Глава 22

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

§ 1.

Понятие и принципы правотворчества

1.1. Понятие правотворчества. Термин «правотворчество» буквально означает не что иное, как процесс творчества, создания права. Поэтому данным термином принято обозначать деятельность, связанную с созданием права, правовых норм. Но можно ли искусственно создать право или оно возникает само по себе, естественным путем? На этот вопрос представители разных правовых школ отвечают по-разному. Например, сторонники естественно-правовых теорий считают, что право не создается теми или иными субъектами, в частности органами государства, а только возводится ими в закон, поскольку право складывается естественным путем, независимо от государства. Сторонники же позитивистских теорий, напротив, исходят из того, что право создается государством, его органами.

В отечественной юриспруденции термин «правотворчество» используется давно и, как правило, не вызывает особых вопросов. Вместе с тем в связи с определенным распространением в современной отечественной теории государства и права идей естественного права некоторые авторы стали сомневаться в правомерности использования термина «правотворчество» и предлагают заменить его термином «законотворчество», основываясь на том, что государство творит не право (право складывается естественным путем), а законы, в которых и должно закрепляться право. Думается, определенный смысл в подобных сомнениях есть. Если признавать право как данность, которая складывается в обществе независимо от государства, то государство, действительно, не может творить право. Оно может лишь закреплять его в своих законах – нормативных правовых актах и других источниках права. Но если исходить из того, что кроме естественного права существует право позитивное и под правотворчеством понимать создание именно позитивного права, то всякие сомнения относительно использования термина «правотворчество» отпадают, поскольку позитивное право не возникает само по себе, а создается государством.

Итак, исходя из того, что позитивное право создается государством, под правотворчеством мы будем понимать деятельность по созданию позитивного права, т. е. юридических норм. Создание позитивного права связано, прежде всего, с установлением юридических норм – их разработкой и принятием соответствующими субъектами. Вместе с тем понятием «правотворчество» охватывается не только установление юридических норм. В отечественной литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, многими авторами отмечается, что правотворчество – это деятельность не только по установлению (принятию) юридических норм, но также их изменению и отмене. То есть под правотворчеством совершенно обоснованно понимается деятельность как по установлению новых, так и по изменению и отмене уже действующих норм позитивного права. Кроме того, к правотворчеству, по справедливому замечанию отдельных исследователей, следует относить также деятельность по санкционированию неюридических норм в качестве юридических (например, санкционирование обычаев или корпоративных норм).

В отдельных учебниках по теории государства и права правотворчество определяется либо как деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов , либо как деятельность компетентных государственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов . Думается, что подобные определения несколько сужают содержание правотворчества, поскольку ограничивают его созданием лишь одного вида источников права – нормативных правовых актов. Между тем к правотворчеству следует относить создание и других источников права (санкционированных обычаев, юридических прецедентов, нормативных договоров и т. д.), поскольку устанавливаемые государством нормы позитивного права закрепляются и приобретают внешнее выражение не только в нормативных правовых актах, но и в других источниках права. С учетом сказанного правотворчество представляетсявозможным определить как осуществляемую уполномоченными на то субъектами или народом деятельность по установлению, изменению или отмене норм позитивного права, а также санкционированию неюридических норм в качестве юридических .

Исходя из данного определения можно выделить следующие признаки правотворчества.

Во-первых, правотворчество представляет собой определенную деятельность . Это интеллектуально-мыслительная деятельность, которая связана с созданием юридических норм и организацией правового регулирования соответствующих общественных отношений. Она носит творческий, организующий характер и относится к производству таких духовных ценностей, как позитивное право. Поскольку правотворчество является определенной деятельностью, его очень часто именуют правотворческой деятельностью.

Во-вторых, правотворчество – это государственная деятельность , одна из ее форм. Правотворчество выступает важнейшим средством государственного управления обществом и является прерогативой (исключительным правом) государства. В сущности, лишь государство в лице своих органов может создавать нормы позитивного права, хотя в отдельных случаях такую возможность оно предоставляет и некоторым другим субъектам (например, негосударственным организациям).

В-третьих, это деятельность, связанная с возведением государственной воли в закон , в общеобязательные правила поведения (нормы права). Через правотворчество государство претворяет свою волю в жизнь, определяя, какие общественные отношения и как должны регулироваться с помощью норм позитивного права. Иначе данный признак интерпретируется сторонниками теории естественного права. Они считают, что с помощью правотворчества в закон возводится не государственная воля, а право. Думается, что подобный подход, в принципе, является правильным, но все же несколько идеализирует правотворческую деятельность. Конечно, создаваемые государством нормы должны закреплять право и быть правовыми. Как отмечал еще К. Маркс, «законодатель… должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений» . Вместе с тем не следует забывать и то, что в позитивном праве могут закрепляться установления неправового и даже антиправового характера. Поэтому правотворческую деятельность государства точнее рассматривать как деятельность, связанную с возведением в закон не столько права, сколько государственной воли. Тем более, что во всех случаях установленные государством законы, будь они правовые или неправовые, в конечном счете выражают государственную волю.

