Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
Февраля 2015
Вступительное слово
150 лет назад императором Александром II была начата реформа всей правовой системы России. Ее чаще называют судебной реформой, поскольку значительное внимание было уделено базовым принципам судопроизводства. В этой связи подготовка и обсуждение проекта Концепции «единого» Гражданского процессуального кодекса выглядит вполне символично.
Динамичное развитие российского общества и отечественной экономики не позволяет законодателям почивать на лаврах. Еще не закончена грандиозная работа по принятию масштабных поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации, начатая нами в 2008 году, как перед нами встает не менее глобальная задача реконструкции всего гражданского процесса. Так что без работы наше правовое сообщество в ближайшее время точно не останется. Причем работы актуальной и крайне необходимой. Уж кому-кому, а нам нет никакой нужды высасывать из пальца законодательные инициативы, порой повергающие общество в состояние глубокого изумления.
Как известно, 5 февраля 2014 года, были приняты базовые законодательные акты, объединившие Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.
С 6 августа Верховный Суд РФ является единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам, что стало решающим моментом в принятии решения о необходимости унификации судопроизводства по гражданским делам.
9 июня 2014 года Комитетом по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству была создана Рабочая группа, объединившая многих известных процессуалистов, в том числе принимавших участие в создании Кодексов 2002 года. В ее состав вошли Абова Тамара Евгеньевна, Жилин Геннадий Александрович, Решетникова Ирина Валентиновна, Мусин Валерий Абрамович, Нечаев Василий Иванович, Туманова Лидия Владимировна, Кудрявцева Елена Васильевна, Ярков Владимир Владимирович и др.
В решении был установлен срок - декабрь 2014 года, к которому необходимо утвердить проект Концепции и структуру проекта Кодекса. В июне состоялось первое заседание рабочей группы, на заседании которой были рассмотрены цели, задачи, основные направления Концепции развития гражданского судопроизводства, а также предварительная структура нового Кодекса. 28 октября 2014 г. в Екатеринбурге состоялось расширенное заседание рабочей группы, которое собрало процессуалистов со всей страны, включая членов Комитета Государственной Думы, представителей Правительства РФ, Верховного Суда РФ и других судов как общей юрисдикции, так и арбитражных судов. К этому времени были подготовлены Концепции отдельных глав будущего кодекса. На заседании обсуждались как концептуальные, так и, если так можно сказать, лингвистические вопросы. В результате редакционный совет подготовил текст Концепции. Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству утвердил ее 8 декабря 2014 г.
Основной целью разработки Концепции является обеспечение доступного и справедливого правосудия, осуществляемого в разумные сроки с соблюдением процессуальных норм компетентными и независимыми судьями, гарантированное исполнение судебных актов, что является безусловным условием демократического развития правового государства, основанного на приоритете прав и свобод человека.
Повышение эффективности российского судопроизводства осуществляется за счет унификации гражданского и арбитражного процессуального законодательства и создания Концепции единого ГПК.
В арбитражном и гражданском процессах имеется много общих институтов. Однако значительное число положений Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ серьезно «конкурируют» друг с другом. Процессуальное право не должно иметь различий по отношениям, регулируемым одним «материальным» правом, поскольку иное ставит в неравное положение субъектов данных отношений. Законодателем уже многое сделано для того, чтобы так называемые «войны судов» и порождаемые ими «маски шоу» ушли в прошлое. Однако многое еще предстоит сделать.
Унификация процессуального законодательства в новом кодексе призвана:
1. Устранить противоречия между существующими двумя отраслями процессуального права (гражданский и арбитражный процесс) с учетом разработанного проекта Кодекса административного судопроизводства.
2. Установить новые правила разрешения спорных правовых вопросов. Для защиты интересов лиц, участвующих в деле, возможно введение правила для рассмотрения дел спорной подведомственности. Возможна также передача дела по подведомственности внутри судебной системы.
3. Сохранить наиболее удачные наработки существующих как АПК, так и ГПК, распространив их на весь гражданский процесс. К примеру, возможность подачи исковых заявлений (заявлений) в электронном виде (арбитражный процесс) и судебный приказ (гражданский процесс).
