"Земельному вопросу" в России - много лет. Именно он стал "камнем преткновения" при проведении крестьянской реформы 1861 года. Лозунг "земля - крестьянам" был одним из основных идеологических "столпов" в 1917 году... Прошло немало времени, чтобы мы наконец поняли: частная собственность на землю необходима, без нее не будет развиваться экономика страны, станет невозможен инвестиционный процесс. В новейшей российской истории споры о приобретении земельных участков в частную собственность ведутся давно. "Земельный вопрос" из плоскости законодательной, правовой переместился на политическую арену, став предметом нешуточных баталий на самом высшем уровне.

Основной закон Российской Федерации - Конституция - содержит ряд положений, которые являются отправными для земельного законодательства.

Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции:

Ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

Ст. 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

Ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

Ст. 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

Ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

А с принятием 25.10.2001 г. Земельного кодекса РФ (далее - ЗК) институт частной собственности на землю впервые урегулирован в достаточной степени детально и на кодификационном уровне для возможности реализации прав граждан и юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков. При этом учитывается преимущество норм земельного законодательства перед нормами гражданского.

Итак, субъектами частной собственности на землю могут быть физические и юридические лица. При этом впервые закон допускает в качестве субъектов права частной собственности на землю не только российских граждан, но и с определенными ограничениями, иностранцев.

В настоящее время ЗК предусматривает право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, сервитуты (права ограниченного пользования землей), аренду, право безвозмездного срочного пользования. Некоторые из них будут актуальны при рассмотрении способов получения земли в частную собственность. Само по себе право собственности есть совокупность одновременно трех правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом (в различных комбинациях, за исключением распоряжения, они присущи любому "иному" вещному или обязательственному праву на землю). Только собственник, в отличие от иных титульных владельцев, вправе защищать свои права путем истребования имущества из чужого незаконного владения, истребования в определенных случаях имущества от добросовестного приобретателя, устранения всякого нарушения его права, не связанного с владением (статьи 301, 302, 304 ГК РФ).

Итак, в соответствии со статьями 15, 25 ЗК право собственности на землю возникает по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом и федеральным законами, и с момента государственной регистрации права. Гражданский кодекс содержит достаточный перечень оснований возникновения права собственности, среди которых к земельным отношениям применимы следующие основания:

В результате сделки (например, купли-продажи, мены, дарения, принятия наследства по завещанию, внесения вклада в уставный капитал и т.д.);

В результате правопреемства (например, при наследовании по закону, реорганизации юридического лица и переходе его прав к правопреемникам);

В силу приобретательской давности (статья 234 ГК РФ предусматривает, что при непрерывном добросовестном и открытом владении недвижимостью в течение 15 лет к владельцу переходит право собственности на нее).

Основаниями прекращения права собственности на землю служат юридические факты, в том числе изъятие земельных участков.

Изъятие земель допускается лишь в случаях, установленных в законе, а его общий порядок в основном аналогичен процедуре предоставления земель.

Вот короткое описание основных гражданско-правовых вопросов связанных с землепользованием, в соответствии с нынешним Российским законодательством. Но для более полной картины требуется рассмотреть ещё собственность на землю как институт права и его основные элементы, такие как: субъект, объект и содержание права собственности на землю, а также подробнее разобрать существующие ныне формы собственности на землю, чем и предстоит заняться в следующих главах.

Все земли Российской Федерации составляют единый государственный земельный фонд. В соответствии с Конституцией России, земля в нашей стране является государственной собственностью, общим достоянием всего народа, состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование.

По общему размеру земельных фондов и по площади сельскохозяйственных угодий Российская Федерация занимает первое место в мире. По данным государственного земельного кадастра земельный фонд России составляет 1709,8 млн. га. Земельный фонд как объект собственности и хозяйствования учитывается:

по целевому назначению, основу которого составляет распределение земель по категориям);

по хозяйственному использованию, основанному на классификации угодий по видам и подвидам;

в соответствии с административно-территориальным делением, в основу которого положено распределение земель по землепользователям.

