служителях». Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда:

Потомственные дворяне;

Дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов;

Дети канцелярских служителей, ученых и художников, не имевших классов;

Купцы 2-й и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния.

Николай I запретил принимать на должности, которые соответствовали XIV классу Табели о рангах, лиц 4-го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. в русском обществе получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи.

После некоторых колебаний Николай I пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка «Свода законов о службе гражданской», составившего 3-й том «Свода законов Российской империи». Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

Окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

Окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

- «не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений» Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 103-105..

Однако следует отметить, что уже тогда образование чиновников не соответствовало требованиям. Так, из низших чиновников (10-14- й классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,3%, а остальные 85,5% - низшее. По средним чиновникам (5-8-й классы) эти цифры составляли, соответственно, 6,4%, 26,0% и 67,6% Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 68-69..

Были установлены разные выслуги лет - «за усердное и похвальное прохождение службы» и «за отличия, оказанные в службе». При этом подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники «определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого» См.: Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 103-105..

Разные слои общества относились к Табели о рангах по-разному. Но к середине XIX века стало очевидным, что продвижению достойнейших она не способствует. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла I и кончая Александром III, возникал вопрос о ее отмене. Возник он, разумеется, и в начале царствования Александра II. Суровая критика системы чинов исходила не только извне, но и из самих правительственных кругов Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 69..

Александр II начал с образования особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию чинов, рост числа и влияние бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, с одной стороны, желательность отмены Табели, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в два раза, но Табель осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и при его сыне - Александре III. Он также учредил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали явной архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводит в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его.

Но подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: «чин-де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государеву, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж». Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасностях «потрясения в умах» чиновников при отмене традиционного порядка Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 70.. Новая же коммиссия по совершенствованию гражданской службы была, по сложившейся традиции, образована в начале царствования Николая II, в 1895 году, на сей раз - при Госсовете. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 году. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом Комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX века, т.е. почти накануне первой революции, вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: «чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия». Общий дух выводов Комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 году, был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.

Но сами чины сохранились. Временное правительство в августе- сентябре 1917 года подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить. «Окончательное решение вопроса» произошло лишь после прихода к власти большевиков Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 70..

чиновничество чинопроизводство советская номенклатура

3. Советская номенклатура и постсоветское чиновничество

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий.

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Номенклатура - это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип подбора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности. Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 188-189..

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество Оболонский А.В., Барабашов А.Г. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - С. 69.. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления.

Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью («саботаж»), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2%, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40%, в НКВД - 46,2%, в ВСНХ - 48,3%, Наркомюсте - 54,4%, Наркомздраве - 60,9%, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т. д. Оболонский А.В., Барабашов А.Г. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - С. 70.

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности.

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать.

Только при преемниках И.В.Сталина понятие «номенклатура» правомерно употреблять для определения особого слоя чиновничества, прежде всего региональных руководителей, все в большей мере влиявшего на принятие решений и их претворение в жизнь. Поскольку И.В.Сталин не оставил после себя официального преемника, никто из советских лидеров, получивших власть после его смерти, не был готов следовать именно сталинской традиции управления государством. Многие члены высшего руководства, решавшие судьбу сталинского наследия, по своему опыту и настроениям скорее принадлежали к кругу той «номенклатуры», которая постоянно подавлялась И.В.Сталиным, и вполне разделяли ее преобладающее стремление избавиться от угрозы повторения сталинского деспотизма. Среди мер либерализации, проведенной сразу же после смерти И.В.Сталина, обращает на себя внимание изменение системы номенклатуры. Согласно постановлению Президиума ЦК КПСС от 16 июля 1953 г., из 45 тыс. должностей в номенклатуре ЦК было оставлено 25 тыс., причем из них более 11 тыс. во вновь созданной учетно-контрольной номенклатуре, предусматривающей информирование отделов ЦК по поводу кадровых перемещений. Объективно это укрепляло позиции руководителей регионов, которые ранее были ограничены в решении важнейших кадровых вопросов на местах Хлевнюк О.В. Советские региональные руководители: политизация номенклатуры // Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: Век, десятилетие, год. 1999 / Под общ. ред. Т. И. Заславской. - М.: Логос, 1999. - С. 99..

Сформировался стабильный, глубоко эшелонированный кадровый слой, лишенный внутренней оппозиции, тесно связанный с экономическими структурами и отвоевавший серьезную самостоятельность во взаимоотношениях с центром. Эти процессы сыграли свою роль в дезинтеграции СССР и в формировании новой государственной системы постсоветского типа.

По данным Госкомстата РФ общая численность работников федеральных и региональных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации составляла на начало 1999 г. 1 млн. 102 тыс. 790 человек. Сегодня она еще более возросла.

1994-1996 гг. - это период, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. Наиболее значительно увеличился удельный вес служащих, занятых в аппарате органов законодательной власти. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном трансформация российского социума закономерно сопровождается динамичным развитием бюрократии. При этом наблюдается увеличение ее численности, перераспределение в составе исполнительной и законодательной ветвей государственной власти.

Наиболее широко представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава государственной службы имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются.

Кроме того, результаты проведения аттестаций государственных служащих разных уровней показывают, что 20 -25% аттестуемых не соответствуют предъявляемым требованиям, это говорит о том что значительное количество чиновников нуждается либо в замене, либо в довольно серьезной дополнительной подготовке Хохряков Б.С., Попов В.Г. Современное Российское чиновничество: Динамика и основные тенденции развития // Чиновник. - 2003. - №1 (23). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://web1.law.edu.ru/script/cntsource.asp?cntID=100021898..

Заключение

Итак, мы выяснили, что государственная служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших служебные поручения, то по мере централизации государства, появилась группа людей, постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.

Порядок государственной службы в Российской империи регламентировался документом «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе», который был утвержден 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I. Если до Табеля о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны государственной службы.

Ленин призвал к созданию принципиально нового государства рабочих и крестьян, и старое чиновничество было разогнано. Позже отчуждение номенклатуры от народа сопровождалось ростом пассивности населения, угасанием ростков низового самоуправления, падением интереса к официальной идеологии. Либерализация (или «оттепель») во время правления Хрущёва не произвела существенных изменений в сложившейся в стране номенклатурной системе, а после того, как либерализация провалилась, пассивность населения и циничное отношение к идеологии особенного возросли. На современном этапе наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России.

Библиографический список

Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - 230 с.

Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. - СПб., 1908. - Т. 8. - С. 93-94.

Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 63-76.

Оболонский А.В., Барабашов А.Г. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - 440 с.

Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. Акты земскихсоборов. - М., 1985. - Т. 3. - С. 94-99.

Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Бек, 1996. - 698 с.

Хлевнюк О.В. Советские региональные руководители: политизация номенклатуры // Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: Век, десятилетие, год. 1999 / Под общ. ред. Т. И. Заславской. - М.: Логос, 1999. - С. 97-100.

Хохряков Б.С., Попов В.Г. Современное Российское чиновничество: Динамика и основные тенденции развития // Чиновник. - 2003. - №1 (23). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://web1.law.edu.ru/script/cntsource.asp?cntID=100021898.

Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. - Л., 1991. - 227 с.

Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII-начало XX века. СПб.: «Искусство-СПБ», 1999. - 479 c.

1. Размещено на www.allbest.ru

Подобные документы

История зарождения и развития чиновничества в России. Процесс бюрократизации российского государственного аппарата. Особенности быта чиновников и разночинцев во второй половине XIX в. - начале XX в., анализ исторических событий, повлиявших на него.

курсовая работа , добавлен 03.01.2010


Ирригационное земледелие как основа экономики Египта Птолемеев. Развитие ремесла и торговли. Описание аппарата чиновничества. Анализ социального устройства и классовой структуры государства. Влияние жречества на политический и общественный строй общества.

курсовая работа , добавлен 04.11.2015


Старинные служебные чины и звания. Характеристика "допетровского" государственного аппарата. Государственная реформа Петра Первого. Обзор "Табели о рангах" Петра Первого. Роль петровской "Табели о рангах" в формировании российского чиновничества.

курсовая работа , добавлен 03.06.2011


Картина жизни привилегированных сословий России. Жилье среднего дворянина в городе. Проблема материального обеспечения офицеров и их культурные запросы. Материальное положение чиновничества. Развитие отходничества. Образ жизни фабричного люда.

реферат , добавлен 08.11.2008


Особенности социального строя России к началу XX века: социально-политический кризис. Формирование политических партий и особенности этого процесса. Революционно-радикальные и монархические партии и движения. Либеральные варианты преобразования России.

реферат , добавлен 07.05.2009


Постепенная эволюция российской государственности в сторону формирования абсолютной монархии. Основные тенденции развития страны в 17 веке: закрепощение населения, обострение социальных противоречий, восстановление экономики, рост аппарата чиновничества.

реферат , добавлен 29.05.2009


Установление порядка чинопроизводства и ориентировка на армию. Указ 1762 года и изменения в порядке чинопроизводства. Недостатки системы чинопроизводства в России. Трансформация чинов, порядок их получения, связанные с ними привилегии.

курсовая работа , добавлен 05.02.2007


История Российского государства в IX-XVI веках в трудах отечественных историков XX века. Характер взаимоотношений цивилизаций "Третьего Рима" и Запада. Древняя Русь и наследие Византии. Удельная Русь и влияние степи. Эпоха Ивана Грозного и его преемников.

курсовая работа , добавлен 13.08.2013


Изобразительное искусство первой половины XIX века (О.А. Кипренский, В.А. Тропинин, А.Г. Венецианов, П.А. Федотов, К.П. Брюллов, А.А. Иванов. Синтез как характерная черта развития архитектуры и скульптуры. Театр и музыка, развитие русской литературы.

курсовая работа , добавлен 20.08.2011


Особенности становления российского парламентаризма в начале XX века. Социально-политические условия появления Государственной думы, ее статус и фракции. Обсуждение законопроекта об условном и условно-досрочном освобождении в III Государственной думе.

Автор первой специальной работы о русских чиновниках Е.П. Карнович писал в 1890-е гг. о предмете своего исследова­ния: «Для обозначения состава всех лиц, служащих по различным гражданским ведомствам, не находится в русском языке вполне

6 Градовский А.Д.

Высшая администрация России XVIII столетия и ге­нерал-прокуроры // Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 39

подходящего слова, потому что слову "чиновничество", которое в данном случае было бы как нельзя более уместно, придается у нас более ограниченное значение. (...) У западноевропейских народов для обозначения "чиновничества" употребляется лати-но-греческое слово "бюрократия"». По наблюдению автора, как в Европе, так и в России эти слова (бюрократия и чиновничество) употребляют в «порицательном смысле». Карнович видит своею задачей вернуть слову «чиновник» его первоначальное значение и напоминает читателям, что в древности «чиновником» называ­ли книгу, по которой велась церковная служба, а «чин» - общий корень этих слов - обозначал «дело и порядок». Отсюда «слово чиновник, - заключает автор, - означает и деятеля и упоряд-чика»7.

Еще более сложным было происхождение слова «бюрокра­тия». Латинское слово «burrus» (толстое сукно, каким в учреж­дениях покрывали письменные столы) во французском языке преобразовалось в «bureau» (бюро, канцелярия), а в сочетании с греческим «kratos» (власть, господство) образовало новое сло­во «bureaucratic», которое переводится буквально как «господство канцелярии». Исходя из этимологии этого слова, под бюрократи­ей можно понимать как систему управления, так и совокупность лиц, обеспечивающих работоспособность этой системы. Однако «порицательный смысл» этого слова, о котором писал Карнович, оказал решающее влияние практически на всех составителей сло­варей, независимо от времени и характера издания.

Так, «Словарь иностранных слов» дает два значения слова «бюрократ». Во-первых, это - «лицо, принадлежащее к бюрок­ратии», во-вторых, это - «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу; формалист, взя­точник». При этом к «бюрократии» относятся не все граждан­ские служащие, а только «слой высших чиновников». Согласно «Толковому словарю» В.И. Даля, «бюрократия - это управле­ние, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание». А бю­рократ - «защитник этого образа правления»8.

7 Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 4-5.

8 Словарь иностранных слов. М., 1986. С. 94; Даль В.И. Толковый сло­варь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1994. Стб. 389; Карнович Е. Указ. соч. С. 5.

Энциклопедические издания XIX - начала XX в., признавая необходимость существования «чиновничества», противопостав­ляют его «бюрократии», которая олицетворяет худшие стороны правительственного аппарата9. Таким образом, под термином «бюрократия» подразумевают как чиновников, осуществляю­щих государственного управление, так и способ или форму этого управления. Однако и в том и в другом значении в это поня­тие вкладывают, как правило, негативный смысл: «бюрократия» воплощает только пороки и недостатки управления. Такая трак­товка не только сужает, но и искажает значение этого слова.

Единой точки зрения по этому вопросу не существует и в исторической литературе. Предметом дискуссий историков являются не только характер эволюции и роль этой социальной группы в системе государственного управления, но и само поня­тие «бюрократия». Так, одни авторы к бюрократии относят всех гражданских служащих, включая канцелярских служителей, дру­гие - только чиновников, третьи - только высших чиновни­ков. При таком подходе определяющим признаком бюрократии становится профессиональная общность лиц, занятых в сфе­ре управления государством. Попытки ввести дополнительную градацию и считать бюрократией только наиболее влиятельную часть гражданских служащих обусловлены стремлением сузить значение этого понятия. С равным успехом можно пытаться применить понятие «медицинский персонал» только к одной из составляющих его групп: врачам, медсестрам или санитарам.

Однако под «бюрократией» чаще всего понимают не просто совокупность служащих (всех или какой-то их части), занятых в сфере государственного управления; в ней видят особый со­циальный слой, обладающий набором определенных признаков, не столько профессионального, сколько социального характера. Исходя из наличия или отсутствия этих признаков (исторически обоснованных, взятых из современной практики или смоделиро­ванных немецким социологом М. Вебером), отечественные и за­рубежные историки пытаются найти ту хронологическую грань, за которой российское чиновничество становится бюрократией.

По оценке некоторых зарубежных историков, российское чиновничество никогда не было бюрократией10. Таким образом,

9 См., например: Юридический лексикон, объясняющий термины и институты права, судопроизводства, судоустройства и нотариата. Т. 1. Вып. 3-й: Б. / Сост. Я. Гурлянд. Одесса, 1885. С. 548-549.

10 Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. Chapel Hill, 1980. P. 11.

в исторических работах достаточно прочно утвердился взгляд, что бюрократия и чиновничество это не равнозначные понятия. В бюрократии видят и олицетворение пороков правительствен­ного аппарата, и воплощение лучших его качеств, но лишь в ред­ких случаях ее рассматривают как явление историческое.

