В науке административного права вопрос о роли и месте договорных начал в управленческом процессе и, в частности, об административно-правовом характере отдельных типов договоров является чрезвычайно дискуссионным.
Часть специалистов не уделяет должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, закономерно полагая, что договор - это форма реализации гражданско-правовых принципов, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. Так, в целом ряде учебных пособий вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вовсе. *(200)
Одновременно другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в управленческой практике, наделяя статусом административного договора все соглашения, хоть в какой-то мере отличающиеся от закрепленных гражданским законодательством типов договоров. Так, Д.Н. Бахрах по предметному критерию различает следующие виды административных договоров, именуя такими, по сути, все договоры, в отношении отдельных условий которых действуют специальные предписания административно-правовых норм:
договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
договоры в сфере управления государственной собственностью;
договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами");
контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;
финансовые и налоговые соглашения;
договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
различного рода концессии и инвестиционные соглашения и другие. *(201)
Таким образом, в перечне административно-правовых оказываются договоры гражданско-правового характера (например, государственные контракты).
Наиболее корректной представляется в этой связи сдержанная позиция, высказанная Ю.М. Козловым, который выделил в разнообразии договорных форм, к которым имеет то или иное отношение административно-правовое регулирования, следующие разновидности:
договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются наряду с юридическими инструментами, используемыми и другими отраслями российского права;
договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта;
договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации, т.е. собственно административно-правовые соглашения, которые, однако, тоже "не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия". *(202)
Обобщая указанные сведения, нужно отметить, что административным в собственном смысле этого слова может быть признан только такой договор, который имеет своей исключительной целью - реализацию государственных управленческих задач. В отношениях, возникающих в связи с заключением разного рода налоговых инвестиционных соглашений, государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, концессионных договоров (подразумевающих передачу части функций местной администрации по обслуживания местных нужд негосударственным субъектам) и т.п. сделок, административно-правовое начало выражает только одна сторона договора - орган государственного управления, - которая вступает в такие несвойственные ее властной природе отношения с целью реализации своих управленческих задач. Собственно, в этой ситуации властный субъект административного права выступает не в своем основном качестве (органа исполнительной власти, например), а в другом - гражданско-правовом - качестве, т.е. как юридическое лицо. Более того, не следует забывать, что гражданское законодательство напрямую допускает участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, что также определенным образом поясняет правовую природу сделок, скажем, приватизации им подобных. Другая сторона может в определенной степени безразлично относиться к проблемам государственного управления, желая извлечь определенную выгоду из заключенной сделки.
Аргумент о том, что условия таких договоров в значительной степени императивно определены нормами источников административного права, не лишает прочие условия договоров диспозитивности, а сам договор гражданско-правового характера. К тому же Гражданский кодекс РФ и в отношении классических гражданско-правовых сделок содержит императивные предписания, что не означает появления административно-правовых элементов в заключаемых на основе этих норм сделках.
Те же соображения относятся и к договорам, заключаемым в соответствии с предписаниями трудового законодательства в сфере, например, государственной службы. Отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на определенную должность государственной службы, не становятся административно-правовыми в силу одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми административно-правовыми элементами, связанными с институтом государственной службы.
Безусловно, нельзя отрицать тот факт, что в своей исполнительно-распорядительной деятельности субъекты государственного управления прибегают к помощи договорных форм. Однако эти формы служат лишь вспомогательными инструментами осуществления государственного управления, не меняя своей правовой природы.
Таким образом, административный договор - это соглашение двух формально юридически равных властных субъектов государственного управления, касающийся вопросов организации управленческого процесса, в том числе: вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от одного субъекта управления другому.
Такого рода договор характеризуется чистотой административных правоотношений, возникающих между сторонами. Обе стороны сделки выступают в интересах государственного управления, являясь властными субъектами административного права и выступая именно в этом качестве. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и места гражданско-правовой ответственности сторон. Взаимоотношения сторон такого рода сделки регулируются исключительно нормами административного права.
