Взаимосвязаны и при этом вполне могут существовать по отдельности, они характеризуются специфическим характером и содержанием, осуществляются с помощью специальных приёмов и способов. Обычно выделяют следующие группы функций: организация, мотивация, планирование, контроль.

Функции организации основываются на объединении людей и средств, для того, чтобы достичь определённых целей. Организовать процесс можно двумя способами: разделить организацию на подразделения в соответствии с целями или делегировать полномочия.

Функции планирования подводит базис подо все остальные функции, поскольку обосновывает и даёт понятие о том, какими должны быть организации, и что нужно сделать, чтобы этих целей достичь. Существующие типы планирования: стратегическое, тактическое и оперативное.

Функции мотивации - комплекс мер для обеспечения мотивации труда, побуждения персонала к деятельности по достижению целей.

Контроль как функция управления имеет два направления: контроль, применяемый для корректировки отклонений от плана или самого плана, и контроль, применяемый для оценки полученного результата. Контроль обеспечивает достижение организацией поставленных целей и способствует нормальному функционированию предприятия. Контроль как функция управления применяется для предупреждения кризисных ситуаций, при общей неопределённости и динамичности среды, для поддержания успеха(позволяет сопоставить результаты и плановые показатели).

По своевременности осуществления контроль может быть стратегическим, оперативным и заключительным. включает в себя определённые процедуры, правила, тактику и политику. Его основное применение относится к финансовым, материальным и трудовым ресурсам. реализуется в процессе работы, обычно это контроль подчинённого начальником. Заключительный контроль применяется по факту окончания работы и результатам труда.

Для управления производственными процессами необходима определённая информация, которая получается с помощью учёта. как функция управления подразумевает постоянное наблюдение за хозяйственными процессами, их регистрацию и обобщение. Он представляет собой количественное и качественное отражение экономических процессов для контроля и управления этими процессами

Контролируемые субъекты и объекты также должны быть чётко определены и прописаны в должностных инструкциях и положениях о подразделениях. Контроль как функция управления тесно связан с мотивацией, поскольку по результатам контроля можно выявить степень достижения той или иной цели. Соответственно, все должны быть понятны исполнителям, только тогда контроль будет эффективен.

Также контроль как функция управления предполагает наличие определённых требований: эффект влияния на людей, определение контролируемых границ, выполнение контрольных задач и эффективность самого контроля. Он не должен нести негативной окраски кого-то «поймать и наказать», как принято в некоторых организациях.

В ежедневных функциях руководителя по обеспечению нормальной жизнедеятельности организации функции контроля естественным образом «поручаются» руководителю, даже если это не прописано в его должностных обязанностях.

Контроль как функция управления должен быть эффективен, то есть иметь стратегический характер, быть нацеленным на достижение определённых результатов, прост и экономичен. Если эта функция выполняется руководителем успешно, то его деятельность по управлению коллективом также складывается успешно и эффективно. Контролировать - значит делать всё возможное для получения конкретных результатов, что и требуется от любого руководителя организации.

Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определяет, какие именно органы исполнительной власти имеют в своей компетенции исполнять контрольно-надзорные полномочия. Рассмотрим эти органы поочерёдно: федеральное министерство - орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, возглавляемый министром РФ; в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ РФ, ФЗёРФ, актами Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключениями, установленными теме же правовыми актами, которые приведены выше. Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" № 314 (с изменениями и дополнениями) Также министерства осуществляют контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, в связи, с чем федеральный министр осуществляет следующие функции:

• 1. утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
• 2. вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
• 3. вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
• 4. вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;
• 5. во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
• 6. имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
• 7. назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
• 8. вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
• 9. принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
• 10. вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
• 11. вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
• 12. назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.Бахрах Д.Н., Административное право России. Учебник для ВУЗов М.: Издательство НОРМА, 2009, с. 202

Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, возглавляемый руководителем (директором) федеральной службы. В область ведения федеральных служб входит издание индивидуальных правовых актов, на основании и во исполнении Конституции РФ, ФКЗ РФ, ФЗ РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов министерств РФ.Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник -- 2-е издание перераб. и дополненное -- М: ТК Велби, издательство Проспект, 2004, с. 159

Таким образом, мы делаем вывод, что контрольно-надзорными полномочиями в РФ наделены Федеральные Министерства РФ и Федеральные службы РФ, а наделяет их непосредственно Президент путём издания Указов и Правительство РФ.