В России научный интерес к бюрократии возник в 1860-е гг. в связи с подготовкой реформ местного управления. Тогда пред­метом самых жарких споров стал вопрос о недостатках и пре­имуществах централизации и децентрализации управления (с за­конодательной точки зрения этот вопрос был особенно актуален в первой четверти XIX в.), который сводился в основном к проти­вопоставлению бюрократии самоуправлению11. Господствовав­шие тогда настроения отражает статья В.К. Ржевского «Взгляд на теорию бюрократической администрации». Автор рассматривает бюрократию как порождение централизации и противопостав­ляет ей не только общество, но и администрацию. «Бюрократия не есть администрация, - замечает Ржевский, - а только тот вид администрации, в которой письмоводство получает верх над существенной частью самой администрации, т.е. над админис­трацией действующей и совещающейся». Способ преодоления этого зла, от которого страдает не только общество, но и сами чиновники, он видит в проведении децентрализации управле­ния и развитии местного самоуправления12.

Его современник А.Д. Градовский, напротив, считал, что воз­никновение бюрократии отражает закономерный этап развития государственного аппарата и ее формирование требует опреде­ленных условий. К ним историк относил «предварительную ни­велировку общества, уничтожение всех, или, по крайней мере, главных сословных преимуществ, повсеместное проведение начал личной заслуги, как единственного условия служебной деятельности и повышения». Следует заметить, что этим услови­ям русское общество и чиновничество в полной мере не отвечали даже в начале XX в. Исходя из такого понимания бюрократии, Градовский исключал применение этого понятия к приказной системе управления. «Несправедливо, - замечает он, - было бы назвать приказы бюрократическим учреждением. Не говоря уже о том, что вообще опасно объяснять русские учреждения

1" Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899. С. 23; Его же. Начала русского государственно­го права // Там же. Т. 9. СПб., 1908. С. 457.

иностранными терминами, которых смысл и на Западе-то не уяснен как следует, объяснение это неверно уже по самому существу дела»13.

Тем не менее понятие «бюрократия» прочно утвердилось в работах отечественных историков и использовалось примени­тельно к правительственному аппарату не только XVIII-XIX вв., но и XVI-XVII вв. Приказных людей, превратившихся к концу XVII в. в многочисленную, самостоятельную группу, исследова­тели определяют, как «беспорядочная бюрократия»14, «приказная бюрократия»15, «дворянская бюрократия»16, «служилая бюрокра­тия»17, «ранняя профессиональная бюрократия»18, «централизо­ванная бюрократия»19.

Авторы этих работ, характеризуя приказных людей XVI- XVII вв. как бюрократию, неразрывно связывают ее появление с централизацией государства и вытекающей отсюда бюрократи­зацией системы управления в целом, признаками которой служит формирование определенной подчиненности учреждений и разде­ление их функций, оформление системы делопроизводства и др. «Московская эпоха, создавшая свою стойкую и сильную приказ­ную бюрократию, - писал Ю.В. Готье, - уже успела выработать определенные формы делопроизводства», многие из которых со­хранялись (часто под иностранными названиями) не только при

13 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и ге­нерал-прокуроры// Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 63.

14 Богословский М.М. Указ. соч. С. 520.

15 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. М., 1913. С. 302; Пресняков А.Е. Москов­ское царство // Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 424; Шмидт С.О. «Писари русские» // Шмидт С.О. У истоков российского абсо­лютизма. Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного. М., 1996. С. 304; Ерошкин Н.П. История государственных учреж­дений дореволюционной России. М., 1968. С. 66-67.

16 Устюгов Н.В. Эволюция приказного строя русского государства в XVII в. // Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.). М., 1964. С. 166.

17 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолю­тизма в XVII-XVIII вв. // Там же. С. 207; Демидова Н.Ф. Служилая бюрок­ратия в России XVII в. М., 1987.

Seventeenth-century chanceries and their staffs // Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. P. 19.

19 Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 26. Бюрократический характер уп­равления XVII в. отмечали и другие историки. См., например: Карнович Е. Указ. соч. С. 11-17; Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. Птб., 1919. С. 411; Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 1997. С. 405.

Петре I, но и в последующие эпохи20. С.О. Шмидт, всесторонне изучивший процесс формирования приказного делопроизводства, датирует его завершение третьей четвертью XVI в.21 Скрупулезное исследование процесса бюрократизации государственного аппа­рата, проведенное Н.Ф. Демидовой, убедительно показало, что российская бюрократия, как и любое другое историческое поня­тие, возникла эволюционным путем, а не была создана росчерком пера великого реформатора, и что употребление понятия «бюрок­ратия» применительно к приказным людям вполне правомерно22.

Не все историки разделяли и разделяют эту точку зрения. По мнению С.М. Троицкого, только в первой четверти XVIII в. государственный аппарат приобрел отличительные черты, при­сущие бюрократии, а именно: систематическое и иерархическое разделение функций между отраслями управления и между отде­льными чиновниками; прохождение службы чиновниками в за­висимости от личной выслуги и способностей, а не от сословных привилегий; изменение материального обеспечения чиновни­ков, что выразилось в замене поместного и натурального жало­вания постоянными денежными окладами23.

П.А. Зайончковский, согласившись в целом с характеристи­кой бюрократии, вместе с тем справедливо заметил, что не толь­ко в XVIII и XIX вв., но даже в начале XX в. (вплоть до 1905 г.) дворяне сохраняли привилегии при поступлении на службу и при получении первого классного чина24.

Точку зрения С.М. Троицкого в вопросе о времени появле­ния российской бюрократии разделяет Н.И. Павленко, который считает что, «не всякое лицо, причастное к управлению, можно назвать бюрократом», и что «ни в XVI, ни в XVII столетиях бю­рократия в России еще не сложилась». Ее возникновение он свя­зывает «с появлением уставов, наставлений, инструкций, опре­деляющих унифицированные для всей страны функции каждого учреждения и персонала, его обслуживающего», т.е. с преобразо-

20 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 302. См. также: Мрочек-Дроздов-ский П.Н. Указ. соч. С. 104-121.

21 Шмидт С.О. О приказном делопроизводстве в России второй поло­вины XVI в. // Указ. соч. С. 439-467.

22 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолю­тизма в XVII-XVIII вв. //Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.). М., 1964. С. 206-242; Она же. Служилая бюрократия в России XVII в. М., 1987.

23 Троицкий С.М. Указ. соч. С. 5, 10.

24 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 20.

ваниями Петра I25. В этой связи необходимо заметить, что в сов­ременной немецкой историографии также не существует единого мнения о времени появления своей национальной бюрократии26.

Несмотря на существующие различия, в работах российских историков утвердилось определение бюрократии, сформулиро­ванное Н.Ф. Демидовой и уточненное С.М. Троицким, как «осо­бого слоя, специализирующегося на управлении государством и обладающего рядом привилегий»27.

Многие историки в трактовке понятия «бюрократия» исходят из концепции «рациональной бюрократии», разработанной М. Ве-бером. Немецкий социолог определяет бюрократию как «органи­зацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным28 ас­пектам управления»29. Согласно его теории, идеальный бюрократ должен отвечать определенным требованиям: иметь соответству­ющую квалификацию, быть человеком лично свободным и во всех сферах служебной деятельности (продвижение по службе, ис­полнение своих обязанностей, отношение к начальству, коллегам и пр.) подчиняться строгой дисциплине и закону30.

Американские историки В. Пинтнер и Д. Роуни, редакторы и авторы коллективной монографии о русской и советской бю­рократии, считают, что типология М. Вебера составлена без учета исторической реальности, поэтому не универсальна по своему ха­рактеру. По их мнению, концепция бюрократии Вебера неприме­нима к России, где роль закона всегда резко ограничивалась как

25 Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы исто­рии. 1989. № 12. С. 3; Он же. Историческое значение преобразований Пет­ра // Павленко Н.И. Петр I. (Приложение). М., 2000. С. 423.

26 Вопреки устоявшемуся взгляду, связывающему возникновение не­мецкой бюрократии с правлением короля Фридриха Вильгельма I, совре­менника Петра I, некоторые немецкие историки относят ее появление к бо­лее позднему периоду, считая, что «профессиональное чиновничество есть порождение конституционной абсолютной монархии 1800-1820 годов». См: Левинсон К.А. Чиновники в городах Южной Германии XVI-XVII вв.: опыт исторической антропологии бюрократии. М., 2000. С. 229-230.

27 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата. С. 207; Троицкий С.М. Указ. соч. С. 5.

28 От слова «дискреционный» (лат. discretio) - действующий по соб­ственному усмотрению.

29 Цит. по: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели госу­дарственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 23-24.

30 Подробно см.: Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 2 СПб 2000. С. 162, 191; Оболонский А.В. Указ. соч. С. 22-25; и др.

обществом в целом, так и самим чиновничеством, что, однако, не мешает России представлять важный пример бюрократизации31. В отличие от Вебера, американские ученые связывают появление бюрократии с бюрократизацией управления, представляющей особый тип его организации. «Бюрократизация, - отмечают ав­торы, - происходит, можно так сказать, с институтами, которые уже существуют, но организованы другим способом. Институты могут быть реорганизованы и таким образом бюрократизирова­ны. Отдельные чиновники и группы чиновников могут быть дис­циплинированы в соответствии со специальными требованиями бюрократической организации (делопроизводство и чинопроиз­водство) и таким образом бюрократизированы. Общества также могут быть бюрократизированы, при условии, что их социальные, политические и экономические функции все в большей и боль­шей степени подчиняются бюрократической дисциплине. Так мы можем говорить о бюрократизации промышленности, сельского хозяйства и, возможно, даже спорта»32.

Таким образом, отправной точкой в процессе бюрократи­зации, которая, как считают авторы, может охватить все сто­роны жизни не только государства, но и общества, является введение бюрократической дисциплины, т.е. четко организо­ванной системы или регламентации в сфере чинопроизводс­тва и делопроизводства. Рассматривая эволюцию российского чиновничества с позиции теории бюрократизации, авторы приходят к выводу, что только к концу XVIII в. в этой груп­пе населения утратили свое значение такие характерные для предыдущего периода черты, как: а) семейные связи; б) про­фессиональная неподготовленность гражданских служащих; в) смешивание военной и гражданской профессий. Поэтому не реформы Петра I, а конец XVIII в. стал, по мнению авторов, той гранью, которая разделила российскую администрацию на предбюрократическую XVII-XVIII вв. и бюрократическую XIX века33.

Введение новых терминов не упрощает, а усложняет задачу изу­чения бюрократии, уводит исследователей на путь терминологиче­ских споров. Чем больше признаков закладывается в то или иное понятие, тем меньше возможностей остается у исследователей для того, чтобы понять природу этого явления. В конечном итоге,

31 Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. P. 11.

33 Ibid. P. 371-375, 381, 383, 385.

стремление разработать своеобразную «матрицу», позволяющую быстро решить вопрос о характере государственного аппарата, мешает проследить эволюцию бюрократии, вычленить времен­ные и национальные особенности этого процесса.

Представляется, что более конструктивный путь в изучении этого вопроса избрали те историки, которые не ищут грань, отде­лявшую чиновничество от бюрократии, а рассматривают эволюцию этой профессиональной группы с учетом преобразований в облас­ти государственного управления и особенностей развития России. Иными словами, признают бюрократию категорией историче­ской, способной к развитию, и, в зависимости от времени, стра­ны и господствовавшей там системы управления, имеющей свои, только ей присущие черты. Такой подход сформулирован в работе А.Н. Медушевского, обратившего внимание на изменение роли и значения бюрократии в зависимости от общественной и государс­твенной системы. По его определению, бюрократия - это «адми­нистрация, непосредственно реализующая функции управления», положение которой является «результатом длительной историче­ской эволюции, зависит от характера общественной системы в це­лом и неодинаково в политических системах разного типа»34.

В такой трактовке бюрократия предстает категорией историче-ккой, а это означает, что она не только воплощает черты породив­шей ее системы государственного управления, но и несет на себе отпечаток своего времени и национальных особенностей народа, частью которого она является. При таком подходе в центре внима­ния историков оказываются общие или, наоборот, отличные черты, характерные для бюрократии разных систем государственного уп­равления: «приказной» XVII в., «коллежской» XVIII в. и «министер­ской» XIX в., а слово «бюрократия» не противоречит такому поня­тию, как «чиновничество вообще», а совпадает с ним.

Хазиева Динара

ЧИНОВНИЧЕСТВА В РОССИИ

Хазиева Динара

10 класс, МБОУ «Муслюмовская гимназия», с. Муслюмово

Научный руководитель: Мирзаянов Азат Фаритович учитель истории и обществознания

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и формированию абсолютной монархии и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

Созданная при Петре Iновая система управления стало шагом вперед в государственном преобразованиям. Она заменила отличавшийся архаизмом приказной строй, явилось одним из важнейших элементов европеизации России и установление абсолютной монархии.

Генеральный регламент 1720 г. и Табель о рангах 1722 г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам.

Реформирование государственной службы в период преобразований первой четверти XVIIIв., изменение принципов комплектования и чинопроизводства государственных служащих, введённые в Табели о рангах, положили начало новому этапу корпоративизации государственных служащих, который также, как и применительно к XVIIв. можно рассматривать в качестве этапа формирования бюрократии, но уже на иной основе. В первые десятилетия существования механизм Табели о рангах почти не подвергался корректировке, поскольку результаты еще не были видны. И только после проведения прописей государственных служащих в 50-х годах XVIIIв., законотворчества в сфере формирования социального состава государственных служащих активизировалось.

Скачать:

Предварительный просмотр:

МБОУ «МУСЛЮМОВСКАЯ ГИМНАЗИЯ»

Научно-исследовательская работа

на тему:

ЧИНОВНИЧЕСТВО В РОССИИ

Работу выполнила Хазиева Динара ученица 10 класса.

Научный руководитель:

Мирзаянов Азат Фаритович

Муслюмово – 2011

Введение...………………………………………………………………………………...3

Глава I. ФОРМИРОВАНИЕ ЧИНОВНИЧЕСТВА И ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В XVIII в …..………………………………………………………………………………………...10

1.1. Начало складывания чиновничества...…………………………………………....10

1.2. Завершение формирования чиновничества в начале XVIII в. «Табель о рангах» ………….…………………………………………………………………………………15

1.3. Чиновничество в послепетровскую эпоху …..………………………..…………..19

Глава II. ПОЛОЖЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII- XIXвв....…………………………………………………………...30

2.1. Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы...……………………………………………………………..30

2.2. Численность, состав и образовательный уровень чиновничества...………….…38

2.3. Материальное положение...……………………………………………..…………45

2.4. Мундиры гражданских чиновников……………………………………….………53

Заключение ……………………………………………….……………………….……..55

Список использованных источников и литературы …………………………………..58

Приложения ……………………………………………………………………………...61

Введение

Слово «Чин» издавна существует в русском языке. В словаре В.И. Даля оно объясняется через глагол «чинить», то есть делать. В XVII веке – употреблялось для обозначения должности или звания (почетного титула) государственного служащего. Но в XVIII веке чином стали называть особую правовую категорию - ранг государственного служащего.

Как известно, цари пытались заставить русскую аристократию «работать на государство», - служить. Но чаще это заканчивалось неудачей, и постепенно росли противоречия между жившей в свое удовольствие родовитой аристократией и «выскочками», которые получили звание и титул выслугой. И лишь после Петра I можно говорить о появлении особого служилого сословия – дворян.