Административный договор - соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон," 158 Глава 12 Формы государственного управления Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание1. Но на теоретическом уровне эта проблема еше остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права2. В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров. Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями. , Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового/ Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня. Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера. Исполнительная власть для обеспечения своей Деятельности использует трудовые и гражданско-правовые ДОГОВОРЫ. Административный же договор - это один из договоров, с помо- 1 См.: Елистратов А. Н. Административное право. - М., 1925; Ковалевский В. Л. Советское административное право. - Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959, Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. - 1966. - № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. - 1969. - № 3; Юсупов В. А. Теория административного права - М., 1985. 2 См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. - М., 1993. 159 Общая часть „........ - -............ш......„ц,м,гд..|1,1Г1^Яшшшш^ррдддр1 щ Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции. Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве»1 установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона. Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г.2 Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины. Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины - координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения 1 См.: Вщомост! Верховно! Ради Украши. - 1997. - № 13. - Ст. 112. 2 См.: Офщшний BJCHHK Украши. - 1997. - № 9. - С. 31. 160 Глава 12 Формы государственного управления радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании. Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве». Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового. 1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо). 2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной?(например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор - акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти; Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны ^"V4i"HiicrpaiiiBiK4: право 161 г Общая часть______________„„„„„««„щ, Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами. -3. В административном договоре обязательно определено, когда с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений.(^Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора - главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность». 4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права. Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью-(предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов- 162 Глава 13 Административно -правовые методы пено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма. В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам; например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п. Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.
1. Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей.
Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры Российской Федерации с ее субъектами.
- 2. По предметному критерию различают:
- * договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения);
- * договоры в сфере управления государственной собственностью;
- * договоры, обеспечивающие государственные нужды;
- * контракты с государственными служащими, студентами;
- * финансовые и налоговые соглашения;
- * договоры о взаимодействии и сотрудничестве;
- * различного рода концессии и инвестиционные соглашения;
- * договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте).
Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это:
- 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий);
- 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон;
- 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;
- 4) эквивалентный характер;
- 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор -- исполняй».
Договор является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. Удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.
Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров -- гражданский.
В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (см. ст. 205--209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.
Административный договор тоже представляет собою вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г.1 раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Контракт о прохождении военной службы заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.
Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации.
Административный договор -- разновидность публично-правового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во "всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.
Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы»1.
Административный договор -- это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного (финансового) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.
Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.).
договорной правовой сделка
Читайте также:
|
Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.
В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.
Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, обладающим властными полномочиями, - могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.
Административный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, принимаемое на основе согласования воль сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления либо его законный представитель.
Признаки административного договора :
- является разновидностью правового договора;
- основывается на нормах административного права;
- его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;
- заключается между двумя и большим числом субъектов;
- одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;
- является результатом взаимного согласования мнений его участников;
- рассчитан на определенный срок действия;
- заключается в соответствии с установленной процедурой;
- не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;
- несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;
- целью является реализация публично-правовых интересов его участников;
- обеспечивается при помощи системы правовых средств.
По предметному критерию среди административных договоров выделяют:
Договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ),
Договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве,
Договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения),
Инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).
Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановительные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры.
По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.
По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.
В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами.
В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договоры.
Предметами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи, материально-финансовая основа их передачи, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы: конституционности; верховенства федеральной Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений.
Закон определил также процедуру подготовки договора, соглашения; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подписания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.
Таким образом, из закона следует, что соглашение является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.
Договор же - это правовая форма регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор.
В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федераций» гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т. е. не порождает конкретные государственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, является предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.
+ инфо из документов Венеры.Учебник. Понятие. вид. (болтологию разводить, спорный вопрос, разные точки зрения)
(Попов, Тихомиров, Мигачев)
К числу административно-правовых форм гос. управления относятся и административно-правовые договоры. В теории адм. права выделяются следующие признаки адм. договора.
Заключение адм. договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.
Административный договор заключается на основе норм адм. права, к-ые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 ФКЗ "О Правительстве РФ" Правительство РФ по соглашению (договору) с ОИВ субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, настоящему Федеральному конституционному закону и ФЗ.
Содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения. Целью указанного договора, в отличие, например, от гражданско-правового договора, является урегулирование отношений, складывающихся в сфере гос. управления, отношений управленческого характера. Так, в частности, ст. 28 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ предусмотрено, что ФОИВ и ОИВ Московской области могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и ФЗ.
Одной из сторон адм. договора выступает ОИВ, являющийся субъектом гос. управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.
Таким образом, административный договор - это основанное на нормах адм. права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект гос. управления, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера.
Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:
Договоры компетенции;
Договоры о сотрудничестве;
Договоры о поступлении граждан на государственную службу.
К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными ОИВ и ОИВ субъектов РФ о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий.
Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.
Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов гос. службы. Например, порядок поступления граждан на военную службу по контракту определяется разделом V "Поступление граждан на военную службу по контракту" ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и разделом II "Порядок заключения контракта и прекращения его действия" Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом През-та РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237 "Вопросы прохождения военной службы", а также иными нормативными правовыми актами РФ.