В соответствии с основным целевым назначением земельный фонд подразделяется на земли:

• - сельскохозяйственного назначения;
• - населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов);
• - промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
• - природоохранного, природозаповедного и историко - культурного назначения;
• - лесного фонда;
• - водного фонда;
• - запаса.

Площадь сельскохозяйственных угодий во всех категориях хозяйств России составляет 210 млн. га, или около 13 % земельного фонда.

Структура сельскохозяйственных угодий представляет собой процентное соотношение отдельных видов угодий в общей их площади. В Российской Федерации на долю пашни приходится 61 %, сенокосов - 9,5, пастбищ - 28 %. Прочие сельскохозяйственные угодья занимают 1,5 % .

Особую тревогу не только в Российской Федерации, но и в мире вызывает проблема качественного состояния земель. Нынешний характер использования земель, по оценкам ООН, в ближайшие десятилетия станет одним из основных факторов мирового изменения существующих экологических систем. По данным Международного справочно-информационного центра почвоведения (МСИЦП) и программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), в мире примерно 2 млрд. га деградированных земель, из которых слабо деградированных - 38 %, умеренно деградированных - 46 %, сильно и чрезмерно деградированных соответственно 15 и 0,5 %. Деградация земель приводит к сокращению площадей территории как среды проживания и обитания человека и представителей фауны и флоры.

Значительная часть сельскохозяйственных угодий неблагоприятна для возделывания сельскохозяйственных растений. Более половины из них излишне увлажнены, имеют повышенную кислотность, засолены, подвержены водной и ветровой эрозии. Три четверти площади пашни расположены в районах рискованного земледелия, с недостаточной влагообеспеченностью.

Наибольшую опасность для плодородия почвы представляет эрозия. Различным её видам подвержена четвертая часть всех сельскохозяйственных угодий, в том числе почти треть пашни. Наибольшая доля приходится на земли, подверженные водной эрозии (18,6 %). Деградации подвергаются наиболее плодородные почвы России - черноземы. Так, из-за роста оврагов ежегодно выбывает из использования до 25 - 30 тыс. га черноземных почв, а темпы роста эродированных черноземов достигли 250 - 300 тыс. га в год. И это при том, что площадь черноземов составляет 120 млн. га, или всего 7 % земельного фонда, на них расположено почти 60 % всей пашни и производится около 80 % земледельческой продукции страны.

Содержание гумуса в почвах большинства регионов достигло предельно малых значений, за которым наступает деградация: в Нечерноземной зоне - 1,3-1,5 %, в Центрально-Черноземной зоне - 3,5-5 %. Ежегодные потери гумуса на пахотных землях оцениваются 0,62 т с 1 га, а в целом по стране - более чем 81 млн. т. В связи с резким сокращением применения минеральных и органических удобрений в большинстве регионов складывается отрицательный баланс питательных веществ.

Существует тенденция к ухудшению культурно-технического состояния угодий, прежде всего сельскохозяйственных. В ряду причин ухудшения культурно-технического состояния угодий - зарастание кустарником и мелколесьем продуктивных кормовых угодий, закочкаренность и сбитость сенокосов и пастбищ, засоренность камнями, переувлажнение, заболачивание и засоление сельскохозяйственных угодий. В целом по стране 10,9 % сенокосов и 8,7 % пастбищ покрыты кустарником и мелколесьем. Зарастание природных кормовых угодий характерно для всех регионов Российской Федерации, однако особенно этот процесс коснулся Восточно-Сибирского, Западно-Сибирского, Центрального экономических районов.

Для России, прежде всего её Нечерноземной зоны, характерны значительные площади переувлажненных земель. Переувлажнение чаще всего является следствием нарушения технологий агротехнических мероприятий, главным образом переуплотнения почв тяжелыми сельскохозяйственными машинами.