Со временем обедневшие аристократы шли к государю в услужение, и вскоре уже все дворяне обязаны были служить во благо отечества. Вообще, служба ранее рассматривалась, прежде всего как военная служба. Гражданская служба – работа в канцелярии до реформ Петра целиком была на дьяках и подьячих. Церковь была огромной частью государственного аппарата. С увеличением числа образованных граждан не духовного чина и было связано становление чиновничества как такового вообще.

Изучение состояния государственного аппарата России, особенно категории лиц, обслуживавших нужды государства, начиная от высшей бюрократии и заканчивая рядовыми полицейскими или низшими служителями различных ведомств, имеет, бесспорно, большое научное значение.

Высшее и среднее звено государственного аппарата представляется чиновничеством, то есть лицами, состоящими на государственной службе и имеющими классный чин.

В понятие «чиновничество» включается собственно чиновничество, то есть лица, имеющие классный чин и состоящие на службе в государственных учреждениях, а также канцелярские служители, занимающие аналогичное положение в правительственном аппарате и впоследствии получавшие классный чин, также служители церкви, так как церковь являлась долго неотъемлемой частью государственного аппарата.

К этому понятию в широком понимании слова можно отнести и некоторые категории лиц, не состоявших на государственной службе. К ним относятся лица, служившие по выборам в органах крестьянского общественного управления, выполнявшего прямые полицейские функции, а также члены земств и городских органов общественного управления, коль скоро и они, хотя бы частично, выполняли те или иные государственные задания.

Многолетние труды русских историков подтверждают, что немалое влияние на вопросы внутренней политики оказывали чиновники.

Тема чиновничества, состав государственного аппарата всегда был актуален. Со времен своего зарождения чиновничества имело большое значение в государственном управлении. Бюрократия была основной опорой народа, и играла огромную роль в жизни государства.

На сегодняшней день в России сильно развит бюрократический аппарат и система чиновничества. И играет ключевую роль в внешней и внутренней политике государства.

Есть достаточно много работ, посвященных проблемам самодержавия и различных аспектов жизни дворянства, в которых имеются сведения о российском чиновничестве в XVIII-XIX вв. Чиновничество в этих работах предстает как отдельная каста, которая самым непосредственным образом влияла на решение вопросов внутренней и внешней политики.

В основном эти работы относятся к 1960-1980 годам, так что сведения, содержащиеся в них возможно, могли быть отражены не совсем верно. Негативные моменты могли быть преувеличены, а положительные – преуменьшены.

Источников и литературу, на изучении которых основана данная работа, можно условно разделить на четыре групп.

Во-первых, работы по истории системы государственного управления в России и по истории российского государства.

Во-вторых, публикации, анализирующие актуальные проблемы российской государственной системы.

В-третьих, аналитические работы и статьи российских авторов, которые посвящены теории бюрократической организации.

Эволюция российской системы государственного управления прослеживается в работах Быстренко В.И. , Оболонского А.В. , Ерошкина Н.П. , Зайончковского П.А. и др.

В своей книге «Российское самодержавие в конце XIX века» П.А. Зайончковский обращался к вопросу о сословном происхождении и имущественном положении высшей бюрократии, т.е. лиц, занимавших руководящие должности в государственном управлении. А в работе «Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов» указывает, что одной из первых мер были предложения по очищению государственного аппарата от различных «либеральствующих» элементов, позволяющих себе критику правительства. Это говорило о непопулярности правительственной политики и об отношении к лицам, осуществляющим эту политику.

В свою очередь Ю.Б. Соловьев в книге «Самодержавие и дворянство в конце XIX века» показывал малую приспособленность аппарата самодержавия не только по своему устройству, но и по принципу действия для быстрого и оперативного решения проблем, которыми ему приходилось заниматься и которые его не занимали. Во всем сказывался мелко чиновничий подход, повсюду давали себя знать гипертрофированный бюрократизм, безразличие к делу.

А в учебнике С.В. Юшкова «История государства и права СССР» коротко отразил практически все стороны жизни и деятельности чиновничества XIX века.

Следующая книга, использованная при написания работы, это труд Н.И. Павленко «Петр Великий» . В главе, «У истоков Российской бюрократии». описывается деятельность правительства Петра I в области формирования бюрократии и чиновничества.

Книга коллектива авторов – Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. «История Государственной службы в России XVIII – XX века» удобна для использования. Она состоит из трех глав разделенных на XVIIIв., XIXв., XXв. такое деление дает возможность уведет изменения в жизни чиновников и эволюцию государственной службы.

На тему «Чиновничество в России» многие историки обратили внимание, ее изучали и опубликовали свои научные работы, идеи по этой теме в научно исторических журналах. Большое количество работ относится автору Л.Е. Шепелеву. В данной работе опирался на три статьи этого автора.

1. «Феномен чина в России» коротко отразил практически все стороны жизни и деятельности чиновничества в XVIII –XIXвв. Указывается роль «Табели о рангах» в жизни чиновничества. Показывает иерархию государственных служащих его особенности которые были приставлены по Табели и их изменения в течение XIX в.

2. «Шляпа должна быть с галуном» описывается ситуация изменения в мундире гражданских чиновников, которое произошло 9 апреля 1855г. в результате проведения реформы Александра II. Также говориться об отношении чиновников к мундиру.

3. «Чиновник в мундире» можно найти сведения о установление мундиров государственных служащих как формы одежды. Некоторые правила о ношении мундиров, о орденах и некоторых других наградных и отличительных знаках т.е. обычных принадлежностей мундира. Указывается изменения в мундиров период правления Александра I. В статье имеется большое количество рисунков по данной теме.

В статье Л.П. Писаркова «От ПетраI до НиколаяI: политика правительства в области формирования бюрократии» . В этой статьи показывается политика правительства в области формирования бюрократии. Принятые законы, указы, изменившие положение чиновников, в периодах правления от ПетраI до НиколаяI.

При написании исследовательской работы были использованы источники XVIII – XIXвв. которые той или иной мере влияли на жизнь чиновничества. «Генеральный регламент 1720г.» установил единообразие структуры и порядок деятельности коллегий и других правительственных учреждений. Очень важным в формировании чиновничества является закон 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» и разъяснительного текста который состоит из 62 пунктов «Каким образом с оными рангами каждому поступать надлежит». Его значение было значительным, она устанавливала три основные линии (рода) государственной службы: воинская, статская и придворная. Номенклатура чинов по каждой из них и их иерархию (ранг) – распределение по 14 классам. Именно этот закон стал решающим шагом в формировании чиновничества.

Другим, важным документом был Указ 6 августа 1809г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Здесь дается правила производства в чины по гражданской службе и испытаниях в науках.

Следующий документ - это изданное в 1834 году «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» подразделявшие всех чиновников по образованию на три разряда. Для каждого из разрядов устанавливалось различные сроки производства в чин.

Еще одним документом определявшее правовое положение чиновничества - это Положение Комитета министров от 17 февраля 1853 года «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» Оно определяло, что испытательный срок не должен превышать 4 месяца а при утверждении в должности срок испытании засчитывался в служебный стаж чиновника.

Для рассмотрения параграфа «Мундиры гражданских чиновников» были рассмотрены следующие документы: изданные: 2 февраля 1856 года. «Описание формы одежды чинам гражданских ведомства и правила о ношении сей формы» и «Описание изменениям в форме одежды чинов гражданских ведомств» , в ходе осуществления которых были внесены изменения в мундиры гражданских чиновников.

Объектом исследования является – социальный строй и система государственного управления.

Предмет исследования – это социальный аспект функционирования чиновничества как основной части бюрократического аппарата управления.

Хронологические рамки исследования темы. Для более всестороннего рассмотрения темы необходимо было необходимо обратится материалам как раннего так и позднего времени. Нежней границей исследования является конец XVIIв,- первой четверть XVIIIв. т.е. эпоха Петра I Такое решение объясняется тем, что именно Петр I предпринял реформирование российского государства, приведшее к возникновению централизованного бюрократического аппарата, а также тем, что многие авторы считают дату появления петровского Табеля о рангах датой рождения российского чиновничества.

Верхней границей исследования - это конец XIXв. поскольку события начале XX века очень многогранно и много произошедших изменений в жизни чиновничества и государства, что можно рассмотреть как отдельную тему.

Цель работы – рассмотреть чиновничество как особую социальную категорию населения.

Задачи исследования это:

1. выявить условия формирования чиновничества;
2. показать правовой статус чиновников;
3. рассмотреть его численность, состав и образовательный уровень;
4. охарактеризовать материальное положение;
5. описать мундиры гражданских чиновников.

Научная новизна: в данной работе сделана попытка на основе изучения документов и материалов дать характеристику чиновничеству как отдельной социальная категория населения.

Практическая значимость этой работы, является широкой. Ее можно использовать как и в средней школе при проведении уроков, при обсуждении этой темы в кружках или для расширения кругозора школьника, в целях дополнительной информации, а также в высшей школе (при подготовки семинарским и практическим занятиям). Можно использовать даже не по одной теме так как отражается в работе почти все стороны чиновничества. Ее культура, быт, материальное положение, образованность. Информацию содержащиеся в исследовательской работе можно использовать при написании рефератов, вступлении на научных конференциях.

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами. Она состоит из ведения, из двух глав (I – формирование чиновничества и его положение в XVIII в., II – Положение Российского чиновничества во второй половине XVII – XIXвв.) разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Глава I. ФОРМИРОВАНИЕ ЧИНОВНИЧЕСТВА И ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В XVIII в.

1.1. Начало складывания чиновничества

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства. Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье, как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Теперь рассмотрим подробнее в примере дьяков. ДЬЯК (от греч. diakonos - служитель), начальник и письмоводитель канцелярии разных ведомств в России до XVIII в. Дьяки руководили работой местных учреждений (съезжие избы) и приказов (начальники приказов или их помощники). С XV в. землевладельцы. В Русском государстве XVI-XVII вв.- в составе думных чинов.

В начале русской истории являются в очень невидном положении, будучи личными слугами князя , притом очень часто несвободными; они хранят княжескую казну и ведут письменные дела князя. В такой роли существуют дьяки в XIII и XIV веках. (само слово «дьяк» становится общераспространённым лишь в XIV веке; до того времени употребляется его русский синоним - писец ).

Образование приказов , требовавшее постоянных и опытных дельцов; проведение в местном управлении государственного начала в более чистом виде, чем при системе кормления; столкновение власти московских государей с аристократическими притязаниями боярского класса, вынудившее первых искать себе опоры в неродовитых служилых людях, - всё это привело к возвышению дьяков - грамотных, деловитых, худородных и вполне зависимых от воли государя. Уже великий князь Иван III Васильевич первой статьёй своего Судебника () предписывает, чтобы в суде бояр и окольничих присутствовали и (как надо заключить из других статей) участвовали дьяки. С учреждением приказов дьяки делаются их членами в качестве товарищей бояр или непосредственных начальников приказа.

Формирование чиновничества как касты охватывает в основном XVI-XVIII вв. и может быть разбито на два периода: 1) период служивой бюрократии с середины XVI по начало XVIII вв.; 2) период дворянской бюрократии с начала XVIII в.

«В XVII в. происходит дальнейшая централизация и бюрократизация органов центрального и местного управления. Расцвет приказной системы в центре и введение воеводского управления на местах и создали к концу века предпосылки для образования аппарата абсолютистского государства». На протяжении XVII в. сохранялись две основные группы лиц, занятых в системе государственных учреждений: во-первых, это были представители старой знати и разных слоев служивого населения, несшие как военную, так и гражданскую службу; во-вторых, приказные люди, являвшиеся специалистами в области приказного делопроизводства.

Итак, подводя итог этой главе можно сказать следующие. Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства. Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел.

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и установление абсолютизма и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

1.2. Завершение формирования чиновничества в начале XVIII в. «Табель о рангах»

Реформы правительства Петра I в конце XVII первой четверти XVIII века способствовали утверждению абсолютизма в России. Утверждение абсолютизма сопровождалось бюрократизацией всего государственного аппарата и юридическим оформлением положения чиновничества, чему способствовало изданные законы 20 -х годов.

Генеральный регламент 1720г. и Табель о рангах 1722г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина.

24 января 1722 года Петр 1 утвердил Закон о порядке государственной службе в Российской империи (чины по старшинству и последовательности чинопроизводства). Подготовка этого закона – «Табели о рангах» было, начато еще в 1719 году и была естественным продолжением реформаторской деятельности Петра, в результате которой возросло количество должностей в армии и государственном аппарате. В основу «Табели о рангах» были положены акты, уже существовавшие в западноевропейских странах, особенно в Дании и Пруссии. При разработке закона были также приняты во внимание чины, уже существовавшие в России. «Табель о рангах» помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение.

Существует предположение, что мысль об издание подобного закона была подана Петру Лейбницем. Сам Петр принял участие в редактирование этого закона, в основу которого легли заимствование из «расписании чинов», как уже отметил, французского, прусского, шведского датского королевств. Собственноручно исправив черновой проект, Петр подписал его 1 февраля 1721 года, но повелел перед опубликованием внести его на рассмотрение Сената.

Все чины « Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. (Приложение 1). К каждому классу приписывался чин, однако само понятие «чин» не разъяснялось, в силу чего одни историки его рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же – как ту или иную должность. На мой взгляд, «Табель о рангах» включала и те и другие понятия. Петровская «Табель о рангах» насчитывала 262 должности, однако постепенно должности из «Табели» исключались и в конце XVIII века исчезли вовсе. Петровская «Табель», определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий . «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать» , - гласила одна из описательных статей закона.

Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже 14-й класс "Табели" (фендрик, с 1730 г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - 14-й класс, давал право лишь на личное дворянство). И уставом было утверждено обращение соответственно классу. (Приложение 2).

Закон 4 февраля (24 января ) года состоял из расписания новых чинов по 14 классам или рангам и из 19 пояснительных пунктов к этому расписанию. К каждому классу порознь были приписаны вновь введенные воинские чины (в свою очередь подразделявшиеся на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские), статские и придворные.

При введении в действие табели о рангах древние русские чины - бояре , окольничие и т.п. - не были формально упразднены, но пожалование этими чинами прекратилось. Издание табели оказало существенное влияние и на служебный распорядок и на исторические судьбы дворянского сословия. Единственным регулятором службы стала личная выслуга; «отеческая честь», порода, потеряла в этом отношении всякое значение. Военная служба была отделена от гражданской и придворной. Узаконено было приобретение дворянства выслугой известного чина и пожалованием монарха, что повлияло на демократизацию дворянского класса, на закрепление служилого характера дворянства и на расслоение дворянской массы на новые группы - дворянства потомственного и личного.

Дальнейшее законодательство о чинопроизводстве несколько уклонилось от первоначальной идеи Табели о рангах. По идее чины означали сами должности, распределённые по 14 классам, однако с течением времени чины получили самостоятельное значение почётных титулов, независимо от должностей. С другой стороны, для производства в некоторые чины для дворян установились сокращённые сроки; затем были повышены чины, дававшие право потомственного дворянства. Эти мероприятия имели целью ограничить демократизирующее действие табели на состав дворянского сословия.

