Это документы, которые издаются в пределах компетенции исполнительных органов госвласти. Они не должны противоречить Конституции, ФЗ, действующим на территории страны. Рассмотрим далее существующие виды подзаконных актов.
Основные признаки
Подзаконные акты РФ обладают спецификой. По их основным признакам можно отличить их от других принимаемых документов. Среди специфических черт следует отметить:
- Соответствие закону.
- Регулирование отдельных конкретных аспектов общественных отношений.
Основная функция, которую выполняют подзаконные акты, это исполнение и развитие норм, конкретизация их положений.
Классификация
К подзаконным актам относятся:
Это исчерпывающий список существующих документов из рассматриваемой категории.
Указы и распоряжения главы страны
Такие виды подзаконных актов во все времена обладали особым воздействием на развитие права в России. В дореволюционную эпоху, в частности, Указами утверждалась Высшая воля монарха. Фактически такие акты имели действие закона. В годы Советского Союза указы принимались Президиумами ВС страны и республик. Часть таких документов, касающихся вопросов законодательного характера, направлялась на рассмотрение на очередной сессии представительных структур. В настоящее время в Конституции установлено право президента издавать распоряжения и указы. Считается, что последние обладают более широким и существенным действием. Распоряжения, как правило, не содержат правовых норм. Обычно они утверждаются по определенным оперативным вопросам, касающимся госуправления. Также не все указы выступают как подзаконные акты. Это обусловлено тем, что они также часто принимаются по оперативным вопросам. Например, указы о присвоении званий, назначении на пост и так далее.
Специфика нормативных указов
Такие документы:
- Не могут противоречить положениям федерального законодательства, однако обладают приоритетным действием относительно прочих подзаконных нормативных документов.
- Включают в себя правовые положения.
- Обладают общим обязательным характером.
- Регламентируют разные сферы жизни общества.
По характеру полномочий указы президента разделяются на принятые:
- В пределах своей компетенции.
- В рамках полномочий, переданных парламентом.
Существуют также указы, которые должны утверждаться в Совете Федераций. Они касаются введения военного положения, назначения на должности Генпрокурора, должностных лиц высших судов.
Правительственные постановления
Основная цель, которую реализуют такие подзаконные акты, - это исполнение Конституции, ФЗ, нормативных президентских указов. Как правило, правительственные постановления содержат правовые нормы. Исполнение этих подзаконных актов производится в пределах предметов полномочий и ведения России и совместного ее ведения с субъектами.
Документы ведомств и министерств
Акты такого рода подчиняются правительственным нормативным положениям и, как правило, обладают отраслевым назначением. Последнее означает, что их действие распространяется исключительно на субъектов, занятых в конкретной отрасли. В ряде случаев, однако, они могут охватывать более широкий круг отношений. Это может быть обусловлено, например, функциональной, межотраслевой направленностью ведомства/министерства. В таких случаях подзаконные акты адресуются нескольким структурам и регулируют межотраслевые взаимодействия.
Приказы и инструкции
Это две основные категории документов, издаваемых на министерском/ведомственном уровне. Приказы могут иметь нормативный характер или не содержать правовых положений. Первые посвящены наиболее актуальным вопросам деятельности исполнительных органов госвласти. В частности, они регламентируют их структуру, функции, задачи. Ненормативные приказы выступают как правоприменительные документы. Инструкциями регламентируются основные формы/виды служебной деятельности. Они устанавливают функциональные обязанности для конкретных категорий трудящихся. Инструкции обладают нормативным содержанием.
Региональные нормы
Подзаконным актом является указ или распоряжение президента республики, входящей в состав России. Такие документы принимаются в соответствии с Конституцией страны и конкретного региона. Право издавать распоряжения и постановления имеют также губернаторы, главы в администрациях автономных областей и округов, городов фед. значения, краев, правительства регионов (при наличии). Принятие и утверждение соответствующих документов осуществляется в пределах полномочий этих субъектов. Право на издание инструкций и приказов есть и у региональных департаментов, министерств, ведомств и прочих исполнительных институтов региональной власти. Такие акты принимаются в соответствии с полномочиями каждого конкретного органа, в рамках конституций, нормативных положений, уставов, ФЗ. Они действуют локально - их положения обязательны для исполнения в пределах конкретной территории (в границах субъекта).