Возьмём также во внимание Указ Президента от 12.05.2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". В соответствии с ним Министерства РФ и федеральные службы РФ переформировываются и изменяются в плане компетенции и численности штата. Примером нам может послужить ст.5: передать Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав; ст.6: установить, что в ведении Министерства культуры Российской Федерации находятся Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Федеральное архивное агентство. Указ Президента от 12.05.2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" № 724 от 12.05.2008 г. Ст.15 налагает на министерства новые функции, устанавливает, что министерства вправе: давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом. Указ Президента РФ напрямую доказывает то, что государство тщательно занимается тем, чтобы федеральные министерства и федеральные службы правильно функционировали и профессионально выполняли контрольно-надзорные полномочия.

Основываясь на Федеральный Закон РФ от 26 декабря 2008 г. №294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)", который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, мы выясним, что именно входит в полномочия по контролю и надзору. Ст.4 п.2 перечисляет их полномочия:

• 1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
• 2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
• 3) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора);
• 4) организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
• 5) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий. Федеральный закон РФ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ

Также закон регламентирует функции органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль. Их детально описывают статьи 5 и 6. Также закон задевает немаловажную сторону взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведение проверок (ст.7).

Федеральный Закон показывает, какого рода действия, возможно, осуществлять для контроля и надзора, а именно: проведение внеплановых проверок, документационная проверка, выездная проверка, также он регламентирует как и каким образом эти действия необходимо осуществлять.

Контрольно-надзорными полномочиями напрямую также обладает Правительство РФ, которое является наиважнейшим органом исполнительной власти в нашем государстве. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О правительстве РФ" от 17.12.1997 г. с изменениями от 29.01.2010 г. Правительство РФ:

• 1. осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает все возможные меры по устранению нарушению законодательства РФ;
• 2. руководит и контролирует действия министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
• 3. осуществляет контрольные функции при утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органов исполнительной власти;
• 4. имеет в своей компетенции право отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостановить их действие;
• 5. контролирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в отношении вопросов, отнесенных к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, разрешает конфликты между федеральными органами и органами субъектов исполнительной власти РФ;
• 6. вносит, в случае противоречия актов органов исполнительной власти Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ, правам и свободам человека и гражданина, предложения о приостановлении их действия. Федеральный конституционный закон РФ «О правительстве РФ» с изменениями и дополнениями от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ

Административно-процедурное производство

1. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. Это акт - специальное разрешение органов, уполномоченных на ведение лицензирования.

Основы лицензирования установлены Федеральным законом №99 "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 4 мая 2011 г. Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд документов: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе; вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа. При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы. Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в указанный срок с указанием причин отказа. В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности. Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается. Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, могут приостановить действие лицензии в случаях: представления владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в представленных для получения лицензии документах; нарушения лицензиатом условий действия лицензии и т.п. Срок приостановления не может превышать шести месяцев. Лицензиат вправе обжаловать решение в судебном порядке.Федеральный закон РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4.05. 2011 г. № 99-ФЗ

Лицензирование в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Но она распространяется также на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования. Исполнительные органы субъектов РФ, а также системы местного самоуправления дают разрешения на основе заявлений (уведомлений) уполномоченных трудовых коллективов предприятий и учреждений, общественных объединений и отдельных групп граждан. Заявление должно быть подано не позднее, чем за 10 дней до проведения соответствующего мероприятия. В нем указываются: цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время начала и окончания, предполагаемое количество участников и т.п. Решение сообщается заявителям не позднее, чем за пять дней до времени проведения мероприятия. Решение может быть положительным, но с предложением другого места и иного времени проведения мероприятия. Решение может быть и отрицательным, если цель проведения мероприятия противоречит закону либо угрожает общественному порядку и безопасности. Отказ может быть обжалован в судебном порядке. Бахрах Д.Н., Административное право России. Учебник для ВУЗов М.: Издательство НОРМА, 2009 г. - 640 с.

• 2. Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Органы Росрегистрации (федеральная служба) России осуществляют также государственную регистрацию юридических лиц и прав на недвижимость. Органы Росрегистрации, рассматривающие заявление общественного объединения о регистрации, принимают решение: зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Данный вид государственной регистрации отнесен к компетенции учреждений Федеральной регистрационной службы России. Это устанавливает Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Радько Т.Н. Теория государства и права. Учебное пособие М.; Проспект, 2011 г., с. 382В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. (с изменениями от 23 апреля 1996 г., 14 февраля 1997 г., 16 марта 2000 г., 14 августа 2002 г., 22 декабря 2004 г., 28 марта 2008 г.) "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию". В связи с узаконением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства была отменена прописка и выписка граждан и заменена регистрационным учетом, который осуществляется по месту жительства в органах внутренних дел или в местной администрации.Государственное управление и политика / под ред. Л.В. Смогунова. - С.Пб., 2010, с. 290
• 3. Производство по принятию правовых актов управления, то есть правотворчество - пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти.