Итак, подводя итог можно сказать, что табель о рангах вводила новую классификацию служилого люда. Все новые учрежденные должности – все с иностранными названиями, латинскими и немецкими, кроме весьма немногих, - выстроены по табели в три параллельных ряда: воинских и придворный, с разделением каждого на 14 рангов, или классов: 6 обер-офицерских чинов – от прапорщика до капитана в армии и от коллежского регистратора до титулярного советника в гражданской службе; 5 штаб-офицерских - от майора до бригадира в армии и от коллежского асессора до статского советника в гражданской службе; 3 генеральских - от генерал-майора до фельдмаршала в армии и от действительного статского советника до действительного тайного советника в гражданской службе. Аналогичная лестница с 14 ступенями чинов вводилась во флоте и придворной службе.

Этот учредительный акт реформированного русского чиновничества ставил бюрократическую иерархию, заслуги и выслуги на место аристократической иерархии породы, родословной книги. В одной из статей, присоединенных к табели, с ударением пояснено, что знатность рода сама по себе, без службы, ничего не значит, не создает человеку никакого положения: людям знатной породы никакого положения не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут «и за оные характера («чести и чина», по тогдашнему словотолкованию) не получат».

Благодаря Табели о рангах человек незнатного происхождения, выделившийся заслугами перед Отечеством на поле боя или же на гражданской службе, мог получить дворянство - личное или даже потомственное.

1.3. Чиновничество в послепетровскую эпоху

Слабые стороны петровской организации гражданской службы в полной мере проявились при его преемниках. В 1726г. правительство Екатерины I, убедившись, что среди обучавшихся в коллегии юнкеров «достойных к секретар скому чину никого нет», подтвердило указ от 31 января 1724г., сделав при этом секретарскую должность более доступной для разночинцев. «Покамест юнкеры приказному делу обучатся, производить в секретари достойных и из приказных людей...» . Неудивительно, что этот указ, связавший должности 13-10 классов с получением дворянских прав, вызвал многочисленные злоупотребления при назначении в секретари приказных.

Коррупция и, как следствие ее, засилье некомпетентных чиновников обратили на себя внимание правительства. В 1737г. был проведен смотр секретарей, чтобы исключить из их числа «негодных», получивших свои места за взятки, которые «...все в беспутствии пребывают и тем только служат, через кого такие чины себе получили» . В 1730-х гг. был усилен контроль за их назначением и продвижением по службе. Предусматривалось, в частности, в губернии и провинции назначать секретарей из канцелярских служителей Сена та, Синода и коллегий, а на их место брать из городских подьячих «самых лучших, чтобы впредь достойны были для производства в секретари». Однако при недостатке приказных в высших и центральных учреждениях решить, таким образом, проблему секретарских кадров на местах было едва ли возможно.

Одновременно была предпринята новая попытка привлечь на эти должности дворян, в связи, с чем число коллегии-юнкеров было значительно увеличено. В отличие от петровского законодательства, отдававшего предпочтение при наборе коллегии-юнкеров детям крупного и среднего дворянства, правительство Анны Иоанновны связывало эту должность с мелкопоместными дворянами, для которых жалованье играло не последнюю роль. В течение 5 лет обучения юнкеры должны были получать жалованье канцелярских служителей, затем назначаться на дол жности секретарей. Однако проведенный в 1740г. смотр коллегии юнкеров, обучавшихся в Сенате, Синоде и коллегиях, показал, что из 64 человек только 9 юнкеров имели способности и желание быть у приказных дел, остальные или были совершенно неспособны к наукам, или, наоборот, имели хорошие спо собности и стремились в военную службу. Слишком низко в общественном мнении стояла гражданская служба. В очередной раз правительство имело возможность убедиться, что «приказным делам не по охоте обучить никак невозможно». Указ от 24 марта 1740г. предписывал впредь определять дворян для обучения приказным делам по желанию, а не принуждению .

В 1740-1750-х гг. правительство Елизаветы Петровны стремилось более активно влиять на процесс формирования бюрократии. Законодательство этих лет имело четко выраженную ограничительную направленность. В 1744-1745 гг. был принят ряд указов, запрещавших прием на гражданскую службу лиц подат ных состояний и предписывавших вернуть в прежнее состояние приказных, записанных в подушный оклад.

Одновременно были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. В 1746г. право приказных на владение имениями было поставлено в прямую зависимость от их службы: у праздно живущих описывали деревни. Стремление правительства превратить приказную службу в наследственную вызвало к жизни указ от 11 октября 1755г., которым запрещалось принимать детей «секретарей и прочих низшего приказного звания людей, кои не из дворян», на другую службу, кроме гражданской.

В 1750-1754 гг. было приоста новлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров - кандидатов на замещение секретарских должностей разного уровня. Очевидно, эти меры не привели к желаемым результатам: по сведениям С. М. Троицкого, в середине XVIII в. подавляющее большинство секретарей было разночинцами, а число потомственных дворян среди чиновников составляло только 21,5% их общей численности .

Преобладание среди гражданских служащих лиц недворянского происхождения придавало особое значение вопросу о владении ими землей и крестьянами. Принятые в 1750-х гг. указы значительно сузили круг лиц, имевших равные с дворянами права. В 1754г. канцелярским служащим было запрещено владеть имениями, а в 1758г. покупать крепостных. В 1758 и 1760 гг. право владения деревнями утратили чиновники гражданского и военного ведомств, состоявшие в обер-офицерских чинах. Исключение было сделано для секретарей, за которыми по указу от 31 января 1724г. признавалось право на потомственное дворянство: «У обер-офицерских чинов,- отмечалось в указе от 6 февраля 1758г.,- которые не из дворян, оных дети не суть дворяне, из которых особливым 1724г. января 31 дня поведено: произведенным в секретари давать шляхетство, как и в воинской службе, кто в прапорщики пожалован; и тако, кроме секретарей, оные гражданские и придворные в обер-офицерских рангах не из дворян состоящие чины, по вышеобъявленному об них в Табели о рангах точному изображению, что дети их не суть дворяне, деревень равно с дворянами покупать и за собой иметь не должны» . Очевидно, что правительство Елизаветы Петровны по каким-то соображениям не решилось пересмотреть указ 1724г.

Законодатели второй половины XVIII в. еще не однажды вернутся к переос мыслению петровского указа, являвшегося своеобразным пропуском в дворянское сословие. Но в 1758г. указ 1724г. трактовался законодателями как дополнение к Табели о рангах, которое наделяло правами потомственного дворянства чиновников 13-10 классов, сближая гражданскую службу с военной. Связанная с секретарской должностью возможность владеть крепостными для лиц недворян ского происхождения делала эту службу еще более привлекательной.

С началом нового царствования вопрос о праве секретарей на владение дерев нями возник вновь. В заседании Сената 23 января 1761г. было признано необ ходимым запретить секретарям, покупать деревни, а правами высшего сословия наделять их после получения чина коллежского асессора, как предусмотрено Табелью о рангах . Но предложения Сената не были утверждены Петром III.

Принятие в 1762 г. Грамоты о вольности дворянства, ознаменовавшей недол гое правление Петра III, положило начало новому этапу политики правительства в вопросе формирования бюрократии. К этому времени стало очевидным, что жизнь внесла серьезные поправки в основные принципы организации граждан ской службы, разработанные в 1720-х гг. К 1755 г. вместо хорошо подготовленных чиновников из дворян, которые, как предполагалось, должны были заполнить все классные места, правительство получило бюрократию, на 4/5 вышедшую из непривилегированных сословий. Чиновники из потомственных дворян занимали, как правило, немногочисленные средние и высшие должности: их число достигало здесь соответственно 77 и 88%; среди чиновников 9-14 классов дворя не составляли 34%, а среди канцелярских служителей - 4% их общей числен ности. Эти данные позволяют заключить, что правительству не удалось создать дворянскую бюрократию, несмотря на обязательный характер гражданской служ бы для дворян.

Предпочитая не утруждать себя постижением канцелярских премудростей, многие дворяне начинали гражданскую службу после выхода в отставку с военной или придворной службы. К середине XVIII в. отставные военные составляли 35% всех чиновников, в основном средних и высших рангов. Не имея практического опыта, не зная тонкостей канцелярского делопроизводства, бывшие военные формировали бюрократию, в значительной степени зависимую от деятельности канцелярий, что способствовало усилению роли последних. Так был разрушен еще один из столпов петровской организации гражданской службы, предус матривавший создание профессиональной бюрократии путем постепенного продвижения чиновников по службе. Несмотря на все усилия правительства, число чиновников, начинавших службу копиистами, составляло менее 30%. Та кая карьера была характерна для чиновников 9-14 классов, происходивших в основном из не дворян. По замыслу Петра I низшее звено бюрократии, включав шее должности регистраторов, протоколистов, актуариусов и секретарей, должно было комплектоваться дворянами и быть основным источником формирования средней и высшей бюрократии. Однако, не имея возможности заполнить низшие классные должности лицами дворянского происхождения, преемники Петра I были вынуждены открыть к ним доступ канцелярским служителям. Большинство из них, не встречая конкуренции со стороны дворянства, сравнительно быстро преодолевали 14 - ю ступень Табели о рангах, а наиболее опытные и удачливые получали и секретарские должности.

Характерной особенностью деятельности учреждений в первой половине XVIII в., как, впрочем, и в последующий период, был постоянный недостаток приказных. Укомплектовать многочисленные канцелярии необходимым числом канце лярских служителей в стране, где грамотный человек был еще редким явлением, представлялось непростой задачей. Это вынуждало правительство, с одной сторо ны, ограничивать свободу приказных и их детей в выборе рода занятий, т. е. прикреплять их к гражданской службе, с другой-допускать в ряды канце лярских служителей все новые и новые слои населения, включая лиц податного состояния. Приказная служба была всесос ловной с самого начала своего существования.

Школа коллегии-юнкеров была упразднена в 1763 г. уже Екатериной II, признавшей уровень получаемых в ней знаний недостаточным для дворянства. Вместо не оправдавшей себя системы обучения юнкеров предписывалось начать подготовку опытных писарей и копиистов из детей приказных и разночинцев. Была намечена довольно широкая программа их обучения за казенный счет при Московском университете (80 чел.), С.-Петербургской академии (40 чел.) и Казанской гимназии (60 чел.). Вероятно, из-за недостатка средств этот проект не был осуществлен или был осуществлен частично, так как в 1770-х гг. дефицит канцелярских служащих оставался не менее острым, чем в предыдущем де сятилетии.

После освобождения дворян от обязательной службы было очевидным, что в обозримом будущем в их среде не будет наплыва желающих сделать карьеру чиновника. В отношении дворянства и привлечения его на службу указы Ека терининского времени носили в основном характер рекомендаций местным вла стям: чтобы молодым дворянам службу в приказных чинах «в укоризну по силе Генерального регламента не ставить» и отличать их перед теми, кто не из дворян, а генерал-губернаторам стараться «вселять в юное дворянство охоту к вступлению в гражданскую службу». Правительство решило терпеливо ждать, когда многовековая неприязнь дворян к приказной службе сменится более терпимым отношением к ней.

В 1785 г. Жалованная грамота дворянству положила предел более чем 20-лет нему периоду абсолютной свободы высшего сословия. Участие дворян в местном управлении было прямой необходимостью, так как именно с их помощью Екатерина II рассчитывала заполнить штаты многочисленных гу бернских и уездных учреждений. Дворянство было вновь призвано на службу, хотя и выборную, и почетную, но все-таки службу. За дворянством в некоторой степени сохранялся характер служилого сословия. В 1780-х гг. выборные дворянские должности занимали более 10 тыс. дворян. Выборная дворянская служба, исполняемая, как правило, отставными военными, стала промежуточной ступенью между военной службой и гражданской. В конце XVIII - первой половине XIX в. переход с дворянской службы на гражданскую был обычным явлением; он не был таким резким, а порой и драматичным, как смена военного мундира на чиновничий.

С начала 1760-х гг. в вопросе формирования бюрократии правительство переориентировалось на недворянские слои населения. Основной социальной базой комплектования низшего звена бюрократии стали разночинцы и дети приказных. Законодательство открыло им свободный доступ не только в канце лярские, но и в низшие классные должности, включая секретарские.

Привлекая на гражданскую службу свободную часть населения, законодатель ство создавало дополнительные препятствия для поступления в канцелярские служители лиц податного состояния.

Проведение губернской реформы 1775 г., создавшей большое число новых учреждений, потребовало увеличения численности бюрократии, и прежде всего ее низшего звена. Предвидя неизбежные трудности в наполнении штатов новых наместничеств, правительство привлекло к гражданской службе новые слои насе- ления и разрешило принимать в канцелярские служители вольноотпущенников и купцов, не освобождая последних от платы подати с капитала. Пред варительно эти группы населения были исключены из податного состояния. Манифест 17 марта 1775 г., принятый по случаю заключения мира с Оттоманской Портой, предоставил вольноотпущенникам права избирать любой род службы или состояния, наделил особыми правами купечество. Этот манифест был подтвержден указами 1775-1791 гг. «приказными служителями» штаты учреждений должны были комплек товаться из лиц духовного звания, людей свободных, из купечества и отпущенных на волю помещиками, а также из воспитанников Академии художеств, Москов ского университета и Воспитательного дома.

Однако, несмотря на расширение социальной базы комплектования бюро кратии, канцелярских служащих катастрофически не хватало. Так, открытому в 1779 г. Нижегородскому наместничеству потребовалось сразу более 350 канце лярских служащих. Из числа семинаристов и грамотных детей из духовного звания было набрано только 148 человек. В 1780-1781 гг. было заполнено еще 90 мест, но ухе вольноотпущенниками и купцами. Как отмечалось в «Журнале наместнического правления», оно «изыскивает всевозможные способы в разы скании грамотных, но желающих не только мало, но и совсем нет, до и впредь по настоящей везде нужде в них быть не уповательно». Канцелярии нижегородских учреждений окончательно сформированы были только в 1790-х гг.

Очевидно, что правительство должно было в очередной раз закрыть глаза на прием в приказные лиц податного состояния. По крайней мере, в указах 1790-х гг. среди состоявших на гражданской службе, наряду с купечеством, упоминаются мещане и крестьяне, хотя их поступление на службу при Екатерине II было запрещено законом. Но можно сказать, что и во второй половине XVIII в. приказная служба оставалась всесословной. Только по указу от 14 августа 1798г. Павлом I было исключено из подушного оклада 205 служащих гражданских учреждений, в их числе 29 чиновников 9-14 классов. Это число не было окончательным. Неизвестно, сколько служащих из податного состояния было исключено предыдущими указами, упоминавшимися в законе 14 августа 1798г.

В связи с этим необходимо отметить, что, несмотря на принятые Екатериной II законы, освобождавшие от податного состояния церковнослужителей, купечество и вольноотпущенников, законодательство конца XVIII - первой половины XIX в. чаще всего не выделяло их из общей массы податного населения. Обретенная в 1770-х гг. свобода этих социальных групп в случае необходимости новым указом приносилась в жертву интересам государства. В значительной степени это было характерно и для законов 1790-х гг., принятых в конце правления Екатерины II, которые приравнивали купечество не к свободным от податей группам населения, а к мещанам. Так, принятые в 1790 г. «Правила производства в чины» предусматривали награждение чинами приказных из купцов и мещан не в общем порядке, а только «по милости государя». Очевидно, в данном случае стремление правительства задержать лиц, уплачивавших подати государству, на низших ступенях гражданской службы и ограничить их доступ в ряды чиновников, кото рые должны были формироваться из свободной части населения. Но уже к 1794 г. награждение чинами лиц купеческого звания производилось в общем порядке и местными начальниками. Единственное условие, которое должно было соблю даться при их награждении чинами,- свобода будущих чиновников от платежа податей с капитала.

