Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфические черты, определяемые особенностями содержания деятельности создавших их федеральных органов.

Правовой основой создания данных органов служит Конституция РФ. Упоминание о них имеется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 11), который отнес к полномочию Правительства установление порядка их создания и деятельности.

Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.

По смыслу данной статьи территориальные органы являются государственными органами: они выступят субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, являющимися органами государственной власти, для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их компетенции.

В организационной системе исполнительной власти территориальные органы принадлежат к федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределяется их назначением, в частности, федеральным характером возложенных на них полномочий.

Территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам и действуют под их непосредственным руководством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не только административного, но и гражданского права.

Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В зависимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.

Территориальные органы могут создаваться для осуществления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Однако в любом случае они не могут входить в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя должны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, что и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и освобождения от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Конституции РФ решение данного вопроса конституционное право федерального органа исполнительной власти, создавшего данный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъектов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их деятельность связана с предметами совместной деятельности РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и освобождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти Определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. № 225-0.

Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них, утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и полномочия территориальных органов в пределах и с учетом особенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.

Территориальные органы наделяются юридически-властными полномочиями по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении организационно не подчиненных им лиц.

Однако территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.

В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федеральные органы в качестве подчиненных им окружных территориальных органов.

Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окружной масштаб деятельности, в пределах которого управление призвано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его задачам относится также координация деятельности территориальных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ.

Создавать территориальные органы могут также федеральные органы, не относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. Их статус не имеет общей регламентации и устанавливается создавшими их или другими компетентными органами.

Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнитель­ной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, ко­торые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов ис­полнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. Они называются по-разному: управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др. Напри­мер: территориальные органы по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ; территориальные органы Министерства РФ по делам печати, радиовещания и средств массовых коммуника­ций; государственные налоговые инспекции Министерства РФ по на­логам и сборам.

Постановлениями Правительства от 27 мая 1993 г.* и от 20 июля 1998 г.** определены основные положения, касающиеся порядка созда­ния, состава и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде­ральном бюджете. Установлено, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и дей­ствуют под руководством соответствующих органов исполнительной власти, а по вопросам, относящимся к компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами ис­полнительной власти субъектов Федерации.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее - САПП РФ). 1993. № 22. Ст. 2032.

** СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3871.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим федеральным органом исполнитель­ной власти по согласованию с администрациями краев, областей, авто­номной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных органов, принципы их деятель­ности и основные полномочия.

Так, территориальные органы в соответствии с профилем своей де­ятельности участвуют в выработке мер и способствуют государствен­ному регулированию социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в со­вместной работе с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации по разработке и реализации программ углубления экономичес­ких реформ; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. Для решения этих задач они наделены соответствующими пра­вами.

Совершенно очевидно, что существующая система федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов нужда­ется в дальнейшем совершенствовании, так как по ряду причин она не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как отмечено в Указе Президента от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, а также в Послании Президента Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г.**, возникла необходимость в упорядочении состава территориальных органов. Численность их работников стала во много раз больше состава цент­рального аппарата федеральных органов исполнительной власти, и за­дача их сокращения стала весьма актуальной. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации, более четкому разграничению их функций и полномочий, со­гласованию их действий. Для большей стабильности систему и струк­туру федеральных органов исполнительной власти целесообразно за­крепить федеральным законом.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

25 мая 1998 г. Президентом утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти*. Коллегия в пределах своей компетенции содействует согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенст­вованию взаимодействия территориальных органов и органов государ­ственной власти субъекта (субъектов) Федерации, исключению дубли­рования в их работе.

* СЗ РФ. 1998. № 22 C т. 2407.

К содержанию книги: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Смотрите также:

В систему органов исполнительной власти входят также и территориальные органы исполнительной власти, к которым относятся создаваемы федеральными органами исполнительной власти их территориальные подразделения и должностные лица. Данные органы исполнительной власти действуют на основании Постановления Правительства от 27 мая 1993 года № 491. Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующий федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов. Территориальные органы исполнительной власти действуют на совокупности определённых принципов. К таковым относятся: 1. соблюдение законности; 2. разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; 3. разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; 4. персональная ответственность. Территориальные органы исполнительной власти представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в регионах и на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому их задачи, функции и полномочия определяются соответствующими органами федерального уровня, исходя из их функциональных задач. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производиться федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Так же производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов и других должностных лиц.

Местное самоуправление можно определить как форму народовластия. В соответствии с принципом субсидиарности обладающий властью народ посредством демокра­тических процедур передает осуществление властных функций органам публичной власти. При этом в Российской Федерации как федеративном государстве народ передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, определяя круг дел, подведомственный каждому из них - предметы ведения для государственной власти и вопросы местного значения - для власти местного самоуправления.

