Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Согласно ст. 43 и 44 Конституции РФ права на образование и культурную деятельность относятся к основным правам человека. Основные права и свободы человека не зависят от воли субъекта и являются естественными, неотъемлемыми правами личности, данными гражданину от рождения, которые не могут быть переданы другому лицу, быть отчуждены и не подлежат оценке; от них нельзя отказаться.

Конституционные гарантии права на образование и культурную деятельность предусматривают следующее:

1. Законодательное закрепление деятельности, обязанностей государства, имеющих сложный состав и структуру, направленных на обеспечение свободного доступа граждан к получению образования и ведению культурной деятельности, создание необходимых условий для получения образования и ведения культурной деятельности.
2. Действия органов государства, местного самоуправления по реализации закрепленных в нормативных правовых актах предписаний, обусловливающих реальное обеспечение получения образования и ведения культурной деятельности.

Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования и культуры

Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования и культуры: федеральный и региональный.

В свою очередь , как федеральное, так и региональное законодательство включают законодательные и иные нормативные правовые акты.

Федеральные законы в области образования и культуры принимаются для того, чтобы:

• разграничить компетенцию и ответственность в области образования и культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования и культуры, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации;
• вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и в соответствии с которыми те осуществляют собственное правовое регулирование в области образования и культуры.

Субъекты РФ в соответствии со своей компетенцией могут принимать в области образования и культуры законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в этих областях. Более того, законодатель устанавливает, что региональные законы и иные нормативные правовые акты не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ.

Федеральный уровень законодательства в области образования и культуры

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования и культуры представлена:

1. Конституцией РФ;
2. Законом РФ "Об образовании";
3. Федеральным законом "О высшем и послевузовском образовании";
4. Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации о культуре";
5. Иными "профильными" федеральными законами, т. е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования и культуры;
6. "Непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования и культуры.

1. Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в образовании, содержатся и в других статьях Основного Закона: так, в п. 1 ст. 72 общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

Статья 44 Конституции РФ посвящена культурной деятельности гражданина, в ней раскрываются его права и обязанности. Каждому гражданину РФ гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, охрана интеллектуальной собственности. Все граждане РФ имеют право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Каждый гражданин обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Закон об образовании регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает "целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)".

В Законе об образовании регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.

3. Федеральных закон "О высшем и послевузовском образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ.

Федеральный закон о высшем и послевузовском образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона об образовании применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон о высшем и послевузовском образовании регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т. д.

4. Федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. № 3612-ФЗ.

Задачами данного закона являются: обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность ; создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

5. Иные "профильные" федеральные законы.

В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в области образования и культуры, наряду с Законом об образовании, Федеральным законом о высшем и послевузовском образовании и Федеральным законом об основах РФ о культуре присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования или культуры. Например: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования", Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

6. "Непрофильные" законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере образования и культуры.

Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования и культуры. Большое количество таких законов, их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по соответствующей проблематике, в других - целые главы), часты случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании и культуре, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в каждой из рассматриваемых сфер деятельности.

Многочисленные "непрофильные" законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы (примеры даны на основе законодательной базы в сфере образования):

а)	федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации, например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I "О языках народов Российской Федерации"; Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях";
б)	федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования, например: гигиеническое воспитание и обучение - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; военное образование и военная подготовка - федеральные законы от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; экологическое образование - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; религиозное образование - Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" и т. п. ;
в)	федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений, например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
г)	федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений, например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ);
д)	федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-I "О плате за землю") и др.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования и культуры, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы (примеры даны на основе нормативных актов в сфере образования):

1. Указы Президента РФ , среди которых можно выделить: указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования, например, указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. № 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР", от 24 декабря 1996 г. № 1759 "О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

2. Постановления Правительства РФ , которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования, например, от 5 июля 2001 г. № 5 05 "Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг", от 18 октября 2000 г. № 7 96 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности", от 5 апреля 2001 г. № 2 64 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации"), либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1 047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти ", от 27 июля 2001 г. № 5 64 "О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года" и т. п.).

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти , принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь , можно условно объединить в следующие группы:

1. нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, приказ Минобразования России от 25 марта 2003 г. № 1 154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 10 июля 2003 г. № 2 994 "Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования", от 19 мая 1998 г. № 1 236 "Об утверждении Временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования");
2. нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти , в том числе:

   а)

   "профильные", т. е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, приказ Минюста России № 3 1, Минобразования России № 3 1 от 9 февраля 1999 г. "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. № 2 3 "Об утверждении Положения о клинической ординатуре", приказ Министерства обороны Российской Федерации от 12 марта 2003 г. № 8 0 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации");

   б)

   "непрофильные", в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. № 2 84 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. № 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации").

Важнейшими целями деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления в Российской Федерации является повышение уровня и качества жизни населения, посредством культурного развития территорий решение проблем социума с помощью культуры. Одним из главных способов достижения указанных целей выступает правовое регулирование, понимаемое как процесс целенаправленного воздействия органов правительственной силы и местного самоуправления на общественные отношения, при помощи особых средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание.

Функционирование всех существующих инструментов управления культурой, должно основываться на нормативной базе.

В настоящее время деятельность учреждений культуры обеспечивают около 60 федеральных законов и более 100 подзаконных актов. Многие из них были приняты в начале 90-х гг. прошлого века, то есть фактически в другую эпоху, что обусловило наличие коллизионных норм, а порой и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.

В Нижегородской области управлением в сфере культуры занимается Министерство культуры Нижегородской области. Организацией досуга, массового отдыха и обеспечения жителей города Нижнего Новгорода услугами организаций культуры занимается департамент города.

Управление в области культуры предполагает государственное регулирование в сфере сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей, правовое обеспечение культурной деятельности. Соответственно установленные правила в том или ином объеме распространяется на книгоиздание и библиотечное дело, телевидение и радиовещание, кинематографию, различные виды искусства.

Главное при этом заключается в том, чтобы государственно-управленческая деятельность создавала условия для свободного развития культурной деятельности, для ее стимулирования и, конечно, для ее защиты от проникновения в сферу культуры чуждых общественной нравственности веяний.

Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон 2003 г. относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируются Конституцией РФ (ст. 44).

• 1. Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
• 2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
• 3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Министерство культуры самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и вносит проекты нормативных актов по вопросам: культуры, искусства, кинематографии, авторского права, смежных прав, историко-культурного наследия, туристской деятельности, международного культурного и информационного сотрудничества.

Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия кинематографии, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности. Министерство культуры РФ разделяется самым большим наличием департаментов что говорит от организационной структуре

Департамент проводит мероприятия по реализации государственной политики в области культуры на территории города, а также мероприятия по укреплению и развитию взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с творческими союзами, предприятиями и учреждениями культуры, общественными, культурными, национальными, научными, религиозными некоммерческими организациями, администрацией области и администрациями районов города. Осуществляет совместные проекты развития и сохранения культуры.

МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Департамент государственной поддержки искусства и народного творчества	Структура департамента: Отдел музыкального искусства Отдел театрального искусства Отдел народного творчества и изобразительного искусства Отдел управления контрактами Отдел сопровождения проектов и программ Сводно-аналитический отдел
Департамент кинематографии	Структура департамента: Приемные руководства Отдел взаимодействия с организациями кинематографии Отдел государственной поддержки производства неигровых и анимационных национальных фильмов Отдел государственной поддержки производства игровых национальных фильмов Отдел государственной поддержки продвижения и проката национальных фильмов
Департамент культурного наследия	Структура департамента: Отдел Музейного фонда Российской Федерации Планово-экономический отдел Отдел музеев Отдел археологии Отдел государственного контроля за вывозом и ввозом культурных ценностей
Департамент науки и образования	Структура департамента: Отдел планирования и развития образования Отдел библиотек Отдел образования и науки
Департамент международного сотрудничества	Структура департамента: Отдел СНГ и работы с соотечественниками Отдел Европы, Азии, Африки и Америки Отдел пресс-службы Отдел по работе с международными организациями Организационно-аналитический отдел Отдел анализа и координации
Департамент экономики и финансов	Структура департамента: Отдел обеспечения бюджетного процесса Отдел финансового обеспечения отрасли Отдел анализа и планирования в сфере оплаты труда Отдел бухгалтерского учета Отдел сводной отчетности и администрирования доходов
Департамент управления имуществом и инвестиционной политики	Структура департамента: Отдел реставрации объектов культурного наследия Отдел капитального ремонта и контроля качества Отдел государственных программ и капитальных вложений
Департамент туризма и региональной политики	Структура департамента: Отдел туризма Отдел региональной политики и координации Отдел планирования и координации специальных проектов
Департамент государственной охраны культурного наследия	Структура департамента: Отдел государственной охраны объектов культурного наследия Отдел имущественных отношений Отдел государственного реестра Отдел контроля в сфере культурного наследия Отдел регионального контроля и надзора Отдел регулирования градостроительной деятельности Отдел лицензирования и контроля в сфере реставрации
Нормативно-правовой департамент	Структура департамента: Приёмные руководства Отдел судебной работы Отдел договорной работы и правового взаимодействия Отдел законопроектной деятельности Отдел нормативно-правового обеспечения Отдел правовой экспертизы
Департамент контроля и кадров	Структура департамента: Приёмные руководства Отдел профилактики коррупционных правонарушений и контроля Отдел кадров Отдел государственной службы и наград Контрольно-ревизионный отдел
Департамент управления делами	Структура департамента: Приёмные руководства Отдел информационных технологий Отдел делопроизводства и ведомственного архива Отдел контроля и обращений граждан Отдел административно-хозяйственного и социального обеспечения

ЗАДАЧИ МИНИСТЕРСТВА КУЛЬТУРЫ

• 1. Реализация мер по обеспечению гарантий прав граждан на свободу всех видов творчества, участие в культурной жизни Нижегородской области и пользование услугами организаций культуры, искусства, кинематографии, получение образования в сфере культуры и искусства, доступ к информации и культурным ценностям.
• 2. Проведение государственной политики в области профессионального искусства, социально-культурной деятельности, библиотечного и музейного дела, кинематографии, а также управление образованием в сфере культуры и искусства на территории Нижегородской области.
• 3. Формирование культурной среды, эстетических взглядов и вкусов населения и приобщение граждан к художественному творчеству, духовным и материальным культурным ценностям через поддержку государственных учреждений искусств.
• 4. Создание нормативной правовой базы для эффективного функционирования организаций культуры Нижегородской области.
• 5. Обеспечение сохранности и защиты культурных ценностей, хранящихся в библиотеках, музеях и других учреждениях культуры Нижегородской области.
• 6. Обеспечение государственных социальных гарантий для работников государственных учреждений культуры и образования (в сфере культуры и искусства) Нижегородской области.
• 7. Обеспечение сохранения и развития существующего комплекса областных организаций культуры, искусства, кинематографии, образования (в сфере культуры и искусства).
• 8. Оказание поддержки организациям культуры, искусства, кинематографии, образовательным учреждениям в сфере культуры и искусства Нижегородской области.
• 9. Определение целей и приоритетов в развитии библиотечного, музейного дела, профессионального искусства, народного творчества, образования и науки (в сфере культуры и искусства) на территории Нижегородской области.
• 10. Содействие сохранению и развитию культурного наследия, региональных и местных национально-культурных традиций (фольклора, народных праздников, обрядов, ремесел и других) народов, проживающих на территории Нижегородской области, во взаимодействии с другими органами исполнительной власти Нижегородской области, органами местного самоуправления.
• 11. Контроль за соблюдением действующего законодательства в Нижегородской области в подведомственной Министерству сфере в пределах его компетенции.
• 12. Участие в проведении мероприятий, направленных на поддержку социально значимых приоритетных направлений в развитии культуры и искусства.

Департамент культуры города Нижнего Новгорода является отраслевым структурным подразделением администрации города Нижнего Новгорода и подчинен непосредственно заместителю главы администрации города Нижнего Новгорода. Правовую основу деятельности департамента составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство Нижегородской области, правовые акты органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода.

Предлагаемая статья призвана помочь руководителю ориентироваться в нормативно-правовой базе, регулирующей культурную деятельность. Она открывает цикл статей, посвященных этой теме.