В-четвертых, это деятельность, направленная насоздание норм права в целях урегулирования , упорядочения соответствующих общественных отношений . Создание норм права, как известно, не является самоцелью. Право создается не для украшения государственного фасада, а для регулирования общественных отношений и утверждения в обществе определенного порядка. Это является основной целью и предназначением правотворчества. Вместе с тем правотворческая деятельность преследует и некоторые другие цели. Например, совершенствование действующего законодательства и в целом системы права.

В-пятых, это деятельность, связанная как с установлением, изменением и отменой норм позитивного права (юридических норм) , так ис санкционированием неюридических норм в качестве юридических . Творить – значит создавать что-то новое. Поэтому правотворчество связано, прежде всего, с разработкой и установлением новых норм права. Но, как уже было отмечено, понятием «правотворчество» охватывается также деятельность, связанная с изменением и отменой действующих правовых норм. Практика реализации правовых норм, а также изменения, происходящие в общественной жизни, нередко требуют внесения соответствующих изменений в действующие нормы права, а нормы, переставшие быть эффективными или утратившие свою актуальность, подлежат отмене. Изменение и отмена правовых норм, как и их установление, осуществляется правотворческими органами.

В содержание правотворческой деятельности наряду с установлением, изменением и отменой норм позитивного права входит также санкционирование неюридических норм в качестве юридических, что, к сожалению, не всегда отмечается в литературе. При поверхностном взгляде может показаться, что санкционирование не является правотворчеством, поскольку никаких новых норм в результате санкционирования не создается. Государство просто объявляет уже существующие неюридические нормы юридическими, придает им юридическую силу. Однако следует иметь в виду, что сами по себе неюридические нормы нормами позитивного права не становятся. Таковыми их делает государство, его правотворческие органы. Поэтому не только установление, изменение и отмена норм позитивного права, но и санкционирование неюридических норм в качестве юридических входит в содержание правотворчества.

В-шестых, это деятельность, которая осуществляется уполномоченными на то субъектами или народом . Правотворчество – государственная деятельность, а значит, этой деятельностью не может заниматься кто угодно. Субъектов правотворчества определяет государство. Ими становятся, прежде всего, государственные организации (органы государственной власти, государственные учреждения и государственные предприятия). Причем основными субъектами правотворчества являются высшие органы государственной власти (президент, парламент, правительство). Определяя государственные организации в качестве первостепенных субъектов правотворчества, государство наделяет их соответствующей правотворческой компетенцией, т. е. кругом полномочий по созданию тех или иных норм права. Вследствие этого каждая государственная организация может решать только определенный круг вопросов и принимать по этим вопросам правотворческие акты только определенного вида и определенной юридической силы. Так, согласно ст. 105 Конституции РФ федеральные законы в Российской Федерации, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения, принимаются Государственной Думой.

Государственные организации составляют первую и наиболее важную группу субъектов правотворчества. Но это не единственная группа субъектов правотворчества. В отдельных случаях государство может наделять правотворческими полномочиями и негосударственные организации . Например, для надлежащего решения вопросов местного значения соответствующими правотворческими полномочиями наделяются органы местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 132 Конституции РФ говорится: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Более подробно круг вопросов, решаемых теми или иными органами местного самоуправления, определен в гл. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Наконец, в качестве субъекта правотворчества может выступить также народ (например, в порядке референдума, принимая тот или иной закон государства).

В-седьмых, это деятельность, носящая властный характер. Правотворческая деятельность, какими бы субъектами она не осуществлялась, всегда выступает как проявление их властных полномочий. Особенно наглядно это выражено в том, что принятые правотворческими органами и вступившие в силу акты (например, нормативные правовые акты), должны соблюдаться и исполняться всеми, кто окажется в сфере их действия. В противном случае последуют предусмотренные этими актами меры государственного принуждения.

В-восьмых, это деятельность, которая регламентируется законодательством и протекает в рамках установленных им процедур . Особенно это касается такой формы правотворчества, как законотворчество, т. е. принятие законов. Законы, как уже отмечалось ранее, принимаются в особом порядке и процесс их принятия детально регламентируется законодательством, включая конституцию страны.

1.2. Правотворчество и правообразование. Теперь рассмотрим соотношение таких понятий, как «правотворчество» и «правообразование», тем более что в отечественной теории государства и права по данному вопросу нет единства мнений. В частности, одни считают, что правотворчество и правообразование – это, в принципе, одно и то же. По мнению других (а этой точки зрения придерживается большинство исследователей) – это не совсем совпадающие понятия.