Привлечение на гражданскую службу широких слоев населения заставило законодателей вновь вернуться к петровскому указу от 31 января 1724г. Косвен ным свидетельством тому является постановление Сената от 12 декабря 1766г., которым предусматривалось при разработке Уложения рассмотреть вопрос о том, «каких именно чинов и в какой службе, дослужившихся до обер-офицерства не из дворян и их детей, писать в дворянский список». Очевидно, что в 1760-х гг. вопрос о Секретарях и их детях не был решен однозначно, так как в 1785г. при подготовке «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дипрчнства» законодатели вновь обращаются к петровскому указу. На этот раз в центре внимания был вопрос о правах детей секретарей на потомственное дворянство. Исходя из того, что в указе 1724г. права детей секретарей не оговорены особо, а Табель о рангах не давала оснований считать их дворянами («которые в рангах не из дворян, оные дети не суть дворяне»), дети секретарей были отнесены к детям личных дворян. Так, ссылаясь на более ранний по времени документ, законодатели лишили секретарей и их детей, прав на потомственное дворянство, дарованное им указом 1724г.

Политику правительства в вопросе формирования бюрократии в годы недол гого правления Павла I отличают две противоположные по характеру тенденции: ограничение прав дворянства при поступлении на гражданскую службу и допуск в ряды канцелярских служителей представителей всех слоев населения, кроме крепостных.

Одним из первых указов нового императора в январе 1798г. при Сенате и коллегиях было восстановлено обучение юнкеров канцелярскому делопроизвод ству и прочим наукам. Специальным указом при Сенате была учреждена школа, задачей которой было «образование благородных чиновников для гражданской службы». Павел I уделял этому вопросу большое внимание. Следует отметить, что в отличие от первой половины XVIII в. недостатка в желающих учиться в юнкерской школе не было. Интерес молодых дворян к гражданской службе объяснялся, прежде всего тяготами военной службы, которые при Павле стали невыносимы. 5 октября 1799г. был принят указ, запрещавший Сенату записывать детей дворян в гражданскую службу без высо чайшего утверждения. В 1800г. это запрещение было распространено и на детей личных дворян. Впервые статская служба, всегда так презираемая дворянством, стала для него более желанна, чем военная. В 1801г. эти ограничения были отменены указами Александра I как не соответствовавшие Жалованной грамоте дворянству.

Как уже отмечалось, в 1798г. специальным указом все чиновники и канце лярские служители, состоявшие в подушном окладе, были исключены из него. Предписывалось также «впредь из купеческого, мещанского и другого подушного оклада, без представления Сенату о надобности в оных, в статскую службу не принимать». «С этого времени, - отмечалось в докладе Сената, - в Сенат стали поступать отовсюду представления, все вообще начальство отзыва лось совершенным недостатком в канцелярских служителях, испрашивало разре шения на утверждение в сем звании людей, в окладах состоящих. Число этих представлений умножалось год от году».

Анализ законодательства XVIII - начала XIX в. позволяет за ключить, что на протяжении всего исследуемого периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государст венного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных и сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения и прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. Для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как она освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала воз можность перехода в дворянское сословие. Правительство, естественно, не было заинтересовано в поступлении на гражданскую службу выходцев из податного сос тояния, а те, в свою очередь, любой ценой стремились попасть туда.

Тем не менее, постоянная нехватка канцелярских служителей и мелких чиновников вынуждала правительство все более широко открывать доступ на гражданскую службу представителям податного состояния. Канцелярская служба от Петра I до Александра I была всесословной. В 1798г. принцип все сословности был закреплен в законодательстве.

Глава II. ПОЛОЖЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - XIX вв.

2.1. Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы

В царской России под государственной службой понималось деятельность «в порядке подчиненного управления государством», т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства .

Надо отметит на рубеже XVIII – XIX вв. происходило реформа государственной службы. В 1802г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к едино начальным. Появление министров было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров , склонив их, таким образом, на свою сторону. В связи с образованием министров актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г. Указ предусматривал, что производства в чин 8 класса возможно только при наличие выслуги лет, а также образования - университет, губернские или уездные училище. Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, указ сохранял возможность производства в чин VIII класса для лиц без необходимого образования: им представлялось возможность сдать экзамен на чин. Указ преследовал и более широкую социальную цель – стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее, применение этого указа осуществлялось крайне ограниченно. Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступление от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований указа.

В 1832г создается «Свод Уставов о службе гражданской». Он включил в себе 4 документа:

1. «Устав о службе по определению от правительства»;
2. «Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского»;
3. «Устав эмеритальных класс гражданского ведомства»;
4. «Устав о пенсиях и едено временных пособиях».

Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы, подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалось только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству», с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальство, выбором и найму. Женщины не производились в классные чины и не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получили чин 9 класса (титулярный советник). С учены степенью доктора, становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали потомственного дворянства. Уставом предусматривалось принятие присяги при поступление на государственную службу. С особым уложением разграничивались такие должностные преступления, как мздоимства – получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей и невозвращение его через три дня, и лихоимства – взятка. Устав о службе предусматривал особый порядок привлечения чиновников к суду. Вопрос о привлечение государственного служащего к судебной ответственности решался начальством. Устав устанавливал возможность привлечения к судебной ответственности чиновника, подвергавшегося в течение года за медлительность и нерадение многократным замечаниям начальства или трем строгим выговорам. Положением об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царство польского предусматривались сокращение сроки службы для тех чиновников, которые служили на окраинах империи.

Российское законодательства о государственной службе знало и такую процедуру, как испытание. Оно проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его способностей выполнять должностные обязанности. Так, Положение Комитета Министров от 17 февраля 1853г «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при утверждении в должности срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновника. В соответствии с положениями Устава о гражданской службе чиновники не имели право приобретать имущество, продажа которого поручалось им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через подставных лиц; входит в долговое обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договора по линии их ведомств и административных учреждении, а также в ходе их осуществление; быть поверенными в делах частных лиц заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности.

Надо отметит, что период царствования Николая I режим поступления на государственную службу был резко ужесточен: так, не принимались на службу отдельные национальные меньшинства (евреи), а также представители податных сословий.

К середине XIX в. Государственная служба стало подвергаться критике. Очередная комиссия по совершенствованию гражданской службы было создано в начале царствования Николая II, в 1895г. при Государственном совете. Однако работали свой доклад лишь через 6 лет, в 1901г. Комиссия не поставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципам поощрения за заслуги, а также восстановить образовательный ценз для чиновников. Лишь в 1906г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критериям образования. Но сами чины сохранились до 1917 года.

Многие законы и указы отрегулировали работу чиновничества их пребывание службе, время отпусков, и получении пенсии. Итак, рассмотрим и их.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть представлен не более раза в два года. Если домашние обстоятельства или иные причины (в том числе необходимость длительного лечения) вынуждали отсутствовать более 4 месяцев, то чиновник должен был просить об увольнении с последующим восстановлением на работе. Руководитель учреждения был обязан следить за тем, чтобы на рабочих местах оставалось достаточное число чиновников и от отпусков не пострадало, чтобы несколько чиновников не уходили в отпуск одновременно и чтобы при одновременных просьбах о предоставлении отпусков выдавался билет, в котором указывались чин, имя и фамилия, служба или должность, место проведения отпуска и срок действительности данного билета. Если чиновник без уважительной причины не является из отпуска, то из его содержания вычиталась сумма за просроченное время. Если чиновник не возвращался на рабочее место свыше 4 месяцев, то подлежал увольнению. Уважительными причинами задержки в отпуске признавались: болезнь, арест, начало военных действий и в силу этого невозможность прибытия на службу вовремя (в том числе нахождение в плену), стихийное бедствие, смерть кого-либо из родителей или управляющего имением и другие столь же чрезвычайные обстоятельства.

Чиновник в любое время года мог просить об увольнении от должности и от службы. Если он был избран в Государственную думу, то обязан был оставить занимаемую должность. Однако он должен был передать по акту все свои дела преемнику или тому, кого укажет соответствующий начальник. Только после этого данный чиновник мог покинуть место службы. Все просьбы об увольнении подавались на имя императора. Чиновнику могло быть разрешено носить в отставке гражданский мундир.

Как уже отмечалось, через государственную службу чиновник мог получить потомственное дворянство, т. е. сравняться «Лучшим старшим дворянством во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов»

При увольнении со службы чиновник гражданского ведомства мог просить следующий чин, если он выслужил в предыдущем полностью или почти полностью. Однако, это правило распространялось только до VI класса Табели о рангах включительно.

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсии, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским водомствам. Основанием выплаты пенсии становился тот факт, что к времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. Отметим, что во второй половине XIXвека и особенно в начале XХ века абсолютное большинство чиновников помимо содержания по службе иных источников дохода не имели и, более того, фактический не имели, кроме квартиры или дома, недвижимого имущества.

По общему правилу срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50% пенсионного оклада.

Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией, и ее получала семья.

Все должности в государственном аппарате для получения пенсии были разделены на 9 разрядов, и соответственно ее величина колебалась в начале XX века от 85 рублей 80копеек (9-й разряд) до 1143 рублей 60копеек (1-й разряд). Пенсионное законодательство в XIX веке было негибким, иногда он даже противоречило здравому смыслу. Так, чиновник прослуживший 24 года и вышедший в отставку, не получил вообще никакой пенсии. Если же он внезапно умирал, то семья получала лишь единовременное пособие.

Общий Устав о пенсиях предусматривал некоторое снижение возраста для получения пенсии в двух случаях. Так, при неизлечимых болезнях чиновника полный оклад пенсии полагался за тридцать лет службы. Если же чиновник вследствие болезни не мог обходиться без постороннего ухода, то полный оклад пенсии полагался за 20 лет службы. В случае смерти служащего размер пенсии определялся в соответствии с некоторыми семейными обстоятельствами. Учитывалась число лиц, оставшихся после смерти чиновника, и их права на получении пенсии. Вдова чиновника, не имеющая детей или если их возраст превышал 17 лет, получала половину той пенсии, какая следовало бы ее мужу. На каждого из малолетних детей прибавлялись еще одна третья другой половины.

Пенсия не назначалась, как уже сказано, детям мужского пола по достижению 17 летнего возраста, а женского – 21 года, сыновьям, поступившим на службу или принятым на казенный счет в учебное заведение, дочерям, вышедшим замуж или также обучающимся за казенный счет. Вдовам, вторично вышедшим замуж, пенсия так же не предоставлялась.

Таковы в целом были наиболее существенные права чиновника на гражданской службе. Теперь рассмотрим, какую ответственность он нес за порученное ему на службе дело.

Статья 705 Устава о службе по определению от правительства так квалифицировала необходимый для российского чиновника черты характера: «1. Здравый рассудок, 2. Добрая воля в отправлении порученного, 3. Человеколюбие, 4. Верность в службе его императорского величества, 5. Усердие к общему добру, 6. Радение о должности, 7. Честность, бескорыстие и воздержание от взяток, 8. Правый и равный суд всякому состоянию, 9. Покровительство невинному и скорбящему».

В Уставе отмечалось, что чиновник должен строить свою работу, имея ввиду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире.

Следует подчеркнуть, что законы Российской империи устанавливали два вида ответственности чиновников – административную и судебную.

Административная ответственность чиновников заключалось в том, что они отвечали за проступки по службе перед своим начальниками. По каждой виду проступка Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются и сообразно с этим назначались те или иные наказания. Наказании были от замечании до исключение из службы.

Закон регулировал и такой актуальный сегодня вопрос, как, участие государственного служащего в коммерческой деятельности. Так, состоявшие в должностях первых трех классов, а также, директора департаментов и канцелярии министров и равных им учреждений, начальники главных управлений, губернаторы и градоначальники и еще ряд близких к ним лиц по закону не имели право участвовать в учреждении промышленных и кредитных установлений, служит в них на каких – либо должностях. Если они занимали каких либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставит службу с сложит присвоенное им звания.

Подводя итог можно сказать, что в рассматриваемый период законодательно регламентировалось чиновничества и прохождение службы чиновниками. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянской характер. Дворянам обеспечивалось преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всяческий затруднялось проникновение в государственной аппарат выходцев из податных сословий, и также продвижение по службе для них и для разночинцев. Но, несмотря на все законодательные усилия, правительству не удалось противостоят притоку в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий (разночинцев и податных), и оно было вынуждено в конце XVIIIв. принят ряд мер для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, в частности выходцев из податных сословий. В этот же период складывались и особые источники материального обеспечения этой социальной группы – вводились постоянные денежное жалованье для всех категорий чиновничества и пенсион.

2.2. Численность, состав и образовательный уровень чиновничества

По данным С.М. Троцкого, в середине 50 – х годов XVIII в., среди чиновников высших рангов (I –V классы табели о рангах) было 87,5 % дворян. VI – VIII классов – 76,5 % дворян и IX – XIV классов – 34,5% дворян. При этом в местном звене государственного аппарата среди чиновников высших классов (по пятой включительно) было 35 дворян и два представителя других социальных групп, среди чиновников VI – VIII – 81,7 % дворян и 18,3 % выходцев из иных сословий, и среди чиновников IX – XIV классов – 36,4 % дворян и 63,6 % выходцев из иных сословий.

Благодаря губернской реформе 1775 г. сформировался регулярный аппарат местного управления. Губернские и уездные учреждения пополнялись как поместными дворянами, так и выходцами из других сословий.

Социальный состав местного чиновничества заметно изменился к началу 1780 – х годов. Если в 1775 г., т.е. накануне губернской реформе, среди чиновников VIIIкласса на одного выходца из разночинцев и податных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781 – 1782гг. – только 4,59; среди чиновников IX класса на одного выходца из непривилегированных сословий в 1775г. приходилось 6,5 дворян, а в 1781 – 1782гг. – 3,16; X класса – соответственно 1,0 и 0,68; в XII классе – 1,38 и 0,9.

Выходцы из разночинцев и податных сословий в 1775г. численно преобладали над потомственными лишь в XIV классе и среди мелких канцелярских служащих, а в 1781 – 1782гг. и в XIII – X классах. В VIII и IX классах преобладание дворян сохранилось, однако стало гораздо менее выраженным.

Центральная власть пыталось отрегулировать механизм чинопроизводства, затруднить получение классных чинов, особенно чина VIII класса, дающего право потомственного дворянства, выходцами из непривилегированных сословий. Об активизации и целенаправленности политики в сфере чинопроизводства свидетельствует тот факт, что с начало 80 – х годов, когда резко изменился социальный состав местного чиновничества удалось, наконец наладить сбор формулярных списков, позволявших постоянно отслеживать перемены в социальном составе государственных служащих.

