5. Бюджетный процесс в рф.
Бюджетный процесс. Участники бюджетного процесса и их полномочия. Основы составления проектов бюджетов. Информационно-нормативная база бюджетного процесса. Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов. Исполнение бюджетов. Организация работы по формированию региональных и местных бюджетов. Роль представительных и исполнительных органов власти в организации бюджетного процесса.
Системы кассового исполнения бюджетов: банковская, казначейская, смешанная. Основы исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов в РФ. Сводная бюджетная роспись. Кассовый план.
Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Стадиями бюджетного процесса являются:
составление и рассмотрение проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
их утверждение;
исполнение и контроль за их исполнением.
Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса определены применительно к каждому из участников процесса.
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:
Президент РФ (Администрация Президента РФ) определяет цели финансовой политики, подписывает федеральный закон о бюджете на очередной год, имеет право «вето» на финансовое законодательство, принятое Федеральным Собранием РФ.
Федеральное Собрание РФ устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи, утверждает федеральный бюджет, принимает финансовое законодательство (БК РФ, НК РФ) и др.
Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет, выступает как координирующий центр управления финансами.
Минфин России обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетом государственных внебюджетных фондов; устанавливает порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее и Федеральное казначейство; представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета РФ и пр.
Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями: производит распределение доходов и иных поступлении между бюджетами бюджетной системы РФ по нормативам, установленным БК РФ; открывает в Банке России и кредитных организациях счет по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством РФ; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России отчетность о кассовом исполнении федеральною бюджета в соответствии с законодательством РФ и др.
Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетные фонды налогов, таможенный доходов, сборов и других платежей.
В настоящее время широко использованы две модели управлении бюджетным процессом: управление затратами и управление результатами
В рамках «управления затратами» бюджет в основном формируем ся путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их нистатьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бю,гк та и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаец результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бь жетом сводится главным образом к контролю соответствия фактически^ плановых показателей.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет фори руется исходя из целей и планируемых результатов государственной ь литики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функццЛ (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимай, уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных п* грамм. Расширяется самостоятельность и ответственность администра-к ров бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходник лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках средь срочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований к выполнение определенных функций и программ, детализация направо» ний использования которых осуществляется администраторами бюдже^ ных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресу* сов; приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за прц иятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониториь и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется ц" достигнутым результатам
Основы составления проектов бюджетов (включает Информационно-нормативную базу бюджетного процесса).
Стадия составления – на данной стадии бюджет впервые появляется как единый финансовый план соответствующего территориального образования (возлагается на органы исполнительной власти).
Составления проекта бюджета основывается на 2 типах документов:
Политические документы (Бюджетное послание Президента (направляется в Федеральное Собрание на позднее марта, но как правило такого не происходит – в мае или июне, за что ответственность у Президента отсутствует!), Глав Администраций области или муниципальных образований) + основные направления бюджетной и налоговой политики
Экономические документы (прогноз соц-эк развития, среднесрочный финансовый план, сводный финансовый баланс, долгосрочные целевые программы и т.д.)
Официально составление бюджета начинается с Бюджетного ПО слания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию но очередной финансовый год, хотя фактически это происходит раньше. 11о слание определяет основные направления бюджетной политики России ской Федерации на ближайшие три года.
Проект федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и планируемый период должен быть представлен Правительством РФ в Государственную Думу до 26 августа года, предшествующего планируемому.
Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов.
БК РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения ФБ, что касается регионального и местного уровня, то данные нормы содержаться в НПА соответствующих уровней.
Рассматривается и утверждается бюджет представительными органами на основе проекта бюджета. К нему также прилагаются основные направления бюджетно-налоговой политики, прогноз социально-экономического развития территории, пояснительная записка к проекту бюджету и др. На других уровнях аналогично.
Законопроект о бюджете рассматривается в несколько чтений, для которых устанавливаются сроки, а все стадии прохождения проекта бюджета в парламенте расписаны по датам.
Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете
|
Предмет чтения |
||
|
Доходы, дефицит (профицит), перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации, общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределения средств бюджета действующих обязательств |
||
|
Утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств между главными распорядителями средств федерального бюджета, распределение межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации, текстовые статьи проекта |
||
|
Федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к закону по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета |
||
|
До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации |
||
Для федерального бюджета:
1-чтение 20 дней со дня внесения проекта в Думу. Предмет - обсуждается концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, и основные направления бюджетной и налоговой политики+общий объем расходов и доходов, дефицит, верхний предел долга, нормативы распределения доходов между уровнями БС РФ.