Правовой базой для рассматриваемых процедур служат постановления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, правила подготовки ведомственных нормативных актов. Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т.е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной власти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект акта подлежит предварительному согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Государственная регистрация предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о необходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведомственный характер. Для исполнения акты направляются только после государственной регистрации официального опубликования. Без этого акт не может применяться.Медведев, В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства / В. Н. Медведев. 8722; М., 2004, с.21

законности применительно к конкретной ситуации).

Контроль и надзор - два универсальных средства обеспечения законности в государственном управлении. Контроль и надзор обладают признаками пресекательных и принудительных мер административного воздействия.

Об их различиях и сходных чертах в науке административного права существует серьезная дискуссия.

Итак, контроль представляет собой систему наблюдения за деятельностью и корректировки поведения подконтрольных объектов в целях соответствия их деятельности установленным нормам права и целям осуществляемой деятельности. Надзор же заключается в создании системы проверки соблюдения закона в процессе осуществления различных видов деятельности с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства.

Контроль является средством обеспечения законности, применяемым в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами государственного управления. Осуществление контроля предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного. Контрольные процедуры ставят своей целью не только выявление соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и оценку рациональности, разумности, эффективности осуществляемых действий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, т.е. непрерывно, а также и выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий.

Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных субъектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного субъекта, и имеет своей целью исключительно выявление правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов. Надзор осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительных сбоев в деятельности поднадзорных субъектов.

Сущность контроля заключается:

1) в наблюдении за функционированием соотв.

Под. контр. объекта

2) в получении объективной и достоверной информации о состоя-нии законности и дисциплины

3) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины

4) в выявлении причин и условий, способствующих правонаруше-нию

5) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, винов-ных в нарушении законности и дисциплины.

Признаки контроля:

1. между контролируемым органом и подконтрольным объектом существуют отношения подконтрольности.

2. объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого.

Контролирующий вправе вмешиваться в текущую хоз. деятельность контролируемого.

3. контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

4. контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Различный контроль: текущий, предварительный и последующий.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном систематичном наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.

Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т.к. при надзоре в отличие от контроля вмешательство в текущую административно-хозяйственную дея-тельность подконтрольного не допускается.

Различают 2 вида надзора:

Прокурорский

Административный

Термины контроль и надзор приняты для обозначения идентичный понятий. Различается их применение: надзор в отличие от контроля осуществляется над объектами, которые не подчинены органам его осуществляющим. Другими словами функции надзора могут выполняться только органами государства и направлены на соблюдение законодательства в той или иной области деятельности (административный надзор).

Л.Ю. Кролис

Рассматриваются функции контроля и надзора, закрепленные за средним звеном аппарата исполнительной власти после административной реформы. Обосновывается вывод о необходимости четкого законодательного разделения этих двух видов деятельности.

This article considers functions of control and supervision, consolidated by the middle section of executive machinery in the result of administrative reform. The conclusion about necessity of precise legislative division of these two kinds of activity is justified.

История России - это бесконечная череда более или менее успешных реформ. Как показывает опыт, наиболее трудно всегда шли преобразования, связанные с реорганизацией государственного аппарата. Административные реформы всегда начинались сверху и неизбежно встречали мощное сопротивление чиновничества. Примерно такой же была реакция и на провозглашенную в 2004 г. идею проведения в России масштабной административной реформы. Реформу приняли не все. Хотя, безусловно, и в обществе, и во властных структурах разделяли поставленную цель - создание сильного и эффективного государственного аппарата. Реформа должна была включать в себя:

1) формирование оптимальной структуры органов исполнительной власти;

2) четкое распределение функций между ними;

3) налаживание взаимосвязей между структурными звеньями;

4) установление определенных процедурных правил, действующих как внутри системы исполнительной власти, так и во взаимоотношениях ее с иными субъектами права, и т. д.