В современных условиях обостряется проблема рационального использования земли. Главная роль в повышение эффективности использования земли принадлежит государству, которое должно, во-первых, разрабатывать и осуществлять целевые программы по сохранению размеров и состояния земельных угодий. Недопущения их сокращения и не целевого использования, а во-вторых, способствовать изменению общеэкономических условий, создающих основу для расширенного воспроизводства и интенсификации сельского хозяйства, реализации преимуществ новых отношений собственности и механизма хозяйствования. Решение всех задач по улучшению использования земли связано с внедрением и освоением рациональной системы земледелия. Она представляет собой комплекс агротехнических, мелиоративных и организационно-экономических мероприятий, направленных на рациональное использование земли, сохранение, восстановление и повышение плодородия земли.

Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации продолжается тенденция ухудшения состояния земель: интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий. Наиболее опасны в эрозионном отношении территории Приволжского (50,0%), Южного (24,3%) и Центрального (12,4%) федеральных округов, в дефляционно опасном - Сибирского (45,1%) и Южного (40,2%) федеральных округов. Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Центрального (31,7%) и Сибирского (22,8%) федеральных округов, засоления - Южного (52,7%) и Сибирского (33,1%) федеральных округов.

Опустынивание земель является в настоящее время одним из наиболее интенсивных и широко распространенных процессов на засушливых территориях юга Российской Федерации. В результате опустынивания аридных территорий природные пастбища теряют свою продуктивность, почвы подвергаются эрозии и засолению, пески оголяются и приходят в движение. В Российской Федерации опустыниванием в той или иной мере охвачено 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. га. В районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления, нарушения и деградации земель Невосполнимый ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству, являющемуся ведущей отраслью сельскохозяйственного производства и играющему наиболее важную роль в жизни (культура, быт, экономика) коренных народов Севера. По данным многолетних наблюдений и анализа процессов восстановления нарушенных биогеоценозов на эталонных участках оленьих пастбищ в лесотундре и северной тайге, среднестатистический показатель восстановления нарушенных пастбищ составляет 50 лет.

Для более эффективного управления земельными ресурсами Российской Федерации с ее разнообразными природно-хозяйственными условиями, а также в целях разработки комплекса почвозащитных мероприятий, мероприятий по экономическому стимулированию собственников и пользователей в рациональном использовании и охране земель крайне необходимы пространственно обобщенные, регионально систематизированные и сопоставимые данные. Однако за последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации работы по изучению состояния и использования земель, в частности почвенные, геоботанические и другие специальные обследования практически не проводятся. В 2007 г. полевые почвенные обследования проводились лишь в Республике Татарстан на площади 320 тыс. га. Для примера: объемы выполняемых работ по этому виду обследования по России в 1992 г. составили 13є615,3 тыс. га, 1993 г. - 11є844,0 тыс. га, 1994 г. - 7820,0 тыс. га, 1996 г. - 3860,6 тыс. га, 2000 г. - 2037, 4 тыс. га. В обновлении же в настоящее время нуждается более 60% имеющихся по этим видам обследований материалов, а в некоторых регионах около 100%.

В 2007 г. за счет средств федерального бюджета проводились работы:

• - подготовка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов на территории Липецкой, Пензенской и Оренбургской областей;
• - выявление динамики изменения площадей, подверженных зарастанию, подтоплению и переувлажнению;
• - изучение состояния и использования земель с использованием полигонов государственного мониторинга земель;
• - оценка качества земель в целях получения информации о свойствах земли, как средства производства в сельском хозяйстве, на уровне субъекта Российской Федерации на территории Южного, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов и Республики Башкортостан.

В настоящее время классификация земель является единственным объективным методическим инструментом, обеспечивающим возможность эффективно решать вопросы, связанные с оценкой качества сельскохозяйственных земель, их зонированием для установления видов разрешенного использования, планированием сельскохозяйственного производства на различных уровнях управления, расчетом убытков при изъятии сельскохозяйственных земель для государственных и муниципальных нужд.