ДОПОЛНИТЕЛЬНО: Дума принимают решение о принятии или отклонении бюджета. Если приняли – основные характеристики федерального бюджета считаются утвержденными. После этого дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета без положительного заключения Правительства. Если проект отклонили возникают 3 варианта:
1. Проект возвращается в Правительство на доработку.
2.Передается в согласительную комиссию для уточнения характеристик
3.Ставится вопрос о недоверии правительству
Если по итогам доработки или работы комиссии бюджет повторно отклоняют, автоматически ставится вопрос о недоверии Правительству
По итогам рассмотрения принимается постановление Думы о принятии бюджета в первом чтении.
Второе чтение 25 дней после первого. Предмет: приложения к федеральному бюджету устанавливающие: ГАДов, ГАИФдов, программу распределения межбюджетных трансфертов, бюджетные ассигнования по кодам бюджетной классификации, программа заимствований РФ (внеш, внутр), программа гос гарантий РФ и т.д.
Третье чтение – 10 дней со дня второго. Утверждается ведомственная структура расходов бюджета. Принятый закон в течение 5 дней направляется в Совет Федерации.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации
Исполнение бюджетов.
Основная задача стадии исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм.
В процессе исполнения бюджета органы законодательной (представительной) и исполнительной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных назначений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых соответствующим предприятиям, организациям, учреждениям.
Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Министерством финансов РФ, его подразделениями и органами, налоговой службой, ФТС, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Организация исполнения государственных бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов возложена на систему органов казначейства. Казначейство осуществляет кассовое исполнение бюджета.
Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют ФНС,ФТС По расходам бюджет исполняется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.
Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс завершается составлением, проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности. "Отчетная" стадия бюджетного процесса состоит из четырех этапов: а) составление бюджетной отчетности; б) внешняя проверка бюджетной отчетности; в) рассмотрение бюджетной отчетности; г) утверждение бюджетной отчетности.
В состав бюджетной отчетности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации включаются пять документов:
1) отчет об исполнении бюджета;
2) баланс исполнения бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительную записку.
Участники бюджетного процесса
Согласно БК, бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Участниками бюджетного процесса являются органы и лица, обладающие бюджетными полномочиями:
Президент Российской Федерации;
Органы законодательной (представительной) власти;
Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
Органы денежно-кредитного регулирования;
Органы государственного и муниципального финансового контроля;
Государственные внебюджетные фонды;
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
Бюджетные учреждения;
Государственные и муниципальные унитарные предприятия;
Кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
Другие органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Состав участников бюджетного процесса определен БК и изменяется в зависимости от уровня бюджетной системы.
Составление проектов бюджета
Реализация бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы последовательно проходит четыре стадии:
1. Составление проекта бюджета.
2. Рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета.
3. Исполнение бюджета.
4. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
1 этап. Составление проекта бюджета
Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Президента РФ.
Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проекты бюджетов непосредственно разрабатывают Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Составление бюджета базируется на:
Концепции социально-экономического развития и основных направлениях экономической и социальной политики РФ;
Прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
Основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории;
Прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории;
Плане развития государственного или муниципального секторов экономики соответствующей территории.
Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается по: данным социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогнозу социальноэкономического развития территории до конца базового года и тенденциям развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Изменение такого прогноза в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Он разрабатывается в целях: информирования законодательных (представительных) органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года и ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (при этом плановый период сдвигается на один год вперед). Он составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются: органом исполнительной власти РФ, субъектом РФ, органом местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления вместе с утверждением бюджета. Перечень долгосрочных целевых программ формируется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
В проекте закона (решения) о бюджете должны быть определены следующие характеристики государственного или муниципального долга, государственных или муниципальных заимствований:
Источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимствований;
Верхний предел государственного или муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;
Предел предоставления государственных или муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних заимствований.
Общая схема работы участников бюджетного процесса при подготовке проекта закона о федеральном бюджете представлена в табл. 3.
