§ 3. Формы координации
За последние годы в центре и на местах сложились и утвердились проверенные жизнью формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Сложившиеся формы координации способствуют укреплению деловых контактов работников органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции помогают им сосредоточить усилия на решении актуальных проблем в борьбе с преступностью.
1. Наиболее распространенной и повсеместно применяемой формой координации являются организация и проведение межведомственных совещаний.
Они посвящаются, главным образом, обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период -квартал, полугодие, год. На межведомственное совещание может быть также вынесено обсуждение состояния борьбы с определенной категорией преступлений: хищениями государственного или общественного имущества; кражами личного имущества граждан; преступлениями несовершеннолетних и т. д. На межведомственные совещания приглашаются работники правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представители государственных органов и общественных организаций, в обязанности которых входит забота о соблюдении законности и правопорядка, ученые-юристы. Если межведомственное совещание проводится в районе или городе и если обсуждаются проблемы общего характера, то на них приглашаются все без исключения работники органов прокуратуры, суда и оперативные работники органов внутренних дел. На подобных совещаниях, как правило, присутствуют представители вышестоящих правоохранительных органов, местных органов самоуправления. Межведомственное совещание принимает решение, которое проводится в жизнь приказами руководителей правоохранительных органов, каждый издает приказ по своему ведомству. Межведомственное совещание может быть проведено с участием не всех, а только заинтересованных правоохранительных органов в решении того или иного вопроса. Так, Генеральной прокуратурой РФ, МВД и Верховным Судом РФ было проведено межведомственное совещание, посвященное состоянию работы по борьбе с умышленными убийствами. Совещание проходило под председательством Генерального прокурора Российской Федерации. При обсуждении отмечалось, что органы дознания и предварительного следствия в ряде случаев проявляют неоперативность как в раскрытии, так и в расследовании этих преступлений, несвоевременно избирают в отношении обвиняемых в совершении опасных преступлений такую меру пресечения, как содержание под стражей; в случае сокрытия подозреваемого от следствия несвоевременно объявляют его розыск, а розыск проводится неэффективно. Прокуроры несвоевременно проверяют обоснованность постановлений следователей о приостановлении следствия по делам о скрывшихся обвиняемых, не контролируют своих указаний об их розыске, не реагируют на нарушения уголовно-процессуального закона в части избрания обвиняемому меры пресечения. Решение и выписка из протокола межведомственного совещания были направлены руководителям органов внутренних дел и прокуратуры республик, краев и областей, им было рекомендовано изучить состояние этой работы у себя на местах и при наличии указанных выше недостатков обсудить этот вопрос на межведомственном совещании. При этом подчеркнута обоюдная заинтересованность - и органов внутренних дел, и прокуроров - в совершенствовании этой работы. Проведенные по стране мероприятия оперативного, процессуального и организационного характера дали свои положительные результаты.
Может случиться так, что преступление или ряд аналогичных или сходных по способу совершения преступлений длительное время остаются нераскрытыми. Это само по себе может явиться самостоятельным поводом для проведения межведомственного совещания прокурорских, следственных и оперативных работников. Проведение таких совещаний и разработка мер оперативного и следственного характера дают, как правило, положительный результат. Опасные преступники - особо опасные рецидивисты, длительное время совершавшие преступления, были раскрыты благодаря скоординированной работе органов внутренних дел и прокуратуры в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Краснодаре, Иркутске и др.
Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляется руководителями правоохранительных органов - каждым по своему ведомству.
2. Следующей, также весьма распространенной формой координации являются совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. Выбор объекта проверки определяется состоянием работы по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выезду предшествует изучение состояния работы тех государственных органов, деятельность которых предстоит проверить. План проверки разрабатывается заранее и утверждается руководителями правоохранительных органов. В состав бригады проверяющих включаются наиболее опытные, профессионально подготовленные работники. Возглавляет бригаду проверяющих, как правило, один из руководителей прокуратуры. О предстоящей проверке информируются местные органы государственной власти и управления, а также руководство органов местного самоуправления.
Каждый из проверяющих знакомится с работой по своему профилю. В итоге составляется общая справка, которая подписывается всем составом проверяющих. Со справкой знакомятся работники правоохранительных органов, деятельность которых была проверена. Цель таких проверок, как было сказано выше, не только в том, чтобы установить какие-либо упущения, промахи и ошибки, а, главное, помочь наладить работу, научить правильно и своевременно решать наиболее актуальные вопросы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка. Результаты проверки в обязательном порядке обсуждаются на собрании коллектива работников правоохранительных органов. Об итогах проверки дается информация в местные органы государственной власти и управления. Результаты проверки затем выносятся на обсуждение координационного совета или межведомственного совещания. Решение, принимаемое советом или совещанием, проводится в жизнь приказом или указанием руководителя правоохранительного органа по своему ведомству. Если выявленные недостатки являются типичными, свойственными и для других органов, то решение совета или совещания направляется и им. Контроль за исполнением решения осуществляют руководители правоохранительных органов.