Правительство предприняло ряд мер, затруднявших получение очередных чинов (особенно чина IX класса) выходцами из не привилегированных сословий. Несмотря на усилия центральной власти, численность выходцев из разночинцев и податных сословий среди государственных служащих даже сравнительно высоких рангов постоянно увеличивалась. В конце XVIII века выходцы из непривилегированных сословий встречались уже и в V-VII классах Табели о рангах.

Если дифференцировать выходцев из разночинцев и податных, то можно заметить, что после губернской реформы среди провинциального чиновничества имелись даже выходцы из крестьян и дворовых людей, причем к концу века их численность увеличивалась.

Кстати, дети чиновников – выходцев из непривилегированных сословий часто также поступали на государственную службу и, как правило, продвигались по служебной лестнице быстрее своих отцов.

Среди чиновников достаточно высоких рангов были также выходцы из купечества и (реже) из мещан. Разночинцы представлены детьми канцелярских служащих, подьяческих и секретарскими детьми, выходцами из церковной среды, а также солдатскими детьми.

В состав чиновничества в XIX в. входили также ученые, художники, архитекторы, профессора университетов, учителя гимназий, служащие архивов, библиотек, музеев. Все они состояли на статской службе, получали жалованье от казны и имели чин, иногда довольно высокий (профессора и академики достигали чинов 3 - 4-го классов). Близкие по роду своей деятельности к лицам свободных профессий, они в большинстве своем не считали себя чиновниками и пользовались, находясь на службе, относительной свободой от той жесткой субординации, столь характерной для службы чиновничества в целом.

Не за все годы XIX века есть точные данные о количестве чиновников, а те которые есть составлены на основе данных С.М. Троцкого. Он подразделяет эти данные на четыре разряда. К первому из них он относил чиновников I-V классов, ко второму – VI-VIII классов, к третьему – IX-XIV классов, и наконец, к четвертому – канцелярских служителей различных классов (канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т.п.)

В государственных и дворцовых учреждениях в середине 50-х годов XVIII века состояло: по первому разряду – 145, по второму – 562, по третьему – 1344, и по четвертому – 3328 человек, всего 5379 чиновников. Примерно такое же количество чиновников, как и в средине 50-х годов XVIII века, оставалось и в начале XIX века.

Министерская реформа начала XIX века способствовала дальнейшей бюрократизации системы государственного управления, получившей наиболее полное развитие при императоре Николае I. Именно в годы его правления численность бюрократии росла особенно быстрыми темпами. Если в 1842 году работу государственной машины обеспечивало 74,5 тысячи чиновников и канцеляристов, то в 1857 году для этих целей потребовалось уже 122,2 тысячи человек , т. е. в 1,6 раза больше. Если соотнести эти сведения с общей численностью населения (59,3 миллиона человек в 1858 году), то окажется, что на каждого служащего приходилось 480 жителей России. Но даже в самый «бюрократический» период своей истории Россия в этом отношении по крайней мере в два раза отставала от Австрии, Франции и Великобритании.

О численности чиновников в середине века, вернее с 1847 по 1857 год, существует точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента. В 1844 году число чиновников составляло 61548 человек. К I-классу принадлежал 1 человек, ко второму – 40, к третьему – 166, к четвертому – 484, к пятому – 1100, к шестому 1621, к седьмому – 2588, к восьмому – 4671, к девятому-десятому – 50877 человек.

На протяжение 11 лет существования Инспекторского департамента численность чиновников роста из года в год, достигнув к 1857 году 86066 человек.

Такой бурный рост количество чиновников опережал рост населения в стране. Таким образом, государственный аппарат в XIX веке рос примерно в три раза быстрее, чем население.

Но надо отметить, что в отличие от распространенных в представлении количества чиновников в России не было столь велико, как принято считать. «Согласно официальным данным, на государственной службе в 1900г. состояло 159476 лиц (через десять лет их количество возросло до 193015). Если соотнести число жителей империи по переписи 1897 г. (129 млн. человек) с количеством государственных служащих за тот же год (146017), то один чиновник приходился более чем на 800 жителей».

А теперь рассмотрим образовательный уровень чиновничества.

В конце XVIII начале XIX века уровень образования чиновников был крайне низким, что прежде всего, являлось следствием отсутствия сети учебных заведений. Только в 1804 году было создано система высших, средних и низких учебных заведений: Университеты, губернские гимназии и уездные училища. Основным видом образования было домашнее, весьма и весьма разнообразное, в большинстве своим сводящиеся к знанию грамматики и четырех правил арифметики.

В результате появился указ 6 августа 1809 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники».

Тут же проводилась программа испытаний, в котором должны были подвергнуться чиновники. Она состояла из четырех разделов: «Науки словесные», «Правоведение», «Науки исторические» и «Науки математические и физические». Требование эти за исключением раздела «Правоведение», не превышали объема знаний уездных училищ, если не принимать во внимание требовании переводить с одного из иностранных языков. Программа по проведению требовало основательного познания «Право естественного, право римского и право частного, гражданского и приложением сего к российскому законодательству». Объем знаний по математике и физике был минимален, он включал в себе знания «по крайней мере начальных основании математики, как–то арифметики с геометрией, и общие сведения в общих частях физики».

Экзамены должны были проводиться особой комиссией, состоящий из ректора университета и трех профессоров. В летнее время, с мая по октябрь, как указывалось в законе, должны были организоваться при университетах курсы для подготовки чиновников по указанным предметам.

Указ 6 августа 1809 года вызвало буквально ужас у чиновничества и лютую ненависть к Сперанскому. Законом об экзаменах на чин были не доведены и широкие круги дворянства.

В 1834 году было издано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» , подразделявшие всех чиновников по образованию на 3 разряда: а) Лиц, с высшим образованием; б) со средним; в) лиц, окончивших низшие учебные заведения либо получивших образование на дому. Последним представлялось возможность приобрести право первой и второй разрядов, сдав соответствующие экзамены. Для каждого из разрядов устанавливались различные сроки производства в чины.

Такой порядок существовал до 1856 года, когда вопрос о чинопроизводстве был пересмотрен. В этом году большинство департамента законов решительно высказались за ликвидацию преимуществ при производстве в чин для лиц, получивших образование. Они указывали, что «Положение 1834 года, может быть полезное в свое время, оказываться ныне анархизмом…».

По образованию чиновники низших классов (X-XIV) в процентном отношении составляли:

1. разряд – Высшее образование – 3,2
2. разряд – Среднее – 11,3
3. разряд – Низшие – 85,5.

Итак, посмотрев состав чиновников можно сделать следующий вывод. Среди чиновников достаточно высоких рангов были также выходцы из купечества и реже из мещан. Разночинцы представлены детьми канцелярских служащих, подьяческими и секретарскими детьми, обер-офицерскими детьми, выходцами из церковной среды, и также солдатскими детьми. И его состав постоянно изменялось. Потому что, центральная власть пыталось отрегулировать механизм чинопроизводства. Затруднить получение классных чинов особенно чина VIII класса, дающего право потомственного дворянства, выходцами из непривилегированных сословий.

Рассмотрев численности чиновников можно сделать такой вывод, что численность чиновников на протяжение XIX века рос примерно в три раза быстрее, чем население. Но надо отметить, что в отличие от распространенных в представлении количество чиновников в России не было столь велико, как принято считать. В начале XIX века по количеству чиновников Россия «почетно уступало» другим мировым державам.

В конце XVII начале XIX века уровень образования чиновников был крайне низким, что прежде всего, являлось следствием отсутствия сети учебных заведений. Только в 1804 году было создано система высших, средних и низких учебных заведений: Университеты, губернские гимназии и уездные училища. Основным видом образования было домашнее, весьма и весьма разнообразное, в большинстве своим сводящиеся к знанию грамматики и четырех правил арифметики. И указом 6 августа 1809г. Были установлены правила производства в чины и об испытаниях науки. Что вызвало недовольства среди чиновников. В итоге все эти меры правительства повысили образовательный уровень чиновников. Но надо отметить, что у большинства чиновников было низшие образование.

2.3. Материальное положение

Говоря о чиновничестве нельзя отметить, что в XIX веке условия материальной жизни основной массы чиновничества, за исключением высшей его групп, было крайне тяжелыми.

Со второй половины XVIIIв. все чиновники за службу стали получать денежное содержание, а земельные пожалования являлись уже формой награды за особые заслуги.

Рассмотрим некоторые данные «Общего штата губернских и уездных присутственных мест», установленного в1800 году для 35 губерний II разряда (Петербургской, Литовской, Выборгской, Курляндской, Эстлянской Лифлянской, и Иркутской). В этих губерниях устанавливался повышенный оклад. Так, начальника губернии, относящихся к I разряду получали 1800 рублей жалование и 1200 рублей столовых. Оклады рядовых чиновников были еще скромнее (Приложение 3.). Эти данные, относящиеся, за исключением лекарского помощника, в основном к представителям среднего чиновничества от IV класса (губернаторы) до IX класса, показывают разницу их содержания.

Чтобы показать уровень жизни чиновников, недостаточно привести данные об окладах содержания важно знать и размер их бюджета.

Так, примерный бюджет столичных чиновников – аристократов представлял собой расходную часть – 1100 – 1300 рублей, а доходную – 1300 – 1500 рублей в месяц. Такие бюджеты не типичны, но представляют бесспорный интерес с точки зрения ознакомления с условиями жизни обеспеченного чиновничества. Более типичным является бюджет, где расходная часть – 25 – 30 рублей, а доходная – 260 рублей в месяц. Это бюджет чиновника не бедствующего, но живущего очень скромно. Основной статей расходов здесь является оплата за квартиру, представляющую собой каморку за перегородкой со всеми удобствами (отопление и освещение).

В пореформенный период наблюдается повышение содержания чиновников высших и центральных учреждений. Так, например, Сергей Юльевич Витте получал 22 тысячи рублей. Многие из чиновников, в основном чины с VIII и выше, владели какой либо собственностью.

Жалованье гражданских служащих было более чем скромным. Минимальные оклады получали копиисты. По штатам 1763 года, в уездных учреждениях они составляли 30 рублей, в губернских - 60, а в центральных и высших учреждениях - от 100 до 150 рублей в год. Однако в XVIII веке при низких ценах на продукты питания, и прежде всего на хлеб (10 - 15 копеек за пуд) , такое жалованье не было нищенским.

Как отмечает Ф. Ф. Вигель, "казалось, все способствовало возвышению в мнении света презираемого дотоле звания канцелярских чиновников, особенно же приличное содержание, которое дано бедным, мало чиновным людям и которое давало им средства чисто одеваться и в свободное время дозволительные, не разорительные, не грубые удовольствия" .

Надо отметить, что с начала XIX века в связи с падением курса бумажных денег, которыми выплачивали жалованье и пенсии, материальное положение чиновников стало ухудшаться.

В 1811 году жалованье чиновников составляло только 1 /4 часть суммы, предусмотренной штатами XVIII века. В 1820-е годы во многих ведомствах оклады были значительно увеличены, но увеличение это было относительным.

Положение канцелярских служителей усугубляло то обстоятельство, что оклады их не были фиксированными. Жалованье назначалось начальством "по трудам и достоинству" из сумм, выделяемых на канцелярские расходы. Численность служащих также определялась волей начальника, который мог "их по количеству дел прибавить или убавить, только бы штатной суммы не превосходили" . Необходимость в сверхштатных чиновниках и канцеляристах нередко побуждала "жалованье по штату, на одного положенное, разделить на нескольких..." . Решение "кадрового вопроса" за счет окладов заставляло служащих искать дополнительные источники существования. До 1815 года многие чиновники с низкими окладами, и особенно канцеляристы, служили лакеями, кучерами, сторожами и швейцарами. Как правило, эта работа была более оплачиваемой, чем государственная служба. В 1810-е годы жалованье канцелярского служителя министерства не превышало 200 рублей, тогда как лакей получал 183 рубля 50 копеек, камер-лакей и швейцар - 203, кучер - 401, лейб-лакей - 463 рубля в год. В 1815 году гражданским служащим было запрещено исполнять одновременно несколько должностей, что лишило их возможности содержать себя честным путем .

Прожить на одно жалованье было практически невозможно. В 1820-е годы высший оклад опытного канцеляриста в губернии составлял 20 рублей в месяц, а столоначальника губернского правления - 33 (с 1805 года жалованье выдавалось ежемесячно). Назначение в 1825 году начинающему копиисту Мешкову 10 рублей в месяц тогда произвело впечатление. "Теперь, - писал он в 1870 году, - оклад этот, составляющий менее 3 рублей серебром, показался бы ничтожным и смешным" . В отличие от Хавского-старшего, канцеляриста 1780-х годов. Мешков уже не мог помогать родителям, так как 120 рублей в год едва хватало ему на платье и обувь. В 1827 году оклады канцелярских служителей были увеличены, канцеляристы низших разрядов даже стали получать на паек и обмундирование. Но в условиях удорожания жизни новые оклады не могли существенным образом улучшить положение служащих.

Существовала огромная разница в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. По штатам 1800 года, губернатор получал 3000 рублей в год (1800 - жалованье и 1200 - столовые), что в 30 раз и более превышало жалованье канцелярского служителя. Падение курса бумажных денег привело к резкому удорожанию жизни, особенно в Санкт - Петербурге. Если в 1794 году семья могла прилично жить в столице на 2950 рублей в год, то в 1805 - для этого необходимо было уже 5900, то есть в два раза больше . Чтобы сводить концы с концами, чиновники были вынуждены экономить на всем. В середине XIX века в Петербурге убогая комната с мебелью, отоплением, самоваром и прислугой стоила 5 рублей в месяц, обед обходился в 15 - 20 копеек . Однако и такие условия были доступны далеко не всем служащим.

После рассмотрения материальное положение чиновников надо отметить продолжительность рабочего дня, чтобы создать подробную картину их службы.

Целый ряд указов регламентировал время пребывания чиновников на службе. В XVIII веке рабочий день длился по 12 часов: с пяти утра до двух часов дня и с пяти до десяти часов вечера, а в случае необходимости служащие оставались и позднее. Продолжительный рабочий день компенсировался большим числом неприсутственных дней. Например, в 1797 году было всего 220 рабочих дней, что составляло в среднем 18 дней в месяц.

В XIX веке рабочий день стал короче. В 1820-е годы в губернских учреждениях он продолжался с девяти часов утра до шести, иногда до семи часов вечера, а два раза в неделю, когда не было почты, заканчивался в час дня. В 1840-х годах чиновники собирались на службу в девять-десять часов утра и сидели до трех-четырех часов дня; многие приходили и вечером на два-три часа, а переписчики еще брали работу на дом. Режим работы министерских служащих был более свободным: они являлись на службу в десять утра и занимались часов до четырех, а раз в неделю (в дни докладов министру) уходили позднее.

Приказы закрывались на Рождество, Богоявление и другие большие праздники, на Масленицу, первую неделю Великого поста, Страстную и Пасхальную недели, а также царские дни. Кроме того, были два неполных рабочих дня в неделю: в субботу работали до обеда, а в воскресенье - только после обеда. Исключение представляли самые важные приказы: Разрядный, Посольский и Большого Дворца, где работа не прекращалась и в праздничные дни, а в случае необходимости продолжалась и ночью .