4. Укрепить альтернативные способы разрешения споров, примирительных процедур.
5. Закрепить существующие виды упрощенного производства (приказное, заочное, упрощенное производства)
7. Выявить кардинальные проблемы, которые предстоит решить (существование двух кассаций)
8. Внести правку ранее выявленных недостатков в регламентации процесса, в том числе существовании необоснованной терминологической разницы.
9. Важное значение имеют международные обязательства России, договоры, деятельность международных организаций по правам человека и практика международных судов.
На момент разработки Концепции не в полной мере был определен вопрос о рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, по правилам нового Гражданского процессуального кодекса РФ. В первом чтении 21.05.2013 был принят проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, внесенный Президентом Российской Федерации, предусматривающий процедуру регулирования административных дел судами общей юрисдикции. Учитывая, что дела, возникающие из публичных правоотношений, по существу имеют те же процессуальные формы рассмотрения, что и частноправовые, Кодекс административного судопроизводства может стать переходной ступенью к дальнейшей унификации всех процессуальных норм, за исключением уголовного процесса, в едином кодифицированном акте. Но это дело будущего...
Структура проекта включает в себя 7 разделов, 60 глав.
Ниже предлагаются структурные подходы к подготовке проекта нового ГПК, подготовленного редакционным советом.
Утверждение комитетом не означает, что Концепция превратилась в некий монолит. Наоборот, это промежуточный итог, который позволяет и, если хотите, призывает к дальнейшему обсуждению как Концепции, так и в дальнейшем проекта объединенного Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
П.В.Крашенинников
Председатель Комитета Государственной думы по государственному строительству и законодательству.
В начале 2015 года на правовом портале компании "КонсультантПлюс" прошло общественное обсуждение , созданной рабочей группой Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Госдумы РФ. Объединение ВС РФ и ВАС РФ стало решающим моментом в принятии решения о необходимости унификации судопроизводства по гражданским делам. Председатель Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ответил на вопросы нашего корреспондента, а также прокомментировал наиболее интересные предложения, поступившие относительно Концепции единого кодекса. Благодарим всех посетителей сайта, принявших участие в общественном обсуждении!
КонсультантПлюс: Павел Владимирович, в какие сроки и на какой площадке члены рабочей группы планируют представить проект глав и статей единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации?
Павел Владимирович Крашенинников: Планируется, что рабочая группа предоставит текст кодекса для рассмотрения в Комитет в октябре 2015 года. Далее необходимо будет провести общественное обсуждение текста кодекса и в дальнейшем внести законопроект в Государственную Думу.
КонсультантПлюс: Расскажите, пожалуйста, об основных целях разработки единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Какие новеллы единого кодекса Вы считаете наиболее важными для повышения эффективности судопроизводства в целом?
Павел Владимирович: Пока мы можем говорить только о Концепции единого Гражданского процессуального кодекса. Основная цель разработки как Концепции, так и самого кодекса - обеспечение доступного и справедливого правосудия, осуществляемого в разумные сроки с соблюдением процессуальных норм компетентными и независимыми судьями, гарантированное исполнение судебных актов, что является безусловным условием развития правового государства, основанного на приоритете прав и свобод человека.
В арбитражном и гражданском процессах имеется много общих институтов. Однако значительное число положений Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов серьезно "конкурируют" друг с другом. Процессуальное право должно быть унифицировано в отношении регулируемых им отношений, поскольку иное ставит в неравное положение субъектов данных отношений. Законодателем уже многое сделано для того, чтобы эти разночтения ушли в прошлое, однако многое еще предстоит сделать.
Среди основных целей унификации, помимо устранения противоречий между существующими двумя отраслями процессуального права и разработанным проектом Кодекса административного судопроизводства, можно назвать и установление новых правил разрешения спорных правовых вопросов. Для защиты интересов лиц, участвующих в деле, возможно введение правила для рассмотрения дел спорной подведомственности. Возможна также передача дела по подведомственности внутри судебной системы.
