прокуратура правовой законность российский

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. В научной и учебной литературе, посвященной прокурорскому надзору в РФ, рассматриваемое направление деятельности органов прокуратуры иногда именуется «общим надзором». Это объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, использование в научной и учебной литературе термина «общий надзор» - дань традиции. Так, например, в ст. 3 Закона СССР от 30.17.1979 «О прокуратуре СССР» раскрывались основные направления деятельности прокуратуры и где, в частности, было указано, что одним из основных направлений является надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор).

Во-вторых, рассматриваемое направление деятельности касается надзора за соблюдением законности в сфере государственного управления, которое характеризуется разнообразными общественными отношениями, урегулированными нормами права, а также большим числом участвующих в них субъектов. Вместе с тем в Законе о прокуратуре отсутствует упоминание о том, что прокуратура, решая возложенные на нее задачи, осуществляет общий надзор.

Столь широкое правовое поле, на котором прокуратура реализует свои полномочия по обеспечению единообразного исполнения законов в соответствии с Конституцией, требует своей конкретизации. Генеральный прокурор РФ в приказе от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указал, что основными направлениями надзорной деятельности следует считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить, как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся:

• 1) федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
• 2) органы военного управления, их должностные лица;
• 3) органы контроля, их должностные лица;
• 4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
• 5) органы местного самоуправления; 6) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру:

• 1) соблюдение Конституции;
• 2) исполнение законов, действующих на территории РФ;
• 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами;
• 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагивающие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публичной власти.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям: - по компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами. Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами. Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров;

• - по объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона «о прокуратуре» содержится нормативное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации;
• - по наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов - это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения учреждений и организаций, поднадзорных органам прокуратуры. Единственным ограничением, не позволяющим прокурору реализовать право свободного доступа, может служить отсутствие у него допуска надлежащей формы, обязательного для проведения проверок на режимных предприятиях;

• - при реализации надзорных полномочий иметь свободный доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• -требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
• -выделять специалистов для выяснения возникших вопросов;
• - проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных ему организаций;
• - вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
• -по основаниям, установленным законом, возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности; -предостерегать о недопустимости нарушения закона;
• -освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
• -опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актовнедействительными;

Вносить представление об устранении нарушений закона. Полномочия прокурора в области «общего» надзора реализуются при помощи правовых средств.

Правовые средства, применяемые прокурором классифицируются на две группы:

• 1) средства выявления нарушений закона;
• 2) средства реагирования на нарушения закона, включая средства превентивного действия.

Важнейшим средством выявления нарушений законов являются прокурорские проверки. Суть процесса проверки законности правового акта сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта.

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона, информацию о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ. Путем их применения прокурор реализует такие полномочия, как опротестовывание противоречащих закону правовых актов, устранение нарушений закона, принятие мер к привлечению виновных к уголовной или административной ответственности путем возбуждения уголовных дел или производства об административном правонарушении, Предупреждение нарушений закона.

Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются по определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты. Так в актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению.

В конкретных актах прокурорского реагирования в зависимости от характера правонарушения должен ставиться вопрос об устранении как самого правонарушения, так и способствовавших ему причин и условий, об ответственности виновных лиц. Выбор и применение акта прокурорского реагирования зависят от характера нарушения закона, конкретных обстоятельств, ему способствовавших, и осуществляется прокурором. Протест прокурора - это акт (документ) прокурорского реагирования на нормативно-правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий подкрепленное фактическими данными требование об отмене данного акта или приведении его в соответствие с законом. Право принести протест на противоречащий закону правовой акт принадлежит исключительно прокурору или его заместителю. Следует отметить, что принесение протеста - это не только право, но и обязанность прокурора реализовать свое полномочие по принесению протеста в каждом случае обнаружения нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Протест может быть принесен:

• 1) в орган или должностному лицу, которые издали этот акт;
• 2) в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу органа, издавшего нормативный акт;
• 3) в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Куда конкретно должен быть направлен протест, непосредственно решает прокурор. Однако в любом случае его выбор должен основываться на принципах эффективности и целесообразности.