При нарушении служебного порядка существовало различные наказании служащих. В XVIII веке обычным явлением в жизни учреждений, особенно губернских и уездных, были наказания канцелярских служителей, не имевших классных чинов. За леность, пьянство, упущения по службе и другие нарушения дисциплины их держали под арестом на хлебе и воде, сажали в колодки на цепь, били розгами, палками и плетьми, а в крайних случаях сдавали в солдаты. От подобных наказаний освобождал чин коллежского регистратора (XIV, низшая ступень Табели о рангах), дававший его владельцу личное дворянство. По воспоминаниям тайного советника правоведа П. В. Хавского, став в 1802 году чиновником XIV класса, он радовался не только получению дворянства, но и тому, что его уже «нельзя наказывать по старому порядку палками, взять за волосы и таскать по канцелярии и потчевать пощечинами. Хотя старый обычай и исчезал, - признает автор, - кандалов и стула с цепью не было в заведении Земского суда» . В 1804 году был принят даже специальный указ, запрещавший чиновникам наказывать канцелярских служителей, что говорит о распространенности этого явления.

Наказаниям за упущения по службе подвергались и чиновники. Нерадивым чиновникам задерживали выплату жалованья или, приставив охрану, запирали их «безвыходно» в учреждении до окончания работ. Таким, например, способом повышал работоспособность своих подчиненных в 60-е годы XIX века председатель Пензенской казенной палаты Михаил Евграфович Салтыков (более известный как писатель под псевдонимом Н. Щедрин). Не получив к сроку отчет из уездного казначейства, он предписал «арестовать» бухгалтера и его помощника и «держать их запертыми в помещении казначейства», пока не закончат работу .

Обстановку местных учреждений дополняли грубые окрики начальника и неизменное «ты» в обращении с подчиненными, хотя к концу 1840-х годов в министерских департаментах уже было принято обращение на «вы». В условиях жесткой сословной структуры общества крепостной России отличия в сословном и имущественном положении старших и младших чиновников определяли характер их служебных отношений. Власть начальника распространялась далеко за пределы присутственных мест, охватывая все стороны жизни служащих.

Итак, подводя итог нельзя отметить, что в XIXв. условия материальной жизни основной массы чиновничества, за исключением высшей его групп, было крайне тяжелыми. Жалованье служащих было более чем скромным. По рассмотренным данным большинство чиновников заработки хватали только для существования. Несмотря на это они должны были работать по 12 часов в сутки. Что еще стало изнурительнее при не комфортных условиях службы чиновников. Не устроенность служебного быта сказывалось на характере управления, наносила урон авторитету власти. Еще в большей степени качество управления завесило от материальной обеспеченности чиновников.

2.4. Мундиры гражданских чиновников.

Мундиры, как официально установленная форма одежды государственных служащих, начиная с XVIII века, имели повсеместное распространение в России.

Слово мундир употреблялось в двух значениях. В широком толковании имелся в виду полный комплект установленный форменной одежды: кафтан, камзол или жилет, мундирный фрак, сюртук, штаны, шляпы, фуражка, обувь, шинель и т.п. Согласно закону 1834г, именно из этих элементов складывались семь «форма одежды…: парадная, праздничная, обыкновенная, будничная, особая, дорожная и летняя». В 1845г отдельным изданием было выпущено « Расписание, в какие дни, в какой быть форме», объемом в 13 страниц. В узком же смысле под мундиром подразумевался лишь главный элемент этой одежды – парадный кафтан. (Мундиры должны были сочетать в себе два таких довольно трудно совместимых требования, как функциональная удобства и внешнюю привлекательность). Мундир указывал на род службы и ведомства (или учреждение) обладателя, а также на его старшинство в ряду других.

Ношение мундиров в установленных случаях было обязательным. Относились же к ним по – разному: одни – как к желанной награде, другие – как к обузе (не очень удобны, дороги). Особенно много денег приходилось платить за золотое или серебряное шитье, котором щедро украшались мундиры. Поскольку служебная одежда изготавливались за счет чиновников, отмечались даже случаи, когда некоторые не могли оплатить свой наряд и вынуждены были лишиться соответствующих званий.

Орденские и некоторые другие награды и отличительные знаки – обычная принадлежность мундира. Носились они установленных случаях и встрого определенном порядке. И шитье, и эти знаки (нередко ювелирной работы) превращали парадное мундиры в произведения прикладного искусства.

Указание на правой статус (титул) чиновника через его мундир получило в XIX – начале XX века широкое распространение. Например, если говорили, что некто « награжден гофмейстерским мундиром », это значило, что он пожалован чином или званием гофмейстера.

За время своего существования мундиры трижды существенно меняли свой фасон. Сначала 1780–х годов и до 18001 года они имели немецкий покрой, широкую юбку, отложной воротник, лацканы, крупные обшлага. Цвета собственно мундира, воротников, лацканов и обшлагов указывали на ведомственную принадлежность мундиров. Кафтан обычно не застегивался; под него надевался камзол (длинный жилет). Штаны (белые или цветные) до кален, дополнялись белыми чулками с туфлями. Черная шляпа имела треугольную форму. Обязательный атрибут мундира шпага.

В самом начале Александровского царствования (1801 или 1802 год) кафтан меняет фасон на французский, становится узким, однобортным и носится застегнутым. Стоячий воротник, юбка спереди получает вырез. Сначала борта книзу просто закруглялись назад. С1820 – х годов вырез становится все больше. По закону 1834 году от юбки остаются лишь фалды сзади . Для обозначения ведомственной принадлежности и ранга чинов на мундирах, помимо цветных воротников и обшлагов появляется золотое и серебряное шитье разных узоров. Шляпа меняет форму, все то же треуголка, но в вертикальной проекции. Кроме коротких штанов вводятся длинные – белые и темные.

Гражданская форменная одежда, установленная реформой 1834 году, «отличалось значительной вычурностью» и «представляло больше затруднения для ношения» . Сразу же после своего воцарения Александр II заменяет мундиры французского образца полукафтанами, активно стали носить в это время также фраки и сюртуки. Девизом мундирной реформы 1855 - 1856 годов стало «упрощение и удобства». «Большая часть чиновников с такой благодарностью приняли дарованное удобства, как будто давно их ожидало», - говорилось в отчете канцелярии за 1855 год .

Начальном актом реформы стало утверждение Александром II 9 апреля 1855 года рисунка гражданского вицмундирного полукафтана – с полной юбкой и продольными внутренними карманами по сторонам заднего разреза. При этом он собственноручно подрисовал обшлага: из круглых они стали разрезными, расклешенными. На другом экземпляре того же рисунка Александр II написал: «Шляпа должна быть с галуном» . По правилам того времени царскую подрисовку и помету, сделанное карандашом, для сохранности покрыли лаком.

Парадное мундиры трех первых разрядов сохранялось прежнем виде «без изменений». Вицмундиры же заменялись Полукафтанами, «форма» которых, полагались следующая: «полукафтан однобортный, воротник скошенный стоячий с шитым кантом, должности присвоенным, обшлага на рукавах разрезные с шитым же кантом, как на воротнике, 9 пуговиц (большого размера) по борту, 2 на обшлажных клапанах, 2 на лифе и 2 на конце продольных карманных клапанов, всего 17 пуговиц. Длина полукафтана от колена выше на 3 вершка ».

Большое внимание в «Проекте изменения…» уделялось парадным треугольным шляпам. Теперь они получали различие по четырем группам чинов (не должностей).

Будничную форму составлял мундирный фрак (с круглой шляпой) или Двубортный сюртук на шести пуговицах с отложным бархатным или суконным воротником « по свету, ныне существующему». Первое время сюртук носился лишь с застегнутым воротником. К сюртукам полагались фуражки с суконными околышами «по цвету воротников на полукафтанах и без выпушки». (Приложение 4).

Впервые в общем порядке регламентировалось «наружное платье» - пальто (плащ) носившиеся обыкновенно фуражкой, и шинель (накидка), более удобная для одевания на парадную форму с орденскими знаками. (Приложение 5).

Мундиры министров тоже подвергались некоторым изменениям. Например, вицмундир министра иностранных дел в 1856 году воротник и обшлага черного света заменены на красные (Приложение 6)

Цветные рисунки к закону 8 марта 1856 года насчитывают более 20 листов с изображением свыше 50 фигур . Большая часть рисунков – парадные фигуры в мундирах трех высших разрядов всех ведомств. Их главное назначение – показать размещение шитья на полукафтанах. Отлитографированные рисунки «были разосланы по всем местам гражданского ведомства». В пред «начальству» предписывалось «наблюдать, дабы каждый имел, и чтобы никто не отступал от формы, установленной для гражданской одежды. На сей конец каждое ведомства должно иметь рисунки».

Хотя в результате реформы 1855 – 1856 годов гражданские мундиры стали более практичными, сами их системы не приобрела простаты.

Система мундиров еще более усложнялось тем, что для государственных служащих, не имевших чинов и не занимавших классных должностей, устанавливались специальные формы одежды.

Правильный выбор форменной одежды (кроме повседневной) во многих случаях оказывался настолько сложным, что требовал от чиновников обращения к тексту законов или совету более опытных сослуживцев.

Итак, мундиры, как официально установленная форма одежды государственных служащих, начиная с XVIII века, имели повсеместное распространение в России. Ношение мундиров в установленных случаях было обязательным. За время своего существования мундиры трижды существенно меняли свой фасон. Но сколько бы оно не изменилось представляло больше затруднения для ношения. К этому имел свои нюансы и свои правила ношения.

Заключение.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и формированию абсолютной монархии и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

Созданная при Петре I новая система управления стало шагом вперед в государственном преобразованиям. Она заменила отличавшийся архаизмом приказной строй, явилось одним из важнейших элементов европеизации России и установление абсолютной монархии.

Генеральный регламент 1720 г. и Табель о рангах 1722 г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам.

Реформирование государственной службы в период преобразований первой четверти XVIIIв., изменение принципов комплектования и чинопроизводства государственных служащих, введённые в Табели о рангах, положили начало новому этапу корпоративизации государственных служащих, который также, как и применительно к XVIIв. можно рассматривать в качестве этапа формирования бюрократии, но уже на иной основе. В первые десятилетия существования механизм Табели о рангах почти не подвергался корректировке, поскольку результаты еще не были видны. И только после проведения прописей государственных служащих в 50-х годах XVIIIв., законотворчества в сфере формирования социального состава государственных служащих активизировалось.

Политика в сфере приема на службу, чинопроизводства имела во второй половине XVIIIв. явно продворянски характер. Но, несмотря на все законодательные усилия, правительству не удавалось противостоять притоку в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий, и оно было вынуждено в конце XVIIIв. принять ряд мер для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, в частности выходцев из податных сословий. В этой же период складывались и особые источники материального обеспечения, этой социальной группы вводились постоянные денежное жалованье для всех категорий чиновничества и пенсион.

Подводя итоги становления государственной службы, бюрократии можно сделать следующие выводы:

На протяжении XVIIIв. наблюдалось противоборство двух тенденций: с одной стороны, государственные служащие стремились обособится от прочих социальных групп, а с другой стороны, власти хотели обеспечить преобладание дворянства на государственной службе;

Изменение социального состава государственных служащих, постепенно происходившие на протяжение всего XVIIIв. в соответствии с принципами Табели о рангах, усугубились в результате провидения губернской реформы 1775г., что заставило правительство активизировать политику в сфере регулирования социального состава и имущественного обеспечения государственных служащих;

В последней четверти XVIIIв. для выработки и провидения политики по отношению к чиновничеству была налажена система его учета действовавшая вплоть до революции 1917г.;

Исследование состава семей чиновников, социального происхождения их жен и служебной карьеры их сыновей позволят сделать вывод об устойчивом характере происходивших в их среде в рассматриваемой период социальных изменений.

На протяжение исследуемого периода сословно-социальная ориентация политики правительства в вопросе формирования бюрократии неоднократно менялась. В разные периоды в центре внимания законодателей оказывалось те или иные сословные социальные группы населения, которым отводилось роль основного источника формирования низшего звена бюрократии. Представляется, что в 1720-1762гг.- правительство ориентировалось на дворянства, в 1762-1798гг. - на разночинцев, в 1798-1827гг. – на податные сословие, а в 1827г. основным источником формирования административных кадров стала канцелярская среда.

Менялись времена, учреждения, мундиры, но неизменным оставался спрос на тех, кто, не отличаясь нравственными и моральными устоями, был беспрекословным исполнителем воли начальства. Свидетели крутых поворотов Российской истории иногда тешили себя надеждой, что николаевский чиновник умер, но каждый раз надежда была напрасной – он бессмертен, как бессмертны черты, составляющие его суть и определяющие само понятие «чиновник».

Список использованных источников и литературы.

1. Источники

1.1. Генеральный регламент // Политическая история России. Хрестоматия / Сост. В.И.Коваленко, А.Н. Медушевский, Е.Н. Мощелков. –М.:АО Аспект Пресс, 1995.-С.180-185

1.2. Жалованное грамота дворянству // Хрестоматия по истории России / Сост.А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева.- М., Проспект. 2004 С.173-174.

1.3. О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу. 17 февраля 1853г. //http// www.hist.msu/ru /ER/Etext/PICT/Russia/htm

1.4. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе 1834 // http// www.hist.msu/ru /ER/Etext/PICT/Russia/htm

1.5. Табель о рангах // Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов.- М.:ООО «ТК Велби», 2002.-С.204-214.

1.6. Указ. О непроизводстве секретаря тех кто не дворяне.31 январь 1724г. //http// www.hist.msu/ru /ER/Etext/PICT/Russia/htm

1.7. Указ. О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники. 6 августа 1809г.// Хрестоматия по истории СССР с древнейших времен до 1861г./ Сост. П.П. Епифанов. О.П. Епифанова.- М.: Просвещение 1987.- С.314 – 315.

2. Литература

2.1. Архипова Т. Г., Румянцева М.Ф., Сенин А. С. История государственной службы в Росcии XVIII – XIX века. – М.: РГГУ, 2000. – 230с.

2.2. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. - М.: ИНФРА-М, 1997.- 392с.

2.3. Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVIII вв. // Абсолютизм в России. Сб.ст. – М.,1963. – 211с.

2.4. Ерошкин Е.П. История государственных учреждений до революционной России. Изд.2-е.-М., 1976.-346с.

2.5. Зайончовский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в.-М.,1994.-386с.

2.6. Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х XIX в. в России //Вопросы истории.- 1989.- №10.- C.3-25.

2.7. История России с начала XVIII века до начала XXI века. Под ред. А.М. Сахарова. – М. 2003. -862с.

2.8. Копанев А. И. Население Петербурга в первой половине XIX в.- М., Л., 1957.-385с.

2.9. Краснов Ю.К. История государства и права России. – М.,1997. – 328с.

2.10. Наздрачев А.Ф. Государственная служба,- М., 1999.- 386с.

2.11. Оболинский А.В. Государственная служба.- М.: Дело, 1999.-450с.