ДОКЛАД

О состоянии и использовании

Земель сельскохозяйственного назначения

I. Состояние и использование земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации………………………………………………………...…3

1.1. Структура и использование земель сельскохозяйственного
назначения………………………………………………………………….……...3

1.2. Состояние плодородия земель сельскохозяйственного назначения……..12

1.3. Состояние посевных площадей и урожайности сельскохозяйственных угодий………………………………………………………………………….…14

1.4. Состояние и использование мелиорированных земель………………..…19

1.5. Вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственное производство…………………………………………...24

II. Нормативно-правовое регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения……………………………………….……26

2.1. Реализация Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»……………………26

2.2. Совершенствование нормативной правовой базы в части использования земель сельскохозяйственного назначения…………………………………….31

2.3. Государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств при оформлении земельных участков в собственность……………………………34

III. Результаты деятельности Россельхознадзора по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения и на земельных участках в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах……………………………………….…36

3.1. Результаты деятельности Россельхознадзора по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения и на земельных участках в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах………………………………………….36

IV. Развитие государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения……………………………………………………………………..…50

4.1. Совершенствование нормативной правовой базы государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, в том числе мониторинга плодородия почв…………………………………………………50

4.2. Региональный опыт проведения мероприятий по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения……………………….………………..…..52

Раздел I. Состояние и использование земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации.

1.1. Структура и использование земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации.

В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2013 г. составила 1709,8 млн. га, из них 386,1 млн. га (22,6%) занимают земли сельскохозяйственного назначения (рисунок 1).

Рис. 1. Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей.

Земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных почвенных процессов и повышение плодородия почв.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

К данной категории отнесены земли, предоставленные различным сельскохозяйственным организациям (товариществам и обществам, кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, научно-исследовательским учреждениям). В нее входят также земельные участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Кроме этого, к категории земель сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные казачьим обществам и родовым общинам.

В состав сельскохозяйственных угодий входят: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Предоставление их для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях с учетом кадастровой стоимости угодий.

В целом по Российской Федерации наблюдается ежегодное сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, с 2009 года уменьшение данного показателя составило 16,2 млн. га(таблица 1).
По сравнению с предыдущим годом площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 2,9 млн. га.

Следует также отметить, что по состоянию на 1 января в период за 2009-2013 годы в динамике изменений площади сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения наблюдаются лишь незначительные колебания. Структура распределения сельскохозяйственных угодий в их составе также сохраняется.

Данные о структуре и динамике изменения площадей земель сельскохозяйственного назначения за последние годы представлены в таблице 1.

Земля - один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей - ведения сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим природным объектам (недрам, лесам и т.д.).

В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из своих назначений.

Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса.

Одновременно в современных условиях возникли опасения относительно сохранения устойчивой способности земель отвечать общественным потребностям. Существует предположение, что в дальнейшем общество не только не утратит потребности в использовании земель, но и в своем развитии создаст угрозу возникновения дефицита земельных ресурсов. Основными возможными причинами кризиса являются: рост народонаселения в условиях ограниченного пространства, вызывающий постоянное сокращение площади земель на душу населения;

урбанизация и связанные с этим количественное увеличение и качественное усложнение человеческих потребностей;

рост производительных сил, приводящий к усилению нагрузки на земельные ресурсы, их деградации и сокращению полезных площадей.

Существует ли опасность возникновения дефицита земель для России? 12

Глава 1. Земельное право в системе российского права § 1. Значение и состояние земель 13

По площади земель Россия выступает явным лидером, обладая самым обширным в мире земельным фондом в 1709,8 млн га1. Земли используются для разнообразных целей. Более половины всех земель приходится на лесные площади, которые составляют 1046,3 млн га, или 62% земель РФ, и лишь 8,9%, или 190,3 млн гг. используется под пашню. Такая разница объясняется главныи, образом природно- климатическими условиями страны, ее геогра фическим положением. В силу этих же причин неравномерно осва иваются земли. Основная нагрузка приходится на земли европейской части России, где сконцентрировано промышленное производство, развивается сельское хозяйство и наиболее интенсивно расселяются люди.