Значение вопросов правового регулирования на современном этапе трудно переоценить. На всех уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном) правовое регулирование является важнейшим инструментом реализации соответствующей культурной политики.

Право становится самостоятельным ресурсом культуры наряду с творческими, интеллектуальными, финансовыми, информационными и прочими ресурсами.

↯ Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: ,

Потребность в правовых знаниях остается одной из самых насущных для руководителей.

Результаты исследований показывают, что руководители органов управления и учреждений культуры отмечают потребность в правовых знаниях как одну из самых насущных потребностей.

Нынешняя ситуация требует от руководителей знания существующего федерального и регионального законодательства, умения им пользоваться, а также способности разрабатывать локальные нормативные акты.

Владение нормативно-правовой базой является одним из требований, предъявляемых к современному менеджеру культуры. Правовая грамотность управленческого корпуса становится условием успешного развития учреждений культуры, помогает в решении стоящих перед ними проблем.

Понятие и классификации нормативных правовых актов

Нормативно-правовая база, регулирующая культурную деятельность, представляет собой совокупность нормативных правовых актов (далее - НПА), которые можно классифицировать по нескольким основаниям.

По предмету регулирования выделяют:

• отраслевые акты;
• межотраслевые акты.

Нормативно-правовая база в сфере культуры состоит из и актов, относящихся к другим отраслям права (трудовое, финансовое и т. д.).

В 1990-е гг. наблюдалось стремление разработать максимально возможное количество отраслевых законов, и многое в этом плане действительно удалось. Однако на рубеже веков ситуация коренным образом изменилась: государством был взят курс на принятие общеотраслевых законов, в определенной мере учитывающих отраслевую специфику, что далеко не всегда происходит в действительности.

Последние десять лет в уже действующие отраслевые законы, новые законодательные акты в области культуры не принимаются. Такая государственная политика проявилась, в частности, в отклонении Президентом РФ законопроекта «О творческих работниках и творческих союзах» (причем дважды), прошедшего слушания в Государственной Думе и одобренного в Совете Федерации, и «замораживании» законопроекта «О театре и театральной деятельности».

По действию нормативных правовых актов в пространстве выделяют:

• международные акты;
• национальные акты.

Правовая система нашей страны исходит из признания приоритета международных актов при условии, что Россия их ратифицировала. Если международным актом установлены иные нормы, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются нормы международного права. Национальные акты, в свою очередь, можно подразделить на федеральные, региональные, муниципальные акты и акты организаций.

Если Россия ратифицировала некий международный акт и в нем установлены иные нормы, чем в российском законе, то применяются нормы международного права.

Не должны противоречить федеральным актам, но могут их дополнять и конкретизировать. При этом более высокий уровень предусмотренных гарантий по сравнению с установленными федеральными актами обеспечивается за счет бюджета соответствующего публично-правового образования. Аналогичным образом соотносятся муниципальные и региональные акты.

По юридической силе выделяют:

• законодательные акты (Конституция РФ,
• федеральные законы, законы субъектов РФ);
• иные (подзаконные) НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.).

Таким образом, понятие нормативных правовых актов шире понятия законодательных актов, занимающих ключевое место в рассматриваемой иерархии.

Структура и состав нормативно-правовой базы

Комбинируя все вышеизложенные классификационные признаки, получаем следующую , регулирующей культурную деятельность:

1. Международные акты.
2. Национальные акты.

2.1. Конституция Российской Федерации.

2.2. Федеральные конституционные законы.

2.3. Федеральные законы:

межотраслевые законы:

• кодексы;
• некодифицированные федеральные законы; отраслевые законы.

2.4. Указы и распоряжения Президента РФ.

2.5. Постановления и распоряжения Правительства РФ.

2.6. Акты федеральных органов исполнительной власти.

2.7. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

2.8. Акты органов местного самоуправления.

2.9. Акты организаций.

В рамках данной статьи не ставится задача охарактеризовать в области культуры. Отметим лишь, что они в общем виде определяют правовые условия поддержки и развития сферы культуры.