2.12. Павленко Н.И. Петр Великий. – М.: Мысль, 1990. – 591с.

2.13. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая II: Политика правительства в области формирования бюрократии //Отечественная история. - 1996.-№4.- С.29-43.

2.14. Писарькова Л.Ф. Россиеский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века http://www.strana-oz/ru/?numid = 17&article = 834#s

2.15. Старилов Ю.Н. Служебное право,- М.: Бек, 1996.- 256с.

2.16. Троцкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII-XIX вв. Формирование бюрократии. - М., 1979.- 473с.

Социальная группа в дореволюционной России, принадлежность к которой определялась пребыванием на гражданской (статской) службе и наличием чина.

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства (см. Органы управления дореволюционной России). Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Генеральный регламент 1720 г. и Табель о рангах 1722 г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина (см. Чины, звания, титулы).

Со второй половины XVIII в. все чиновники за службу стали получать денежное содержание, а земельные пожалования являлись уже формой награды за особые заслуги. Благодаря губернской реформе 1775 г. сформировался регулярный аппарат местного управления. Губернские и уездные учреждения пополнялись как поместными дворянами, так и выходцами из других сословий. К концу XVIII в. численность чиновников достигла 16 тыс.

Министерская реформа 1802 г. и разработанное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств» 1811 г. придали законченные формы организации и делопроизводству центральным государственным учреждениям. От чиновников всех рангов требовалось профессиональное знание и строгое следование установленным порядкам чинопочитания, переписки с вышестоящими и подчиненными учреждениями, течения бумаг внутри учреждения. Это, с одной стороны, порождало более жесткие требования к дисциплине чиновников, а с другой, повышало значимость их служебного опыта. Чиновничество превращалось в замкнутую и отчасти наследственную корпорацию, для большинства членов которой государственная служба становилась единственным источником существования.

Своего совершенства ст.атская служба достигла при Николае I, когда правительственный аппарат работал как хорошо отлаженная машина. Образец дисциплины задавали генералы и офицеры, которые и до этого широко использовались на гражданской службе, но в эти годы играли первенствующую роль в государственном управлении. В первой половине XIX в. быстро росло число учреждений, увеличивались их штаты, значительно повысился объем переписки и делопроизводства. В результате к середине века численность чиновников достигла 90 тыс.

По своему социальному положению чиновничество было далеко не однородным. К высшим чинам (с 1-го по 5-й класс) относились министры, члены Государственного совета, сенаторы, послы, губернаторы и другие лица, занимавшие ответственные посты. Их называли сановниками. Они получали высокое денежное содержание, к нему обычно делались еще прибавки в виде столовых денег (для представительских приглашений к столу важных персон и подчиненных лиц), квартирных (или предоставления казенной квартиры), разъездных и др. Помимо регулярных окладов сановников в XVIII в. часто жаловали крепостными душами, а в XIX в., когда раздача казенных земель была прекращена, - так называемыми арендами - правом в течение определенного срока извлекать доход с казенного имения. Сановники пользовались многочисленными привилегиями: в служебных поездках по стране они имели право требовать на почтовых станциях первоочередной смены лошадей, число которых соответствовало их высокому рангу, они занимали почетные места на различных церемониях, а также в театрах, на обедах и балах, соответствующие почести оказывались и их женам. Чины этих рангов могли быть пожалованы высшими государственными наградами, поэтому только их мундиры украшали орденские ленты и звезды (см. Награды государственные).

К средней группе чинов (6-8-й классы) относились чиновники, занимавшие начальствующие должности в аппарате министерств и губернских учреждениях. Их оклады и общественный престиж зависели от должности, места и рода службы. Труднее приходилось чиновникам 9-14-го классов. В центральном аппарате у них были невысокие должности, но в уездном управлении они могли занимать и ответственные. Однако оклады и тех, и других были невысоки, и без дополнительных доходов они едва сводили концы с концами. Их жалованье не превышало заработок ремесленника или рабочего. Пределом желаний мелкого чиновника было дослужиться до чина 8-го класса или до ордена, что до 1845 г. давало ему право на потомственное дворянство. У выходца из купцов или мещан с начальным образованием на это уходило до 30-35 лет тяжелой службы. Вознаграждение же орденом (низшей степенью ордена Св. Анны или Св. Станислава) чиновника такого ранга случалось нечасто.

Но самым трудным было положение канцелярских служителей, стоявших вне Табели о рангах и занимавшихся главным образом перепиской бумаг. На свой скудный заработок они влачили нищенское существование. Формально они не считались чиновниками, так как не имели табельного чина, но большинство чиновников начинали свою службу в качестве канцелярских служителей.

В состав чиновничества в XVIII-XIX вв. входили также ученые, художники, архитекторы, профессора университетов, учителя гимназий, служащие архивов, библиотек, музеев. Все они состояли на статской службе, получали жалованье от казны и имели чин, иногда довольно высокий (профессора и академики достигали чинов 3-4-го классов). Близкие по роду своей деятельности к лицам свободных профессий, они в большинстве своем не считали себя чиновниками и пользовались, находясь на службе, относительной свободой от той жесткой субординации, столь характерной для службы чиновничества в целом.

Карьера чиновника зависела от многих факторов, важнейшим из которых было происхождение. Потомственный дворянин имел законные привилегии ускоренного производства в очередной чин, пользовался он также связями, позволявшими ему занимать должности на виду у высокого начальства, возможностью заменить службу на низших ступенях чиновной лестницы более привлекательной службой в армии, а то и вовсе их миновать, числясь на службе все годы младенчества и отрочества, как это было распространено в XVIII в. Поэтому если в низших чинах потомственные дворяне составляли в середине XIX в. около 20%, то на высших должностях их доля поднималась до 80-100%.

Другой важный фактор успешной карьеры - образование. Окончив университет или лицей, выпускник начинал карьеру сразу с получения одного из классных чинов (ученая степень магистра или доктора давала право соответственно на чин 9-го или 8-го класса). Высшее и среднее образование способствовало более быстрому продвижению по службе, поэтому уже к середине XIX в. в высших чинах преобладали лица с высшим и средним образованием, в то время как в низших классах чиновники с начальным образованием составляли 80-90%.

Успех карьеры во многом зависел от усердия чиновника, его исполнительности и дисциплинированности и, конечно, от его способности угождать начальству. В русской литературе и публицистике сложился устойчивый образ чиновника как человека угодливого, нечистого на руку, безразличного к нуждам людей и возводившего в культ собственное бумаготворчество. Угодничество действительно было одним из характерных качеств чиновника, начиная от канцелярского служителя и кончая министром. Особенно зависели от воли начальника те, кто мог рассчитывать только на казенное жалованье и на его увеличение по мере продвижения по служебной лестнице.

Столь же характерным было и взяточничество чиновников. Мелкие чиновники поборами возмещали скудость жалованья, а крупные наживали состояния, но иногда брали лишь потому, что так было принято. Справедливыми были и упреки в бездушном формализме канцелярской работы. Бумага служила самой простой формой отчетности и контроля за работой чиновника, поэтому бумаге порой доверяли больше, чем своим глазам.

В XIX в. для характеристики чиновничества иногда употребляли слово «бюрократия», которое переводится как «власть канцелярии». Бюрократия признавалась врагом всего прогрессивного, преградой между императором и народом, силой, отчужденной от реальностей жизни. К концу XIX в. численность чиновничества достигла 400 тыс. человек, и неуклонный его рост порождал в обществе опасения, что бюрократия превращается в могущественную силу, бесконтрольно распоряжающуюся властью. Действительно, роль чиновничества в жизни общества неуклонно возрастала. По мере усложнения самой социальной жизни государство брало на себя регулирование самых разных ее сфер, и поддержание социального порядка все в большей степени обеспечивалось бюрократией.

В советский период истории для обозначения чиновников государственного и партийного аппарата широко употреблялось слово «номенклатура». Однако это не только термин, имеющий негативную окраску, но и название документа, появившегося в недрах ЦК РКП(б) в 1923 г. Номенклатура представляет собой перечень (список) наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, назначение на которые осуществлялось по воле партийных органов. На практике это означало, что кандидатуры на руководящие должности в госаппарате предварительно рассматривались, утверждались или отзывались партийными комитетами - от райкома до ЦК КПСС. Номенклатуры носили секретный характер и никогда в открытой печати не публиковались. Ежегодно они пересматривались и в разные годы включали различное количество должностей. Советская номенклатура обладала рядом особенностей: по спискам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации; по ним назначались как члены партии, так и беспартийные; номенклатура включала даже ту часть госаппарата, которая была выборной (ВЦИК, ЦИК СССР). Это означало, что еще до выборов (на съезде или сессии какого-либо государственного органа) органами КПСС принималось решение об избрании или отзыве тех или иных кандидатов, которое затем претворялось в жизнь. Такой системе назначения на должности была присуща изначальная незаконность. Ведь ни в одном законодательном или нормативном акте - ни в Уставе КПСС, ни в положении о наркоматах (министерствах), ни в Конституции - не говорилось о том, что министр или председатель исполкома Совета назначается ЦК партии.

С помощью номенклатурного принципа назначения партия могла полностью контролировать все общество. Если госаппарат (министерства, Советы) руководил в отраслевом или территориальном масштабе, то «партийная власть» через номенклатуру подчинила себе все сферы жизни общества, всю страну.

Особенностью советской номенклатуры являлась также натуральная оплата ее службы. Этот процесс достиг своего максимума в 60-80-е гг. К невидимой части оплаты относились: предоставление квартир в домах повышенной комфортности, специальные столовые, отличавшиеся качеством обслуживания и более низкими ценами (чем в общепите), спецпайки, спецбольницы и поликлиники, самые высокие в стране гонорары в партийных издательствах для представителей номенклатуры, бесплатные государственные дачи и т. п.

К началу перестройки только партийная номенклатура (без госаппарата) составляла 500 тыс. должностей.

В 1989 г. старый институт номенклатуры был ликвидирован.

* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.

Введение

ГЛАВА I Численность, правовое положение и условия службы российских чиновников XVIII — начала XX в.

ГЛАВА II Номенклатура и постсоветское чиновничество

Заключение

Список использованной литературы

ЧИСЛЕННОСТЬ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ РОССИЙСКИХ ЧИНОВНИКОВ XVIII — НАЧАЛА XX В.

Российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе запад-ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.

Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники I—V классов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т.п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные советники, коллежские асессоры, занимавшие должности начальников отделений департамен-тов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т.д. Это было в основном ядро губернской администрации. В тре-гью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили гитулярные советники, губернские и провинциальные секре-гари, коллежские регистраторы, которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров, заседателей и пр. Именно в их руках находилась власть на местах.

Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство.

Табель о рангах включала в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7 %). Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе (постоянное денежное жалованье и пенсион).

Характеризуя чиновничий мир России XVIII — началаXIX в., следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осуществлялось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря на то что одним из главных принципов Табе-чи было последовательное прохождение служащими всех рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каж-дом чине составляло не менее трех-четырех лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом, помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.

Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10—15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовой рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей деятельности руководствовавшихся исключительно законами. Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825—1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу.

В последней трети XIX в. были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебнх заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями.

Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса.

К началу XX в. общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., в том числе классных чиновников — 161 тыс. человек. Из них 1,5 % составляли чиновники I—IV классов, 49 — V—VIII классов и 49,5 % — IX—XIV классов. Кадровая политика, направленная на повышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87 % представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58 %. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36 % расходной части бюд-жета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу.

Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западноевропейских стран.

НОМЕНКЛАТУРА И ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентным кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управления, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начало этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г.

1930-е гг. стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой).

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип под-бора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности.

Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-рас-пределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б).

В 1923 г. практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦК РКП (б). Всего в номенклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список № 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т.д., но при этом местные руководители стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрокра-тизации и централизации.

Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались.

Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90 % коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального. Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надеждой и опорой сталинского режима.

Чистки 1920-х гг. и репрессии 1930-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенклатуры укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя.

Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели к тому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должностей служащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить админист-ративно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлялось по ус-мотрению власть предержащих, иного и быть не могло.

Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа.

Российское чиновничество начала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократической волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.

По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образованна, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в три раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В два раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представи-тельство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (по данным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды) .

В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.

Исследование А.А. Жабреева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5 %, 17,5 % находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного учреждения колеблется в пределах 35—45 лет. Молодежи до 25 лет нет ни на районном, ни на областном уровнях. Среди высших руководителей преобладают люди, имеющие десятилетний стаж работы, у остальных он и того больше — 20 лет. Обычно администраторами являются мужчины; чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщины представлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования, то преобладают специалисты с высшим техническим и сельскохозяйственным образованием, хотя заметно увеличение доли экономистов и гуманитариев.

Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15 % управленцев, на районном и волостном — 8 % . Думается, что Ленинградская область показывает картину, вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государствен-ных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее. По данным М.Х. Факрушина, несмотря на некоторое омоложение политической элиты РТ, 92 % ее — представители прежней номенклатуры, большая часть (83 %) — выходцы из села или из малых городов, уклад жизни в которых близок к деревенскому, 50 % закончили ветеринарный и сельскохозяйственный институты, 78 % — татары (данные на середину 1990-х гг.) .

Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992—1997 гг. возросла вдвое. 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы бы назвали «бюджетниками» (например, в ФРГ учитель — это государственный служащий).

Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14 % в год.

В целом же почти 75 % чиновников федерального и регионального уровней являются выходцами из старой номенклатурной системы. Но, наверное, это нельзя поставить в упрек ни им, ни руководителям государства: ведь новое чиновничество только подрастает.

Российское чиновничество как самостоятельное сословие ведет начало с петровских реформ и Табели о рангах, выделивших государственную службу в особую сферу профессиональной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на те или иные должности лица стали составлять довольно стройную, всецело зависящую от воли вышестоящего начальства иерархическую корпорацию. Сформировавшись как особый привилегированный слой, российское чиновничество росло и развивалось.

В годы Гражданской войны и нэпа появилась советская но-менклатура. Номенклатурный подбор кадров свидетельствовал о разочаровании руководства коммунистической партии в «управлении посредством самого народа». Советская номенклатура была тайной, всеохватной и монополизированной одной партией. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидера партии и его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники более низкого уровня. Несмотря на все стремление к разрыву с прошлым, номенклатура в процессе своего развития воспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюционным российским чиновничеством, — чинопочитание, бюрократизм, стремление к администрированию. Вместе с тем советская номенклатура обладала и чертами, позволяющими оценивать ее не столь однозначно: ограничение коррупционных поползновений, служение Родине, организация подготовки и повышения квалификации кадров (при всей идеологизации последних) могут быть поставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не в вину.

Постсоветский этап развития нашей страны сломал номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров, отбросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбора, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами предшествующих систем — коррумпированностью, непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образованием, юристов, экономистов, владеющих современными управленческими технологиями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII—XX веков: учеб. пособие. М., РГТУ, 1999.

2. История государственного управления в России / Под ред. А. Н. Марковой. М.,

3. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

4. Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940: учеб. пособие для вузов. М.,

5. Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII—XX вв. СПб. 1999.

6. Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебное пособие. М., Омега-Л., 2006. 125