Наиболее удачные наработки, существующие как в АПК, так и в ГПК, планируется распространить на весь гражданский процесс. К примеру, возможность подачи исковых заявлений в электронном виде, как это предусматривает арбитражный процесс.
В едином кодексе также будет предусмотрено развитие альтернативных способов разрешения споров и примирительных процедур; сохранение существующих видов приказного, заочного и упрощенного производства; сохранение особенностей рассмотрения отдельных категорий дел, например групповых исков; исправление ранее выявленных недостатков в регламентации процесса, в том числе существования необоснованной терминологической разницы; учтена деятельность международных организаций по правам человека и практика международных судов.
КонсультантПлюс: Предполагается, что производство по делам об административных правонарушениях будет регулироваться отдельным кодексом (проект N 246960-6 принят Государственной Думой в третьем чтении). Но согласно тексту Концепции нормы, регулирующие административное судопроизводство, могут войти в единый кодекс. При этом многие посетители нашего сайта считают целесообразным наличие самостоятельного Кодекса административного судопроизводства, не объединенного с единым ГПК РФ. Какова Ваша позиция по данному вопросу?
Павел Владимирович: Конечно, с одной стороны, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны. В публичных же правоотношениях равенство субъектов как таковое отсутствует. Однако, с другой стороны, нет серьезных препятствий к установлению в основных положениях кодекса общих для всего цивилистического процесса промежуточных и конечных целей гражданского и административного судопроизводства. Общими для гражданского и административного судопроизводства являются не только большинство межотраслевых правовых институтов общей части кодекса (подведомственность, подсудность, представительство, доказательства и пр.), но и многие институты особенной части (принятие заявления, подготовка дела, судебное разбирательство, апелляционное, кассационное производство и пр.). Так что c принятием Кодекса административного судопроизводства будем анализировать практику его применения и участвовать в унификации всех процессуальных норм в едином кодексе.
КонсультантПлюс: Целая группа предложений затрагивала вопрос изменения порядка рассмотрения гражданских дел в апелляционной инстанции. На Ваш взгляд, стоит ли отказываться от пересмотра судебных актов коллегиальным составом суда в пользу единоличного рассмотрения дел в судах апелляционной инстанции?
Павел Владимирович: В настоящее время члены рабочей группы предлагают сохранить прежний порядок апелляций. В Концепции предлагается определить в качестве общего правила, что судом апелляционной инстанции дело рассматривается коллегиально в составе трех профессиональных судей, один из которых является председательствующим. Апелляционные жалобы на судебные постановления мировых судей и на решения, принятые в упрощенной процедуре, рассматриваются единолично.
КонсультантПлюс: Как известно, много нареканий вызвала сложившаяся после объединения ВС РФ и ВАС РФ ситуация с двойной кассацией в арбитражном процессе. В поступивших комментариях предлагается отказаться от двойной кассации, а порядок обжалования судебных актов в едином кодексе максимально приблизить к действующему АПК. Будет ли данный вопрос учтен рабочей группой при дальнейшей разработке единого кодекса?
Павел Владимирович: Вопрос о двойной кассации требует дальнейшей проработки. Представляется, что по новому кодексу суд кассационной инстанции будет принимать дела к своему рассмотрению на основании заявлений лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права и законные интересы нарушены судебными постановлениями, но при этом не будет пересматривать решения автоматически в связи с подачей жалобы, а будет осуществлять отбор дел на основе их приемлемости к пересмотру в кассационном порядке. В новом процессуальном кодексе необходимо предусмотреть критерии приемлемости кассационной жалобы в целях минимизации значения усмотрения судьи в данном вопросе. Формальными критериями приемлемости, устанавливаемыми судьей единолично, являются требования к содержанию и форме жалобы, субъектному составу, соблюдению сроков, подсудности. Критерий существенного характера нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявшего на исход судебного разбирательства и приведшего к нарушению их прав и законных интересов, должен определяться коллегиально.