Обратимся к действующему законодательству, регулирующему культурную деятельность

Конституция Российской Федерации	Основным законом нашей страны, имеющим наивысшую юридическую силу, является Конституция РФ (далее - Конституция), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция применяется на территории всей страны. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В Конституции определен круг вопросов, которые относятся к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельному ведению субъектов РФ; а также предметы ведения органов местного самоуправления. Как видно из соответствующих статей Конституции (71-73, 132), решение многих вопросов культурного развития находится в компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. В ст. 44 закреплены права и обязанности человека в области культуры. С экономической точки зрения наибольший интерес представляет норма о праве каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Сопоставим ее содержание с нормой, закрепленной п. 2 ст. 43 Конституции, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях. Очевидно, что государственные гарантии по отношению к учреждениям культуры носят более размытый (расплывчатый), декларативный характер. Среди всех видов учреждений культуры наиболее защищенными являются библиотеки, поскольку в своей деятельности они руководствуются не только ст. 44, но и ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого на свободный доступ к информации. Именно в этой связи до 2014 г. из федерального бюджета предоставлялись субсидии бюджетам субъектов РФ на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований, в настоящее время выделяются средства на подключение к информационно-телекоммуникационной сети Интернет. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны.
Федеральные конституционные законы	Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить федеральные законы. В Конституции дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Часть из них - о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70 Конституции) - имеет непосредственное отношение к культурной атрибутике страны. Однако реальное влияние на деятельность учреждений культуры, в т. ч.финансово-хозяйственную, оказывают федеральные законы.
Общеотраслевые федеральные законы	Федеральные законы напрямую влияют на деятельность учреждений культуры. Перечень общеотраслевых федеральных законов, в наибольшей степени влияющих на культурную деятельность, с указанием их реквизитов приведен в приложении 1. В нем выделены законы, относящиеся к таким областям права как гражданское, финансовое, трудовое, земельное, таможенное, административное, уголовное. Как правило, основой каждой из выделенных областей права является соответствующий кодекс (Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и т. д.). Отдельно вынесен блок законов, связанных с государственным и муниципальным управлением, ввиду его исключительной важности для сферы культуры.
Отраслевые федеральные законы	Краеугольным камнем законодательства в сфере культуры является Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее - Основы), где определены принципы государственной поддержки культуры, взаимоотношений субъектов культурной деятельности. Этот документ стал базой для свода частных законов, регулирующих основные направления культурной деятельности. Перечень федеральных законов, входящих в «культурный» блок, приведен в приложении 2. Деятельность в различных областях исполнительских искусств, а также культурно-досуговая деятельность, осуществляемая клубными учреждениями, парками культуры и отдыха и др., не имеют «своих» законов. Культурно-досуговые учреждения в массе своей являются муниципальными, соответственно создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Культурно-досуговые учреждения в основном являются муниципальными. А значит, создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Прежде всего именно по этой причине не может быть принят федеральный закон о клубных учреждениях или закон о парках культуры и отдыха. «Замораживание» же законопроекта «О театре и театральной деятельности» нужно рассматривать в контексте переориентации государства на принятие общеотраслевых законов, учитывающих отраслевую специфику. Ситуация с правовым регулированием театральной сферы в значительной мере компенсирована принятием подзаконных актов: постановления Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 (в ред. от 23.12.2002) «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» и распоряжения Правительства РФ от 10.06.2011 № 1019-р «О Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года». На сегодняшний день не сформирована нормативная база, регулирующая деятельность концертных организаций. Хотя следует отметить, что подготовлен и направлен на согласование в другие министерства проект Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки. Принятие этого документа Правительством РФ повысит шансы на разработку и утверждение положений о концертных коллективах различных составов и других актов. Подчеркнем более мягкий характер действия Основ по сравнению с другими отраслевыми законами, в частности, законом «Об образовании». Это обусловлено тем, что к ведению Российской Федерации относится лишь установление основ государственной политики в области культуры. В августе 2004 г. Основы и другие отраслевые законы, регулирующие культурную деятельность, претерпели серьезные изменения. В общем суть изменений сводится к переходу государства от мер социальной защиты, социальных гарантий и льгот организациям и деятелям культуры к гораздо менее обязывающим мерам их поддержки. Это касается финансирования, налогообложения и многих других вопросов. Так, изъяты формулировки о нормативах финансирования сферы культуры из бюджетов разных уровней, о предоставлении налоговых льгот. В целом, к сожалению, можно констатировать, что Российская Федерация перестала позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставила за собой лишь субсидиарную (дополнительную) ответственность в этой области.
Указы Президента РФ	Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы Президента РФ (далее - Указы) подразделяются на нормативные (содержащие общеобязательные нормы) и ненормативные. Нормативные Указы принимаются по тем вопросам культуры или в тех областях, которые не урегулированы федеральными законами. В ряде случаев за принятием таких Указов следует принятие соответствующих федеральных законов. Зачастую реализация Указов или их отдельных положений требует разработки и принятия нормативных актов Правительства РФ. В частности, учреждение грантов Президента РФ в области культуры и искусства предполагает принятие специальных положений, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Ненормативные Указы принимаются по конкретным обстоятельствам индивидуального характера, например, награждения, назначения на должность, присвоение почетных званий и т. п. В приложении 3 приведен перечень действующих нормативных Указов в области культуры, начиная с 1992 г., т. е. с момента формирования законодательства о культуре. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию не являются нормативными актами, но определяют ориентиры внешней и внутренней политики. Нельзя не отметить ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, которые, не являясь нормативными актами, определяют основные ориентиры внешней и внутренней политики страны, в т. ч. и культурной политики.
Постановления и распоряжения Правительства РФ	Постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и Указов Президента РФ и определяют механизмы их реализации на практике. Перечень основных постановлений Правительства РФ в области культуры с начала 1990-х гг. приведен в приложении 4. В нем сохранен хронологический принцип перечисления документов, положенный в основу формирования перечней отраслевых законов и Указов Президента РФ. Однако могут быть выделены и логические блоки: общие вопросы культуры; исполнительское искусство; кинематография; музейное дело; народные художественные промыслы; особо ценные объекты культурного наследия; авторское право и др. Часть решений Правительства РФ принимается в виде распоряжений. В последние годы распоряжениями Правительства РФ приняты такие важные документы как Концепции развития театрального и циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 г. Помимо актов Правительства РФ в области культуры большое влияние на регулирование культурной деятельности оказывают правительственные постановления и распоряжения общего характера. Наиболее востребованы сегодня на практике акты, регламентирующие внедрение контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; «совершенствование» системы оплаты труда, перевод работников на эффективный контракт.
Акты федеральных органов исполнительной власти	Министерства и ведомства по вопросам, относящимся к сфере переданных им полномочий, принимают нормативные акты, уступающие по юридической силе актам Президента РФ и Правительства РФ. Вместе с тем, не являясь субъектами законодательной инициативы, они могут готовить проекты федеральных законов, Указов и распоряжений Президента РФ, актов Правительства РФ, участвовать в их разработке либо осуществлять правовую экспертизу этих документов. Акты Министерства культуры РФ отличаются большим разнообразием: приказы, распоряжения, решения коллегий, инструкции, правила, положения и др. Основной формой ведомственного акта является приказ, который имеет нормотворческое значение в том случае, если он направлен на реализацию постановления Правительства РФ, например, на утверждение порядка предоставления грантов Президента РФ в области культуры и искусства. Посредством утверждения приказа придается соответствующая юридическая сила другим актам, исходящим от Минкультуры России (инструкциям, правилам, положениям, уставам и т. д.). Министерство в рамках своих полномочий также вправе издавать методические рекомендации, направлять разъяснительные и информационные письма и т. п. На характер и содержание принимаемых актов, безусловно, оказывают влияние процессы, происходящие в стране. Акты Минкультуры России регулярно печатаются в соответствующей рубрике журнала «Справочник руководителя учреждения культуры». Деятельность в сфере культуры регламентируют не только документы, принимаемые Минкультуры России, но и акты многих других министерств и ведомств. Особо следует подчеркнуть значение для органов управления и организаций культуры актов Минфина, Минэкономразвития и Минтруда России. Акты по вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, в т. ч. культуры и искусств, принимает Минобрнауки России. Актами Минтранса России регламентируется состояние дорог, которое является важнейшим инфраструктурным ресурсом культуры, особенно на селе. В современных условиях возрастает роль актов МЧС России, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации и антитеррористической защищенности зданий, включая объекты культуры. Федеральная таможенная служба России в пределах своей компетенции издает акты, регулирующие режим перемещения через границу культурных ценностей и товаров, необходимых для осуществления культурной деятельности. Формы государственной статистической отчетности, заполняемые организациями культуры и образования в сфере культуры, утверждаются Росстатом. Эти примеры можно продолжить и дальше. По отдельным вопросам принимаются совместные акты Минкультуры России с другими министерствами, способствующие координации их деятельности. Некоторые нормативные акты или их отдельные положения могут быть признаны несоответствующими федеральному законодательству и недействительными в судебном порядке. В этой связи очень полезно изучение решений, постановлений, определений, писем Верховного Суда РФ и арбитражных судов.

Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируется Конституцией РФ (ст. 44), а закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" № 3612-1 от 09.10.1992 г. был первым "отраслевым" законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Задачами законодательства Российской Федерации о культуре являются:

Обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность;

Создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации;

Определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности;

Определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы. Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" .

В настоящее время принято 15 федеральных законов прямого действия относящихся к сфере культуры, имеется 104 действующих постановления Правительства РФ по культуре и искусству, свыше 60 указов Президента Российской Федерации. Принято свыше 140 международных соглашений и договоров. Кроме того в субъектах Федерации принято 150 законов по различным отраслям культуры и искусства. Рассмотрим основные из них.

Законодательство Российской Федерации о культуре состоит из следующих основных законов:

1. Конституция РФ принята 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2. Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (ред. от 08.05.2010)

3. Федеральный закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (ред. от 09.02.2009, с изм. и доп., вступивший в силу с 24.02.2009)

4. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (ред. от 30.11.2011, с изм. и доп., вступивший в силу с 01.04.2012)

5. Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (ред. от 23.02.2011) и рядом других .

В случаях, предусмотренных Законом "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и иными законодательными актами Российской Федерации о культуре, издаются нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры. .

Конституция РФ закрепляет наиболее важные и социально значимые для отдельного человека, общества и государства права и свободы в области культуры и культурной деятельности.

Конституционно закреплены принципы гарантирующие свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, право на участие в культурной жизни и пользование достижениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Согласно Конституции РФ, каждый может заниматься творческой деятельностью; и государственные органы и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в творческую жизнь человека, что имело место в годы тоталитарного режима.

Статья 28 Конституции РФ гарантирует свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Конституция РФ каждому гарантирует свободу мысли и слова. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

Руководствуясь основным законом РФ - Конституцией, Федеративным договором, нормами международного права, признавая основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, утверждении их достоинства, отмечая неразрывную связь создания и сохранения культурных ценностей, приобщения к ним всех граждан с социально-экономическим прогрессом, развитием демократии, укреплением целостности и суверенитета Российской Федерации, выражая стремление к межнациональному культурному сотрудничеству и интеграции отечественной культуры в мировую культуру, был принял Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в качестве правовой базы сохранения и развития культуры в России.

Согласно Закону "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", культурная деятельность - это "деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей" Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"

Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" регулирует культурную деятельность в следующих областях:

Выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;

Художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;

Художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;

Самодеятельное (любительское) художественное творчество;

Музейное дело и коллекционирование;

Книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;

Телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;

Эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;

Научные исследования культуры;

Международные культурные обмены;

Производство материалов, оборудования и других средств, необхо-димых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;

Иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии" определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации. Законодательная политика и правовое регулирование в сфере культуры.

Одна из задач современной России - обеспечение на всей ее территории единого культурного пространства, включающего в себя законодательные, институциональные и организационные гарантии устойчивого развития культурной среды. Свободный доступ ко всем культурным благам и освоение всех существующих творческих ресурсов - главные параметры этого развития.

С момента начала демократических преобразований в нашей стране прошло не так много времени. Между тем Россия быстро продвигается по пути реформ и механизмы работы, характерные для мировой практики, становятся актуальными и у нас.

Не секрет, что в настоящее время учреждениям культуры га­рантировано только минимальное финансирование из государственно­го бюджета. Других реальных экономических гарантий не существу­ет. Однако в условиях экономического кризиса, острого дефицита и расстроенной системы государственных финансов, государственный бюджет не способен обеспечить нужды культуры. Вся тяжесть соз­давшегося положения ложится на субъекты Федерации, органы мест­ного самоуправления, которые остались практически один на один со своими социальными, финансовыми и экономическими проблемами. Поэтому учреждениям культуры в современных экономических услови­ях приходится рассчитывать на себя, искать возможность дополнительного ресурсообеспечения.

Определенная часть учреждений культуры, такие как крупные музеи, библиотеки, картинные галереи, выставочные комплексы дос­таточно успешно решают вопросы по привлечению дополнительных средств для сохранения и развития своих фондов и материаль­но-технической базы. Однако, большая часть учреждений культуры - сельские клубы и библиотеки, музеи небольших городов, действуя поодиночке, не имеют возможности выхода на международную арену, привлечения спонсорских средств, оказания платных услуг и т.п..

В этой ситуации социальное регулирование становится одним из приоритетных направлений деятельности органов государственно­го управления. Именно здесь должна проявляться организующая, ре­гулирующая и координирующая функция регионального органа управ­ления, способного увидеть, проанализировать сложившуюся в регио­не ситуацию, предложить оптимальные пути решения, спрогнозиро­вать возможные результаты, учесть негативные последствия предла­гаемых действий.

Происходящие в России преобразования способствуют тому, что центр тяжести управленческой деятельности в сфере культуры пере­носится в регионы.

Функции современного государства предполагают необходимость государственной политики в области культуры (культурной полити­ки). Средства выработки и реализации такой политики - разработка и принятие государственных программ, создание специализированных исполнительных органов (министерств, госкомитетов и т.п.), госу­дарственных организаций, учреждений, предприятий культуры.