В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев.
И так рассмотрим деление административных договоров.
По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.) Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал Российского права. 1998. № 7. С. 87--90..
Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному критерию по предметному критерию Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. С. 341:
1. договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
2. договоры в сфере управления государственной собственностью;
3. договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);
4. контракты с государственными служащими, студентами;
5. финансовые и налоговые соглашения;
6. договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
7. различного рода концессии и инвестиционные соглашения;
8. договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).
По субъектам административно-правовые договоры могут быть:
1. между двумя субъектами;
2. между субъектом исполнительной власти и государственными организациями;
3. между государственными и негосударственными организациями;
4. между субъектами управления и гражданами.
По взаимоотношению сторон договора:
1. Договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.
2. Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (так называемые «вертикальные договоры»).
По юридическим свойствам в литературе предлагается различать Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. С77 В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. -- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА--ИНФРА * М), 2002.С. 466
1. правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и
2. правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).
Приведем несколько примеров такого рода договоров.
Авторы, анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М., 1999.
Например, в Омской области действует Закон от 31 декабря 1996 г. "О договорах органов государственной власти Омской области", который определяет правовые основы заключения, выполнения, приостановления и прекращения договоров между органами государственной власти Омской области с федеральными органами и органами других субъектов РФ, ассоциациями, а также с иностранными партнерами. В субъектах РФ принимаются также специальные законы об отдельных видах договоров (соглашений) (например, о внешних договорах: Закон Нижегородской области от 26 октября 1995 г. "О международных и межрегиональных соглашениях" Там же. С. 86--87..
В Ивановской области на сегодняшний день действует Указ Губернатора Ивановской области от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке заключения договоров и соглашений" Указ Губернатора Ивановской области от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке заключения договоров и соглашений"/СЗИОот 31 октября 2002 г., N 20, а так же, Постановление Главы администрации Ивановской области от 29 мая 2000 г. N 433 "О заключении коллективных договоров и соглашений". Текст опубликован в "Собрании законодательства Ивановской области" от 15 июня 2000 г., N 11
Ивановская область, как и другие субъекты Российской Федерации активно использует данную форму государственного управления. На сегодняшний день, согласно моего анализа, на ее территории действует около 150 соглашений такого плана. Правовая система «ГАРАНТ». Все они, в основном, утверждаются местными законами, указами губернатора или распоряжениями областной администрации. В качестве примера можно привести Соглашение между Администрацией Ивановской области и Союзом промышленников и предпринимателей Ивановской области "Об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию", о принципах торгово-экономического сотрудничества между Челябинской областью и Ивановской областью на 1996 и последующие годы", о кассовом обслуживании исполнения областного бюджета органами Федерального казначейства и т.д.
Основным нормативным актом, регламентирующим порядок и способы заключения договоров и соглашений в данной области, является ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем определяются условия, основания и предпосылки заключения договоров, предмет соглашений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение, иные положения.
В 1991-1992 гг. Правительство РФ приняло на себя специальные обязательства по выдаче производителям зерна и другой сельскохозяйственной продукции чеков с условием либо отоваривать их дефицитными товарами, либо произвести расчет валютой.
Налицо вертикальный административный договор, заключенный в сфере управления государственной собственностью, между государственными и негосударственными органами.
В другом случае, законодатель определил в Федеральном Законе «О Федеральном бюджете на 1995 г.» от 31 марта 1995 г. порядок финансирования расходов по выплате государственных пенсий и пособий, производимое за счет средств федерального бюджета и осуществляемое Пенсионным фондом РФ на возвратной основе. Вместе с тем в ст. 46 данного Федерального закона устанавливалось, что Правительство РФ должно заключить в первом полугодии 1995 г. договор с Пенсионным фондом РФ, определяющий порядок взаимоотношений Пенсионного фонда РФ с федеральным бюджетом в 1995 г.
Очевидно, что данный договор то же имеет административно-правовую природу и является двусторонним по степени сложности, по сути, представляет собой инвестиционное соглашение между двумя государственными структурами и вертикальным по взаимоотношению сторон.
Примером административно-правового соглашения о компетенции (т.е. о разграничении или делегирование полномочий и предметов ведения), является также заключенное в 2002 г. администрацией Ивановской области и Северной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся и эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Закон Ивановской области от 19 июня 2002 г. N 32-ОЗ "Об утверждении соглашения о взаимодействии между Министерством путей сообщения Российской Федерации, Северной железной дорогой и Администрацией Ивановской области"/ Законы Ивановской области и документы Законодательного Собрания", май 2002 г., N 12
В соответствии с ним была создана областная межотраслевая комиссия по решению всех этих вопросов. В соответствии с контрактным соглашением Северная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечить на них устойчивую эксплуатационную работу, по итогам каждого квартала предоставлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д., а администрация области -- рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации, путях ликвидации убыточности их работы, направлять часть финансовых средств на строительство платформ.