Весьма поучителен опыт таких проверок, проводимых правоохранительными органами центра. По инициативе Прокуратуры РФ одна из таких проверок была организована и проведена в Брянской области. Она посвящалась исполнению законодательства о предупреждении преступлений среди несовершеннолетних. В состав бригады проверяющих были включены профессионально подготовленные работники МВД РФ, Прокуратуры РФ и др. К проведению проверки были привлечены работники органов народного образования. При проверке отмечалась слабая работа правоохранительных органов, предприятий, учебных заведений, комиссий по делам несовершеннолетних по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних, в особенности по предупреждению рецидивной преступности. Комиссии по делам несовершеннолетних недостаточно контролировали работу государственных предприятий и учебных заведений по исправлению и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей и предупреждению правонарушений. При расследовании преступлений несовершеннолетних и в судебном разбирательстве уголовных дел этой категории не всегда полно выяснялись и устранялись причины и условия, способствовавшие этим преступлениям. Существенные недостатки были установлены и в Брянской воспитательной колонии для несовершеннолетних. Все это отрицательно отразилось на состоянии преступности среди несовершеннолетних в области. Такая проверка позволила одновременно, с охватом широкого круга вопросов, глубоко и обстоятельно установить, как соблюдается законодательство о несовершеннолетних. Она подняла активность правоохранительных органов, общественных организаций и трудовых коллективов по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних. Результаты проверки были обсуждены на межведомственном совещании с приглашением должностных лиц государственных органов и общественных организаций, представители которых участвовали в проверке. Так как недостатки были типичными, было принято решение о направлении всем правоохранительным органам страны информационного письма с предложением изучить у себя эту проблему, а результаты обсудить на межведомственных совещаниях.
3. Составление совместных планов по организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе, городе, области, крае, республике руководители правоохранительных органов намечают провести ряд целенаправленных мероприятий по усилению борьбы с преступностью. Эти мероприятия могут носить характер организационный, процессуальный или воспитательный. План может составляться на квартал, полугодие, год.
К выполнению намеченных мероприятий могут быть привлечены работники других государственных органов и общественных организаций. Планы, составляемые вышестоящими органами, могут служить ориентиром для нижестоящих органов, однако они не должны связывать их инициативы и самостоятельности. Осуществлять контроль за выполнением плана должен руководитель каждого из правоохранительных органов по своему ведомству.
В связи с распространением наркомании и токсикомании был разработан план мероприятий по борьбе с изготовлением, употреблением и сбытом наркотиков. План был утвержден руководителями правоохранительных органов республик, краев и областей. Составлению плана предшествовала большая работа по сбору материалов по линии органов внутренних дел, прокуратуры и судов. В соответствии с планом было рекомендовано проверить совместно с органами здравоохранения и просвещения состояние борьбы с наркоманией, уровень и эффективность предупредительной работы, в особенности среди учащейся и рабочей молодежи. Рекомендовано также обобщить практику своевременного и полного раскрытия преступлений, связанных с изготовлением, сбытом и распространением наркотических средств, законности и обоснованности привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Было Намечено сконцентрировать посевы конопли и обеспечить надежную их охрану; оказать помощь местным органам власти и управления в организации борьбы с незаконными посевами наркотикосодержащих культур. Был намечен также ряд других мероприятий, проведение в жизнь которых способствует усилению борьбы с наркоманией. Местные правоохранительные органы приняли к исполнению полученные рекомендации и предложения. Была проведена большая работа, главным образом предупредительного характера, которая дала определенные положительные результаты.
4. Одной из широко применяемых форм координации является направление совместных информационных писем и методических рекомендаций.
В информационных письмах дается анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом вновь принятых, состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений. Информационные письма представляют собой итоговый документ обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совещания межведомственного совещания. Неверна практика направления на места информационных писем, под которыми нет "материальной основы". В ряде случаев в таких письмах рекомендации носят надуманный характер или являются нереальными для исполнения. Информационные письма нередко посвящаются анализу практики применения вновь принятого закона.
В информационных письмах зачастую освещается и распространяется положительный опыт работы правоохранительных органов по тому или иному направлению борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе и состоянию координации деятельности правоохранительных органов. Весьма поучительными для местных правоохранительных органов были информационные письма о положительном опыте по проведению межведомственных совещаний в Москве, Санкт-Петербурге, в некоторых краях и областях Российской Федерации.
5. Менее распространенной формой координации, нежели информационные письма являются методические письма. Они посвящаются, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных актов, вызывающих затруднение на практике. Например, следственные органы, прокуроры допускали много ошибок при установлении причин производственного травматизма, исполнении законодательства об охране труда и технике безопасности на промышленных объектах. Многие взрывы, пожары, повлекшие в отдельных случаях человеческие жертвы, были обусловлены различными нарушениями технологической дисциплины, ошибками при проектировании зданий и сооружений, при производстве пусконаладочных работ, а также при их эксплуатации. В методическом письме, подписанном руководителями правоохранительных органов центра и направленном на места, содержались рекомендации практического характера, выполнение которых позволило следственным органам и судам установить действительные причины допущенных нарушений законодательства об охране труда и технике безопасности и определить лиц, виновных в этом, установить степень их ответственности.
