Оценка результатов деятельности па основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:

• 1) процессы планирования, контроля и доведения до сведения служащих стратегических целей и этапов их реализации становятся боле прозрачными; наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы успеха в будущем, так и показателей за прошедшее время позволяет проводить ретроспективный анализ;
• 2) повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей;
• 3) создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и внутренних процессов, профессионального развития государственных служащих;
• 4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих.

Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важны соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.

Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы.

Показатели непосредственного результата . В отчетах о деятельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются.

В таком случае показателем непосредственного результата для него выступают количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата могут стать число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.

Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа.

Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп, как правило, связанное с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социального эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа.

Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться в виде доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны; качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Показатели должны соответствовать следующим требованиям:

• 1) соотнесенность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти;
• 2) четкость и однозначность , простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;
• 3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти;
• 4) проверяемость - показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. По возможности к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки;
• 5) статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных. У лиц, пользующихся ими в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов;
• 6) экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных.

Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и быть привязаны к уже ведущейся работе но сбору данных;

• 7) чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение;
• 8) отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих;
• 9) гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг;
• 10) быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.

Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения. Необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки.

Применение системы оценки эффективности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате бывает не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем состоит цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач могут вести к повышению прозрачности и служить дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедуры оценки эффективности может существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.

Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется и анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Статья 26.3.2. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей, указанных в пункте 1 настоящей статьи. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

3. Нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

4. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) ежегодно представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязательный публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания, которые расположены на территории субъекта Российской Федерации и учредителем которых является субъект Российской Федерации, и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций. В данном отчете также содержится информация о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, которые расположены на территориях субъектов Российской Федерации и учредителями которых являются муниципальные образования соответствующего субъекта Российской Федерации. Данный отчет рассматривается с участием представителей общественной палаты субъекта Российской Федерации и общественного совета (общественных советов) по независимой оценке качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания. По результатам рассмотрения данного отчета законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации принимается решение, содержащее рекомендации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по улучшению организации работы соответствующих организаций. Публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций размещается на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Ориентация государственного управления на результат и стремление измерить эти результаты в последние годы привели к появлению ряда нормативно-правовых актов, устанавливающих показатели эффективности деятельности ИОГВ. Начало этому процессу было положено с изданием Указа Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», содержащего 43 показателя для оценки эффективности деятельности органов государственной власти. Далее последовало Постановление Правительства РФ № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825…», раскрывающее перечень показателей, рекомендуемых Указом. Область действия двух перечисленных нормативно-правовых актов ограничена государственной властью. На муниципальном уровне были приняты Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжение Правительства РФ № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607…»., аналогичные по структуре уже упомянутым нормативно-правовым актам для государственного уровня.

Само по себе большое количество применяемых показателей (измеряемое сотнями) уже свидетельствует о сложности измеряемого объекта. В дополнение к имеющимся федеральным нормативным документам региональные власти самостоятельно дополнительно разрабатывают перечень показателей, оценивающих эффективность деятельности как региональных правительств в целом, так и отдельных его структурных подразделений.

В данном вопросе можно сформировать несколько проблем.

1. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с организационной структурой управления. Не все и не всегда отдельные структурные подразделения региональных правительств могут быть оценены набором показателей, предложенным, например, Указом Президента РФ № 825 либо Постановлением Правительства РФ № 322. Например, из предложенного набора показателей не удается найти индикаторы для оценки деятельности таких подразделений как комитет по делам молодежи, комитет по делам печати и информации, управление лесного хозяйства и др.

Вместе с тем следует отметить, что те организационные структуры, которые попадают под оценку при данном наборе показателей, оцениваются различным набором показателей. В таблице 1 приведены данные, отражающие количественное использование оценочных индикаторов различных структурных подразделений Правительства Рязанской области.

Таблица 1. Количество показателей для оценки деятельности органов исполнительной власти Рязанской области

№ п/п	Наименование органа исполнительной власти	Количество показателей
Министерства
	Министерство здравоохранения
	Министерство имущественных и земельных отношений
	Министерство образования
	Министерство природопользования и экологии
	Министерство промышленности и наукоемких технологий
	Министерство сельского хозяйства
	Министерство социальной защиты
	Министерство строительного комплекса
	Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства
	Министерство транспорта и автомобильных дорог
	Министерство финансов
	Министерство экономического развития и внешнеэкономических связей
	Министерство по делам территориальных образований
Комитеты
	Комитет по физической культуре и спорту
	Комитет по культуре и туризму
	Комитет по развитию предпринимательства, потребительского рынка и услуг
	Комитет по делам молодежи
	Комитет по делам печати и информации
Главные управления
	Главное управление региональной безопасности
	Главное управление государственной службы занятости населения
	Главное управление лесного хозяйства
	Главное управление «Региональная энергетическая комиссия»
	Главное управление архитектуры и градостроительства
	Главное управление по труду и социальным вопросам
	Главное управление записи актов гражданского состояния
	Главное архивное управление
Государственные инспекции
	Государственная инспекция по ветеринарии
	Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
	Государственная инспекция строительного надзора
	Государственная жилищная инспекция

Как следствие этого можно предположить, что как минимум не все показатели, используемые для оценки, равнозначны.

2. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с функциональной структурой управления. Используемые показатели должны отражать все функции всех структур региональных правительств. Только в этом случае возможна ситуация не только оценки всех исполняемых функций, но и их контроль. Однако, если, например, использовать все тот же набор оценочных показателей [см. 1, 2, 3, 4], то для оценки деятельности министерства строительного комплекса могут быть использованы 4 показателя:

· Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, кв.м.

· Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, введенная за год, кв.м.

· Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации, %.

· Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на вторичном рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации, %.

При этом среди функций данного министерства, которые не попадут в разряд оцениваемых, могут оказаться:

o Обеспечение эффективного использования государственных инвестиций на всех этапах инвестиционного процесса.

o Развития приоритетных направлений технического развития в строительстве и производстве строительных материалов.

o Обеспечение реализации форм и методов государственного регулирования, адекватных новым экономическим условиям; формирование и развитие рыночных отношений; организация социального партнерства в области строительства.

На практике отсутствие показателей, отражающих полный набор функций и задач организационной структуры, компенсируется использованием специфических индикаторов, не включенных в рассмотренные нормативные акты.

3. Проблема построения иерархии показателей. Сама по себе неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Некоторые показатели невозможно отнести к характеристике компетенции какого-то одного органа. Например, уровень безработицы напрямую невозможно привязать к компетенции конкретной структуры. В ряде регионов показатель отнесен к компетенции управления по труду [см., напр., 5, 6]. Однако в ряде случаев [см., напр., 7] за показатель отвечает департамент экономического развития. А это означает, что данный показатель является показателем более высокого уровня, включающий в себя несколько более узких показателей, характеризующих деятельность разных структур.

То же самое может относиться к такому показателю, как «валовый региональный продукт». Ясно, что это показатель «интегрального» типа, характеризующий деятельность региона в целом. И соответственно в нем концентрируется отражение деятельности всех министерств.

4. Проблема определения количественных значений (пороговых) применяемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно. Понятно, что и выбор показателей и их количественное значение должны каким-то образом давать характеристику происходящим процессам: насколько они хороши или соответственно – плохи. Однако, как показывает анализ существующей практики, даже уже на этапе выбора показателей в данном контексте могут возникнуть неопределенности.

Например, это может относиться к группе показателей из Постановления Правительства № 322, характеризующих долю многоквартирных домов в целом по субъекту РФ, в которых собственники помещений выбрали и реализуют различные формы управления в многоквартирном доме. На данный момент установить, какие формы лучше, а какие хуже невозможно, поэтому итоговая оценка этих показателей затруднена.

Следует, однако, отметить, что подобные примеры хотя и имеют место, тем не менее, встречаются все-таки в единичных случаях, а соответственно не столь широко распространены. Гораздо чаще встречается вопрос, каким образом полученные количественные оценки целевых индикаторов разнести по категориям «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно».

5. Проблема формирования итогового интегрального показателя, оценивающего деятельность региональных правительств в целом. Имея множество (несколько сотен) разно размерных показателей понятно желание получить итоговую оценку в более привычных и понятных категориях: «хорошо» или «плохо».

В целом система оценки деятельности органов исполнительной власти должна удовлетворять следующим требованиям:

· Оценочная система включает в себя достаточно большое количество разно размерных (часто – трудно измеряемых) и неравнозначных показателей. Неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Поэтому система оценки должна иметь иерархичную структуру.

· Иерархическая система оценочных показателей строится в зависимости от функциональной и организационной структуры управления, тесно связана с последними и оказывает влияние на их формирование.

· Определение количественных значений (пороговых) применяемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно, основывается на сравнительном подходе. При этом сравнению подвергаются показатели как относительно самих себя, но за предыдущий период времени, так и в сопоставлении с себе подобными (другими регионами).

· Итогом оценки должен являться результирующий вердикт в категориях «хорошо» или «плохо». Именно он должен являться финальным и понятным результатом.

Литература

1. Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

2. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс».

3. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

4. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс».

5. Приказ Министерства образования и науки Мурманской области от 24.06.2009 № 1272 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Школьное здоровое питание в Мурманской области» на 2008-2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

6. Распоряжение администрации Липецкой области от 26.05.2008 № 225-р «Об оценке эффективности деятельности структур администрации области и исполнительных органов государственной власти области» // СПС «Консультант Плюс».