Но что такое правообразование? Обычно под правообразованием понимают весь процесс формирования права с момента его зарождения и до официального юридического оформления. Этот процесс охватывает не только непосредственную деятельность правотворческих органов по созданию норм права, но и возникновение (зарождение) экономических, политических и других социальных предпосылок, которые обуславливают необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Как представляется, процесс формирования права (правообразование) в своем развитии проходит три основных этапа. Первый этап характеризуется возникновением объективной потребности в правовом регулировании каких-то общественных отношений. Это могут быть только что возникшие общественные отношения, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, или отношения, которые прежде правом не регулировались, но в силу опять-таки объективных причин потребовали правового регулирования, или отношения, которые регулировались правом, но опять же объективно потребовали изменения их правового регулирования. На этом этапе, разумеется, никакого позитивного права еще нет. Здесь появляется только потребность в правовом регулировании (или изменении правового регулирования) соответствующих общественных отношений. Второй этап связан с выявлением потребности в правовом регулировании соответствующих общественных отношений и осознанием необходимости такого регулирования. На этом этапе позитивное право тоже еще не появляется, но здесь формируется правосознание – определенные правовые взгляды, идеи относительно того, как и какими правовыми средствами должны быть урегулированы общественные отношения, объективно нуждающиеся в этом. Осознание необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений проявляется как в деятельности самих правотворческих органов, так и в деятельности других субъектов. Так, на формирование правосознания относительно необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений значительное влияние оказывают деятельность политических партий и других общественных объединений, юридическая наука, средства массовой информации, общественное мнение. Наконец, третий , заключительный, этап правообразования связан уже с правотворческой деятельностью. После того как наступило осознание потребности в правовом регулировании определенных общественных отношений (или в его изменении), процесс правообразования переходит в плоскость разработки и принятия соответствующих норм права правотворческими органами. Иными словами, заключительный этап правообразования связан с правотворчеством.

Таким образом, правообразование – понятие более широкое, чем правотворчество. И хотя правотворчество является главным этапом в процессе правообразования, поскольку именно на этом этапе создается позитивное право как таковое, тем не менее – это только часть данного процесса.

1.3. Принципы правотворчества. В основе правотворчества лежат определенные принципы, которыеможно определить как руководящие идеи, начала, на которых основывается правотворческая деятельность и которые составляют ее главное содержание . В различных государствах действуют самые разные принципы правотворчества, однако многим государствам (в частности, демократическим) присущи такие принципы, как демократизм, гласность, законность, научность, профессионализм, связь с практикойиоперативность.

Демократизм правотворчества проявляется, прежде всего, в участии народа в правотворческой деятельности. Участие народа в правотворчестве может приобретать самые разнообразные формы. Так, народ может быть непосредственным субъектом правотворчества в порядке референдума и участвовать в голосовании за тот или иной законопроект. Правда, возможности использования такой формы крайне ограничены, поскольку референдум, как уже отмечалось, является достаточно дорогостоящим мероприятием, и проводится он для принятия только наиболее важных законов (например, конституции). Далее, народ может принимать участие в обсуждении законопроектов и проектов других нормативных актов в средствах массовой информации, трудовых коллективах, общественных объединениях. Кроме того, граждане могут обращаться в правотворческие органы с предложениями, пожеланиями, замечаниями относительно принятия тех или иных нормативно-правовых актов или совершенствования уже действующих.

Демократизм правотворчества проявляется также в том, что правотворческие органы, устанавливая нормы права, должны исходить из интересов и потребностей общества. Особенно это относится к высшим представительным (законодательным) органам государственной власти, которые, как известно, принимают законы – нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и содержащие первичные нормы права.

Гласность правотворчества тесно связана с его демократизмом, вследствие чего некоторые авторы не выделяют ее в качестве самостоятельного принципа правотворчества, а рассматривают в составе принципа демократизма. Между тем, будучи тесно связанной с демократизмом, гласность в правотворческой деятельности имеет самостоятельное значение. Этот принцип проявляется в первую очередь в том, что деятельность правотворческих, в особенности законодательных органов, должна освещаться в средствах массовой информации, чтобы население имело представление о принимаемых правотворческими органами законах и иных нормативных правовых актах.

Другое проявление принципа гласности состоит в том, что принимаемые правотворческими органами нормативно-правовые акты, как правило, подлежат обязательному опубликованию. Так, в части 3 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Кроме того, в каждом государстве действует презумпция знания закона, согласно которой считается, что граждане и другие лица должны знать действующие в стране нормы права, особенно, если возникает вопрос о юридической ответственности. Вследствие этого незнание закона не освобождает от ответственности. Данная презумпция лишний раз подтверждает необходимость опубликования принимаемых правотворческими органами нормативных правовых актов. Исключение составляют лишь нормативные правовые акты, содержащие государственную или военную тайну.

Законность правотворческой деятельности тоже имеет несколько аспектов. Во-первых, она проявляется в том, что правотворческие органы должны осуществлять свою деятельность, как правило, в пределах предоставленной им правотворческой компетенции. Исключение составляют случаи так называемого делегированного правотворчества, когда те или иные органы или организации осуществляют правотворческую деятельность в связи с передачей им другими субъектами определенных правотворческих полномочий. Но и в этих случаях действует принцип законности, поскольку делегированное правотворчество осуществляется на вполне законных основаниях.