6. Установление единого учета и статистической отчетности. В соответствии с Законом о Прокуратуре СССР Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и с Министерством юстиции СССР по согласованию с ЦСУ СССР разработала систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это давало возможность Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на формирование следственной практики, независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в плане точного и неуклонного соблюдения уголовно-процессуальных норм.
Генеральный прокурор СССР и Министр внутренних дел СССР утвердили совместную инструкцию, одобрив методику ведения учета преступных проявлений. Единая форма учета и статистической отчетности органов МВД СССР и Прокуратуры СССР действует с 1 июля 1980 г.
В настоящее время единая статистическая отчетность осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и Министерством юстиции РФ.
Постановление
координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 18 февраля 1998 г.
(утв. Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ 7, 17, 11, 19, 14 марта 1998 г.)
Заслушав информацию председателя координационного совещания Генерального прокурора Российской Федерации Скуратова Ю.И. о создании рабочего аппарата при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, координационное совещание постановило:
1. Согласиться с рекомендациями, изложенными в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29.09.97 о формировании рабочего аппарата при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.
2. Сформировать рабочий аппарат при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в составе секретариата координационного совещания и постоянно действующих межведомственных рабочих групп федеральных правоохранительных органов.
3. Руководство рабочим аппаратом при координационном совещании возложить на Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Чайку Юрия Яковлевича.
4. Образовать постоянно действующие межведомственные рабочие группы по следующим наиболее актуальным направлениям борьбы с преступностью, руководство которыми возложить на соответствующих заместителей руководителей федеральных правоохранительных органов.
4.1. Вопросы борьбы с бандитизмом, умышленными убийствами и другими тяжкими и особо тяжкими насильственными преступлениями. Руководитель рабочей группы - заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - начальник Главного следственного управления Катышев Михаил Борисович.
4.2. Вопросы борьбы с коррупцией. Руководитель рабочей группы - заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - начальник Главного следственного управления Катышев Михаил Борисович.
4.3. Вопросы борьбы с правонарушениями и преступлениями в сфере экономики (нарушения в области банковско-финансового, налогового, таможенного, бюджетного законодательства, внешнеэкономической деятельности и др.). Руководитель рабочей группы - Первый заместитель Министра начальник Главного управления по борьбе с организованной преступностью (ГУОП) Министерства внутренних дел Российской Федерации Васильев Владимир Абдуалиевич.
4.4. Вопросы борьбы с терроризмом, проявлениями политического экстремизма. Руководитель рабочей группы - заместитель директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации - начальник Департамента по борьбе с терроризмом ФСБ Зорин Виктор Михайлович.
4.5. Вопросы профилактики преступности. Руководитель рабочей группы - заместитель Министра внутренних дел Российскои Федерации Латышев Петр Михайлович.
4.6. Вопросы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Руководитель рабочей группы - Первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации Колесников Владимир Ильич.
4.7. Вопросы обеспечения экологической безопасности. Руководитель рабочей группы - заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Давыдов Владимир Иванович.
4.8. Вопросы организации борьбы с преступностью в сфере высоких технологий. Руководитель рабочей группы - заместитель Министра - начальник Следственного комитета Министерства внутренних дел Российской Федерации Кожевников Игорь Николаевич.
5. Утвердить состав рабочих групп согласно приложению к настоящему постановлению.
6. Основными задачами межведомственных рабочих групп являются: повседневное накопление информации (банка данных) на закрепленных направлениях борьбы с преступностью;
динамичный обмен информацией между рабочими группами и участниками координационного совещания;
своевременное отслеживание негативных тенденций, проведение комплексного анализа и прогнозирования развития криминогенной ситуации и внесение предложений по наиболее острым проблемам, требующим принятия скоординированных адекватных мер со стороны всех правоохранительных органов страны;
участие в подготовке информационно-аналитических материалов для направления в органы исполнительной и законодательной власти, для доклада председателю координационного совещания, руководителю рабочего аппарата, а также для рассмотрения на координационном совещании;
разработка совместно с научными учреждениями и государственными органами предложений о предупреждении преступлений;
обобщение практики применения законов в борьбе с преступностью и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;
изучение практики координационной деятельности правоохранительных органов и распространение положительного опыта;
участие в подготовке проектов совместных приказов, указаний, информационных писем и иных организационно-распорядительных документов по вопросам борьбы с преступностью;
участие в разработке согласованных планов координационной деятельности.
7. Руководителям постоянно действующих межведомственных рабочих групп в месячный срок разработать систему мер, направленных на обеспечение накопления информации (банка данных) и поддержание необходимого взаимодействия между членами рабочей группы, о чем доложить руководителю рабочего аппарата координационного совещания Чайке Ю.Я.