Таблица 3
Подготовка проекта закона о федеральном бюджете
Окончание табл. 3
| Срок (текущего финансового года) | Участник | Действия |
| До 01 июля | Минфин России | Направляет в финансовые органы субъектов РФ методику и исходные данные для расчетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ |
| Направляет в финансовые органы субъектов РФ методику расчета субвенций субъектам РФ | ||
| До 10 июля | Субъекты бюджетного планирования | Представляет в Минфин России изменения распределения бюджетных ассигнований, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований, материалы к проекту закона о федеральном бюджете |
| Главные администраторы доходов бюджетов | Представляют в Минфин России расчеты по статьям доходов и источникам финансирования дефицита бюджета | |
| Бюджетная комиссия | Рассматривает несогласованные вопросы по расходам, доходам и дефициту федерального бюджета | |
| До 25 июля | Минэкономразвития | Представляет в Минфин России прогноз социально-экономического развития, сводный финансовый баланс РФ, свод отчетов о реализации федеральных целевых программ, федеральную адресную инвестиционную программу |
| Субъекты бюджетного планирования | Представляет в Минфин России методики распределения межбюджетных трансфертов (за исключением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ) | |
| Не позднее 11 августа | Минфин России | Направляет проект федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ |
Общая схема работы Правительства РФ при подготовке проекта закона о федеральном бюджете показана в табл. 4.
Таблица 4
Действия правительства при подготовке проекта закона о федеральном бюджете
| Срок | Действия Правительства РФ |
| До 25 декабря года, предшествующего текущему финансовому году | Утверждает: Уточненный прогноз социально-экономического развития РФ; Концепцию федеральных целевых программ |
| До 15 марта текущего года | Одобряет: Основные направления налоговой политики; Основные направления таможенной политики; Основные условия и задачи государственной денежнокредитной политики; Сценарные условия функционирования экономики РФ |
| До 01 мая текущего финансового года | Одобряет: Предложения по изменению действующих расходных обязательств; Основные направления бюджетной политики |
| До 15 июня текущего финансового года | Утверждает: Основные параметры прогноза социально-экономического развития РФ; Основные характеристики федерального бюджета; Сводный финансовый баланс РФ; Распределение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета; Предлагаемые проекты федеральных целевых программ; Бюджетные инвестиции, не включенные в федеральные целевые программы |
| Не позднее 20 августа текущего финансового года | Рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый и плановый период |
2 этап. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 26 августа текущего года одновременно с рядом документов и материалов.
В случае если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.
Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Предварительно проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
Проекты федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, должны быть представлены в Государственную думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В первом чтении палата обязана рассмотреть его в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную думу Правительством. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики и основные характеристики федерального бюджета.
В случае принятия законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, определенные ст. 199 Бюджетного кодекса, но при этом Государственная дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства. В случае отклонения законопроекта в первом чтении Бюджетным кодексом предусмотрены соответствующие процедуры его доработки.
Государственная дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении являются: приложение к нему, в котором устанавливается перечень главных администраторов доходов федерального бюджета; приложение, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета; бюджетные ассигнования за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении; приложение, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов; программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов; программа государственных внутренних заимствований; программа государственных внешних заимствований; программа государственных гарантий в валюте Российской Федерации; программа государственных гарантий в иностранной валюте; приложение к долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ; текстовые статьи законопроекта.
Государственная дума рассматривает законопроект в третьем чтении в течение 15 дней со дня его принятия во втором чтении.
При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Государственной думой федеральный закон в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Государственной думой. При его рассмотрении закон голосуется на предмет его одобрения в целом.
Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае же его отклонения Советом Федерации закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.
При отклонении Президентом РФ закона он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Федеральный закон о федеральном бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года в случае непринятия Государственной думой проекта закона до 1 декабря текущего года. В этом случае Государственная дума принимает Федеральный за-
кон «О финансировании расходов из федерального бюджета» в I квартале очередного финансового года.
3 этап. Исполнение бюджета
Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса, направленный на действия по мобилизации и использованию бюджетных средств. В этом процессе участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица. Исполнение бюджета основано на следующих принципах:
а) единства кассы - зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с этого счета;
б) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.
Исполнение бюджета начинается после его утверждения органом представительной власти. Проводится работа по поквартальному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюджета. В финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным органом власти.
Бюджетная роспись представляет собой документ, в котором содержатся детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств.
Роспись доходов и расходов составляется по каждому главному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатывается на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета представляет собой документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.
Кассовое исполнение бюджета представляет собой операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам за счет бюджетных средств. Как правило, осуще-
ствляется либо органом Федерального казначейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета.
Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов.
На первом этапе происходит утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассигнований доводят объемы ассигнований из бюджета вышестоящими распорядителями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и получателей через Федеральное казначейство.
Второй этап заключается в принятии бюджетных обязательств бюджетополучателями. Бюджетное обязательство - это оформленное бюджетополучателями право предъявления требования к бюджету. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансовым органом и доводятся до всех получателей бюджетных средств. На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обязательств при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.
Следующий этап заключается в подтверждении и выверке исполнения бюджетных обязательств.
Расходование бюджетных средств не может быть произведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджетополучатель обязательно должен представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обязательств. На заключительном этапе происходят расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств с бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юридических и физических лиц. Основанием для расходования бюджетных средств является платежный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. Сумма денежных средств, списанных с бюджетного
счета в целях исполнения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетный расход.
В Российской Федерации с 1992 г. и по настоящее время действует казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ образовано Федеральное казначейство. Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства заключаются в следующем: организация исполнения федерального бюджета; контроль за его исполнением; управление бюджетными доходами и расходами; регулирование межбюджетных отношений; финансовое исполнение внебюджетных фондов; управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации; осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета.
Здесь важно выделить такую особенность, что при казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагаются на Федеральное казначейство.
Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из федерального бюджета, а также совершения Федеральным казначейством всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом. Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федерального бюджета (он же - единый счет Федерального казначейства) находится в Центральном банке Российской Федерации.
4 этап. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности
Отчет об исполнении бюджетов осуществляется уполномоченным исполнительным органом и может быть оперативным, ежеквартальным, полугодовым и годовым. Отчет направляется в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.
В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда. На основании распоряжения министра финансов все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам.
В отчетах бюджетных организаций в обязательном порядке отражаются: степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг; данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг; данные об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.
Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. В свою очередь, Министерство финансов РФ совместно с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом РФ готовит сводный отчет о расходах средств федерального бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений. Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании средств федерального бюджета, выделенных им по государственным заказам. Федеральные казенные предприятия готовят годовые и бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств.
Ежегодно не позднее 15 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона.
Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную думу одновременно со следующими документами и материалами:
Отчетом о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;
Отчетом Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;
Отчетом Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях;
Отчетом о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований;
Сводными отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;
Отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;
Отчетом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о нарушениях бюджетного законодательства РФ, выявленных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную думу и Правительство РФ.
Заключение Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ должно обязательно включать:
Заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета с указанием:
а) выявленных сумм нецелевого использования бюджетных средств;
б) расходования средств федерального бюджета сверх утвержденных бюджетных ассигнований либо сверх бюджетной росписи;
в) руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, и должностных лиц Федерального казначейства, допустивших осуществление таких платежей;
Заключение по каждому выявленному случаю финансирования расходов, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете либо бюджетной росписью;
Анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных кредитов с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ;
Анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения, заключения по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ, расследование каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств;
Анализ предоставления бюджетных инвестиций, анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, заключения по выявленным фактам предоставления инвестиций с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ;
Анализ выполнения плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Государственная дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета после получения заключения Счетной палаты РФ.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета, доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства, а также заключение Председателя Счетной палаты РФ. Председатель Конституционного суда РФ, Председатель Высшего арбитражного суда РФ, а также Председатель Верховного суда РФ могут, по собственной инициативе или по предложению Председателя Государственной думы, представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.
По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная дума принимает одно из следующих решений:
Об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;
Об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность , органов местного самоуправления , других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов , проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и органов местного самоуправления . Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса являются Конституция РФ , Бюджетный кодекс РФ, иные законодательные акты федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы организации бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы, законодательные акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных образованиях . Помимо этого порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней регулируется Указами Президента РФ , а также нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти соответствующего уровня и органов местного самоуправления.
Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового баланса; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на год. При этом исходными макроэкономическими показателями служат объем валового внутреннего продукта на год и темп его роста, уровень инфляции . На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план - документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов бюджета. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году» одобренные Правительством Российской Федерации перспективный финансовый план и бюджет «расширенного правительства» должны быть основой для формирования основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год.
В настоящее время ставятся задачи повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством РФ структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Ежегодные бюджетные проектировки должны формироваться на основе, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Намечено создать систему планирования и мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью бюджетирования, ориентированного на результаты.