Во-вторых, согласно принципу законности правотворчество должно осуществляться в строгом соответствии с установленной законодательством процедурой подготовки, обсуждения, принятия и опубликования нормативных правовых актов, устанавливающих, а также изменяющих или отменяющих нормы права.

В-третьих, нормативные и иные правовые акты должны приниматься в соответствующей, установленной законом форме (закона, указа, договора и т. д.) и с указанием всех необходимых реквизитов.

В-четвертых, вновь принятые нормативные правовые акты, содержащие нормы права, не должны противоречить конституции страны, ее законам, общепризнанным принципам и нормам международного права.

Научность как принцип правотворчества проявляется в использовании данных науки, и, прежде всего, юридической науки, при подготовке и принятии нормативных и иных правовых актов. «Выработанные в результате аналитических проработок научные обобщения, определения, сравнительные характеристики, классификации, – отмечает С. С. Алексеев, – нередко воспринимаются законодателем, переносятся в законы, особенно в кодексы, иные кодифицированные акты, воспринимаются судебной практикой, становятся нормативными обобщениями» . И хотя на правотворческую деятельность оказывают влияние различные политические и иные силы, а принятие некоторых законов и подзаконных нормативно-правовых актов обусловлено подчас конъюнктурными соображениями, принцип научности должен рассматриваться в качестве одного из ведущих начал современного правотворчества. Вследствие этого вновь принимаемые нормы права в процессе их подготовки должны опираться на данные науки и проходить научную экспертизу.

Профессионализм в правотворческой деятельности выражается в том, что подготовкой и созданием нормативных и других правовых актов нормативного характера должны заниматься квалифицированные специалисты, обладающие специальными познаниями в соответствующей области общественной жизни. Ими должны быть представители самых различных специальностей, в том числе и юристы.

Связь правотворчества с практикой. Суть этого принципа состоит главным образом в том, что правотворческая деятельность должна быть жестко привязана к практике, к практическим потребностям общества. Нормы права – это регуляторы общественных отношений, и чем больше они опираются на практику и учитывают практические потребности общества, тем эффективнее они выполняют свое предназначение. Поэтому при создании норм права всегда должна учитываться их практическая обоснованность. Нормы, не опирающиеся на практику, не учитывающие практических потребностей общества, не приносят ожидаемого результата и, как правило, попадают в разряд мертворожденных норм, лишь захламляющих систему права.

Принцип связи правотворчества с практикой имеет и другую сторону, которая выражается в так называемой обратной связи. Правотворческие органы в своей деятельности должны не только учитывать практические потребности общества, но и опираться на практику действия и реализации норм права, которая сигнализирует о том, насколько эффективны действующие нормы права и не нуждаются ли они в изменении или отмене.

Оперативность правотворчества предполагает своевременное внесение соответствующих изменений в действующую систему права. Жизнь, как известно, на месте не стоит, и изменения в системе общественных отношений нередко вызывают необходимость в создании новых норм права, изменении или отмене уже действующих. Правотворческие органы должны своевременно реагировать на подобные изменения и вносить коррективы в действующую систему права. Это позволит повысить эффективность правового регулирования и избежать социальной напряженности в той или иной сфере общественной жизни. Оперативность правотворчества предполагает также своевременное устранение коллизий и пробелов в действующем позитивном праве, поскольку они создают определенные сбои в правовом регулировании общественных отношений и снижают его эффективность.

Помимо рассмотренных, в литературе называются и некоторые другие принципы правотворчества (гуманизм, справедливость, системность и т. д.).

Виды правотворчества

В целом можно выделить три вида правотворчества:

1. Правотворчество компетентных государственных органов. Представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, инструкции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).

2. Санкционированное правотворчество. Разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных органов и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.

3. Референдум. Проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

На виды правотворчество делится по следующим критериям:

1. Субъект правотворчества - орган или общественное формирование, правомочия которого на принятие соответствующего правового акта определяются конституционным или иным законодательным статусом. Только такому субъекту принадлежит инициатива подготовки и принятия нормативно-правового акта, либо реагирования на правотворческую инициативу других правомочных субъектов - например, Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, Конституционного суда. . Законодательная инициатива может принадлежать и общественным объединениям, группам или отдельным гражданам. Рассмотрение предложений последних в зависимости от установившейся между ними правовой субординации носит либо обязательный, либо рекомендательный характер.

2. Регламенты правотворчества различных органов, регулирующих процесс подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно определяются стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним необходимых действий, конкретные субъекты, принимающие участие в каждой стадии, их права и обязанности и процедурный порядок взаимоотношений между ними. Регламенты законодательной власти федерального и регионального уровней по сложности и объему неодинаковы. Наибольшей сложностью отличаются регламенты палат парламентов, что связано с многочисленностью этапов, процедур законодательного процесса (механизма формирования законов).

3. Ориентированность правотворческого процесса на строго определенные виды правовых актов, формирование которых является целью их деятельности, определяющих пределы дозволений их правоформирующих действий, обозначающих границы отличия формируемого акта от актов других органов. Важную роль в этом плане играют положения Конституции .