Нормативные положения местных институтов власти
По Конституции, территориальные органы самоуправления осуществляют самостоятельную деятельность в пределах административно-территориальной единицы. В частности, они осуществляют управление муниципальным имуществом, составляют, утверждают и исполняют впоследствии местный бюджет, формируют сборы и налоги в конкретном МО. В их функции также входит обеспечение охраны, поддержания порядка в обществе, решение прочих вопросов местного характера. В рамках переданных полномочий, территориальные властные структуры издают:
Локальные документы
К ним относятся подзаконные акты, издаваемые в пределах учреждений и организаций. Такими документами регламентируются научные, коммерческие, учебные, производственные, управленческие и прочие взаимодействия, касающиеся назначения предприятия. В каждом учреждении или организации, таким образом, действует собственный устав, нормативное положение либо другой учредительный акт, правила внутренней дисциплины, распорядка и прочие нормы. Все они обладают правовым значением. Подзаконные локальные акты подлежат утверждению либо регистрации в государственных уполномоченных структурах. В качестве такого рода документов могут, например, выступать:
- Распоряжения, приказы как индивидуального, так и нормативного значения, которые принимаются руководителями организаций, учреждений, предприятий. Такими документами регламентируются вопросы, связанные с установлением внутреннего распорядка, назначением материального поощрения (вознаграждения) и пр.
- Решения, утвержденные коллегиальными органами управления. К таким структурам, в частности, относят советы директоров, общее собрание учредителей (акционеров). Решения в этом случае касаются управления, организации деятельности предприятия.
Подзаконный акт - это нормативный правовой акт, издаваемый в соответствии с законом компетентным органом, направленный на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующий отдельные конкретные аспекты общественных отношений. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы.
Признаки подзаконного акта:
Закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции;
Зависимость подзаконных нормативных правовых актов от законов;
В данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи их воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и др.;
Им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности;
Нормы подзаконных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов;
Подзаконным правовым актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.
Классификация подзаконных актов (по издавшему органу):
а) общие акты, действующие на всей территории Российской Федерации и в отношении всех граждан Российской Федерации и иных лиц, находящихся на территории Российской Федерации:
Акты Президента Российская Федерация (указы и распоряжения);
Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации (постановления Государственной Думы и Совета Федерации);
Акты Правительства Российская Федерация (постановления, распоряжения);
Акты федеральных министерств и ведомств (приказы, директивы, распоряжения).
б) региональные акты - акты органов государственной власти субъектов Российская Федерация, которые распространяют свое действие только на территорию и население соответствующего субъекта Российской Федерации (постановления губернатора, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, приказы министерств и иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации);
в) местные акты - акты органов местного самоуправления, действующие исключительно на территории конкретного муниципального образования (постановления и иные решения глав, глав администраций и представительных органов муниципальных образований);
г) локальные акты - акты различных акты организаций, которые действуют в только пределах этих организаций и распространяются на их работников (приказы руководителя организации, решения общего собрания акционеров акционерных обществ, участников ООО, решения совета директоров и др.).
57. Действие права
Существуют пределы действия норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц. В некоторых работах отмечается также определение пределов действия по предмету.
1) Действие норм права во времени.
Характеризуется двумя моментами: вступлением нормативно-правового акта в силу и утратой юридической силы. Вступление в силу связано с решением о принятии нормативно-правового акта. Но этот способ, применяемый к подзаконным нормативно-правовым актам, не может использоваться широко, так как в большинстве случаев вступление в силу отдалено от принятия и связано с моментом его опубликования. В самом нормативно-правовом акте может предусматриваться дата его вступления в силу. Если не указано иное, федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней с момента опубликования, указы Президента и распоряжения Правительства – по истечению 7 дней. В отношении некоторых нормативно-правовых актов нужно различать вступление его в силу и введение его в действие. Вступление акта в силу – это официально зарегистрированное волеизъявление на установление (или модификацию) юридических норм, предусмотренных данным актом, введение в действие - начало возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, предусмотренных данным актом.
Нормативно-правовой акт может вступать в силу с момента подписания, с момента принятия, с момента опубликования, с возникновением определённых обстоятельств (чрезвычайное происшествие, война и др.), с даты регистрации.