Насколько это удалось? Уже сегодня ясно, что система федеральных органов не избежит новых изменений: многие их функции потребуется перераспределить, а в ряде случаев ликвидировать или уточнить, принять новые нормативные акты, упраздняющие избыточные и дублирующие функции. Особенно это касается деятельности органов, осуществляющих государственный контроль и надзор. Соотношение этих функций привлекает внимание многих специалистов-правоведов, особенно после издания указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , где эти понятия не определяются, а союз «и» между ними позволяет предполагать нетож-дественность этих понятий. В то же время в других нормативных актах сходные понятия не разграничиваются. Например, в ст. 2 федерального

Функции контроля и надзора в деятельности федеральных служб

закона от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленным федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Данная норма свидетельствует, что законодатель рассматривает государственный контроль и государственный надзор как равнозначные понятия. Соответственно в федеральном законодательстве, регулирующем контрольно-надзорную деятельность не проводится разграничение между органами государственного контроля и органами государственного надзора. Так, в указе Президента РФ от 25 июля 1995 г. №1095 «О первоочередных мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» были перечислены органы финансового контроля, в том числе и Центральный банк РФ, который как по старому, так и по новому закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» «осуществляет именно надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп...» . Вновь созданная Федеральная служба финансово-бюджетного надзора согласно п. 5.1 положения «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» осуществляет контроль и надзор. .

То же самое можно сказать о Федеральной службе страхового надзора и т. д.

Если все созданные в результате административной реформы федеральные службы осуществляют контроль и надзор, то тогда мы имеем типичный случай несоответствия формы и содержания, то есть наименование государственной структуры не соответствует тем функциям, которыми она наделена. Следовательно, при определении наименования той или иной контролирующей (надзорной) структуры по-прежнему игнорируется необходимость разграничения понятий «контроль» и «надзор» (причем фактически указанные федеральные службы являются контролирующими, а не надзорными органами) .

Не вызывает сомнений, что многие признаки контроля и надзора совпадают. Например, отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т. д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. Главное же отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. Типичный пример - ст. 2 закона «О Счетной палате». Целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий . При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора. Подобной точки зрения

придерживается большинство ученых. И думаю, не прав В.П. Беляев, считая, что Д.Н. Бахрах смешивает понятия контроля и надзора . На мой взгляд, он лишь считает, что надзор - часть контроля, его разновидность . И сам В.П. Беляев в конечном итоге приходит к такому же выводу .

Однако некоторые ученые не разделяют этой точки зрения и утверждают, что контрольные мероприятия проводятся соответствующими органами в отношении тех физических и юридических лиц, на которых они могут оказывать регулирующее воздействие, то есть поведение подконтрольных субъектов постоянно или временно регулируется данными органами . В качестве примера приводятся налоговые органы, осуществляющие контроль в отношении налогоплательщиков, поскольку их действия, связанные с исчислением и уплатой налогов, регулируются этими органами. Но ни в одном документе, устанавливающем правовой статус Федеральной налоговой службы и ее структурных подразделений, нет упоминания о регулирующей функции этих органов, как, например, об этом прямо и недвусмысленно говорится в гл. X закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Если рассматривать регулирование, как упорядочение, налаживание, то с некоторой натяжкой можно подвести под это понятие регистрацию и учет налогоплательщиков, ведение государственных реестров юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, налогоплательщиков, а также лицензий, разрешений, разработку форм различных документов (расчетов по налогам, налоговых деклараций и т. д.). Но тогда правильнее будет сказать, что налогоплательщики подпадают под регулирующее воздействие нормативных актов, которыми такие обязанности налоговых органов установлены. В то же время самим налоговым органам право нормативного регулирования не предоставлено. Неоднозначность понимания вызывают и п. 5.13 положения «О Федеральной налоговой службе», п. 6.11 положения «Об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе. инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня», которым налоговым органом предоставляется право осуществления проверок деятельности налогоплательщиков в установленной сфере деятельности. Установленная сфера деятельности для налоговых органов - это налогообложение. Значит, им предоставлено право осуществления проверок соблюдения законности при исчислении и перечислении налогов, так как конечная цель этих органов - обеспечение исполнения доходной части бюджета и внебюджетных фондов по налогам и сборам.

Однако расплывчатость формулировки позволяет налоговикам осуществлять проверки не только деятельности, связанной с налогообложением, и соответствия ее законам, но и вмешиваться в оперативнохозяйственную деятельность налогоплательщика, возлагать на него не предусмотренные законом обязанности. Примером может служить запрещение налогоплательщикам-покупателям заключать договоры с поставщиками, не выполняющими налоговые обязанности. Таким образом, на покупателя возлагаются обязанности по контролю за поставщиками. Речь идет о вычетании НДС фирмой-покупателем, подтвер-

Функции контроля и надзора в деятельности федеральных служб

жденном документами. Спор по этому вопросу был решен Арбитражным судом в пользу покупателя . Это лишь один из примеров. Подобными действиями нарушается главный принцип налогообложения - принцип хозяйственной независимости и свободы налогоплательщика, сформулированный еще А. Смитом; этот принцип реализуется в налоговом законодательстве большинства стран.