Разработка проекта бюджета включает две стадии - подготовительную и конкретно-адресную.
На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; устанавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.
Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений использования бюджетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.
Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. Решение о начале работы инициирует Президент РФ, а Правительство РФ организует поэтапное ее проведение. Оно принимает ежегодно постановление о разработке на очередной год прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете, параметров прогноза социально-экономического развития РФ и перспективного финансового плана. В постановлении даются предписания, указания, поручения министерствам, Центральному банку РФ , органам управления государственными внебюджетными фондами, главным распорядителям бюджетных средств, органам исполнительной власти субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований с указанием сроков представления необходимых материалов.
Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана - прогноза функционирования экономики страны на очередной год.
Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета, распределяет его расходы в соответствии с функциональной классификацией расходов и составляет расчет основных доходов и расходов на среднесрочную перспективу.
Принятые Правительством РФ основные характеристики федерального бюджета и распределение его расходов могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания РФ по их запросам. После этого Минфин РФ в двухнедельный срок:
- направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;
- уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.
Второй этап - распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов , исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном году, о приостановлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.
Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета завершаются не позднее 15 июля текущего года. Правительство РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для внесения их в Государственную Думу .
Реформирование бюджетного процесса требует:
- создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;
- разработать методологию составления бюджетных проектировок последних;
- обеспечить взаимосвязь среднесрочного и годового бюджетных циклов.
Рассмотрение и утверждение бюджета - стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.
Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:
- учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;
- представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;
- творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;
- ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;
- своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т.п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;
- наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами и материалами, характеризующими предварительные итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированного бюджета РФ, расчеты по доходам и расходам федерального бюджета в разрезе основных подразделений бюджетной классификации РФ.
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ . Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.
Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации , комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четырех чтениях, на которые отводится соответственно 30,15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.
Субъекты права законодательной, бюджетной инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет по бюджету и налогам, который проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы и направляет в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы.
В первом чтении обсуждаются концепция проекта федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит бюджета в процентах к расходам и источники его покрытия; общий объем расходов бюджета).
При утверждении в первом чтении основных характеристик Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.
В случае отклонения в первом чтении проекта закона палата может:
- передать его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета (далее - согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения;
- вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
- поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Во время второго чтения утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете, то он передается в согласительную комиссию.
В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям бюджетных средств по всем четырем уровням функциональной классификации расходов, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении.
В четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.
После принятия Государственной Думой закона о федеральном бюджете он в течение пяти дней передается в Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете и голосует за его одобрение в целом. Затем закон в течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
В случае непринятия проекта закона о федеральном бюджете или невступления в силу соответствующего закона до 1 января очередного года Государственная Дума может принять закон о порядке финансирования расходов из федерального бюджета в I квартале финансового года.
На региональном и местном уровнях рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в аналогичном порядке с учетом некоторых особенностей, связанных с однопалатной структурой законодательных (представительных) органов; меньшим числом чтений; подписанием закона (решения) о бюджете высшим должностным лицом субъекта РФ (главой муниципального образования) и др.
При составлении проектов бюджетов субъектов РФ, их рассмотрении и утверждении органы государственной власти субъектов РФ руководствуются положениями Бюджетного кодекса РФ, другими федеральными нормативными актами, а также собственным законодательством, в частности законом о бюджетном устройстве и бюджетном процессе на соответствующей территории, ежегодно принимаемым законом о региональном бюджете на очередной финансовый год и другими актами.
В состав операций, составляющих содержание исполнения бюджета, включаются также операции по учету исполнения бюджета, представляющему собой систему сбора, регистрации и обобщения информации о ходе исполнения бюджета и охватывающему все финансово-хозяйственные операции, связанные с процессом его исполнения. Учет исполнения федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства, учет исполнения региональных и местных бюджетов - финансовыми органами или региональными (муниципальными) казначействами либо органами федерального казначейства (при условии подписания соглашения органам федерального казначейства с органами власти субъекта РФ или местного самоуправления об исполнении соответствующих региональных и местных бюджетов).
В Российской Федерации учет исполнения бюджетов всех уровней ведется по единой системе, регламентируемой нормативными документами Правительства РФ и Министерства финансов РФ. Последнее устанавливает формы бухгалтерских документов и регистров учета, разрабатывает инструкции и другие нормативно-правовые акты по ведению учета исполнения бюджета. Данные учета исполнения доходов и расходов бюджета являются основой для принятия органами исполнительной власти адекватных управленческих решений. На основании данных учета составляется отчет об исполнении бюджета.