КонсультантПлюс: Большой блок комментариев затрагивал тему развития электронного правосудия в судах общей юрисдикции по аналогии с арбитражным процессом. В частности, вопросы подачи исковых заявлений в электронном виде, публикация судебных актов, обеспечения видео-конференц-связи и другие. Какие поправки планируется внести в законодательство с целью дальнейшего распространения практики использования передовых информационных технологий на процедуру рассмотрения судами гражданских дел?
Павел Владимирович: Да, предложений в этой сфере достаточно много. Разработчики Концепции приняли идею Верховного Суда о переходе к аудиопротоколам. Важное значение должно иметь введение обязательного аудиопротоколирования не только в арбитражных судах, но и в судах общей юрисдикции.
При условии создания электронных канцелярий в судах общей юрисдикции представляется необходимым включить в проект кодекса положение о размещении информации о принятии искового заявления или заявления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Обоснованным представляется норма пункта 1 статьи 113 ГПК о таких средствах связи, которые обеспечивают фиксирование извещения адресата и вручения ему документа, что является важной процессуальной гарантией для участников процесса.
КонсультантПлюс: Многие высказали свои пожелания относительно необходимости изменения существующих правил назначения и ужесточения персональной ответственности судей за принятые решения. Павел Владимирович, должна ли реформа процессуального законодательства сопровождаться изменением требований, предъявляемых к судьям и кандидатам на эту должность?
Павел Владимирович: Действительно, проблема независимости судей и подчинения их только закону очень актуальна в настоящее время. Однако установление персональной ответственности судей за нарушение требований гражданского процесса в определенной степени противоречит практике европейского суда. Представляется, что за неправомерное решение должно отвечать государство. Конечно же, если нет вины конкретного судьи. Но это уже уголовное право и уголовный процесс.
Поступили предложения и по проведению обязательной ротации судей, которые кажутся мне вполне уместными. Но только не раз в три года, а, может быть, раз в 10 - 12 лет. В Концепции эти моменты не прописаны, так что пока это лишь мое встречное предложение.
КонсультантПлюс: Павел Владимирович, мы благодарим Вас за то, что нашли время прокомментировать результаты общественного обсуждения Концепции единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, состоявшегося на нашем правовом портале. Надеемся к концу года обсудить с Вами уже непосредственно текст самого кодекса.
Интервью подготовлено корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой
Фото - Т. Тверецкий.
Российской Федерации, создаваемые в целях обеспечения законодательной и иной деятельности нижней палаты парламента.
Полномочия Комитетов Государственной Думы.
В процессе законотворчества наиважнейшую роль играют Комитеты Государственной Думы, в рамках которых проходит разработка законопроектов.
К полномочиям комитетов относятся следующие вопросы:
- внесение предложения по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной думой на очередной месяц;
- осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
- подготовка проектов постановлений Государственной Думы;
- подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;
- подготовка в соответствии с решением палаты запросов в Конституционный Суд Российской Федерации;
- в соответствии с решением Совета Государственной Думы , поручением Председателя Государственной Думы подготовка проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;
- организация проводимых Государственной Думой парламентских слушаний;
- заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;
- анализ практики применения законодательства.
Комитеты могут создавать рабочие группы для работы над законопроектом. Решения рабочей группы принимаются, как правило, большинством голосов от числа ее членов. После этого разработанные проекты выносятся на рассмотрение Государственной Думы.
Формирование Комитетов Государственной Думы
В Государственной Думе первого и второго созыва существовала практика разделения постов в комитетах между всеми партиями на пропорциональной основе. Это правило было отменено в Думе третьего созыва. В результате этого семь представителей Коммунистической партии , занимавших пост глав комитетов, лишились своих должностей весной 2002 года. До 2002 г. ни одна партия или коалиция не контролировала большинство должностей в Думе. После этого большинство постов получили пропрезидентские партии. В последние полтора года работы третьей Государственной Думы 70% комитетов возглавляли депутаты, представляющие «Единую Россию » . В Думе четвертого созыва главами комитетов стали исключительно представители «Единой России». Авторство подавляющего большинство законопроектов, принятых за время работы Государственной Думы IV созыва, принадлежит членам партии «Единая Россия». Любой законопроект может быть блокирован этой партией, повестка дня также формируется по решению членов фракции ЕР.