Однако, по мнению ряда авторов, административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться также экономические и иные санкции. Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // ЖРП. 1998. № 7. С. 88.
Как уже упоминалось выше в данной главе, в качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти, и особенно местная администрация, делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, с поддержанием порядка на соответствующих территориях.
К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др.
В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства, где администрация осуществляет дотационные выплаты, а администрации предприятий отвечают за качественное выполнение принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).
Органы местного самоуправления могут выполнять указанные задачи (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.) различными способами. Например, Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление «О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами». Слово. 1995. 14 июля. Эту проблему можно было решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если оно существует), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий: в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами.
К административным договорам могут относиться контракты, заключаемые органами исполнительной власти (местной администрацией) с предприятиями -- поставщиками различных видов продукции, о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»). Российская газета. 1992. 18 июня.
Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" с изм. и доп./ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1797. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям». Налицо вертикальный административный договор о сотрудничестве.
Многосторонние акты набирают значительный вес среди административных договоров. Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"/ СЗРФ от 28 января 2002 г. N 4 ст. 251 сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»
Примером здесь может служить Решение Ивановской городской Думы от 5 июля 2005 г. N 551 "О присоединении к Соглашению об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию" Текст решения официально опубликован не был/ правовая система «ГАРАНТ»
Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию в сфере государственного управления.
Так административный договор, именуемый в современном российском законодательстве контрактом о прохождении военной или государственной службы является формой государственного управления в сфере служебных правоотношений, основанной на добровольном волеизъявлении сторон.
Вводимая сейчас повсеместно контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов, где на договорной, по своей сути, основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника.
Административный договор все более и более набирает вес в управленческих отношениях.
Так, например, приказом МНС России и Российского фонда федерального имущества от 14 сентября 2001 г. предусмотрен обмен информацией относительно имущества налогоплательщиков, на которое наложен арест по инициативе налоговых органов в связи с принудительным взысканием налога за счет имущества организации-должника. Аналогичные соглашения заключены МНС России с Министерством финансов Российской Федерации о направлении сведений о предоставленных налоговых льготах по налогам и сборам, об отсрочках, рассрочках, предоставленных налоговыми органами налогоплательщикам, Государственным таможенным комитетом РФ, Счетной палатой Российской Федерации и многими другими государственными органами. Кажаева О.В., Правовые основы взаимодействия налоговых органов с другими органами власти в сфере информационного обмена (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003)
Все более активно заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями.
Например, активно действует в данной области Русская православная церковь.
С начала 90-х годов на федеральном и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений.
Привести в качестве примеров можно Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством культуры от 3 марта 1994 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г., соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством социальной защиты в интересах социального развития России от 14 июня 1996 г., договор о сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 28 января 2002 г. и др. Соглашения о сотрудничестве между религиозными объединениями и исполнительными органами государственной власти России.,- Аналитическое обозрение./ Internet www.pravoslavie. ru/cgibin/analit.cgi?item=4r050323112424
Много говорится и о развитии института подобного рода соглашений. Так, например, В.Е. Лукьяненко утверждает о невозможности полноценного развития сельскохозяйственной отрасли без договоров административного характера. Лукьяненко В.Е., Понятие системы договорных отношений в агропромышленном комплексе /"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г. О развитии договорного процесса между образовательными учреждениями и их учредителями пишет Т.С. Красильников. Красильников Т.С., Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003
На необходимости развития института концессионных соглашений с органов управления с предпринимателями настаивают в своих трудах такие авторы, как Е.П. Губина, и П.Г. Лахно Предпринимательское право Российской Федерации (под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно). - "Юристъ", 2003 г., а так же С.А. Сосна. Сосна С.А., Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве /"Журнал российского права", N 2, февраль 2003 г.
Заключая подобные договоры и соглашения, органы власти детализируют порядок обеспечения гарантий, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления управленческой деятельности, а так же иные организационные вопросы.
Учитывая тот факт, что в настоящий момент наше государство стремится к реализации основных принципов демократического общества, административные договоры о сотрудничестве являются наиболее перспективной формой государственного управления по сравнению с практикой недавнего времени, когда государство в одностороннем порядке решало судьбу и место организаций в жизни общества.