Представлять на имя председателя координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации не реже одного раза в полугодие развернутые аналитические справки по закрепленным направлениям борьбы с преступностью с конкретными выводами и предложениями.
Постановление координационного совещания направить для организации исполнения руководителям правоохранительных органов Российской Федерации.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Из указанных форм координации к наиболее значимым и распространенным относится проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Совещание возглавляет председатель-прокурор, который созывает его по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. При этом необходимо различать координационные совещания руководителей правоохранительных органов и межведомственные совещания. Отличие координационного совещания от межведомственных, оперативных совещаний, проводимых правоохранительными органами, заключается в том, что, во-первых, это постоянно действующее совещание, которое образуется в составе: председателя-прокурора и членов – руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности. Во-вторых, порядок организации и проведения такого совещания, периодичность его созыва регламентированы в Положении о координации. В-третьих, на координационных совещаниях обсуждаются вопросы и принимаются решения по наиболее важным и значимым проблемам борьбы с преступностью, требующим объединения усилий, в первую очередь правоохранительных органов. Межведомственные совещания проводятся зачастую по итогам работы правоохранительных и других государственных органов по борьбе с преступностью и устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений за год, полугодие, по итогам проверок организации работы правоохранительных органов по широкому кругу вопросов правоохранительной деятельности. Порядок их проведения, состав участников строго не регламентирован. На этих совещаниях могут обсуждаться не только вопросы борьбы с преступностью, но и вопросы, связанные с исследованием причин и условий, способствующих совершению преступлений. Они могут быть связаны с невыплатой заработной платы, защитой прав предпринимателей, воспитанием детей, борьбой с алкоголизмом, состоянием общей профилактики преступности в регионе, городе, районе, мерами по минимизации и (или) ликвидации последствий преступных проявлений, а также с решением проблем развития форм и средств взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества, в том числе со СМИ.
При организации работы координационного совещания следует учитывать, что формирование состава этого органа является прерогативой прокурора-председателя. В органах прокуратуры в отдельных регионах сложилась практика определения персонального состава координационного совещания посредством издания прокурором специального приказа. Вместе с тем Положение о координации такого полномочия прокурора по назначению руководителей правоохранительных органов членами координационного совещания не предусматривает. Поэтому более правильным представляется порядок, в соответствии с которым персональный состав координационного совещания (так же как и состав секретариата во главе с ответственным секретарем, назначаемым из числа прокурорских работников приказом прокурора), по инициативе председателя координационного совещания на одном из заседаний одобряется руководителями правоохранительных органов и оформляется отдельным постановлением этого совещания. Всякие изменения в персональном составе руководителей правоохранительных органов также оформляются постановлением на ближайшем заседании.
Не имеют должных правовых оснований рекомендации, характерные для деятельности военных прокуроров, о формировании координационного совещания в виде "узкого" и "расширенного" составов членов этого совещания. Тем более что в этом случае нарушается условие функционирования совещания как постоянного координационного органа.
Для исключения формального подхода к проведению координационных совещаний в повестку дня следует вносить наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью. Эти вопросы должны определяться с учетом адекватной оценки реальной криминогенной обстановки, исходя из результатов анализа состояния преступности, распространенности тех или иных видов преступлений; замеров латентности преступлений; необходимости принятия совместных предупредительно-профилактических мер; наличия нерешенных проблем взаимодействия правоохранительных органов между собой или с органами местного самоуправления, контрольно-ревизионными, территориальными правоохранительными органами и т.п.
На координационное совещание по решению прокурора или других членов совещания могут приглашаться представители законодательных (представительных) органов государственной власти, судов, контрольно-надзорных органов и органов местного самоуправления, руководители общественных организаций, другие представители гражданского общества, СМИ, научные работники и др.
Для подготовки рассмотрения того или иного вопроса на заседании координационного совещания прокурор вправе организовывать рабочие группы из представителей правоохранительных органов с привлечением работников контрольно-надзорных органов, истребовать статистическую и иную информацию, осуществлять контроль хода подготовки необходимых документов. Непосредственно при подготовке к проведению заседания совещания прокурор: а) формирует круг конкретных лиц, представителей различных органов и организаций, подлежащих приглашению на заседание; б) составляет план проведения и проекты повестки дня и регламента заседания; в) определяет степень готовности доклада (докладчика), содоклада (содокладчика), выступающих в прениях; г) обеспечивает согласование с членами совещания содержания проекта постановления; д) выполняет другие подготовительные действия, в том числе готовит тезисы своего выступления.