В дальнейшем при изучении курса потребуется понять уста­новленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения по уровням государственной власти. Ст. 71 Конституции РФ оп­ределены предметы ведения РФ - круг дел, всей полной государ­ственной власти по которым обладает РФ; ст. 72 - предметы со­вместного ведения РФ и субъектов РФ - круг дел, по которым вся полнота государственной власти распределена в установлен­ном Конституцией РФ и законами порядке и пределах между РФ и субъектами РФ. По предметам совместного ведения принима­ются федеральные законы и в соответствии с ними в пределах, установленных этими федеральными законами, законы субъек­тов РФ. Предметы ведения субъектов РФ Конституция не назы­вает, но определяет, что вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории.

Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление имеет особый субъект - муници­пальное образование. Муниципальное образование является тер­риториально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан

2. Местное самоуправление занимает особое место в демок­ратическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента полити­ческой системы состоит в его государственно-общественном ха­рактере.

С одной стороны, местное самоуправление обладает призна­ками института государственной власти, несмотря на то, что орга­ны местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти.

Обособленность позволяет говорить об определенной авто­номии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства, что косвенно подтверждается и существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении местного самоуправле­ния в ряде стран, а также положением Европейской Хартии о регламентировании органами местного самоуправления значи­тельной части государственных дел. В качестве основных при­знаков местного самоуправления как государственного институ­та необходимо назвать следующие:

Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муници­пального образования органами, организациями и гражда­нами. Отличие этих актов от актов органов государствен­ной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отноше­нии есть прямая аналогия с актами органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, действие ко­торых распространяется также только на часть территории Российской Федерации;

Законодательно установленную ответственность за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение правовых актов мест­ного самоуправления;

Право введения местных налогов и сборов;

Право создавать муниципальные органы охраны обществен­ного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия ис­пользовать принуждение к исполнению законов и актов ме­стного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного инсти­тута. К ним можно отнести следующие:

Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением са­мостоятельно, а не устанавливаются законодательством;

Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправле­ния, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образо­вываться, а их полномочия осуществляться сходами;

Население муниципальных образований имеет право на пра­вотворческую инициативу;

Одной из форм участия в осуществлении местного самоуп­равления населением является ТОС - самоорганизация граж­дан по месту их жительства на части территории муници­пального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;

Населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противореча­щих Конституции Российской Федерации и законодательству.

Указанный двойственный характер местного самоуправления обусловлен его природой. Местное самоуправление как наибо­лее приближенная к населению власть возникает из необходимо­сти регулировать отношения на локальной территории, обеспе­чивать удовлетворение основных жизненных потребностей насе­ления. В деятельности местного самоуправления особо следует отметить соотношение властного и хозяйственного начал.

3. Местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения.

4. Одно из ключевых понятий, характеризующих местное са­моуправление как форму организации и осуществления власти ­самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом при­надлежащей ему власти.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отража­ющим его специфику как формы осуществления власти, является

собственная ответственность муниципальных образований.

6. Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля опреде­ляются уставом муниципального образования.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфические черты, определяемые особенностями содержания деятельности создавших их федеральных органов.
Правовой основой создания данных органов служит Конституция РФ. Упоминание о них имеется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 11), который отнес к полномочию Правительства установление порядка их создания и деятельности.

120

121

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.
По смыслу данной статьи территориальные органы являются государственными органами: они выступят субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, являющимися органами государственной власти, для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их ком-" петенции.
В организационной системе исполнительной власти территориальные органы принадлежат к федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределяется их назначением, в частности, федеральным характером возложенных на них полномочий.
Территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам и действуют под их непосредственным руководством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не только административного, но и гражданского права.
Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В зависимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.
Территориальные органы могут создаваться для осуществления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Однако в любом случае они не могут входить в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя должны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, что и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и освобожде-

ния от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Конституции РФ решение данного вопроса - конституционное право федерального органа исполнительной власти, создавшего данный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъектов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их деятельность связана с предметами совместной деятельности РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и освобождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти1.
Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них, утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и полномочия территориальных органов в пределах и с учетом особенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.
Территориальные органы наделяются юридически-властными полномочиями по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении организационно не подчиненных им лиц. Например, территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства имеет право давать обязательные для исполнения предписания коммерческим и некоммерческим организациям; территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, в том числе об изменении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству РФ; изготовителям, исполнителям, продавцам товаров, работ, услуг о прекращении нарушений прав потребителей; налагать административные взыскания на коммерческие и некоммерческие организации и др.2
Однако территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.
В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федеральные органы в качестве подчиненных им окружных территориальных органов.
1 См. например, Определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
2 См. Положение о Территориальном управлении Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Утв. приказом Министерства от 17 ноября 1999 г. // Российская газета. 2000. 1 марта.

122
Раздел II. Субъекты административного права
Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окружной масштаб деятельности, в пределах которого управление призвано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его задачам относится также координация деятельности территориальных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ1.
Создавать территориальные органы могут также федеральные органы, не относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. Их статус не имеет общей регламентации и устанавливается создавшими их или другими компетентными органами2.