4. Относительное определение темы, структуры, объема и содержания будущего правового акта. Такой подход позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике различных видов нормативно-правовых актов.

На основании рассмотренных критериев, учитывая иерархию правовых актов, можно выделить пять обособленных видов правотворчества.

1. Законотворчество - это законодательный процесс, связанный с прохождением стадий и с действиями по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон не противоречащий конституции, нормативно - правовой акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным органом в установленном правом порядке.

2. Подзаконное правотворчество. К нему относится правотворческая деятельность президента, правительства и иных органов исполнительной власти. Ему присущи свои особенности. Во-первых, он сообразуется с предписаниями законов. Во-вторых, для него не характерна многоступенчатость законотворческого процесса. Подзаконное правотворчество более оперативно и отличается динамичностью. В-третьих, каждый орган сам определяет порядок подготовки, перечень обязательных процедур, согласования, рассмотрения, принятия, подписания правовых актов.

3. Прямое, непосредственное правотворчество. Данный вид правотворчества отличают следующие признаки: а) оно проводится по инициативе групп граждан, части населения; б) единство воли участников референдума является исключительным и прямым правообразующим источником конституционного закона или иного нормативно-правового акта; в) итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой; г) итоги референдума по проблемам правотворчества и государственного строительства являются обязательными; д) подготовка к проведению референдума по государственно-правовому строительству возлагается на государственные органы и избирательные комиссии.

4. Корпоративное нормотворчество. Осуществляется в соответствии с законами об акционерных обществах (сельскохозяйственной и производственной кооперацией, жилищной кооперацией, садовым товариществом и т.д.).

5. Нормативные договоры. Их также следует отнести к самостоятельному виду правотворчества. Таковыми являются внутрифедеральные, управленческие конституционного характера договоры и соглашения, самостоятельно заключенные между собой различными государственными органами.

В современных условиях проведения административной реформы в России большое значение имеют не только нормативные акты Президента, направленные на формирование новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и практические действия по их реализации, но и теоретические наработки исследователей, являющихся научной основой реформирования механизма государства.

Принципиальное теоретическое значение имеет ответ на вопрос: какое место в системе юридической деятельности занимает ведомственное нормотворчество и каковы его перспективы? Такая постановка вопроса обусловлена прежде всего тем, что в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно пропагандируя идею «верховенства закона», предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинство теоретиков понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные акты в правовом регулировании общественной жизни.

Становление новой правовой системы без ведомственного нормотворчества невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворчества, которая не имела бы ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества. .

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество является довольно сложным процессом. Оно имеет конкретные цели, основывается на весьма четко определенных принципах и подразделяется на виды.

Нормативные акты создаются в определенном, установленном законом порядке. Их принятие происходит не стихийно, этому предшествует значительная подготовительная работа, которая, как правило, ведется в плановом порядке. Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющей своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. - М.: Прогресс, 1974. - С. 138.

Правотворчество - деятельность компетентных органов государства по принятию, изменению и отмене нормативно-правовых актов и юридических норм Перевалов В.Д. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юрайт, 2010. - С.182.

Издавая нормативные акты, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государственного управления обществом.

По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера. В этом заключается его сущность. Оно охватывает непосредственную деятельность уполномоченных на то органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

Правотворчество является важнейшей составной частью правообразования вообще. Последнее включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обуславливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные последствия реализации требований, содержащихся в различных нормативно-правовых актах.

Формирование права - это весь процесс, в результате которого в действующую юридическую систему вводятся новые (а также изменяются или отменяются уже существующие) юридические нормы. Процесс правообразования является сложным, длящимся, сочетающим во взаимодействии объективные и субъективные факторы, обусловливающие право. Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник для вузов / М.Н. Марченко; МГУ им. М.В. Ломоносова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2006. - С. 549. Непосредственное правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. И вот с этой стороны, со стороны активно-творческих элементов, выраженных в деятельности компетентных государственных органов, формирование права и выступает в качестве правотворчества. Следовательно, понятие правотворчества - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса больше, чем понятие формирования права (правообразования) Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т 1/ С.С. Алексеев. - М.: Юридическая литература, 1981. - С. 307.

Однако в широком, философско-социологическом значении понятия правообразования и правотворчества являются идентичными Иванец Г.И. Правообразование (понятие, природа объективного и субъективного)/ Г.И. Иванец// Право и политика. - 2001. - №8. - С.4-7.

По результатам правотворческой работы - законам и иным нормативно-правовым актам - судят о государстве в целом, о степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя. Осуществляя властные правомочия, государство использует разные приемы и принципы руководства - оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, однако эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на их основе. Правотворчество - не особая функция государства, а правовая форма, «правовая оболочка» государственной деятельности. Именно в этом и заключается его важнейшая характеристика - правотворчество - это, как правило, государственная деятельность, т.е. этим занимаются главным образом органы государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы.

Смысл и значение правотворчества состоит в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал бы прогрессу общества.

Создавая, изменяя, дополняя, отменяя нормативные правовые акты, правотворческая деятельность формирует источники права Миниахметов Р.Г. Правотворческая и правоприменительная деятельность в Российской Федерации: вопросы теории практики/ Р.Г.Миниахметов, Г.Г. Файзуллин// Право и политика. - 2007. - №8. - С. 140-144.

Государство проводит свою законодательную политику на основе познания и учета потребностей общества и тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно-значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом Перевалов В.Д. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юрайт, 2010. - С.185.

Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества.

Правотворчество имеет следующие признаки:

1. Сознательно-волевой характер - право создается людьми, обладающими волей и сознанием, имеющими свои взгляды, соответствующий культурный уровень, правосознание, жизненный опыт, а также задачи и потребности. На правотворчество влияют также интересы и воззрения социальных групп, существует политический институт лоббирования нормативных актов с общественных позиций.

2. Объективно-исторический характер - очевидно, что право формируется не законодателем произвольно и по собственному усмотрению, а в соответствии с историческим положением государства, потребностями всего общества на данном историческом этапе. Попытки волюнтаристски устанавливать нормы права, не согласуясь с настоящим положением общества, могут вести к крайне негативным последствиям: не только к просто не функционирующему праву, но также и к реальному вреду общественным отношениям. В качестве примера можно привести факт законодательного запрещения в США в период «великой депрессии» производства и потребления спиртного, что вызвало рост контрабанды, мафии и преступности в целом. Таким образом, процесс правотворчества сочетает в себе черты объективного и субъективного характера.

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости от этого следует различать следующие виды правотворчества.

Непосредственное правотворчество народа. Наиболее ярким его проявлением является референдум - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок. Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.

Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум - весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

Правотворчество государственных органов. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативно-правового акта.

Правотворчество должностных лиц. В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций.

Представляется, что должностное лицо - это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

Полномочия руководителей негосударственных организаций (хозяйственных, коммерческих, творческих и пр.) по принятию и реализации правовых актов вытекают из трудового, гражданского, финансового и другого отраслевого законодательства.

Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.

Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организаций, депутаты и т.д. Высшим должностным лицом в нашем государстве является Президент (ст. 1 Закона о Президенте).

2. В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды , как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

3. В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:

┌────────────────────────────────────┐

│ ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА │

└──────────────────┬─────────────────┘

┌────────────────────────┼────────────────────────┐

┌───────┴────────┐ ┌───────┴───────┐ ┌────────┴──────┐

│Законотворчество│ │Делегированное │ │ Подзаконное │

│ │ │правотворчество│ │правотворчество│

└────────────────┘ └───────────────┘ └───────────────┘

1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации . Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:

1) расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);

2) все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

3) правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;

4) правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;

5) в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.

4. Можно выделить следующие виды правотворчества:

1) принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами государства;

2) непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме;

3) санкционирование государственными органами обычаев;

4) создание судебного прецедента.

Принятие нормативных актов является наиболее распространенным видом правотворчества. Круг государственных органов, имеющих право на такой вид деятельности, исчерпывающим образом закреплен в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной власти (правительство, министерства и т.д.).

Референдум - это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении каким бы то ни было государственным органом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

Одним из способов правотворчества является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта).

В ряде стран, принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются.

5. Традиционно в отечественной теории права выделяют три вида правотворчества: 1) правотворчество компетентных государственных органов; 2) «непосредственное правотворчество народа» (референдум); 3) санкционирование норм, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов.

Правотворчество (законотворчество) высших представительных органов . Главным и самым распространенным видом правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями: 1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы; 2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте; 3) последовательной сменой стадий правотворчества; 4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя; 5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.

Подзаконное правотворчество . Оно имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в сложности вопросов, которые должны решать органы государства. Парламент не всегда достаточно компетентен, чтобы принять к своему рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов, а кроме того, не все сложные вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Есть ситуации, когда решение целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.

Другая причина наличия подзаконного правотворчества заключается в том, что парламент часто испытывает дефицит времени, который не позволяет принять соответствующее правовое решение (хотя это и желательно). Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества наблюдается во всех странах. По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства.

Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К достоинствам его относятся оперативность; гибкость и меньшая формальность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.

К недостаткам подзаконного правотворчества можно отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др. Особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству,- правотворчество органов местного самоуправления и негосударственных юридических лиц.