При подготовке основного документа – постановления координационного совещания в его тексте (в описательной части) необходимо отражать результаты анализа (обобщения и оценки) состояния преступности и непреступных нарушений законов, деятельности правоохранительных органов, в том числе прокуратуры по рассматриваемому вопросу, обозначать выявленные проблемы, "болевые точки" деятельности по борьбе с преступностью, формировать предложения по разрешению этих проблем, по мерам согласованной правоохранительной деятельности, в том числе по распространению положительного опыта. В свою очередь, в постановлении (особенно в резолютивной части) не рекомендуется: а) давать оценку деятельности (работы) того или иного органа (должностного лица); б) употреблять выражения типа "усилить", "повысить", "углубить", "добиться" и другие подобные декларативные формулировки; в) воспроизводить положения, прописанные в законах, ведомственных приказах и иных нормативных правовых актах и относящиеся к текущей работе; г) вмешиваться в "чужую" компетенцию (суда, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления); д) включать поручения и рекомендации иным органам власти, которые не являются участниками координационной деятельности (членами координационного совещания); е) подменять предмет и компетенцию деятельности других органов (контрольно-ревизионных, надзорных, следственных и др.).
Ход заседания координационного совещания фиксируется в протоколе, который ведется членом секретариата или ответственным секретарем. В нем должны содержаться дата, время проведения совещания, список присутствующих членов координационного совещания, а также всех приглашенных, к числу которых относятся все остальные участники совещания. В описательной части указываются сведения о председательствующем на совещании, вопросы повестки дня, докладчик, другие выступающие, краткое содержание выступлений, вопросов к докладчику и ответов на них, существо выступлений и замечаний председательствующего. В заключительной части протокола указывается принятое постановление, излагается проект постановления по каждому вопросу повестки дня, существо решения по данному проекту, возможные сроки окончательной подготовки постановления с учетом высказанных замечаний и предложений. Протокол, как правило, в трехдневный срок подписывается председателем координационного совещания.
Постановление и протокол не заменяют, а логически дополняют друг друга. Постановление совещания, если оно одобрено членами координационного совещания, подписывается председателем и руководителями правоохранительных органов. Руководители правоохранительных органов, в том числе и прокуроры во исполнение постановлений координационных совещаний издают приказы, распоряжения о порядке выполнения согласованных мероприятий, составляют планы по их реализации, принимают другие организационно-распорядительные меры.
25 февраля 2010, 00:00Руководством страны, федеральными и региональными органами власти, правоохранительными ведомствами принимаются значительные усилия по нормализации положения дел на территории Северного Кавказа.
Решение Президента Российской Федерации Д.А. Медведева об образовании Северо-Кавказского федерального округа должно стать ключом к решению именно социально-экономических проблем в регионах, которые вошли в него. Поэтому это потребует более четкого взаимодействия правоохранительных органов с контролирующими ведомствами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению законности в этой сфере, борьбе с коррупцией, экстремизмом и терроризмом.
Все вопросы сегодняшней повестки дня актуальны. Генеральной прокуратурой в августе 2009 г. был проведен развернутый анализ положения дел в социально-экономической сфере, результативности принимаемых мер по противодействию преступности в регионах Северного Кавказа. В его основу легли итоги проверок исполнения законодательства о противодействии экстремизму, терроризму и коррупции, проведенные в минувшем году Генеральной прокуратурой в республиках Ингушетия и Дагестан, совместных совещаний с руководством правоохранительных органов в республиках Северного Кавказа по стабилизации обстановки в этом регионе. По итогам подготовлен доклад Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву и Председателю Правительства В.В. Путину, в котором отражены основные причины и тенденции, которые привели к осложнению криминогенной обстановки. Тогда нами были сделаны выводы о необходимости усиления координационной составляющей.
Определенные подвижки произошли, что дало возможность осуществить отмену режима контртеррористической операции в Чеченской Республике, сформировать выборные органы местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике, увеличить объемы бюджетного финансирования социально-экономической сферы регионов Северного Кавказа, установить дополнительные гарантии и компенсации для работников правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-служебную деятельность на территории республик Северного Кавказа.
Благодаря скоординированной работе федеральных властей, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прокуратуры, суда почти в два раза снижен размер задолженности по выплате заработной платы в округе.
Существенные подвижки произошли в Чеченской Республике, где имелась внушительная задолженность по зарплате.
Вместе с тем, несмотря на все эти и другие меры, качество жизни в республиках Северного Кавказа зачастую уступает среднероссийскому.
Кризисное состояние экономики республик Северного Кавказа, нерешенность социальных вопросов порождают напряженность в регионе, влекут рост преступности. Несмотря на активизацию работы правоохранительных органов, увеличение числа осужденных за террористические преступления, продолжают усиливаться проявления экстремизма и терроризма. Действуют организации ваххабитского толка, которые не только поддерживают бандформирования, но и непосредственно участвуют в подготовке диверсионно-террористических актов. И события недавнего периода это наглядно демонстрируют.
Провоцирует преступный фон угрожающие масштабы нелегального оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, без которых не обходится ни одно посягательство на жизнь военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, судей, представителей власти. В 2009 г. наибольшие темпы прироста преступлений, совершенных с использованием оружия, зафиксированы в республиках Ингушетия и Дагестан (на 92% и 65% соответственно), Карачаево-Черкесской Республике (на 43%).