В Государственной Думе V созыва оппозиционным фракциям было передано руководство шестью из 32 думских комитетов: по два комитета досталось КПРФ , ЛДПР и «Справедливой России . В частности, комитет по промышленности был отдан КПРФ, ЛДПР получила комитеты по делам СНГ и по делам молодежи. Лидер КПРФ Г.А. Зюганов высказал предложение разделить должности руководителей комитетов в Государственной Думе пятого созыва пропорционально количеству полученных мандатов. По его мнению, общее количество депутатов (450) должно быть поделено на количество комитетов (порядка 30). Таким образом, на каждые 15 депутатов должен приходиться один руководитель комитета. При таком порядке КПРФ могла бы получить больше комитетов в сравнении с другими партиями оппозиции. ЛДПР также поддержала эту инициативу, однако, она не нашла поддержку большинства депутатов.
Комитеты Государственной Думы пятого созыва
В Государственной Думе пятого созыва существует 32 комитета:
Комитет по конституционному законодательству и госудасртвенному строительству (председатель Плигин В.Н.);
Комитет по труду и социальной политике (председатель Исаев А.К.);
Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (председатель Крашенинников П.В.);
Комитет по бюджету и налогам (председатель Васильев Ю.В.);
Комитет по финансовому рынку (председатель Резинк В.М.);
Комитет по экономической политике и предпринимательству (председатель Федоров Е.А.);
Комитет по собственности (председатель Плескачевский В.С.);
Комитет по промышленности (председатель Собко С.В.);
Комитет по строительству и земельным отношениям (председатель Шаккум М.Л.);
Комитет по науке и наукоемким технологиям (председатель Черешнев В.А.);
Комитет по энергетике (председатель Липатов Ю.А.);
Комитет по транспорту (председатель Шишкарев С.Н.);
Комитет по обороне (председатель Заварзин В.М.);
Комитет по международным делам (председатель Косачев К.И.);
Комитет по безопасности (председатель Васильев В.А.);
Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками (председатель Островский А.В.);
Комитет по делам Федерации и региональной политике (председатель Усачев В.В.);
Комитет по вопросам местного самоуправления (председатель Тимченко В.С.);
Комитет по Регламенту и организации работы Государственной думы (председатель Аршба О.И.);
Комитет по информационной политике, информационным технологиям и связи (председатель Комиссаров В.Я.);
Комитет по охране здоровья (председатель Борзова О.Г.);
Комитет по образованию (председатель Балыхин Г.А.);
Комитет по вопросам семьи, женщин и детей (председатель Мизулина Е.Б.);
Комитет по аграрным вопросам (председатель Денисов В.П.);
Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии (председатель Туголуков Е.А.);
Комитет по культуре (председатель Ивлиев Г.П.);
Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций (председатель Попов С.А.);
Комитет по делам национальностей (председатель Купцов В.А.);
Комитет по физической культуре и спорту (председатель Сихарулидзе А.Т.);
Комитет по делам молодежи (председатель Тараканов П.В.);
Комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока (председатель Пивненко В.Н.);
Комитет по делам ветеранов (председатель Ковалев Н.Д.).
Комиссии Государственной Думы
Для обеспечения законодательной и иной деятельности Государственная Дума образует комиссии. Госдума образует комиссии в случаях и порядке, установленных законодательством. Комиссии образуются на срок, не превышающий срока полномочий Думы данного созыва. В составе Госдумы пятого созыва работают пять комиссий:
Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (председатель Гуров А.И.) - создана для подготовки к рассмотрению палатой вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов Государственной Думы, вопросов о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации и вопросов, связанных с нарушениями депутатской этики;
Счетная комиссия (председатель Гайнуллина Ф.И.);
Комиссия по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности РФ (сопредседатели Васильев Ю.В., Гришанков М.И., Савенко Ю.А., Шаккум М.Л.);
Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции (председатель Волков А.Н.);
Комиссия по законодательному обеспечению деятельности естественных монополий, государственных корпораций и коммерческих организаций с государственным участием (председатель Пехтин В.А.).