Протест прокурора на незаконные нормативные правовые акты всегда приносится в письменной форме. Внесенный прокурором протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем через 10 дней с момента его поступления в соответствующий орган или должностному лицу. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления он подлежит рассмотрению на ближайшем его заседании.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. При наступлении исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора - это документ прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, которые наступили в результате действий (бездействий) или принятия незаконных решений государственными органами и их должностными лицами.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление имеет письменную форму. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствовавших; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Если в ходе проведения прокурорской проверки обнаружены обстоятельства, указывающие на наличии в действии (бездействии) или принятых решениях признаков состава преступления или административного правонарушения, то в этом случае прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, на основании мотивированного постановления передает материалы проверки по подследственности следователю для решения вопроса о возбуждении уголовного дела или самостоятельно принимает решение о возбуждении административного производства.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление. Такое постановление выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо сведений о физическом или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, то постановление выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится прокурором по окончании расследования. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении дел судами прокурорам надлежит использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом. Предостережение должно быть объявлено во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Предостережение о недопустимости нарушений закона не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Его следует объявлять должностным лицам поднадзорных прокуратуре органов, а также руководителям или иным лицам общественных (религиозных) объединений. Применению предостережений в обязательном порядке должна предшествовать проверка прокурором сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Предостережение о недопустимости нарушений закона должно быть оформлено в виде специального прокурорского акта в письменной форме. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Применение предостережения отнесено Законом о прокуратуре к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Правовую основу прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляют: положения Конституции РФ (ст. 2, 18, гл. 2); Закон о прокуратуре (ст. 26-28); приказ Генеральной прокуратуры РФ от
22 мая 1996 г.№30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 ноября 1998 г. № 76-7 и МВД РФ от 3 ноября 1998 г. №3 «О неотложных мерах по устранению нарушений законодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства»; соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» и др.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) является ведущей отраслью прокурорского надзора, с помощью которого осуществляется широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач по обеспечению верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Предмет надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает:

1. Соблюдение Конституции РФ;

2. Исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органам и государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3. Соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами и должностными лицами.

В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, охватывающей подавляющее большинство законов. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Объектами надзора, исходя из ст. 21 Закона о прокуратуре, является:

− федеральные министерства;

− федеральные службы (например, Федеральная служба безопасности и др.);

− иные федеральные органы исполнительной власти (например, Управление делами Президентами РФ и др.);

− представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (например, областная дума и др.);

− исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (например, администрация области и др.);

− органы местного самоуправления (например, муниципалитеты и др.);

− органы военного управления (например, Министерство обороны и др.);

− органы контроля (например, КРУ в системе Минфина и др.);

− должностные лица;

− органы управления (например, совет учредителей и др.) и руководители коммерческих и некоммерческих организации.

В ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона; единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генпрокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ.

Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

− в обязательном вмешательстве прокурора в связи с наступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

− в наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

− в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в этих органах и поручения проведения проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

− в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, имея в виду, что перед законом все равны;

− в доведении до населения через радио, телевидение, печать информации о работе органов прокуратуры;

− в выявлении пробелов действующего законодательства путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

− в повышении правовой культуры должностных лиц.
В особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, а именно:

1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне.

2. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. К документам, имеющим гриф «секретно» и «совершенно секретно», прокурор допускается при наличии у него соответствующего допуска.

3. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы и др.

4. Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Это полномочие реализуется путем направления прокурором в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста (например, экономиста, инженера, врача и т.п.).

5. Требовать от руководителей органов проведения проверок в связи с поступившими в органы прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщения о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования о проведении проверки обычно дается не более 10 суток со дня его наступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.

6. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется в основном путем направления письменного требования и реже - путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах и др.). Прокуроры могут требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с произошедшими авариями, несчастными случаями с людьми и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.

7. Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру для истребования объяснений по поводу нарушения закона.

8. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов изданных органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, то они в соответствии с приказом Генпрокурора РФ могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранения выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Название полномочия закреплены в ст. 22-25 Закона о прокуратуре. К этим полномочиям относятся права прокуроров.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вправе:

− опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействительными;

− вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств;

− возбуждать производство об административном правонарушении;

− возбуждать уголовное дело;

− требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной);

− освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

− предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения ими закона.

− Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен:

− принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона;

− обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение таких требований, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на прокуратуру функции, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

Организация работы по надзору за исполнением законов

Важнейшими элементами организации работы по надзору за исполнением законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы. Под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления.

Источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей предприятий, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведения о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают налоговые инспекции, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, центры санитарно-эпидемиологического надзора и другие государственные органы специальной компетенции, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением законодательства.

Многочисленными сведениями о нарушении соответствующих законов обладают органы МВД РФ, ФСБ России. Обширной и разносторонней информацией о состоянии законности и правопорядка в регионах располагают органы представительной и исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Сводные данные о нарушениях законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни, могут быть получены прокурором в региональных органах Федеральной службы государственной статистики.

Полученная прокурором информация о нарушениях законов подлежит тщательному анализу , который позволяет видеть реальное состояние исполнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должностных лиц, допускающих эти нарушения. Анализ позволяет прокурору наметить органы, где проверки исполнения законов подлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры тесно взаимодействуют с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими работниками, за которыми закреплены другие направления (отрасли) надзора, а также со следователями. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности действий, исключающей дублирование, проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий.

Проведение прокурором проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов являются основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, например, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, к примеру, налоговая инспекция - в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными .

Прокуроры проводят также повторные , или контрольные , проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов . Основная цель проведения таких проверок - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора.

Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить.

Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров, включающая в себя в первую очередь тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность проверяемого органа, ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику его деятельности, ознакомление с материалом ранее проведенных в этом органе проверок и т.п.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой.

Основное внимание при этом уделяется анализу причин выявления нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором - руководителем прокуратуры составляется справка . Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы, и фиксируются выявленные нарушения законов.

Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения

Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых в соответствии с Законом о прокуратуре являются протесты, представления и постановления и предостережения.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствии с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления , а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа - на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Если протест не рассмотрен в течение 10 дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействительным.

Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора, может быть обжаловано прокурором в кассационном порядке, за исключением специально предусмотренных законом случаев. Так, согласно ст. 17 Закона «О выборах глав администраций», решение суда по делу о признании недействительным решения избирательной комиссии является окончательным.

Вынесение представлений об устранении нарушений закона . Оно в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом, которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

На основе анализа практики исполнения законов прокуроры вносят обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях, а также может ставиться вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

Внесение прокурором постановлений . В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушение законов к административной ответственности прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении .

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение - поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности.

В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.

При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке .

Прокуроры вправе предъявлять иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений.

Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона.

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В связи с этим законодатель определяет:

− во-первых, правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;

− во-вторых, предостережение объявляется только должностным лицам;

− в-третьих, оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;

− в-четвертых, предостережение объявляется только в письменной форме;

− в-пятых, предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений.

Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов и оформляется на стандартном бланке . Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения.

На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением), внесенных ими актов прокурорского надзора.

100 р бонус за первый заказ

Выберите тип работы Дипломная работа Курсовая работа Реферат Магистерская диссертация Отчёт по практике Статья Доклад Рецензия Контрольная работа Монография Решение задач Бизнес-план Ответы на вопросы Творческая работа Эссе Чертёж Сочинения Перевод Презентации Набор текста Другое Повышение уникальности текста Кандидатская диссертация Лабораторная работа Помощь on-line

Узнать цену

Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Надзор за исполнением законов является одной из основных отраслей деятельности органов прокуратуры и осуществляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профилактическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подготовки и совершения, а также принимают действенные меры к их устранению.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся: 1) федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; 2) органы военного управления, их должностные лица; 3) органы контроля, их должностные лица; 4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления; 6) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблюдение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагивающие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публичной власти.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров.

объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится нормативное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.

наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Из этого законодательного требования есть исключение. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Винокуров Александр Юрьевич, главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Предпринята попытка осмысления теоретических подходов к характеристике деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ. На основе анализа действующего законодательства выявлены проблемы, не позволяющие прокурорам эффективно осуществлять данную деятельность.

Ключевые слова: органы прокуратуры, прокурор, надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением Конституции РФ, конституционная законность, акты прокурорского реагирования.

Supervision of compliance with the Constitution of the Russian Federation: object and limits

In the present article attempt of learning of theoretical approaches to the characteristic of activity of prosecution service bodies on supervision of abidance of the Constitution of the Russian Federation is undertaken. The author on the basis of the analysis of the current legislation found out the problems which don"t allow prosecutors to realize considered activity effectively.

Key words: prosecution service bodies, prosecutor, supervision over abidance to the laws, supervision over abidance to the Constitution of the Russian Federation, constitutional law, acts of the prosecution response.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура РФ определяется как "единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации". Кроме того, предмет, пожалуй, самой внушительной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов - рассматривается в том числе через призму соблюдения Конституции РФ поднадзорными прокурорам органами, организациями, должностными и иными лицами.

Акцентирование внимания прокуроров в названном Законе на вопросах соблюдения Основного Закона <1> произошло в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Справедливости ради нужно сказать о Законе РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <2>, в соответствии с п. 1 ст. 61 которого Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему краевые, областные прокуроры были призваны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РСФСР краевым, областным Советом и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами. Но в данном законодательном акте речь шла о сфере интересов прокуроров областного звена, в то время как Закон о прокуратуре обозначил системный характер надзора за соблюдением Конституции РФ всеми поднадзорными прокурорам субъектами и объектами. При этом положения базового Закона в последующем были конкретизированы в ряде отраслевых законодательных актов.

<1> Данный термин мы используем не буквально, поскольку в отличие от Конституции РСФСР 1978 г. действующая Конституция РФ, обладая высшей юридической силой, имеет прямое действие.
<2> Утратил силу.

Так, в ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что "Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда". В свою очередь, в ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится о том, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Вряд ли данное обстоятельство можно считать основанием для наделения прокуратуры негласным статусом "органа конституционного надзора" <3>, однако здесь уместно вспомнить и о таком широко используемом понятии, как "конституционная законность" <4>, которое, следуя логике, очевидно, противопоставляется иной законности, являющейся, судя по всему, неконституционной или "просто законной", поскольку "обычная" законность рассматривается как точное и неуклонное соблюдение правовых норм, строгое и полное осуществление правовых предписаний законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права <5>. Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности даже была предметом диссертационного исследования <6>.

<3> См.: Холиков К.Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. N 1. К.Н. Холиков относит органы прокуратуры к числу "общих органов конституционного надзора" по причине наличия у прокуроров права на обращение в Конституционный Суд РФ. Т. Ашурбеков говорит о роли прокуратуры в механизме конституционного надзора (см.: Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7. С. 5).
<4> См.: Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. N 7; Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4; Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5; Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7.
<5> См.: Борисов А.Б. Большой юридический словарь. М., 2010. С. 219.
<6> См.: Савенков А.Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

Одной из целей деятельности прокуратуры РФ согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре выступает обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и здесь целесообразно вспомнить известную цитату В.И. Ленина о недопустимости деления законности на калужскую и казанскую <7>. Хотя с учетом федеративного устройства государства и наличия собственной законотворческой компетенции у субъектов РФ, особенно принимая во внимание положения ст. 73 Конституции РФ о праве самостоятельного правового регулирования вопросов, не охваченных ее ст. 71 и 72, едва ли тезис В.И. Ленина можно воспринимать как догму. Однако "парад" суверенитетов во второй половине 1990-х гг. и последующее трудоемкое возвращение (не без деятельного участия прокуроров) регионального законодательства в русло "единого правового пространства" в начале 2000-х гг. показали актуальность ленинской фразы.

<7> См.: Ленин В.И. О "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958 - 1965. С. 197 - 201.