В Российской Федерации такие функции исполняет Министерство культуры. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлени­ем Правительства РФ от 06.06.97г. N 679, Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную поли­тику в области культуры, искусства, охраны и использования исто­рико-культурного наследия (далее именуется сфера культуры), а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, ука­зами Президента Российской Федерации и постановлениями Прави­тельства Российской Федерации.

Существование полноценного и самостоятельного Министерства культуры представляется целесообразным в контексте национальных традиций государственного управления. Это обеспечивает отрасли лучшее финансирование, а также - определенное равенство с други­ми отраслями в государственном механизме и дает свободу инициа­тивы. Существование Министерства необходимо, поскольку го­сударственный сектор в культуре сохраняет свою важность, сущест­вует значительное число учреждений культуры, находящихся под го­сударственным управлением, а финансирование из внебюджетных ис­точников только формируется.

В этой ситуации одним из приоритетных направлений деятель­ности органов государственного управления становится социальное регулирование. Оно необходимо, прежде всего потому, что именно государство по Конституции приняло на себя роль гаранта в обес­печении принципа доступности для своих граждан источников удов­летворения культурных потребностей.

Право человека свободно участвовать в культурной жизни само по себе недостаточно - культурную деятельность необходимо еще и стимулировать. Мировое сообщество осознало, что "культурное раз­витие должно в возрастающей мере стать заботой и долгом совре­менного государства и всех других институтов, принимающих решения о стратегиях, программах, проектах общественного развития".

Существуют два способа государственного финансирования культуры - прямое выделение бюджетных ассигнований и косвенное финансирование посредством выделения кредитов, предоставления налоговых льгот и т.д. В соответствии со ст.45 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", государство гарантирует создание условий для сохранения и развития культуры посредством прямого финансирования.

В целях создания системы гарантированного государственного финансирования в законе закреплена минимальная доля (норматив) бюджетных ассигнований, направляемых на нужды культуры. Предус­мотрено, что на эти цели ежегодно направляется не менее 2% средств республиканского бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов.

Однако данная норма не выполняется уже на стадии формирова­ния бюджетов.

Ситуация еще более усугубляется тем обстоятельством, что даже эти средства выделяются не полностью. Практика исполнения бюджета последних лет показала, что бюджет перестал быть законом, в соответствии с которым осуществляется реальное финансирование.

Кризисное состояние культуры в Российской Федерации очевид­но, хотя глубина духовной деградации и трудности ее преодоления, видимо, еще осознаны далеко не полностью. Достаточно оснований полагать, что не оценен в должной мере и громадный культурный потенциал России, который, вопреки всему, сохранился, а в неко­торых отношениях и возрос.

Современные тенденции развития отрасли культуры в России сопряжены с многочисленными проблемами, часть из которых вызвана несовершенством существующей нормативно-правовой базы. Между тем, сбалансированное законодательство, регулирующее правоотношения в сфере культуры, потенциально является гарантом создания необходимых условий для эффективного культурного развития общества.

В настоящее время проблема заключается в отсутствии целостного или единого правового механизма, в котором бы все нормативные элементы не противоречили друг другу, а были согласованными, способствующими более эффективной и плодотворной работе учреждений культуры, деятельности творческих людей. Таким правовым ядром в культурной среде является основной закон о культуре, координирующий цели, принципы и приоритеты государственной культурной политики. На сегодняшний день это Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". Вместе с тем, явно его несоответствие современным социокультурным, правовым и экономико-политическим условиям.

Правоотношения в сфере культуры приходят в противоречие с многочисленными российскими законами, а периодически вносимые поправки в "Основы законодательства о культуре" сделали этот правовой акт совокупностью разрозненных статей.

Кроме того, стоит отметить и отсутствие некоторых правовых норм, которые бы закрепляли те или иные культурные процессы, практики и новые формы взаимодействий (в частности, касающиеся художественного образования, различного рода партнерств в сфере культуры), и неурегулированную ситуацию со статусом творческих профессий, и проблемы, связанные с разграничением полномочий федеральных и региональных органов власти.

Между тем, существует потребность в своевременном определении ведущих целей государственной культурной политики, в создании единого понятийного пространства, четко структурированной системы финансирования, сохранения и стратегического использования объектов культурного наследия, повышения эффективности института меценатства и благотворительности. В частности, одна из острых проблем в нормативно-правовом пространстве культуры связана с ведомственной разобщенностью: например, процесс образования в области культуры является местом пересечения интересов между министерствами культуры и образования.

Не менее острыми являются и противоречия в законодательстве, которое регламентирует процессы реализации авторских прав, которые во многом не согласуются с основными принципами библиотечной и музейной деятельности.

Разнообразие правовых проблем поражает. В частности, правовые нормы в индустрии культуры на современном этапе действуют таким образом, что, например, уменьшают степень государственной поддержки кинематографии, поскольку поступающие от государства бюджетные средства в соответствующие фонды облагаются налогом.

Важно также подчеркнуть и то, что создавая те или иные нормативно-правовые акты, законодатель не всегда учитывает специфику культурной деятельности. В итоге "пробел" в нормативно-правовой сфере культурной политики России становится причиной стагнации позитивных факторов в развитии российской культуры. Данный факт обуславливает необходимость

реформирования нормативно-правовой базы в отрасли культуры.

Государственная культурная политика на национальном и региональном уровнях является макроинструментом управления культурным процессом в стране. Культурная политика закладывает систему координат - идейных ориентиров, в соответствии с которыми выстраивается собственно управленческая деятельность государства по отношению к культуре. Эта деятельность осуществляется с помощью ряда инструментов.

Законодательство - система законодательных и нормативных актов, действующих в сфере культуры и регулирующих общественные отношения в сфере культуры. Законодательство включает постановления, указы, приказы, письма, распоряжения, решения и иные законодательные и нормативные акты, принятые федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами исполнительной власти.

Собственность - государственное имущество в виде недвижимости (здания, сооружения, земельные участки) и других материальных ценностей, которое государство предоставляет создаваемым (учреждаемым) им учреждениям культуры для использования в их деятельности.

Финансирование - обеспечение денежными средствами из федерального, регионального и местного бюджетов деятельности учреждений культуры и искусства, направленной на выполнение государственного задания, а также на осуществление специальных государственных программ и проектов.