Отчет об исполнении бюджета - документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.
Формы отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, порядок их составления и представления определяются Министерством финансов РФ в нормативно-правовых актах, издаваемых ежегодно. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет (финансовый или казначейский орган), на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Отчет представляется в соответствующий исполнительный орган власти или орган местного самоуправления. Одобренный исполнительным органом власти отчет направляется в представительный орган в форме проекта закона, до начала рассмотрения которого проводится внешняя проверка отчета контрольным органом (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ, муниципальных образований).
Органы, исполняющие бюджет, составляют также отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, который не утверждается представительным органом власти либо представительным органом местного самоуправления.
Исполнение бюджета, завершая бюджетный процесс, позволяет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планирования расходов; установить факторы, обусловившие отклонения фактических данных от запланированных; принять адекватные управленческие решения.
В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Правительством РФ предусмотрено: перейти преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечили бы прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики; упорядочить составление и утверждение федерального бюджета (сократить процедуру рассмотрения проекта бюджета; рассматривать его в трех чтениях; одновременно проводить рассмотрение Государственной Думой проекта закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год и др.). Конечной целью намечаемых изменений является повышение результативности бюджетных расходов для успешного решения задач повышения благосостояния населения и обеспечения устойчивого роста экономики страны.
Контрольные вопросы
- Дайте определение бюджетного процесса, охарактеризуйте его стадии и состав участников.
- Какими законодательными и нормативно-правовыми актами регулируются отдельные стадии бюджетного процесса?
- Как разграничиваются функции участников бюджетного процесса?
- Охарактеризуйте основные этапы составления федерального бюджета.
- Каково содержание основных этапов рассмотрения федерального бюджета и его утверждения?
- На каких принципах исполняется бюджет и какие этапы и процедуры необходимо соблюдать при этом?
- Чем отличаются понятия «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета»?
- Как влияет система исполнения бюджета на содержание этапов исполнения бюджета?
- В каком порядке составляется и утверждается отчет об исполнении бюджета?
- Назовите основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Задания для самостоятельной работы
- Проанализируйте и сравните бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в РФ.
- Составьте схему, отражающую процесс рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
- Охарактеризуйте содержание каждого из этапов исполнения бюджета по расходам, покажите их отличительные особенности. Сделайте выводы об особенностях каждого этапа исполнения бюджетов на разных уровнях бюджетной системы РФ.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств, в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
В рамках второго направления предполагается выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств. Бюджеты действующих обязательств – это расходные обязательства, которые предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. п. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет и т. п.). Напротив, принимаемые обязательства – это иного типа расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т. п.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Поэтому указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
Предполагается, что основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах повышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств. При этом распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств должно обеспечиваться исключительно с учетом оценок их результативности. Именно такой подход позволит создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных процессов.
Третье направление предполагает переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.
В настоящее время в российской бюджетной практике формально этим принципам соответствует перспективный финансовый план. Однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными обстоятельствами: недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т. п. Кроме того, существуют недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.
В целях устранения этих недостатков предполагается утвердить порядок разработки перспективного финансового плана соответствующим постановлением Правительства РФ. При этом главный упор должен быть сделан на включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. После накопления опыта среднесрочного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана (т. е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:
1. Утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий годы бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год.
2. Утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных корректировок без внесения изменений в этот закон).
Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетный расходов и поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Последнее может быть достигнуто посредством перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактически или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
Предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
Совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
Использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
Распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
Расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой ФС РФ затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.
В целях устранения этих недостатков предлагается следующая схема составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.
До 1 марта текущего года Правительство РФ утверждает макроэкономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необходимости вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы РФ, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития РФ, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
Рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств;
Утверждает принципы и основные подходы к уточнению распределения средств бюджета действующих обязательств по субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года;
Определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год;
Дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства РФ, а также проектов новых федеральных целевых программ.
Утверждает основные положения доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики (на основе Послания Президента РФ, программы социально-экономического развития РФ, докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности);
Рассматривает и вносит в Государственную Думу законопроекты, влияющие на расходные обязательства РФ;
Уточняет при необходимости основные показатели макроэкономического прогноза (сценарных условий) и перспективного финансового плана.