• Предмет и методология теории государства и права
  • Предмет теории государства и права
  • Методология (методы) теории государства и права
  • Место теории государства и права в системе гуманитарных и юридических наук
• Происхождение государства и права
  • Характеристика власти в первобытном обществе
  • Социальные нормы первобытного общества и способы социального регулирования
  • Происхождение государства
• Понятие и признаки государства
  • Понятие, признаки и сущность государства
  • Государственная власть, ее свойства и формы осуществления
• Теории происхождения государства
  • Многообразие теорий происхождения государства
  • Общая характеристика основных теорий происхождения государства
• Типология государства
  • Понятие типа государства, критерии типологии
  • Формационный подход к типологии государства
  • Цивилизационный подход к типологии государства
  • Достоинства и недостатки формационного и цивилизационного подходов в типологии государства
• Функции государства
  • Понятие функций государства, их признаки и содержание
  • Классификация функций Российского государства
  • Формы осуществления функций государства
• Форма государства
  • Понятие формы государства и ее основные элементы
  • Форма правления, классификация
  • Форма государственного устройства
  • Государственно-политический режим
• Механизм государства
  • Понятие механизма государства
  • Структура государственного механизма
  • Государственный орган - основной элемент государственного механизма
• Государство в политической системе общества
  • Политическая система: понятие, основные черты, типы
  • Основные элементы политической системы
• Правовое государство и гражданское общество
  • Соотношение гражданского общества и правового государства
  • Личность, право и государство
• Понятие, признаки, сущность и содержание права
  • Понятие и основные признаки права
  • Сущность и содержание права
• Основные школы права
  • Естественно-правовая концепция. Историческая школа права. Нормативистская теория права
  • Марксистская теория права. Психологическая теория права. Социологическая теория права
• Право в системе социальных норм
  • Социальные нормы: понятие и виды
  • Право, мораль, обычаи и религиозные нормы
  • Право, корпоративные и технические нормы
• Принципы и функции права
  • Понятие, сущность и классификация принципов права
  • Понятие, признаки и характеристика функций права
• Правосознание, правовая культура, правовое сознание
  • Понятие, структура, функции и виды правосознания
  • Понятие, структура, функции и виды правовой культуры
  • Правовое воспитание: понятие, формы и методы
• Нормы права
  • Понятие, признаки и структура нормы права
  • Классификация правовых норм
  • Способы изложения правовой нормы в статьях нормативного правового акта
• Формы (источники) права
  • Понятие формы (источника) права
  • Правовой обычай
  • Юридический прецедент
  • Нормативный правовой акт
  • Нормативный договор и иные источники права
  • Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц
• Правотворчество
  • Понятие, принципы и виды правотворчества
  • Этапы и стадии законотворческого процесса
  • Законодательная техника
• Система права и система законодательства
  • Понятие и структурные элементы системы права
  • Основания деления права на отрасли
  • Отрасли и институты права
  • Внутригосударственное и международное право
  • Соотношение системы права и системы законодательства
  • Систематизация нормативных правовых актов
• Правовые отношения
  • Правовые отношения: понятие, признаки, динамика
  • Структура и содержание правоотношения
  • Классификация правоотношений
  • Юридические факты и их классификация
• Реализация норм права
  • Реализация права: понятие и формы
  • Применение как особая форма реализации права
  • Стадии применения права
  • Акты применения правовых норм
• Толкование норм права
  • Понятие толкования норм права
  • Способы (виды) толкования правовых норм
  • Виды толкования по субъектам
  • Виды толкования по объему
• Коллизии и пробелы в праве
  • Понятие юридических коллизий, их виды и способы устранения
  • Понятие пробелов в праве и способы их устранения
• Правомерное поведение и правонарушение
  • Понятие и характеристика правомерного поведения
  • Классификация правомерного поведения
  • Понятие, признаки и состав правонарушения
  • Виды правонарушений
• Юридическая ответственность
  • Понятие, признаки, основания юридической ответственности
  • Функции юридической ответственности
  • Принципы юридической ответственности
  • Обстоятельства, исключающие юридическую ответственность. Основания освобождения от ответственности
  • Виды юридической ответственности
• Законность, правопорядок, общественный порядок
  • Понятие и принципы законности
  • Содержание законности
  • Понятие, признаки, структура правопорядка
  • Содержание, форма, функции и принципы правопорядка
  • Соотношение правопорядка, общественного порядка, законности
• Правовое регулирование и его механизм
  • Понятие и пределы правового воздействия и регулирования
  • Механизм правового регулирования: понятие и элементы
  • Способы, типы и режимы правового регулирования
• Правовые системы современности
  • Понятие и структура правовой системы, классификация правовых систем
  • Англосаксонская правовая семья (общего права)
  • Романо-германская правовая семья (континентального права)
  • Правовые семьи религиозного и традиционного права

Понятие, принципы и виды правотворчества

Правотворчеством является процесс создания правовых норм в результате планомерного их формулирования или изложения в источниках (формах) права. Способами выражения норм права при этом являются нормативные правовые акты, судебные или административные прецеденты, нормативно-правовые договоры и др. Важно учитывать также, что, несмотря на признание в Российской Федерации верховенства международных договоров, правовой основой регулирования отношений на территории РФ по-прежнему остается закон, а не международный договор, так как международный договор РФ ратифицируется федеральным законом.