Тревогу вызывает ситуация, связанная с незаконным распространением наркотических средств. Динамика изъятия наркотиков свидетельствует об активизации попыток наладить через Северный Кавказ каналы поставок наркотиков в центральную Россию и Западную Европу. В число регионов страны с наибольшим удельным весом преступлений о незаконном обороте наркотических средств входят республики Ингушетия (19%), Северная Осетия (17%), Чеченская Республика (15%), Ставропольский край (13%).
Меры, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа по нормализации ситуации, к сожалению, пока не дают должных результатов.
Действия правоохранительных органов неадекватны складывающейся угрозе. До сих пор не раскрыто убийство Министра внутренних дел по Республике Дагестан, ряд других дерзких, резонансных преступлений. Притом, что коррупция охватила практически все уровни власти, в том числе правоохранительные и судебные органы, число выявленных фактов взяточничества в 2009 г. в округе выросло минимально (+3,6%). В ряде регионов их вообще единицы. В два раза меньше коррупционных преступлений расследовано в Ставропольском крае и в Республике Дагестан.
Особое беспокойство вызывает низкая эффективность деятельности оперативных служб правоохранительных органов. Оперативная работа ведется не профессионально, большей частью на бумаге. В прошлом году только в Главное управление МВД России по Южному федеральному округу прокурорами практически ежедневно вносились протесты и требования об устранении нарушений закона (300 протестов, 100 требований).
Имеются серьезные нарекания к учетно-регистрационной дисциплине. В Республике Ингушетия прокурорами выявлены факты, когда под видом неподтверждения поступившей информации 260 материалов, содержащие сообщения о преступлениях, были незаконно списаны в архив. В Чеченской Республике в 2009 г. по требованию прокуратуры отменены три четверти решений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе почти все (98%), вынесенные органами милиции.
Множество нарушений закона выявлено прокурорами в работе следственных органов федерального округа. Несмотря на значительное снижение нагрузки на 7%, следователями в 2009 г. направлено в суд на 5% меньше уголовных дел, треть от числа принятых к производству дел приостановлена. В республиках Ингушетия и Дагестан приостановлено 40% уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях, а в Чеченской Республике - две трети. Отмечены и другие негативные тенденции. Уголовные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях незаконно соединяются в одном производстве, якобы как совершенные уничтоженными членами незаконных вооруженных формирований. При этом не имеется никаких доказательств, что эти деяния были совершены одними и теми же лицами. В дальнейшем такие дела прекращаются, нераскрытые преступления списываются на уничтоженных боевиков. Кроме того, нераскрытые особо тяжкие преступления незаконно квалифицируются как менее тяжкие.
Не лишена просчетов и упущений надзорная и координационная деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе.
Вскрытые нарушения указывают на слабое взаимодействие всех звеньев правоохранительной системы и многие другие недостатки.
По итогам сегодняшнего межведомственного совещания должен быть выработан не очередной набор предложений, а совершенно конкретные, абсолютно взвешенные решения по исправлению ситуации. Это касается нашего реагирования на нарушения законности в социальной и экономической сферах, мер по противодействию террористической и экстремистской угрозе, нейтрализации преступников, борьбе с коррупцией.
Уверен, что у нас состоится принципиальный, прямой и всесторонний разговор.
Считаю необходимым обсудить вопросы эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму; раскрытию и расследованию уголовных дел о преступлениях террористического и экстремистского характера; состояния законности в экономике и социальной сфере; борьбы с коррупцией.
Подведу итоги. Цель совещания не критиковать друг друга, а поговорить. И мы поговорили по широкому кругу вопросов, которые имеют первоочередное значение для обеспечения стабильности и законности на территории Северо-Кавказского федерального округа. Большую тревогу вызывает Северный Кавказ у руководства страны. Именно поэтому создан новый федеральный округ и полномочный представитель Президента в нем еще по статусу и вице-премьер. Президент возлагает большую надежду на нашу совместную эффективную работу. Мы единодушны во мнениях о важности и необходимости экономических способов реагирования на ситуацию.
В тоже время регионы захватила волна экстремизма и его крайнего проявления -терроризма. Поэтому, во-первых, необходимо активизировать расследование уголовных дел о преступлениях террористического и экстремистского характера. Отсутствие весомых результатов по ним подрывает не только авторитет правоохранительных органов, но и в целом авторитет государственной власти.
Результаты же могут появиться только тогда, когда сможем наладить эффективное взаимодействие прокуратуры, следственных органов и оперативных служб еще на ранних этапах расследования, сумеем оградить участников процесса от незаконного воздействия на них. И эта работа должна заканчиваться только после вступления приговора в законную силу.
Такой опыт по уголовным делам у нас имеется. Александр Иванович об этом говорил. В тех случаях, когда оперативные материалы полноценно реализовывались, создавались совместные оперативно-следственные группы, прокуратура координировала работу по делу, расследование завершалось успешно. Эту практику необходимо активнее развивать.