Утрата юридической силы: истечение срока действия, если акт был принят на определённый срок; прямая отмена нормативно-правового акта с указанием об этом во вновь принятом нормативно-правовом акте (хороший стиль законотворчества); фактическая отмена нормативно-правового акта, когда применяется новый акт, а старый применяется в непротиворечащей части или не применяется вовсе.
2) Действие норм права в пространстве.
Связано с идеей о государственном суверенитете. Согласно этому принципу законы и другие нормативные правовые акты действуют на территории государства безраздельно и исключительно. Государственная территория – пространство, на которое распространяется политическое и правовое верховенство государства: сухопутная территория и внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство (столб высотой до 110 км), недра, посольства, космические и морские корабли, авиация. Кроме того, есть нормы, действующие на определённых территориях государства (при чрезвычайном положении в части государства; нормы субъектов федерации, муниципальных образований, локальные нормы права).
3) Действие по кругу лиц означает, что нормативно-правовые акты распространяются на всех, кто признан субъектом права на данной территории. Различают общих и специальных (например, военные) субъектов. Национальные нормативно-правовые акты страны пребывания не распространяются на лиц с дипломатическим иммунитетом.
4) Действие по предмету определяется тем, на какой предмет – круг общественных отношений – распространяются нормы, содержащиеся в данном законе, и к какой разновидности они относятся – общим, отраслевым, специальным. Общие законы – такие нормативно-правовые акты, которые содержат наиболее общие нормы, имеющие в основном межотраслевое значение и близкие к правовым принципам (конституции и т.п.).
В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта, хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно прийти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.
Основными признаками подзаконных актов являются следующие:
- 1. Они основываются на положениях законов и не должны им противоречить.
- 2. Обладают меньшей юридической силой по сравнению с законом.
- 3. Закрепление в Конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочий за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых органами исполнительной власти, что служит причиной частых нарушений законности различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.
Так Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 устанавливают, что «нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». А в положениях об отдельных органах исполнительной власти перечень издаваемых ими актов шире, чем предусмотрено указанными Правилами либо закрепляется лишь право на издание нормативных правовых актов, без указания на их виды.
Иванов Р.Н. замечает, что подобное решение вопроса о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти не совсем удачно. Более предпочтительным, по его мнению, «было бы закрепление в одном едином акте, утверждаемом Правительством РФ, всех разновидностей нормативных правовых актов рассматриваемых органов, что способствовало бы формированию стабильной, унифицированной практики по данному вопросу».
- 4. В данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм.
- 5. Подзаконным актам присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.
- 6. Система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.
Множественность органов, наделенных правом принимать подзаконные акты, приводит к тому, что система таких актов является очень сложной, многообразной; она подразделяется на четыре больших массива:
1. Общие подзаконные акты. Это нормативные правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны. По своей юридической силе и значению в системе правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами. Посредством подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни.
К общим подзаконным актам относятся нормотворческие предписания высших (центральных) органов исполнительной власти. Они исходят от президента страны или главы правительства. Нормативные правовые акты высшей исполнительной власти находят внешнее выражение в двух разновидностях подзаконных актов: нормативные указы президента, постановления правительства.
- 2. Местные подзаконные акты. Это нормативные правовые акты органов представительной и исполнительной власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено подвластной им территорией. Нормативные предписания местных органов государственной власти и управления обязательны для всех лиц, проживающих на данной территории. Это могут быть нормативные решения или постановления совета, муниципалитета, мэрии, префекта по самым различным вопросам местного характера.
- 3. Ведомственные нормативные правовые акты (приказы, инструкции). В ряде стран определенные структурные подразделения правительственных органов (министерства, ведомства) также наделяются правотворческими функциями, которые делегируются законодательной властью, президентом или правительством. Это нормативные правовые акты общего действия, однако они распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений (таможенные, банковские, транспортные, государственно-кредитные и другие).
- 4. Внутриорганизационные подзаконные акты. Это такие нормативные правовые акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Специфика этих актов заключается в том, что они имеют локальную, ограниченную сферу действия.
Наиболее важными подзаконными нормативными правовыми актами в Российской Федерации являются нормативные указы президента, постановления правительства и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными и законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место.
По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.
Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается для регулирования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т.д.)
Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).
Распоряжения Президента принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.) и не должны содержать норм права.
В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания.
Очень важны и многообразны по содержанию нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ.
Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативные правовые акты и целевые комплексные программы, рассчитанные на длительный период действия.
Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей.
Федеральными органами исполнительной власти являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел и др.
Акты этой группы очень многочисленны и многообразны. К ним относятся приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т.д. Все они обязательны для исполнения для всех подведомственных министерствам и ведомствам организаций, учреждений, должностных лиц. Министерства и ведомства могут издавать приказы и инструкции, содержащие нормы права, в случаях и пределах, предусмотренных законами РФ, указами Президента, постановлениями Правительства. Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными. Инструкции же, регулируя определенные стороны деятельности министерства, всегда имеют нормативное содержание.
На уровне субъектов Федерации используются те же формы правовых актов, что и на федеральном уровне.
Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.
Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль .
Виды подзаконных актов:
- постановления Правительства РФ;
- приказы, инструкции, уставы, положения министерств, ведомств, государственных комитетов;
- решения и постановления местных органов государственной власти (например, областных представительных, законодательных структур);
- решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления (например, областных глав администраций, губернаторов и пр.);
- нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов;
- локальные нормативные акты.
Указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 8-90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в . Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению РФ. Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат и поэтому не носят нормативного характера.
Постановления Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию.
Приказы, инструкции, уставы, положения министерств, ведомств, государственных комитетов - акты, принимаемые на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры. Однако есть среди них и такие, которые имеют общее значение, выходят за рамки конкретного министерства и ведомства, распространяются на широкий круг субъектов. Например, акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Центрального банка, Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Федерального горного и промышленного надзора, Федеральной службы безопасности и т.п.
Подзаконный акт - один из видов нормативно-правового акта, который создается для того, чтобы конкретизировать положение принятых законов с целью облегчения их применения с учетом специфики различных слоев населения, территориальных особенностей и индивидуальных интересов.
Подзаконные акты характеризуются двумя признаками:
1) содержат в себе только те нормы, которые уже закреплены в законах. Новые нормы подзаконные акты вводить не могут;
2) обладают меньшей юридической силой, чем закон (если нормы, содержащиеся в подзаконном акте, противоречат нормам закона, то применяется закон).
По степени юридической силы подзаконные акты подразделяются на:
1) нормативные указы Президента , которые не могут отменять или изменять положение закона. Согласно Конституции РФ, лишь в условиях чрезвычайного или военного положения президентские нормативные акты могут приостанавливать и корректировать закон;
2) постановления Правительства . Они принимаются в контексте с Указами Президента и призваны регулировать более узкие вопросы государственного управления, социального строительства, образования, здравоохранения, культуры и т.д.;
3) ведомственные нормативные акты - нормативно-правовые акты общеобязательного характера, но сфера их действия ограничена рамками ведомственных отношений;
4) подзаконные акты органов местного самоуправления . К ним относятся нормативные акты региональных и муниципальных органов представительной законодательной власти (постановления, распоряжения и т.д.);
5) внутриорганизационные акты - такие нормативные акты, которые издаются руководителями различных предприятий, организаций для регламентации своих внутренних вопросов. Их действие распространяется только на членов этих организаций (например, приказ руководителя предприятия).
Требования, предъявляемые к нормативно-правовым актам:
1 . Законность . Понимается как единая целенаправленность правотворчества органов государственной власти, которое должно осуществляться в рамках действующего законодательства с целью принятия наиболее оптимальных, отвечающих интересам общества правовых норм.
2 . Компетентность . Нормативно-правовой акт должен составляться, компетентными специалистами, хорошо осведомленными в вопросах, которые призван регулировать разрабатываемый ими правовой акт.
3 . Четкость и непротиворечивость изложения . Это требование означает, что ни одно положение нормативно-правового акта не должно пониматься двусмысленно и должно быть доступно каждому, чтобы исключить разночтение статей закона Это требование трудновыполнимо. Как правило, суть нормативно-правовых актов поясняют подзаконные акты (инструкции, разъяснения и т.д.).
4 . Своевременность принятия . Одно из требований, позволяющих нормативно-правовым актам более эффективно регулировать процессы общественного развития (например, согласно этому требованию Закон РФ «О федеральном бюджете Российской Федерации» должен приниматься не позднее конца текущего года).
5 . Оперативность доведения содержания до исполнителей означает, что необходимо устанавливать максимально короткие сроки между датой принятия нормативного акта и датой его обнародования (опубликования).