Население России сегодня составляет примерно 144,8 млн человек2. С момента распада СССР характерным для демографических процессов страны стало явление депопуляции. По сравнению с

1991 г. население сократилось более чем на 5 млн человек, и снижение численности продолжается. По данным ООН, если нынешняя тенденция сохранится, то население России уменьшится в ближайшие 50 лет на 20-30 млн человек. Ослабит ли это проблему дефицита земель? Обратимся к дополнительным цифрам.

Примерно 58% территории страны, или 10 млн кв. км, находится в зоне вечной мерзлоты, где землепользование значительно затруднено или связано с существенными затратами. Громадная территория России не всегда выглядит как показатель богатого потенциала. По своей конфигурации она вытянута длинной полосой, что значительно снижает рентабельность экономического развития и землепользования. В России имеются прекрасные почвы, главным образом на юго-западе, но после распада СССР их осталось мало". Основная же часть наших земель расположена в районах

рискованного земледелия. 1

См.: Государственный национальный доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации, 1999 год».

М., 2000. С. 7. 2

См.: Госкомстат России. Россия в цифрах. 2001. С. 68. 3

Существует теория, согласно которой земельный и экономический потенциалы страны оцениваются не по абсолютной, а по эффективной территории. Под эффективной территорией понимается та часть, которая лежит вне экстремальных пространств, к которым относятся районы со средней температурой воздуха -2°, расположенные выше 2000 м над уровнем моря. По мнению академика Н.Н. Моисеева, по этим критериям «Россия перестает казаться евразийским гигантом... Россия по размеру эффективной территории стоит всего лишь на пятом месте (на первом месте Бразилия), она в полтора раза меньше США и всего лишь в два раза больше Казахстана» (см.: Моисеев Н.Н. Агония России: есть ли у нее будущее. Попытка системного анализа проблемы выбора // Зеленый мир. 1996. № 12).

Доз общего числа населения России почти 106 млн человек проживает в городах. В результате возросшей миграции людей астет разрыв в плотности населения сельской и городской местностей. Для первой характерными становятся упадок общественной и экономической жизни, связанные с этим потери сельскохозяйственных угодий, которые не используются, зарастают сорняками теряют плодородие. В городах и особенно крупных центрах, наоборот, ощущается нехватка пространственного базиса, которая восполняется за счет расширения городов, поглощения сельской местности городскими застройками. Известная в мире проблема неконтролируемого «расползания» городов, приводящая к уничтожению земель, пригодных для сельскохозяйственного и иных видов пользования, становится актуальной и в России.

Полезные площади земель России сокращаются и под воздействием процессов их деградации. В целом динамика качественного состояния земель характеризуется усилением эрозийных процессов, снижением количества питательных веществ, сокращением запасов гумуса, засолением почв. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в России, как и во всем мире, земли служат неизменным источником удовлетворения жизненно важных потребностей. С развитием общества земля не только не потеряет своей значимости, но и будет приковывать к себе еще большее внимание, ибо причины и факторы, создающие условия деградации земель, сокращения пригодных для жизнедеятельности площадей, не исчезают и даже усиливаются. Отсюда возникает необходимость обеспечить такой порядок, при котором хозяйственное использование земель, удовлетворение иных общественных интересов (к примеру, интересов собственности) не будут приводить к потере полезных свойств земель, их деградации, сокращению площадей и, как следствие, вызывать опасные социальные и экономические последствия и угрозу устойчивому развитию общества.

В решении такой задачи решающая роль принадлежит праву как регулятору всех общественных отношений. С помощью правовых средств воздействия поддерживается такой режим деятельности общества, который гарантирует удовлетворение разнообразных потребностей людей, связанных с землями, имея в виду сохранение земель как основы дальнейшего развития общества. 14

Глава 1. Земельное право в системе российского права § 2. Понятие земельного права. Предмет, система, структура 15