Второе. Ключевым элементом в системе осуществления мер по противодействию терроризму является пресечение его финансирования. Нужно построить работу так, чтобы пресечь как внешние, так и внутренние источники поступления денежных средств для бандформирований. Результативная борьба здесь возможна только в условиях полноценного взаимодействия всех правоохранительных органов. Поэтому в первую очередь в округе надо создать Межведомственную рабочую группу по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
В поле зрения данной группы должны попасть вопросы противодействия незаконному обороту оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и наркотических средств. Поскольку и террористическая и экстремистская деятельность подпитывается деньгами, полученными от их реализации. Поэтому от активности правоохранительных органов при проведении антинаркотических мероприятий, реализации мер по изъятию оружия, боеприпасов, зависит эффективность борьбы с терроризмом и экстремизмом.
Считаю необходимым и полезным, чтобы в состав этой Межведомственной рабочей группы вошли представители Федеральной службы безопасности и Федеральной таможенной службы. В настоящее время в инженерно-техническом отношении российская граница в пределах Северо-Кавказского региона не оборудована на большинстве участков. Это создает серьезные трудности при выполнении задач по ее охране.
Низка эффективность оперативно-розыскных мероприятий по ликвидации контрабандных каналов. В 2009 г. таможенными органами не было выявлено ни одного преступления о контрабанде, совершенной в особо крупных размерах и организованными группами.
Третье. Необходимо понимать, что угрозы террористических и экстремистских проявлений будут сохраняться, если мы не сможем качественным образом противостоять преступности.
А эффективно бороться с ней можно только при наличии грамотного, отлажено работающего следственного аппарата и службы дознания, в работе которых много еще нерешенных проблем. Сегодня признать удовлетворительной их работу нельзя. Это касается следователей всех правоохранительных органов: Следственного комитета при прокуратуре, МВД, ФСБ, наркоконтроля.
Как только в производстве у следователя оказывается сложное уголовное дело, сразу же возникают трудности с его расследованием, закреплением доказательств. Зачастую производство по делу просто приостанавливается, что ведет к увеличению сроков его расследования, создает трудности в раскрытии преступления. Нередко итог такого расследования - прекращение производства по уголовному делу по реабилитирующим основаниям.
В этой связи большая ответственность ложится на прокуроров. Уголовные дела, которые вы направляете в суд, не должны рассыпаться в результате некачественной подготовки материалов, брака в работе. Все это нужно отсеивать, своевременно реагируя на выявленные нарушения федерального законодательства. Необходимо учить следователей. Ваши практические знания, опыт, личный пример должны способствовать подготовке следователей, способных грамотно расследовать самые сложные уголовные дела. Никто не снимал с вас этой ответственности, с каждого будут спрашивать лично. Критерий будет один - не дорабатывает следствие и дознание - плохо работает прокурор.
Четвертое. Основными направлениями криминального внимания организованных преступных групп является сфера экономики. Чаще всего эти преступления имеют коррупционную составляющую.
И вот здесь прокурор должен быть одной из ключевых фигур. Прокурорский надзор надо поставить на такой уровень, чтобы можно было своевременно проверить законность использования денежных средств, поступающих из федерального бюджета. Нельзя допустить, чтобы бюджетные деньги уходили не по назначению, более того, использовались в преступных целях. При этом каждое уголовное дело, возбужденное по таким фактам, должно заканчиваться одним - обвинительным приговором суда.
Сегодня в ходе обсуждения неоднократно звучала оценка ситуации, связанная с масштабами коррупции в регионе. Однако в семи таких проблемных регионах, которые вошли во вновь сформированный федеральный округ, в 2009 г. в суды направлено всего 580 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. Это явно не соответствует степени распространения в регионе коррупции, хищения государственных средств и взяточничества. При этом почти половина (250) уголовных дел была возбуждена по материалам прокурорских проверок, хотя в обязанности прокуроров не входит проведение оперативных мероприятий по выявлению преступлений.
Опыт показывает, что серьезных результатов удается добиться только одновременным объединением усилий оперативных сотрудников, следователей и прокуроров.
Мы можем вместе пресекать преступления, изобличать виновных в их совершении. Прокуроры готовы организовать собственные проверки, подключить другие заинтересованные органы, координировать их деятельность.
В сфере борьбы с коррупцией важно организовать эффективную оперативно-розыскную работу. Это должны быть инициативные оперативно-розыскные меры, связанные с внедрением и разоблачением организованных групп, совершающих коррупционные преступления. Надо создавать прочные оперативные позиции в сферах, наиболее пораженных взяточничеством. Необходимо квалифицированно документировать преступную деятельность, используя современные оперативно-технические средства контроля за действиями разрабатываемых лиц. Эта работа должна проводится постоянно на высоком профессиональном уровне, с безусловным соблюдением конституционных прав граждан.