В процессе создания правовых норм должны соблюдаться определенные организационно-правовые процедуры (изучение потребностей в принятии акта, разработка проекта, внесение в ответственные комитеты и комиссии парламента, доработка акта, чтение законов и др.). При этом необходимо соблюдение соответствующих регламентов их принятия. Правотворчество имеет свой объект и предмет, особый субъектный состав и процедуры (разработка проекта, рассмотрение, отклонение, согласование, подписание, опубликование).

Правотворчество - это деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Правотворчество является видом государственной деятельности. Правотворческая деятельность состоит в создании норм права, в совершенствовании и отмене устаревших правовых норм. Правотворчество завершает процесс формирования права и означает возведение государственной воли в закон. С.А. Комаров отмечает, что «правотворчество, или законотворчество, является одной из форм государственного руководства обществом и осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти».

Субъектами правотворчества выступают государственные органы и структуры, наделенные соответствующими полномочиями на принятие законов. Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм. Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. В Российской Федерации нормативные правовые акты могут издаваться лишь представительными и исполнительными органами власти.

Некоторые акты, например Конституция, могут приниматься путем всенародного голосования. Хотя и в этом случае конституции разрабатываются специальными органами (Конституционным Собранием, Учредительным конвентом или Форумом). При этом каждый орган вправе издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление) и исключительно по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в механизме правового регулирования, т.е. от его авторитета. Акты правотворчества могут приниматься или в режиме коллегиальности (парламенты, правительства, администрации), или в режиме единоначалия (глава государства, единоличные органы исполнительной власти).

Начальной стадией процесса правотворчества является возникновение потребности в регулировании определенных общественных отношений. Возможно также издание непосредственно государством нормативного акта, возможно также официальное признание конкретного общественного отношения юридическим или официальное признание уже сложившегося обычая как юридической нормы и конкретного источника субъективных прав и обязанностей. Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий. Таким образом, правотворческий процесс представляет собой технологию создания нормативных правовых актов и доведение их предписаний до адресатов.

Правом принятия нормативных правовых актов в Российской Федерации обладают Государственная Дума, Совет Федерации, представительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления. К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства и другие ведомства, главы муниципальных образований. Полномочия на правотворчество каждого органа детально регламентированы Конституцией и законодательством. Например, Правительство РФ свои акты нормативного характера издает в форме постановлений, а министерства и другие ведомства издают приказы и инструкции. В пределах своих полномочий нормативные акты издают органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, обеспечивая управление вопросами местного значения, издают нормативные акты в основном в виде решений. Администрации объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издают локальные нормативные акты.

Объектом правотворчества является необходимое и определенное правовое воздействие на социальные отношения для реализации задач и функций власти и необходимости упорядочения (регламентации) отношений. Предметом правотворчества является принятие акта правотворчества в требуемых процедурах в соответствии с необходимыми потребностями правового регулирования. Непосредственным (юридическим) основанием принятия нормативного правового акта является правотворческая или законодательная инициатива. Фактическим основанием являются определенные обстоятельства (юридические факты), с которыми связываются основания возникновения отношений по поводу правотворчества. Правотворческий процесс завершается или принятием акта, или его отклонением.

Правотворчеству присущи следующие принципы:

• научность (изучение потребностей принятия закона);
• законность и властность (создание нормативных актов во исполнение Конституции и законов);
• гласность (открытость правотворческого процесса для общественности);
• демократизм и легитимность (участие представителей народа в законотворчестве, демократические процедуры принятия и само демократическое содержание законов);
• профессионализм (работа по принятию законов должна осуществляться на постоянной основе с привлечением ученых и специалистов, с проведением научных экспертиз законопроектов);
• соответствие формы и содержания (акт должен отвечать потребностям правового регулирования);
• оперативность (своевременность издания нормативных актов).

Итак, принципы правотворчества - это руководящие начала,

исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм.

Правотворчество подразделяется на следующие виды .

1. Непосредственное правотворчество народа посредством референдума.
2. Правотворчество государственных органов (Федерального Собрания, Правительства РФ, законодательных собраний субъектов Федерации).
3. Правотворчество отдельных должностных лиц (Президента РФ, министров).
4. Правотворчество органов местного самоуправления.
5. Локальное правотворчество (предприятий, учреждений) и правотворчество общественных организаций.
6. Правотворчество общественных организаций (например профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество делится:

• на законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в соответствии с которым издаются нормативные правовые акты высшей юридической силы - законы);
• делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, в основном правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию нормативных правовых актов, входящих в компетенцию представительного органа);
• подзаконное правотворчество (нормотворчество органов исполнительной власти по изданию указов, постановлений, приказов, распоряжений, решений). Такое правотворчество называется ведомственным.

Существует также форма непосредственного правотворчества в виде решений, принятых на референдумах или специально уполномоченными правотворческими органами. Правотворчество по их поручению является делегированным. В отличие от законотворчества подзаконное нормотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшим формализмом. В то же время подзаконное правотворчество осуществляется негласно, подготовка и принятие подзаконных актов осуществляются соответствующими правовыми управлениями, администрациями и часто характеризуются определенной громоздкостью и противоречивостью.