Основные направления денежно-кредитной политики;
Перспективный финансовый план на 3 года и основные характеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;
Новые федеральные целевые программы;
Уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года;
Основные показатели распределения средств бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года.
До 10 июня текущего года Министерство финансов РФ доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.
В Министерство финансов РФ – распределение средств бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации;
В Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ – уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности.
До 1 августа текущего года Министерство финансов РФ уточняет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной Думой федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию целевых программ.
До 26 августа Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предлагается рассматривать в 3-х чтениях:
До 20 сентября – первое чтение, предметом которого являются доходы и дефицит/профицит (включая отчисления в Стабилизационный фонд РФ) федерального бюджета, а также общий объем принимаемых обязательств и распределение (подтверждение представленных Правительством РФ расчетов) средств бюджета действующих обязательств;
До 20 октября текущего года – второе чтение проекта, предметом которого являются утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных проектов) между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами РФ и текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
До 15 ноября текущего года – третье чтение, предметом которого являются: федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими бюджетные целевые программы).
До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направляется на подпись Президенту РФ.
Вопросы для самопроверки
1. Назовите основных участников бюджетного процесса в РФ.
2. Что такое бюджетный процесс и какие стадии он включает?
3. Какие основные документы лежат в основе составления проекта федерального бюджета?
4. Какие стадии включает процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета?
5. Что такое процесс исполнения бюджетов? Какова при этом роль главных распорядителей бюджетных средств?
6. Что означает принцип единства кассы в процессе исполнения бюджета?
7. Что такое блокировка расходов бюджета?
8. Кто и когда составляет отчеты об исполнении бюджетов?
9. Что такое секвестирование расходов бюджета?
Бюджетный процесс - регламентированная законодательством деятельность органов масти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального, территориальных и местных бюджетов
Продолжительность бюджетного процесса длится около трех лет составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около года, исполнение, или бюджетный период - с 1 января по 31 декабря (календарный год), составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение - восемь месяцев
Участниками бюджетного процесса являются
Президент РФ и органы законодательной власти,
Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджета, другие уполномоченные органы);
Органы денежно-кредитного регулирования;
Органы государственного и муниципального контроля; государственные внебюджетные фонды,
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств и др.
Принципы организации бюджетного процесса:
1) единство, выражающееся в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации;
2) самостоятельность каждого участника осуществлять бюджетный процесс;
3) балансовый метод, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами бюджетов.
Бюджетный проце сс вкл ючает четыре стадии бюджетной деятельности:
1) Составление проектов бюджетов осуществляется Правительством РФ. Готовится Бюджетное послание Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ. Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Минфином и его финансовыми органами, а также налоговыми и таможенными органами.
Министерство финансов РФ направляет документы (Перспективный финансовый, баланс финансовых ресурсов) Правительству РФ, которое после принятия представляет указанные документы в виде информации Федеральному Собранию по их запросу.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и согласовывают показатели проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, объемы финансирования из средств федерального бюджета целевых программ.
После утверждения Правительством РФ Проекта федерального закона о федеральном бюджете и других указанных документов они вносятся на рассмотрение в Государственную Думу.
2) Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется в законодательных органах - Федеральном Собрании (парламенте) РФ, законодательных (представительных) органах субъектов РФ и органах местного самоуправления. ГосДумарассматривает Проект федерального бюджета на очередной финансовый год в трех чтениях.
Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который обсуждает федеральный бюджет в течение 14 дней и одобряет его (или нет) в целом. После одобрения Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту РФ и обнародование.
3) Исполнение бюджета начинается после утверждения федерального бюджета Парламентом и подписи его Президентом РФ. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета.
Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.
Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Исполнение бюджетов по доходам предполагает перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов, учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах
Бюджеты, по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
Исполнением бюджетов, доходной их частей занимаются Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции, а также Государственный таможенный комитет РФ и его органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей а бюджет.
4) Составление Отчета об исполнении бюджета и его утверждение Отчет об исполнении федерального бюджета направляется Правительству РФ, которое представляет его в форме ФЗ в ГосДуму и Счетную Палату РФ. Дума рассматривает этот Отчет в течение полутора месяцев после представления заключения Счетной Палаты РФ. По итогам рассмотрения Отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной Палаты Государственная Дума РФ принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или его отклонении.