Пятое. Работа по наведению порядка в регионе приобрела новое направление, на передний план выходят вопросы социально-экономического характера. Сейчас социальные проблемы в Северо-Кавказском федеральном округе являются основными дестабилизирующими ситуацию факторами. Не обеспечим законность в этой сфере, не сможем полноценно решить остальные.
Требуют постоянного внимания вопросы своевременности выплат по заработной плате. Как видим обстановка в регионах вновь в этом плане неспокойная. Этот вопрос должен быть постоянно в сфере внимания органов власти и правоохранительных ведомств. Нами уже наработана значительная практика, работу необходимо продолжать.
Другая задача - снижение уровня безработицы. На территории округа находится свыше 40% убыточных предприятий. В этих условиях прокуратура, все правоохранительные органы должны обеспечить надежную защиту прав граждан. В 2009 г. выявлено свыше 250 тыс. нарушений закона, четверть из которых - в сфере трудовых правоотношений. Это очень много.
Правительством Российской Федерации, полномочным представителем Президента России в федеральном округе организуется большая работа по качественному повышению уровня жизни населения регионов Северного Кавказа. Для преодоления экономического спада, развития жилищно-коммунального хозяйства, инженерной инфраструктуры и обеспечения граждан жильем, развития системы здравоохранения, своевременного пенсионного обеспечения неработающих граждан и выполнения иных социальных обязательств из федерального бюджета выделяются значительные средства. И задача правоохранительных органов состоит в том, чтобы в рамках компетенции всемерно помогать реализации этих программ, главное, - следить за сохранностью денежных средств при их освоении на местах. У нас есть соответствующие механизмы - во всех субъектах Российской Федерации созданы и действуют штабы, рабочие группы, которые занимаются пресечением преступлений в экономической сфере. Надо задействовать их потенциал. Это та работа, которой нужно заниматься постоянно.
И последнее. Правительством Российской Федерации выделены немалые денежные средства на обеспечение деятельности правоохранительных ведомств и оперативных служб Северо-Кавказского федерального округа. Их надо в полной мере использовать по назначению, в том числе на надлежащую личную защиту всех сотрудников правоохранительных органов. Ведь самое главное - это люди, их жизнь и здоровье. Я полностью разделяю тревогу о сложившемся положении дел по этому вопросу, высказанную Александром Ивановичем Бастрыкиным
15 декабря с.г. в г. Москве под председательством заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Владимира Малиновского состоялось межведомственное совещание руководителей правоохранительных органов Центрального федерального округа по вопросам соблюдения законности при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. В совещании принял участие помощник полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе Сергей Деревянко.
Участники совещания отметили, что обсуждавшиеся вопросы продолжают занимать важное место в деятельности правоохранительных органов.
Так, за 9 месяцев 2011 года на территории Центрального федерального округа зарегистрировано 431,7 тыс. преступлений. Из них 20,3 тыс. – это выявленные и поставленные на учёт по инициативе прокурора преступления, ранее известные, но по разным причинам не учтённые. Среди них 26 убийств, 304 умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, в т.ч. 11 – повлекших по неосторожности смерть потерпевших. Почти половина из выявленных прокурорами преступлений – это преступления против собственности - 9,9 тыс.
Подавляющее большинство - 18,4 тыс. укрытых преступлений выявлено при проверках в органах дознания территориальных подразделений МВД России.
Наиболее распространённым способом укрытия преступлений, как и в предшествующие годы, является вынесение необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела при явном наличии признаков преступления, либо по неполно проверенным обстоятельствам произошедшего.
За период с января по сентябрь 2011 года прокурорами признано незаконными или необоснованными и отменено 362,1 тыс. постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Наиболее существенно увеличилось количество отменённых постановлений, вынесенных следователями Следственного комитета Российской Федерации - с 4,6 тыс. до 8 тыс. Также заметно возросло количество отменённых постановлений следователей МВД России – с 3,9 тыс. до 4,7 тыс.
Общее количество выявленных прокурорами нарушений закона, допущенных при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличилось на 14,8%, составив более 450 тыс. Самый резкий (около 67%) рост количества выявленных прокурорами нарушений – в подразделениях Следственного комитета Российской Федерации.
По мерам прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечено 7,3 тыс. должностных лиц правоохранительных органов, допустивших нарушения закона при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, что на 21,5% больше, чем в аналогичном периоде прошлого года. Вместе с тем, в подразделениях Следственного комитета Российской Федерации, несмотря на отмеченные проблемы, дисциплинарная практика остаётся наиболее либеральной. К ответственности привлечено лишь 50 сотрудников. Такие меры нельзя признать адекватными.
Существенно сократилось количество должностных лиц, привлечённых к уголовной ответственности за совершённые преступления, связанные с нарушением законов при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. Единый подход к уголовно-правовой оценке их деяний не сформирован.
В целях устранения отмеченных недостатков и укрепления законности в деятельности правоохранительных органов при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях участниками совещания принято решение о реализации в следующем году ряда мер практического и организационного характера.
Официальный сайт Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