Возвращаясь к характеристике сферы надзора за соблюдением Конституции РФ, необходимо сказать, что в основе алгоритма общенадзорной <8> деятельности, а именно с ней согласно действующему законодательству ассоциируется по традиции надзор за исполнением законов <9>, лежит проверка поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такое основание для проведения прокурорской проверки предусмотрено п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Из этого логически вытекает отсутствие оснований для проведения прокурором проверок соблюдения Конституции РФ по одной-единственной, но безапелляционной причине - Конституция РФ, несмотря на использование в научной литературе ставшего нарицательным термина "Основной Закон", к законодательным актам не относится в силу своей статусной самодостаточности. В противном случае едва ли целесообразно было разграничивать ее в процитированном выше п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре с "законами, действующими на территории Российской Федерации".

<8> Позволим себе в рамках настоящей статьи использовать данный термин, до 1992 г. обладавший статусом законодательно закрепленного (см. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР"), а в настоящее время используемый профессионалами как нарицательное понятие, характеризующее такую отрасль, как "надзор за исполнением законов".
<9> См.: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2011. С. 171 - 172.

К слову, далеко не во всех субъектах РФ конституции и уставы отождествляются с законодательными актами <10>, и это обусловлено положением ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой регионы имеют свою конституцию (устав) и законодательство, тем самым отграничивая акт, обладающий высшей юридической силой, от собственно законодательных актов.

<10> Например , в названии законодательный статус подтверждается в Конституции Республики Алтай (Основном Законе), а уставы города Москвы и Московской области содержат по тексту ссылку на их законодательный статус.

Частью 2 ст. 15 Конституции РФ определено, что "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Статьями 1 и 21 Закона о прокуратуре очерчен круг органов и лиц, в отношении которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за соблюдением требований Основного Закона: федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Сопоставление приведенного перечня с ч. 2 ст. 15 Основного Закона показало, что на органы управления и руководителей коммерческих и ряда некоммерческих организаций обязанность соблюдать Конституцию РФ не распространяется, а значит, и надзор прокурорами в этой части фактически осуществляться не может.

В целом отсутствие в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве основания для проведения прокурором проверки положений о наличии у него информации о факте нарушения (несоблюдения) требований Конституции РФ в принципе не свидетельствует о невозможности осуществления проверочных и иных мероприятий. Законодатель, акцентировав внимание на информации о нарушении закона, тем самым исключил необходимость ее наличия как основания для проверки соблюдения положений Конституции РФ. Данный вывод можно сделать, если провести аналогию с еще одной составляющей предмета надзора за исполнением законов - соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами и лицами (п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре). Как известно, данная деятельность осуществляется прокурорами в непрерывном режиме без учета поступающей в органы прокуратуры информации о принятии того или иного незаконного правового акта, причем Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" установлены весьма жесткие регламентные рамки такой деятельности, возлагающие на прокуроров серьезный объем работы и ответственности.

Аналогичная ситуация, связанная с отсутствием необходимости наличия у прокурора информации как основания для проведения проверки, имеет место и при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре), где круг поднадзорных органов и лиц идентичен закрепленному в п. 1 ст. 21 данного Закона. Причем вполне очевидно, что прокурор в рамках правозащитной надзорной деятельности может и должен проверять, как непосредственно соблюдаются нормы гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Основного Закона. Однако с точки зрения законодательного разделения указанных направлений надзорной деятельности по отраслевому принципу, что подтверждается распределением их по разным главам Закона о прокуратуре и, что вполне логично, включением в разные предметы надзора (соответственно в ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре), пределы надзора за соблюдением Конституции РФ не могут распространяться на вопросы соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина <11>.

<11> Ряд авторов подвергают сомнению отраслевую самостоятельность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предлагая объединить это направление с традиционным "общим надзором" (см., например: Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3. С. 5). Мы не поддерживаем такую позицию, хотя в одной из своих статей отмечали фактически межотраслевой характер правозащитного направления надзорной деятельности (см.: Винокуров А.Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 11).