Контроль и организационная поддержка - деятельность государственных органов управления культурой, направленная на методическую, правовую, экспертно-аналитическую, информационную и другую помощь учреждениям культуры и на проверку соответствия их деятельности заявленным целям.

Подготовка кадров - система профессионального обучения и профессиональной переподготовки специалистов в сфере культуры и искусства, осуществляемая в государственных образовательных учреждениях (средних и высших специальных учебных заведениях, на курсах повышения квалификации), и контроля за соблюдением соответствующих государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях и организациях вне зависимости от формы их собственности и ведомственной принадлежности (лицензирование, аккредитация).

Стимулирование меценатства (благотворительности ) - предоставление государством налоговых и иных льгот коммерческим предприятиям и частным лицам, способствующее оказанию организациям и деятелям культуры и искусства финансовой и материальной помощи.

Законодательная база сферы культуры

Государственная культурная политика есть осуществление согласования интересов художника, публики, общества и государства. Основой такого согласования, гарантирующей закрепление прав и обязанностей сторон, являются законодательные акты в сфере культуры и искусства: законы, указы, постановления и другие документы, имеющие силу закона.

Указ Президента от 24.12.2014 № 808 "Об утверждении Основ государственной культурной политики" является документом, ознаменовавшим собой начало нового исторического этапа во внутренней политике нашего государства, когда культура возводится в ранг ее приоритетов. Культура признается основой экономического процветания и государственного суверенитета, а государственная культурная политика входит как неотъемлемая часть в стратегию национальной безопасности.

Такая постановка вопроса возвращает культурную политику нашего государства в ее традиционное русло и указывает на совершающийся исторический поворот в оценке культуры, в самой ее трактовке в контексте государственного строительства, особенно в сравнении с предыдущим периодом - от развала СССР в 1991 г. до принятия настоящего закона в 2014 г.

Период становления постсоветского государства был тяжелым для всех сфер жизнедеятельности общества, при этом социально значимые сферы - образование, здравоохранение и культура - оказались в особенно критическом состоянии. Определенные положительные сдвиги в экономике наметились в 2000-х гг. В 2008 г. была принята Концепция долгосрочного развития РФ (Концепция-2020), которая провозгласила переход страны на инновационный, социально ориентированный путь развития. В Концепции говорится о важности развития человеческого потенциала, при этом основной упор делается на науку и образование. Программа антикризисных мер Правительства РФ, принятая вслед за Концеицией-2020, не содержит раздела, посвященного антикризисным мероприятиям в сфере культуры. Проблема дефицита бюджета регулярно оборачивалась сокращением расходов на культуру и искусство.

Отношение к сфере культуры ярко выразилось в том факте, что деятельность организаций культуры и искусства была отнесена в разряд услуг. В результате возникла просто анекдотическая ситуация: в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) "услуги" учреждений культуры попали в раздел "Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг".

В течение всего постсоветского 20-летнего периода финансово-экономические ведомства настойчиво пытались оценивать культуру исключительно с точки зрения ее экономической составляющей, втиснуть ее в рамки рыночных отношений. Сфера культуры воспринималась как убыточная для государственного бюджета и обременительная для государства.

Новый законодательный акт преодолевает эти опасные для общества и государства тенденции, освобождает культуру от прокрустова ложа утилитарных рыночных категорий и указывает на ее истинную роль: "Россия - страна великой культуры, огромного культурного наследия, многовековых культурных традиций и неиссякаемого творческого потенциала".

Будущее страны тесным образом связывается в документе с будущим ее культуры: "Современный этап развития России требует максимального вовлечения потенциала культуры в процессы общественного прогресса. Культура России - такое же ее достояние, как и природные богатства. В современном мире культура становится значимым ресурсом социально- экономического развития, позволяющим обеспечить лидирующее положение нашей страны в мире".

Указ о государственной культурной политике появился на свет в тот момент, когда в мире углубился кризис капиталистической системы, которая пытается продлить свое существование за счет подавления и подчинения развивающихся стран и стран бывшей социалистической системы. Назревает новый геополитический передел, в котором территория России является для так называемой мировой элиты самым желанным "куском".

В этой связи для нашей страны чрезвычайно возросла необходимость укрепления государственности и национальной безопасности, единения всего народа, сознания собственной цивилизационной самобытности и собственного достоинства. Все эти идеи нашли отражение в Указе Президента "Об утверждении Основ государственной культурной политики". Культура в ее фундаментальном понимании лежит в основе самоидентификации народа, т.е. в отождествлении гражданином себя с историей страны, с ее героическими военными и трудовыми подвигами, нравственными и духовными идеалами. В "Основах" указывается на ценностно-формирующее влияние православия, русского языка и русской культуры на традицию дружественных межнациональных отношений в нашем многонациональном государстве. Путь к более высокому качеству общества видится через "формирование нравственной, ответственной, самостоятельно мыслящей, творческой личности", воспитание патриотизма, через передачу новым поколениям "свода моральных, этических и эстетических ценностей, составляющих ядро национальной самобытности".

В Указе Президента "Об утверждении Основ государственной культурной политики" излагаются цели и принципы государственной культурной политики, а также ее задачи в следующих областях:

культурное наследие народов Российской Федерации;

осуществление всех видов культурной деятельности и развитие связанных с ними индустрий;

гуманитарные науки;

русский язык, языки народов Российской Федерации, отечественная литература;

расширение и поддержка международных культурных и гуманитарных связей;

воспитание;

просвещение;

детское и молодежное движение;

формирование информационной среды, благоприятной для становления личности.

Для реализации поставленных целей и задач Указ предусматривает комплексное совершенствование системы управления, создание новых структур (институтов). Одним их главных новообразований станет координационный орган , на который будет возложено организационное, аналитическое и информационное обеспечение разработки и реализации государственной культурной политики. Ресурсное обеспечение разработки и реализации государственной культурной политики будет возложено на Российский фонд культурного развития.

Важно запомнить!

Наличие законодательной основы в управлении сферой культуры трудно переоценить, особенно в переходные моменты истории государства.