Проверка деятельности налогоплательщиков по исчислению, полноте и своевременности перечисления налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды является, на наш взгляд, надзорной деятельностью, а Федеральная налоговая служба - органом налогового надзора. Но по отношению к своим структурным подразделениям она является органом контроля. Это четко определено п. 6.4 положения «О Федеральной налоговой службе», который гласит, что «Федеральная налоговая служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право. осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций». Это вполне логично, так как орган, созданный государством, принадлежащий государству и существующий за счет бюджетных средств должен оправдывать свое предназначение. Поэтому вышестоящие структуры имеют право осуществления проверок в отношении нижестоящих структур не только в части законности их деятельности в сфере налогообложения, но также ее целесообразности и эффективности. В нормативных актах, устанавливающих административно-правовой статус федеральных служб, необходимо четко разделить, в отношении каких субъектов осуществляется надзор, а в отношении каких - контроль. Если же в самом названии федеральной службы присутствует только надзорная функция (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора), а в положении им предоставлены и контрольные полномочия, то лучше было бы назвать их службами контроля, а не надзора, учитывая, что контроль по масштабу охватываемой сферы деятельности шире надзора и включает его. Но и в этом случае необходимо в тексте документов, устанавливающих административно-правовой статус органов, разделить контрольные и надзорные полномочия.

Таким образом, идеальной структуры и четкого разделения функций органов исполнительной власти (в том числе осуществляющих контроль и надзор) в результате административной реформы, на наш взгляд, не получилось. Новая структура этих органов не решила проблемы развития и эффективности их работы. Поэтому совершенствование системы необходимо продолжить, четко определив предметы ведения различных органов исполнительной власти согласно критериям построения по уровням, сферам и целям (ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ). Очевидно также, что органам, осуществляющим контроль и надзор, должна быть придана организационно-правовая самостоятельность в рамках единого правового поля. И начало этому уже положено. Указом Президента РФ от 12 мая 2006 г. Федеральная таможенная служба выведена из системы Министерства экономического развития и торговли, а руководство ею передано Правительству. Таможенной

службе вновь переданы функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела . Остается только в п. п. 5.4. и 5.11 Положения о Федеральной таможенной службе заменить функции контроля функциями надзора; контроль же оставить только в деятельности таможенных органов и представительств Службы за рубежом .

Список литературы

1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. (в ред. Указа ПРФ от 20.05.2004 № 649) // С3 РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2. О Центральном банке РФ (Банке России): Федеральный закон. Ст. 4. П. 9 // С3 РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

3. О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: Положение, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 // С3 РФ. 2004. № 12. Ст. 1103.

4. О Федеральной службе страхового надзора: Положение, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 330. П. 1, 5.1 // С3 РФ. 2004. № 13. Ст. 1240.

5. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография. М., 2005.

6. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.

7. Кононов П.И., Потокин И.В. Административно-правовой статус органов государственного контроля и органов государственного надзора: Основные подходы к пониманию и разграничению // Полицейское право. 2006. № 1.

8. Андреева Т. Когда покупатель в ответе за недобросовестность своих поставщиков // Глобус. 2006. № 4. С. 80-81.

9. Вопросы Федеральной таможенной службы: Указ Президента РФ от 12 мая 2006 г. № 473 // Российская газета. 2006. 12 мая.

Л.Ю. Кролис - канд. юр. наук, доц., РГУ им. И. Канта.

Г.В. Казакова

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТРУДА

Анализируется необходимость разработки правовых актов, связанных с повышением эффективности управления и развития трудовых ресурсов, в условиях ухудшения демографической ситуации в России.

This article gives arguments in favour of the necessity of legal statements elaborating connected with the raising effectiveness of

Новая редакция Ст. 23.7 КоАП РФ

1. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8 - 10 статьи 7.32, статьями 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5 и частью 1 статьи 19.7.2 настоящего Кодекса (в пределах своих полномочий).

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органа, указанного в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;

2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;

3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.

Комментарий к Статье 23.7 КоАП РФ

В настоящее время таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Ее статус определяется Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Следует также иметь в виду, что исходя из Определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 137-О субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.

Другой комментарий к Ст. 23.7 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Отношения в названной сфере регулируются БК.

2. Административные правонарушения в бюджетной сфере предусмотрены ст.15.14 - нецелевое использование бюджетных средств; ст.15.15 - нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; ст.15.16 - нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.

3. Органы, на которые возложены контрольные функции в данной сфере, входят в систему Министерства финансов РФ. Это - органы федерального казначейства, а также территориальные контрольно-ревизионные органы.