Анализируя пределы осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере, хотелось бы обратить внимание на вопиющую законодательную ошибку, заложенную в ст. 24.6 КоАП РФ. Как отмечалось, правом на осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях обладают Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры. То есть речь идет только о таких категориях прокурорских работников, как оперативные работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ (приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур) и их заместители, а также прокуроры районного звена. Следовательно, осуществлять надзорную деятельность в данной сфере не вправе заместители Генерального прокурора РФ (они назначаются на должность Советом Федерации Федерального собрания РФ), а также прокурорские работники в прокуратурах регионального и районного звеньев (полномочиями по их назначению на должность наделены прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры) <12>.

<12> Проблему можно устранить, заменив словосочетание "назначаемые им" на "подчиненные ему".

Определив необязательность наличия с точки зрения законодателя информации о нарушении (несоблюдении) Конституции РФ, попытаемся "привязать" к этой деятельности предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре и нормами ряда других законодательных актов полномочия прокурора.

Теорией прокурорского надзора выработан подход, согласно которому надзорные полномочия прокурора делятся на две основные группы:

а) полномочия по выявлению нарушений закона;

б) полномочия по устранению нарушений закона (отдельные авторы в эту группу включают также полномочия по предупреждению нарушений закона).

В пункте 1 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Полагаем, что формально все названные полномочия, кроме выделенных нами, могут применяться прокурорами в рамках проверки, т.е. при выявлении фактов несоблюдения Конституции РФ.

Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что целью надзорного процесса является в том числе и принятие мер по устранению нарушений законов, можно сделать вывод, что реагировать на выявленные нарушения Конституции РФ согласно нормам Закона о прокуратуре прокурор фактически не вправе, поскольку п. 2 и 3 ст. 22 данного Закона начинаются словами "прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом" и "прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона".

Приведем положения ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Однако и здесь речь идет о нарушениях не собственно норм Основного Закона, а положений законодательных актов федерального и регионального уровня, устанавливающих административную ответственность.

Безусловно, указанные обстоятельства не свидетельствуют о полном отсутствии у прокуроров рычагов реагирования в связи с выявленными фактами несоблюдения Конституции РФ. В этом смысле следует обратить внимание на ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Закон N 82-ФЗ), в которой говорится, что в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. И здесь, исходя из логики законодателя, правом реагирования на выявленные нарушения кроме руководителя прокурорской системы наделены только прокуроры субъектов РФ. Прокурору фактически дозволяется отойти от общепринятой и закрепленной в ст. 24 Закона о прокуратуре схемы, согласно которой должен соблюдаться законодательно предписанный месячный срок на устранение нарушений. В рассматриваемом случае прокурор управомочен самостоятельно устанавливать срок устранения нарушений Конституции РФ, что следует признать неправильным, особенно с учетом ч. 2 ст. 42 Закона N 82-ФЗ: "В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев" <13>. Наконец, в ч. 1 ст. 44 этого же Закона установлено, что основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются в том числе неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ. При этом в ч. 3 данной статьи закреплено, что Генеральный прокурор РФ вносит в суд заявление о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения, а прокурор соответствующего субъекта РФ - заявление о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения в порядке, предусмотренном Законом о прокуратуре <14>. Пожалуй, самой интересной нормой в рассматриваемом контексте является ч. 1 ст. 38 Закона N 82-ФЗ, устанавливающая, что прокуратура РФ осуществляет "надзор за соблюдением законов общественными объединениями", т.е. не оговаривает конституционную обусловленность предмета надзора.

<13> Полагаем, что, несмотря на двусмысленность термина "решение" (его можно рассматривать и как синоним понятия "волеизъявление", и как наименование документа), его использование целесообразно в качестве заголовка акта прокурорского реагирования по примеру протеста, представления и т.д.
<14> Закон о прокуратуре не содержит норм, корреспондирующих рассматриваемой. Порядок обращения в суд регламентируется положениями ГПК РФ.