Огромную роль в сохранении культурного наследия страны сыграли в свое время постановление Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 № 447-1 "О неотложных мерах по сохранению национального культурного и природного наследия народов РСФСР" (о запрете на приватизацию ценностей, хранящихся в государственных музеях, архивах и библиотеках, а также на их безвозвратный вывоз за рубеж) и постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.04.1991 № 1045-1 "О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям" (о сохранении всех видов налоговых льгот для творческих союзов).

В 1992 г. был принят ключевой документ в законодательной базе сферы культуры - "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". В нем впервые закреплены в развернутом виде права и свободы человека, народов и этнических общностей в области культуры, установлены обязанности государства в области культуры, разделены компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, определены принципы государственного финансирования и регулирования экономической деятельности сфере культуры, установлены принципы участия в международных культурных обменах.

В Законе РФ от 09.07.1992 № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (далее - Закон № 3612-1) четко прописаны права и свободы граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры (разд. II, III): граждане страны имеют право на культурную деятельность, творчество, личную культурную самобытность, право на приобщение к культурным ценностям, на гуманитарное и художественное образование. Государство гарантирует гражданам право собственности в области культуры, право создавать организации, учреждения, предприятия, общественные объединения в области культуры, вывозить за границу результаты своей творческой деятельности, на культурную деятельность в зарубежных странах. Иностранные граждане и лица без гражданства уравниваются с гражданами Российской Федерации в правах в области культуры.

Народам и иным этническим общностям Российской Федерации гарантируется право на сохранение и развитие их культурно-национальной самобытности, право на культурно-национальную автономию. Государство гарантирует свой протекционизм (покровительство) в отношении культур малочисленных этнических общностей, моральную, организационную и материальную поддержку культурно-национальным организациям соотечественников за пределами Российской Федерации.

Государство в лице Правительства РФ закрепляет в Законе свои обязанности по сохранению культурного достояния народов Российской Федерации, в том числе общероссийских библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото- и иных фондов (разд. IV).

Закон регулирует отношения государства и творческих работников (разд. V), гарантируя творческим работникам свободу, моральные, экономические и социальные права, содействуя созданию творческих союзов и других организаций творческих работников, предоставляя им возможность участвовать в разработке культурной политики. Закон гарантирует невмешательство государства в деятельность этих организаций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Закон закрепляет обязанности государства в области культуры (разд. VI), которые включают разработку и ресурсное обеспечение федеральных государственных программ сохранения и развития культуры, обеспечение доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, обеспечение свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, преодоление монополии в области культуры, создание условий для самореализации талантов, особенно по отношению к творческой молодежи, обеспечение приоритетных условий для национальных культур Российской Федерации, ведение статистики культуры, обеспечение независимой оценки качества услуг и информационной открытости организаций культуры.

В разд. VII "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" разграничиваются полномочия в сфере управления культурой между тремя уровнями государственной власти: федеральными органами, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Экономическое регулирование в области культуры (разд. VIII) осуществляется государством с помощью учредительных функций органов государственной власти. При этом Закон предоставляет право учредительства как органам государственной власти (Правительству Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям), так и юридическим и физическим лицам. Особенности управления организацией культуры должны быть изложены в уставе организации культуры.

Закон отрицает возможность приватизации в отношении культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, в картинных галереях, на предприятиях художественной промышленности и традиционных народных промыслов, а также в отношении помещений и зданий, где они расположены.

В отношении финансирования организаций культуры сказано, что организация покрывает свои расходы за счет средств учредителя (учредителей), доходов от собственной деятельности и иных разрешенных законодательством Российской Федерации доходов и поступлений.

В данном разделе отражены также такие вопросы, как приносящая доходы деятельность государственных и муниципальных организаций культуры, внешнеэкономическая деятельность в области культуры, цены и ценообразование в области культуры, взаимоотношения организаций культуры с организациями иных областей деятельности, социальная поддержка работников культуры.

Раздел IX посвящен вопросам культурных обменов Российской Федерации с зарубежными странами.

В разделе X говорится об ответственности за нарушение законодательства о культуре.

Важно запомнить!

"Основы законодательства Российской Федерации о культуре" стали стимулом интенсивной нормотворческой деятельности в сфере культуры.

Закон многократно редактировался, последняя редакция была проведена в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 256-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования".

Среди других важнейших законов в сфере культуры и искусства следует назвать следующие:

Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей";

Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ "О библиотечном деле" (далее - Закон "О библиотечном деле");

Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации";

Указ Президента РФ от 01.07.1996 № 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации";

Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации";

Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ "О народных художественных промыслах"; постановление Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации";

Федеральный закон РФ от 25.06.2002 № 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия".

Кроме специальных законов в сфере культуры и искусства, законодательная деятельность в этой области опирается на основополагающие российские законы, такие как Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 № 7-ФЗ, "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 № 174-ФЗ, "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.1995 № 24-ФЗ и др.

Большое значение в законотворческом процессе имеет Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, созданный Указом Президента РФ от 01.07.1996 № 1010. Данный Совет "является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства" .

В положении о Совете выделяются его основные задачи:

"выработка предложений Президенту Российской Федерации но определению приоритетных направлений государственной политики в области культуры и искусства и мер, направленных на ее реализацию;

систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в сфере культуры и искусства в России и за рубежом;

проведение по поручению Президента Российской Федерации экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам культуры и искусства и подготовка соответствующих предложений;

рассмотрение вопросов, касающихся присуждения Государственных премий Российской Федерации в области литературы и искусства, и подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

выработка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции;

обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, относящихся к сфере культуры и искусства и имеющих важное государственное значение".

В подготовке законов используется практика парламентских слушаний". согласно Конституции РФ (ч. 3, ст. 101) обе палаты Федерального собрания (высшего органа законодательной власти) - Совет Федерации и Государственная дума - проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

В парламентских слушаниях участвуют ведущие деятели культуры и искусства, представляющие все регионы страны, представители министерств и ведомств сферы культуры. Итоги парламентских слушаний формулируются в рекомендациях, которые но окончании слушаний отправляются по всем субъектам Федерации для обсуждений на местах. Поступившие предложения тщательно анализируются и учитываются в работе над законом.

Таким образом, законотворческая деятельность в сфере культуры опирается на демократические принципы и волеизъявление самой широкой общественности.

• Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству (Указ Президента РФ от 30.08.2004 № 1132).