Аналогичный пример законодательной нестыковки в предмете надзора и пределах реагирования можно увидеть и в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", согласно ст. 25 которого надзор за соблюдением законодательства РФ субъектами осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляет прокуратура РФ в порядке, установленном законодательством РФ <15>. В то же время на основании ч. 2 ст. 11 названного Закона прокурор соответствующего субъекта РФ вправе внести в совет Общественной палаты представление для принятия решения о прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии в случае неоднократных нарушений общественной наблюдательной комиссией Конституции РФ.

<15> Обращает на себя внимание, с одной стороны, широкий подход в употреблении термина "законодательство", поскольку это далеко не всегда совокупность сугубо законодательных актов, а с другой - ограничение рамок надзора только вопросами исполнения федеральной нормативной базы, в то время как Закон о прокуратуре подразумевает проверки исполнения в том числе требований законов субъектов РФ.

В связи с этим обращает на себя внимание упомянутая выше ч. 1 ст. 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в том числе Конституции РФ. Однако с учетом отсутствия в данном Законе положений о специальных актах прокурорского реагирования приходится констатировать, что у прокурора фактически отсутствуют инструменты, с помощью которых можно ставить вопрос об устранении выявленных нарушений.

Закон о прокуратуре также не располагает рычагами воздействия на нарушителей конституционных норм. Т. Ашурбеков отмечает, что "составная часть работы по надзору за соблюдением Конституции - обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ (выделено мной. - А.В.)" <16>. Но в данном случае, по нашему мнению, речь идет не о надзоре за соблюдением Конституции РФ, а скорее о такой общенадзорной составляющей, как надзор за законностью правовых актов. Кроме того, далеко не все органы, чьи акты не прошли судебную проверку на конституционность, поднадзорны органам прокуратуры.

<16> Ашурбеков Т. Указ. соч. С. 5.

Проведенное нами исследование показало, что в целом можно согласиться с формулировкой п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, позиционирующего прокуратуру РФ как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ, и это в принципе распространяется на сферу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку прокурор согласно ст. 28 Закона о прокуратуре вправе внести представление об устранении нарушений прав и свобод (включая конституционно закрепленные). Однако применительно к надзору за исполнением законов включение в предмет прокурорской деятельности вопросов соблюдения Конституции РФ поднадзорными органами имеет в законодательном плане неконкретизированный и противоречивый характер. С одной стороны, до предмета надзора не дотягивают прокурорские полномочия, что наглядно проявляется в самом Законе о прокуратуре, а с другой - в отдельных отраслевых законодательных актах наделение прокуроров правом применения актов реагирования на факты нарушений Основного Закона не согласуется с более узким по содержанию предметом надзора. В связи с этим представляется необходимым внести корректировки в действующие нормы с учетом возлагаемых на органы прокуратуры общественных ожиданий.

Кроме того, в рамках проводящейся в настоящее время работы по подготовке проекта нового Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" следует четко установить пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, а также решить вопрос о наделении прокуроров полномочиями, позволяющими в бесспорном порядке осуществлять полноценную надзорную деятельность. Это позволит избежать на практике ненужных спекуляций и исключить коррупциогенный фактор в нормах, регламентирующих надзорный процесс.

Библиографический список

Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7.

Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. N 7.

Борисов А.Б. Большой юридический словарь. М., 2010.

Винокуров А.Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 11.

Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.

Ленин В.И. О "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958 - 1965.

Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5.

Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3.

Савенков А.Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7.

Холиков К.Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. N 1.

Ястребов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2011.

Страница 1 из 8

Глава 7. Прокурорский надзор за исполнением законов

7.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов
7.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
7.3. Направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов
7.4. Организация работы по надзору за исполнением законов
7.5. Проведение прокурором проверок исполнения законов
7.6. Проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов
7.7. Особенности проведения прокурором проверок исполнения экологического законодательства
7.8. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения
Вопросы для повторения
Задание

7.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.
В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона - нормативного фундамента правового государства - охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.
Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.
Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя следующее.

1. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами. При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В этой статье не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.
Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), законы муниципальных образований (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти в выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).
В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации.
Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.
В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты - указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 Закона о прокуратуре термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.
Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.
В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.
Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.
Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.
Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально-экономических и иных реформ.
В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, такие правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.
Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

В обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;
выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов - это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка.