В Республике Беларусь практика право- и законотворчества, при которой психологические требования недостаточно учитываются, характерна для субъектов права законодательной деятельности (депутатов) и всех органов государственной власти. Поэтому проведение психологических экспертиз законопроектов (далее - ПЭЗ) на современном этапе является мерой оправданной. Она обусловлена необходимостью не только усиления и соблюдения правовых принципов в процессе законно-творчества, но и проведения обязательной юридической экспертизы , включая психологическую и ряд других экспертиз по законопроектам на этапе внесения законопроекта в законодательный орган. Она служит тому, чтобы в процессе законотворчества обеспечить учет требований в сфере психологической деятельности.

На сегодняшний день практика проведения ПЭЗ реально не сложилась, хотя об их важности речь стала активно вестись в публикациях отечественных юридических психологов и правоведов И.А. Кудрявцева, А.Р. Ратинова, А.М. Столяренко, Ю.В. Седельникова еще в 80е годы прошлого века . Они в своих научных трудах предлагали включать законопроекты в число объектов психологической экспертизы (далее - ПЭ). Их позиция определялась тем, что государственные органы, разрабатывающие законопроекты, и законодательный орган, их принимающий, не учитывают отрицательные последствия их влияния на психологию личности. С. В. Поленина считает, что «устранить этот недостаток помогло бы правило, устанавливающее обязательность проведения независимой научной экспертизы законопроектов, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений» .

Как подчеркивает А.Н. Бодак, «важным шагом качественной экспертизы проектов актов законодательства выступает ПЭ» . Можно согласиться с точкой зрения М.Е. Литвака о том, что недалеко то время, когда вновь принимаемые законы будут проходить и ПЭ. Сейчас психологи уже убедительно показали, что ни один юридический закон не будет работать, если он противоречит человеку. К сожалению, многие установленные законодательные положения противоречат психологии человека и обязательно будут нарушаться. «Примером тому может служить запрещение частной собственности. Оно противоречит естественному стремлению таковую иметь. Когда это было запрещено, то состояния все равно накапливались, но только в обход закона. Если я законодательно заставлю человека есть тогда, когда ему хочется, то, я думаю, что такой закон он будет с удовольствием выполнять. Если запрещу есть, то он этот запрет будет нарушать», - пишет М.Е. Литвак . По утверждению А.М. Столяренко, непродуктивно и даже опасно создавать законы, к восприятию и исполнению которых люди и общество психологически не готовы, но и отставание правового регулирования от жизненных реалий не менее пагубно . Правовая неупорядоченность отношений свободного предпринимательства и других сфер деятельности дезорганизует не только экономику, но и массовое правосознание, порождает ценностную дестабилизацию в умах людей, подрывает духовный и психологический потенциал общества.

Подобное положение дел обусловлено, с одной стороны, тем, что до сих пор у многих депутатов, разработчиков законопроектов существует мнение

о самодостаточности логико-юридического и криминологического подходов при законотворчестве с одновременным учетом лишь смысла и общепсихологического контекста используемых дефиниций, характеризующих психолого-правовые феномены и механизмы их проявлений, а с другой - недостаточной активностью самих субъектов права (депутатов), психологов и экспертов в исследовании проблем психолого-правового регулирования и разработке научно обоснованных рекомендаций по повышению качества разрабатываемых законно-проектов.

Практика показывает, что значимая роль ПЭ при рассмотрении законопроектов в законно -дательном органе и принятии законодательных и управленческих решений признается всеми. В самом общем виде под ПЭЗ понимается процесс исследования и анализа экспертом-психологом определенных материалов по законопроекту и последующее подготовленное психологическое заключение.

Эффективность ПЭЗ может быть достигнута лишь при наличии критериев и правовых принципов, которые позволят регламентировать этот вид деятельности, обеспечить ее нормативную правовую базу, придать ей необходимый психолого-юридический статус.

ПЭЗ должна осуществляться с целью изучения того, насколько существенен и адекватно используется психологический компонент в содержании разрабатываемых и применяемых правовых норм.

Основные задачи ПЭЗ сводятся к следующему: оказание помощи субъектам прав, органам, разрабатывающим законопроекты, в более глубоком исследовании специальных вопросов психологического содержания правовых норм, входящих в предмет ПЭЗ и являющихся составным элементом правовых споров; установление соответствия психологического факта существующим принципам и нормам права; оценка соответствия научно-правового и психологического уровня объектов экспертизы современным научным знаниям и достижениям в нашей республике и за рубежом, тенденциям и приоритетам научно-психологического развития, требованиям информационно-психологической безопасности; оценка результативности законопроектных работ, методик и разработок; оценка объекта в соответствии с заданными критериями; психологическое прогнозирование возможных последствий принятия законопроекта либо реализации научных, социальных предложений, являющихся объектами ПЭ; повышение престижности закона и научное обоснование путей совершенствования законотворчества и правоприменения в условиях формирующегося демократического правового государства.

Предметом ПЭЗ являются индивидуально-своеобразные черты психического отражения субъектов различных явлений окружающей действительности, которые содержатся в правовых нормах

Если исходить из общественной полезности ПЭЗ, то Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее - Палата представителей) может решить вопрос об экспертизе только посредством проведения обязательной ПЭ в рамках ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которой будет урегулирована процедура подготовки и принятия законопроектов. Необходимо при этом, чтобы соответствующие нормы формировались на основе психологических принципов научной обоснованности. Вместе с тем, законопроект «Об основах судебно-экспертной деятельности в Республике Беларусь»), принятый Палатой представителей, был отклонен Советом Республики 21 июня 2005 года.

Для общества особенно важна ПЭЗ социально-психологических последствий экономических и иных решений, причем предшествующая их принятию. Пока же ПЭЗ в Республике Беларусь не проводится. Только отдельные социально -психологические последствия планируемых законопроектов и законодательных решений оцениваются при проведении юридической и криминологической экспертизы. Между тем ПЭЗ становится особенно значимой в современных условиях общества, что является объективным следствием рыночных социально-экономических реформ, одним из факторов правовой реформы, неотъемлемая часть которой - правовая защита личности, социальных прав и свобод граждан и одновременное повышение ответственности каждого гражданина перед своим коллективом, обществом, государством в целом.

Разработка концептуальных проблем в сфере ПЭЗ на данном уровне будет очень полезна в связи с тем, что будет достигнуто правильное и единообразное понимание ПЭЗ как средства оптимизации законотворческой деятельности, повышена их объективность и обоснованность, а также повысится авторитет экспертно-психологической работы, определится правовой статус участников экспертной деятельности.

ПЭЗ будет являться важным и достаточно эффективным средством обеспечения информационно-психологической безопасности, прав граждан на благоприятную психологическую защиту с целью полноценного физического и духовного развития.

Актуальность вопроса о принципиальных психологических основах экспертной деятельности обусловлена тем, что при общем их признании и декларировании в практической экспертизе и реальном законотворчестве эти принципы нередко игнорируются и грубо нарушаются. Это деформирует и дискредитирует сам институт экспертизы.

Потребность в ПЭЗ на этапе рассмотрения законопроектов в Палате представителей вызывается рядом обстоятельств. К их числу можно отнести следующие:

1. Изучение, психодиагностика и прогностическая оценка при рассмотрении законопроектов в постоянных комиссиях Палаты представителей проводится без достаточной глубины и всесторонности, подчас на основе личного опыта депутатов, не обладающих необходимой психологической подготовкой и соответствующими психологическими методами. В связи с этим возникает множество вопросов при обсуждении законопроектов.

2. Влияние законотворческих ошибок, допущенных в законопроектах, и прочих негативных психических явлений, которые могут привести к увеличению числа лиц, психика которых находится на грани нормы и патологии.

3. Отсутствие специальных психологических заключений, обоснований по законопроекту о том, насколько существенно и адекватно используется психологический компонент в содержании разрабатываемых и применяемых правовых норм.

Перечисленные обстоятельства указывают на необходимость введения в законотворческую практику ПЭ. Определение их направленности может строиться на различных основаниях и проводиться соответственно этапам законотворческого процесса.

В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по законопроектам экспертам-психологам целесообразно ответить на следующие вопросы: насколько законопроект актуален, т е. имеется ли действительная потребность в его издании; каковы ожидаемые социально-психологические последствия действия будущего закона; может ли предлагаемый закон (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии, пробелы в законодательстве; какие подзаконные нормативные акты потребуется принять в связи с изданием данного закона; имеются ли иные варианты правового решения (урегулирования) данной проблемы?

Проведение ПЭЗ в каждом конкретном случае с учетом задач, выдвигаемых перед ней разработчиками и законодателями, предполагает широкий выбор различных методов исследования и на основе предмета экспертного исследования определяет его методику.

Проведение рассматриваемых ПЭЗ может быть обусловлено субъектами права или правоприменителями, а также общественными объединениями. В первом случае перед экспертами ставится задача оценить законопроект, оказать помощь субъектам права, государственными органам, разрабатывающим законопроекты, в более глубоком исследовании специальных вопросов психологического содержания правовых норм, входящих в предмет ПЭЗ. Во втором случае актуальность проведения экспертизы обосновывается самим психологом или на основе эмпирически выявленной правозначимой проблемы в ходе обобщений, затруднений, или путем целенаправленного исследования возможности повысить эффективность психолого-правового регулирования за счет новейших достижений психологической науки.

В рамках указанных вариантов подходов к включению в проведение ПЭЗ психологами могут применяться самые разные тактики, методы, стратегии. Как свидетельствует практика, в случаях выполнения «социального заказа», где психологами преследуется стратегическая цель корректировки имеющихся норм в законопроектах в аспекте повышения их психологической грамотности, обычно экспертно-исследовательская деятельность протекает в рамках двух специфических этапов.

На первом этапе всегда необходимо реализовывать тщательную критическую рефлексию содержания, условий введения и практики применения исследуемых правовых норм. В этой связи полезным является: проведение историко-сравнительного анализа подходов к юридическому толкованию применяемых понятий, вскрытие условий, обеспечивших введение и длительное сохранение определенных норм и институтов, выявление критериев их несоответствия современной законотворческой и правоприменительной практике, а также социально-психологических факторов, обусловивших ошибочные представления о причинно-следственных связях в человеческом поведении, нереалистические ожидания и т. п. Для полноценного сбора информации на данном этапе экспертизы целесообразным является применение таких методов, как различные модификации контент-анализа всех возможных письменных источников (нормативных правовых документов, ведомственных аналитических обзоров, научных публикаций, статистических отчетов и др.), материалов общественных и парламентских слушаний, бесед и фокусированного интервью с ведущими учеными-разработчиками законодательства, анкетирование специалистов-практиков. А также проведение массовых опросов, метод экспертных оценок и т.д.

На втором этапе главной задачей является научное обоснование вносимых правовых инноваций. В этой связи в плане уяснения сути и границ законотворческой новизны целесообразным является применение такого метода, как групповая дискуссия. Собранная здесь информация будет способствовать дальнейшему обоснованию целесообразности вносимых правовых инноваций, в том числе в аспекте их соответствия ведущей психолого-правовой идеологии и конкретным принципам правового регулирования.

б) обоснования предложений для правовой ин-новации. На первом этапе психологи наряду с указанными в предыдущем варианте подхода к экспертизе методами могут использовать в качестве инструментария также специальные методические средства, которые разработаны в таких научных дисциплинах, как психосемантика, психолингвистика, юридическая и психологическая герменевтика.

В инициированных ПЭ, по сравнению с «социальным заказом», сложности возникают при определении специфических приемов, то есть, по сути, процедур ее второго этапа. Здесь в отношении содержания вносимых инноваций приходится не только обосновывать их внутреннюю и внешнюю валидность, но и доказывать соответствие требованиям репрезентативности вносимого предложения. В этой связи из -за отсутствия отечественного опыта юридическим психологам, возможно, предстоит обратиться к организации и проведению кросс-культурного исследования в зарубежной правоприменительной практике, а также использовать существующие по ним оценки эффективности. Имея результаты кросс-культурного исследования, думается, возможно создать условия и для более конструктивного проведения групповой дискуссии по обсуждению перспектив введения авторской инновации.

Обоснование такого рода ПЭ путем проведения научных экспериментальных исследований и последующее внедрение их в практику способствовало бы совершенствованию законотворческой деятельности. А готовность субъектов права (депутатов) к проведению ПЭЗ - важнейшее условие успешной работы эксперта-психолога. Это условие действует двояко. С одной стороны, готовность к ПЭЗ - это готовность выслушать выводы эксперта и принять на вооружение его рекомендации. С другой стороны, это готовность содействовать работе эксперта, предоставляя ему необходимую информацию. В каком-то смысле готовность к экспертизе можно оценить по количеству информации, которую намерены предоставить экспертам стороны, участвующие в обсуждении проекта закона.

На основании вышеизложенного целесообразным является:

1. Создание в Парламенте на постоянной основе психолого-экспертной группы, состоящей из юридических психологов, психотерапевтов, психологически ориентированных социологов. Психолого-экспертная группа должна давать заключения по каждому законопроекту о психологических последствиях тех или иных правовых норм, влиянии их на общественную атмосферу, поведение людей, отношение к разработчикам и институтам власти, предлагать нестандартные пути законодательного решения, в том числе кризисных ситуаций, прогнозировать возникновение конфликтов.

2. Необходимость принятия отдельного Закона Республики Беларусь «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь», который упорядочит правовой институт экспертизы законопроектов в плане его совершенствования, введения дополнительных видов экспертиз (ПЭЗ) и обслуживания этим институтом право- и законотворческой, правоприменительной и управленческой деятельности в целом.

ЛИТЕРАТУРА

1. Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. - 2001. - № 6. - С. 51-55.

2. Берков В.Ф. Логические экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф. / Минск, 21 дек. 2000 г. - Минск, 2001. - С. 111-114.

3. Голованов В.Г. Законодательство Республики Беларусь: состояние, проблемы и перспективы развития // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф. / Минск, 15-16 мая 2007 г. - Минск, 2007. - С. 10.

4. Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов // Российская юстиция. - 1998. - № 1. - С. 12-16.

5. Оношко М.Г. Юридическая экспертиза проекта нормотворческого акта в нормотворческом процессе // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф. / Минск, 21 дек. 2000 г. - Минск, 2001. - С. 133-134.

6. Кудрявцев И. А. Судебная психологопсихиатрическая экспертиза. - М., 1988. - 323 с.

7. Ратинов А.Р. Методологические вопросы юридической психологии // Психологический журнал. - 1983. - № 4. - С. 109.

8. Столяренко А.М. Проблемы и пути развития юридической психологии // Психологический журнал. - 1988. - № 5. - С. 77.

9. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 130.

10. Бодак А.Н. Основные направления совершенствования правотворческой деятельности в Республике Беларусь // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф. / Минск, 15- 16 мая 2007 г. - Минск, 2007. - С. 86.

11. Литвак М.Е. Профессия - психолог. - Ростов н.Д.: Феникс, 1999. - С. 154.

12. Энциклопедия юридической психологии. Под общ. ред. А.М. Столяренко [и др.]. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - С. 61.

Предисловие. 4

1. Экспертиза НПА как этап законодательного процесса. 6

РЕГЛАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 6

ФЗ ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 13

ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ред. от 28.07.2012) 17

ВОРОНЕЖСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА. ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 18 марта 1999 г. N 780-II-ОД ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ЛИНГВИСТИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ... 21

2. Экспертизы нормативно-правовых актов как этап регистрации НПА. 24

ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 31 мая 2012 г. N 87 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 24

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) 37

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРИКАЗ от 28.12.2009 № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". 41

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". 45

Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". 48

Законопроект № 146246-6 О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Пояснительная записка к нему. 50

3. Проблемы проведения правовой экспертизы. 52

Козулин А.И. Юридическая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации как оценка их качества.. 52

Вопросы проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 59

О некоторых вопросах оценки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на предмет соответствия правилам юридической техники. 66

Типичные нарушения общепринятых правил юридической техники в нормативных правовых актах, принятых органами государственной власти Томской области. 68

Анализ качества законодательства субъектов Российской Федерации (на примере Архангельской области) 72

Предисловие.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации законодательная практика России была изменена. Были по-новому определены субъекты законотворчества и правотворчества.

Новую актуальность приобрел вопрос о качестве принимаемых законов как федеральных, так и принимаемых субъектами Федерации.

Экспертиза является необходимой стадией законодательного процесса.

Сейчас нормативно определены несколько видов правовой экспертизы: собственно правовая, лингвистическая, экологическая, общественная, финансовая, антикоррупционная.

Правовая и лингвистическая экспертизы проектов постановлений Государственной Думы проводятся созданным в апреле 1994 г. Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в соответствии с требованиями статьи 112 «Регламента Государственной Думы» в порядке, установленном для законопроектов. Статьей 94 Регламента Государственной Думы установлены особенности проведения Правовым управлением правовой и лингвистической экспертиз проектов постановлений Государственной Думы. Указанные экспертизы осуществляются на основании соответствующего письма ответственного комитета. В Положении об отделе лингвистической экспертизы законопроектов к основным функциям отдела были отнесены:

«а) лингвистическая экспертиза проектов федеральных конституционных, федеральных законов, постановлений, заявлений, обращений, принимаемых Государственной Думой: оценка в результате проведения редакторского анализа языка и стиля текстов законопроектов их стилистического качества, соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, их типологической специфики, требований юридической техники, редакционно-технических правил и нормативов; участие в редакционно-технической доработке текстов проектов указанных актов;

б) лингвистическая экспертиза отклоненных Президентом Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации федеральных конституционных и федеральных законов в части внесения в них поправок;

в) участие в разработке методологических рекомендаций по совершенствованию, унификации языка, стиля и оформления законодательных актов».

Общественная экспертиза проводится в рамках деятельности Общественной палаты Российской Федерации на основании Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».

Финансовая экспертиза – на основании Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации».

Экологическая экспертиза – на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Антикоррупционная экспертиза - на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В хрестоматии приведены соответствующие законы.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционную экспертизу этого акта.

Правовая экспертиза проводится также прокуратурой Российской Федерации и органами Министерства юстиции Российской Федерации. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (2012 г.) приводятся ниже.

Проведение правовой (юридической) экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, было возложено на Министерство юстиции Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях министерства юстиции российской федерации» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. N 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации».

Правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации. При необходимости этот срок может быть продлен руководством Министерства, но не более чем на месяц. В случае несоответствия правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской Федерации представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Третья часть хрестоматии посвящена экспертным обзорам качества нормативных правовых актов, сделанных, в основе своей, сотрудниками Министерства юстиции РФ. Магистр познакомится с типичными ошибками в составлении законов субъектами Федерации.

Публикуемый материал предназначен как для самостоятельной работы магистров, так и для работы на семинарах по предмету «Экспертиза нормативных правовых актов».

Экспертиза НПА как этап законодательного процесса.

Введение

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Общественная экспертиза и её роль в системе социального контроля 13

1.2. Общественная экспертиза как оценка вероятности риска в социальном пространстве 29

1. 3. Туниализация общественной экспертизы законопюектов-... 47

Выводы по главе 1 62

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

2.1. Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов 69

2.2. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов 93

2.3. Обоснование механизма пюведения общественной экспертизы 116

Выводы по главе 2 142

Заключение 155

Список использованных источников и литературы 162

Приложения 171

Введение к работе

Актуальность исследования. На современном этапе развития российского государства, его всестороннего реформирования объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества может придать необходимую демократическую основу проводимым преобразованиям. Указанные элементы правового демократического государства частично фокусируются в социальном институте общественной экспертизы принимаемых законопроектов.

В России идет процесс расширения экспертной деятельности, создается Общественная палата РФ, отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы. Эти процессы являются объективными и диктуются необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления по обеспечению развития общества и государства.

Проблема обостряется возрастанием сложности выбора эффективных управленческих решений в условиях системного кризиса, обусловленного переходом к новым социально-экономическим отношениям. В таких условиях требуется, с одной стороны, максимально обеспечить взвешенные решения, а с другой, активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска наиболее оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. В этом смысле понятие риска может быть связано не столько с оценкой опасности, сколько с шансом, надеждами на новое качество общественного устройства, улучшение жизни тех социальных групп, которые заинтересованы в выработке позитивного для них управленческого решения.

Значимым аспектом процесса экспертизы является необходимость оценки вероятности риска в процедуре принятия закона. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы, позволяющего

учитывать интересы и потребности всех социальных групп. Следует отметить, что единого уровня риска, который считался бы приемлемым для всех членов общества, не существует, что объясняется многообразием и сложностью социальных систем и различий в оценках величины риска индивидами и социальными группами. Такой подход потребует процедур осознанных компромиссов, связанных с недостатком общих ресурсов для развития общества.

По мнению диссертанта, созрела необходимость регламентирования экспертной деятельности на федеральном уровне, которая могла бы выражать консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социальной политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации, вопросам проведения социальных реформ и возможности включения в них творческого потенциала гражданских инициатив.

Степень научной разработанности темы. Многоаспектность изучаемой проблемы позволяет условно разделить проанализированную научную литературу по экспертизе на несколько групп.

К первой группе относятся работы, рассматривающие особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т. п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены работы, связанные с проведением экологической экспертизы1.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:

общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т. д. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А. Б. Венгеров, А. Н. Гончарова, П. В. Крашенинников, Ю. А. Тихомиров, Трубецкой Е. Н. и др.)2.

Повышение интереса ученых и законодателей к проблеме активности социальных структур в вопросах отстаивания своих прав достаточно ярко проявляется на примере тендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е. А. Баллаева, М. Н. Баскакова, О. А. Воронина, Е. И. Кочкина, Т. А. Мельникова, Л. С. Ржаницына и др.)3.

В ряде исследований положено начало разработки теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) структур, экспертиза, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества4. Эти исследования обозначили начальные

подходы к институту общественной экспертизы, но не рассматривают методов и организационных основ ее проведения в условиях демократии.

Вторая группа включает работы ученых, занимающихся изучением проблем экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления (В. Д. Граждан, В. С. Карпичев, Ю. В. Колесников, Б. В. Лытов,

B. С. Нечипоренко, В. Л. Романов, В. И. Патрушев, Б. Т. Пономаренко, В. Г. Смольков, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др.)5.

Третья группа объединяет работы, в которых процесс экспертизы связывается с оценкой риска или прогнозом социальных последствий, с выбором индикаторов и критериев оценки риска, вероятности реализации опасности (величины потерь, ущерба), классификации рисков (Е. С. Баразгова,

C. М. Никитин, К. А. Феофанов А. В. Мозговая, Е. В. Шлыков, О. Яниц- кий)6. Новое звучание сущности понятий «риск», «кризис», «социальное пространство», «время» придают подходы основоположников современной теории социальной самоорганизации, которые позволяют перейти от темы снижения риска к пониманию риска как шанса, надежды на приобретение системой некоторого нового позитивного качества, обладания возможными преимуществами (В. И. Аршинов, О. Н. Астафьева, В. Г. Буданов, В. С. Егоров, Е. Н. Князева, С. П. Курдюмов, Г. Г. Малинецкий, В. Л. Романов, В. И.

Шаповалов и др.)7. Поэтому рассмотрение процесса экспертизы с учетом генезиса будущего позитива для растущего нового и ущерба для старого, отжившего позволяет создать условия для динамического развития социальной системы, для перехода от субъекта социального действия к социальному актору.

Таким образом, пока еще не нашла решения проблема рассмотрения общественной экспертизы как социального института, способного улучшить процесс принятия законодательного решения, а также как действенного механизма социального контроля, обеспечивающего демократическое функционирование гражданского общества.

Проблемность ситуации заключается в наличии противоречия между потребностью общества в конструктивных инструментах общественной экспертизы, стимулирующей позитивное динамическое развитие социальной системы, и отсутствием научно обоснованной теории общественной экспертизы законопроектов как социального института, адекватного гражданскому демократическому обществу.

Объект исследования: общественная экспертиза как социальное явление.

Предмет исследования: общественная экспертиза законопроектов как процесс взаимодействия государства и институтов гражданского общества.

Цель исследования состоит в выявлении сущности общественной экспертизы как неотъемлемого элемента правотворческой деятельности на современном этапе развития российского государства, разработка механизма реализации общественной экспертизы. Исполнение поставленной в работе цели осуществляется посредством решения следующих задач:

Проанализировать сущность общественной экспертизы и выявить ее роль в системе социального контроля;

Исследовать общественную экспертизу законопроектов как оценку вероятности риска в социальном пространстве;

Рассмотреть процесс институциализации общественной экспертизы;

Выявить влияние общественной экспертизы на качество законопроектов;

Разработать концептуальную модель общественной экспертизы законопроектов;

Обосновать механизм общественной экспертизы в процессе принятия социально значимых государственных решений.

Теоретико-методологическая основа исследования. Автор опирается на философскую концепцию «общества риска», связанную с проблемой глобализации (У. Бек, Э. Гидденс) и коммуникативный подход к риску, построение корректной системы «отношения к риску» в условиях демократического общества (Н. Луман), а также на подходы Т. Веблена о создании и особенностях функционирования социальных институтов, Г. Спенсера об исследовании взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, Л. А. Василенко о роли социальной экспертизы в динамическом процессе становления гражданского демократического общества. В работе применялись также социологический, системный, синергетический, структурно-функциональный и деятельностный подходы.

Эмпирической базой диссертационной работы стали результаты социологических исследований, в которых автор принимала непосредственное участие:

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Опрос населения организован и проведен Социологическим центром РАГС в период с 27 по 31 мая 2002 г. по анкетам, разработанным совместно кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления, кафедрой государственной службы и кадровой политики и Социологическим центром РАГС. Опрошено 1200 человек в возрасте 18 лет и старше в 12-ти субъектах РФ по репрезентативной общероссийской выборке. Руководители ис

следования д. соц. н., профессор В. Л. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс ОМГСН -2002.

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления и Социологическим центром РАГС в мае 2002 г. Опрошено 300 госслужащих в 10 субъектах РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Руководители исследования д. соц. н., профессор В. Л. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс в диссертации: ОМГСЭ - 2002;

- «Проблемы функционирования экспертных органов при федеральных органах власти». Экспертный опрос выполнен автором в 2004 г. Опрошены члены общественных экспертных советов: 100 представителей общественных организаций и 97 представителей органов власти. Индекс в диссертации: ПФЭО - 2004.

В процессе исследования был проведен вторичный анализ материалов исследований:

- «Демократы - стипендиаты Ельцина», проведенного Социологическим центром РАГС. Опрошено 135 госслужащих - участников программы, стажировавшихся в Канаде (май 2002 г.). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Индекс ДСЕ - 2002;

- «Современное состояние и актуальные проблемы мониторинга права», проведенного социологической службой «Барометр». Опрошено 134 представителя экспертного сообщества, органов исполнительной и законодательной власти. Руководители исследования Бурбулис Г. Э., Савин М. С. (май 2004 г.) Индекс АПМП-2004.

Основные результаты исследования, полученные диссертантом, и их научная новизна базируются на авторском понимании общественной экспертизы как самоорганизующейся системы социального контроля, предназна ченной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства. Научные результаты автора заключаются в:

Формулировании цели общественной экспертизы объектов правотворческой деятельности, заключающейся в установлении соответствия между деятельностью органов государственной власти и социальными интересами граждан, во вскрытии возможных (потенциальных) изменений социального порядка (генерируемых анализируемым документом), разрушающих действующие социальные нормы и ценности или формирующих новые социальные нормы, более приемлемые на последующем этапе развития социального бытия;

Рассмотрении общественной экспертизы законопроектов как процесса оценки вероятности риска, который связывается с ценностными характеристиками социальных групп, выделении акторов социального действия, способных произвести оценку социально значимых государственных решений с учетом соотношения категорий определенность-неопределенность, ответственное-безответственное действие, с разработкой предложений по защите объекта риска (страховке) от возможных опасностей (уязвимости);

Обосновании процесса институциализации общественной экспертизы законопроектов как необходимого условия динамического (позитивного) развития правового государства и демократического общества. Показано, что общественная экспертиза есть процесс координации конкретных интересов социальных групп с интересами развития гражданского общества;

Выявлении социологической составляющей социальных механизмов взаимодействия социальных групп, оценки влияния общественной экспертизы на качество законопроектов, определение критериев и классификации рисков при принятии законов и иных важных государственных решений для различных социальных групп;

Разработке концептуальной модели общественной экспертизы законопроектов (процедуры достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами, условия функционирования данного социального института, принципы подбора членов экспертной комиссии, планирование и перспектива осуществления общественной экспертной деятельности, организационные основы ее проведения);

Обосновании социального механизма общественной экспертизы законопроектов: технологии, этапов и порядка её проведения, обеспечения равных условий участия всех социальных субъектов в оценке риска и связанных с ним уровней уязвимости - государственных органов, общественных объединений и ассоциаций, выражающих интересы населения. Предложен «Социальный паспорт законопроекта» как документ, характеризующий качество текста законопроекта.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций при реформировании системы общественного устройства России. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов, предложенная соискателем, может быть применена в научно-исследовательской деятельности при анализе перспектив развития российского общества. Результаты исследования могут быть использованы при разработке документов в процессе реформирования системы государственного управления в условиях демократического гражданского общества, изучении проблемы социального контроля и общественной экспертизы, чтении учебных курсов: «Социология права», «Социальное управление», «Управление социальными рисками и кризисами», «Социальная политика», «Теория государства и права», «Административное право».

Апробация результатов исследования. Результаты работы были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры организации социальных систем и антикризисного управления Российской академии государственной

службы при Президенте РФ, на заседании круглого стола «Тендерная экспертиза: формы практической реализации», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ совместно с Министерством труда и социального развития (Москва, 2002 г.), на Гражданском форуме (Москва, 2001 г.), XI социологических чтениях (Москва, 2004 г.), круглом столе в Государственной Думе «Общественная палата: проблемы и перспективы» (Москва, ноябрь 2004 г.), а также отражены в публикациях автора. Диссертант является участником исследования «Гендерные стратегии России», реализованного Министерством труда и социального развития РФ, Канадским агентством международного развития США и Карлетонским университетом, г. Оттава (Канада, 2002-2004 г. г.); «Социально-организационные механизмы функционирования госслужбы» (2003 г.) и «Создание и повышение эффективности деятельности структурных подразделений и комиссий государственных органов; повышение престижа федеральной государственной службы и федеральных гражданских служащих», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ в рамках реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г. г.)».

Общественная экспертиза и её роль в системе социального контроля

Понятие «экспертиза» существует давно и используется практически во всех сферах жизни. Термин "экспертиза" (франц. expertise, лат. expertus -опытный) означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства"8. В словаре Брокгауза под экспертизой понимается исследование и установление таких фактов и обстоятельств, для выяснения которых необходимы специальные познания в какой-либо науке, ремесле или промысле. В словаре В. Даля под экспертизой понимается рассмотрение какого-нибудь дела, вопросов экспертами (сведущими лицами, привлеченными для того, чтобы высказать свое мнение и дать заключение по поводу какого-нибудь дела, вопроса) для дачи заключения.

Всем известны экспертизы судебные, медицинские, научно-технические, планово-экономические, бухгалтерские и т. д. Например, заключение судебной экспертизы является одним из доказательств по делу. Под экспертизой понимается исследование специалистами в той или иной области (или ряде областей (комплексная)), обладающими специальными знаниями и практическим опытом процессов, действий, структур, отношений и других вопросов и дачи экспертной оценки и экспертного заключения.

В. А. Луков использует такое понятие экспертизы: «исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения» . Это же определение содержится и в словаре иностранных слов.

Определение понятия экспертизы в той или иной области должно выражать родовой признак исследования, например, врачебно-страховая экспертиза - медицинское освидетельствование страхователей в связи с травмой, стойким расстройством здоровья, перенесенным заболеванием с целью установления причинно-следственной связи, другое определение врачебно-страховой экспертизы можно выявить следующее - предварительное медицинское освидетельствование лиц, изъявивших желание заключить договор личного страхования с целью выявления у них хронических и согіутствующих заболеваний.

Оценочная экспертиза - профессиональная легитимная деятельность, направленная на оценку стоимости имущества или недвижимости, либо основных фондов предприятия.

Известный термин «судебная экспертиза» в Юридическом энциклопедическом словаре трактуется следующим образом: «исследование, проводимое экспертом в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, для установления по материалам уголовного, административного, арбитражного, или гражданского дела фактических данных и обстоятельств, проводимая на основе вынесения постановления дознавателем, следователем, прокурором или определением суда о назначении экспертизы"10. Для разных видов судебной экспертизы разработаны специальные методики, то есть комплекс методов, которые реализуются в определенной последовательности (этапах исследования, очередности задач и др.). Объектом судебной экспертизы могут быть трупы, тела пострадавших, документы, обстановка места происшествия любые вещественные доказательства и образцы, имеющие отношения к данному делу.

Судебно-медицинская экспертиза - медицинское исследование и заключение по специальным медицинским и биологическим вопросам, возникающим в судебно-следственной практике.

Итак, экспертиза представляет собой официальное исследование специалистом-профессионалом какого-либо объекта (темы, вопроса), требующего специальных знаний, с представлением обоснованного заключения.

Юридический энциклопедический словарь, М, 1999. С. 330 Применительно к теме исследования, рассмотрим специфику понятия «общественная и социальная экспертиза», определяемого прилагательным «социальная».

Л. Василенко представляет данное понятие в нескольких аспектах, как:

Механизм социального контроля;

Экспертизу, проведенную с участием общественных (негосударственных) структур;

Экспертизу, направленную на выявление наступивших и (или) ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий (изменений социальных факторов), их динамики, выявление причин, мешающих развитию общества11.

Каждый из этих аспектов, отдельно рассматриваемый, характеризует только часть специфики термина. Например, в проекте Федерального закона «О социальной безопасности и социальном развитии» определение представляет только третью из выделенных позиций, определяя данный вид экспертизы, как экспертизу появившихся или ожидаемых на социальном рынке новых товаров, услуг, а также природных и общественных явлений, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий (изменений социальных факторов), их динамики, а также совокупной количественной (стоимостной) оценки социальной безопасности, уровня экологичности и качества продукции, социального эффекта или ущерба - фактического и (или) потенциального для реального масштаба воздействия последствий. В представленном контексте экспертиза направлена на прогноз социальных последствий (изменений социальных факторов) - позитивных или негативных - выраженных в виде со " Василенко Л. А., Макагонов П. П., Тадорашко К. П Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002. вокупной количественной (стоимостной) оценки» . Вряд ли такое представление достаточно для определения сущности понятия.

В этом плане, по всей вероятности, требуется введение специализиро- -ванной нормативно закрепленной экспертизы всех социально значимых решений на предмет того, что их реализация не повлечет за собой последствий, опасных для общества.

Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов

Вопрос снижения качества законодательных актов в последние годы обсуждается все чаще. Лица, обладающие законодательной инициативой, в частности, депутаты Государственной Думы довольно часто вносят законопроекты и изменения в действующие законы, руководствуясь политической конъюктурой, а не необходимостью и целесообразностью, без аргументации и тщательного исследования социального поля правоприменительной практики и законодательной базы международного и отечественного права, поэтому часто принятые законы не соответствуют духу времени, социальным потребностям общества, противоречат друг другу, Конституции РФ, международным документам, постоянно подвергаются изменениям, многие вообще не используются и, будучи принятыми, не исполняются.

Все эти действия подрывают авторитет закона, порождают коррупцию в высших эшелонах власти, коллизии в праве и замешательство в правоприменительной практике, а также снижают эффективность законотворчества и обостряют социальную напряженность в стране.

Существенные изменения общественных отношений, произошедшие в России в последние годы, обусловили стремительную активизацию законодательной деятельности в Российской Федерации и эволюцию законодательства. Начиная с 1994 года и по сегодняшний день, Президентом Российской Федерации подписано более 1770 федеральных конституционных и федеральных законов. Особенно остро встает проблема качества законов, которое является необходимым условием признания норм права как общеобязательных и действующих правил поведения.

Принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации качественных законов, которые могут реально и эффективно влиять практически на все сферы жизнедеятельности, в значительной мере зависит от технологии составления законопроектов, последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники и социальной потребности в их принятии. Высокий уровень юридико-технического оформления законопроектов, ясность и четкость их изложения должны стать эффективным средством подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, легкую обозримость нормативного материала, доступность его для восприятия, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, непротиворечивость системы законодательства.

В настоящее время Государственной Думой уделяется значительное внимание форме законов и их точности. Более четкой и единообразной становится структура законодательных актов, упорядочивается практика отмены законодательных актов, внесения в них необходимых изменений.

Однако позитивные процессы развития законодательной техники только подчеркивают имеющиеся недостатки современной практики законодательной деятельности, которые отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов. Указанные недостатки связаны с не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых законов и недостаточным вниманием к форме принимаемых законодательных актов, что зачастую приводит к существенной рассогласованности российского законодательства.

Ошибок, связанных с содержанием и формой изложения законопроектов, пока еще довольно много и объясняются они во многом недостаточным опытом разработчиков. Зачастую в Государственную Думу направляются недостаточно технически отработанные законопроекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся законопроекты унифицированы по структуре и стилю изложения, соответствуют действующему законодательству, не всегда выдерживается единство терминологии. Многие недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тща 71 тельно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

К сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам.

Некоторые вопросы, касающиеся законодательной техники, должны были быть урегулированы в федеральном законе о нормативных правовых актах, который был принят к рассмотрению Государственной Думой еще в 1996 году, и после принятия в первом чтении был отправлен на доработку в ответственный комитет. В настоящее время ко второму чтению готовится законопроект о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, в котором также содержатся нормы, касающиеся правил законодательной техники и обязательного общественного обсуждения.

Качество закона и исполнение совокупности требований, составляющих законодательную технику, - понятия неразрывные. В связи с этим остро встает проблема наличия современных методологических правил, позволяющих субъектам права законодательной инициативы и разработчикам законопроектов правильно ориентироваться в вопросах законодательной техники, чтобы обеспечить качество закона.

Российское законодательство является достаточно нестабильным. Более двух третей, ежегодно подписываемых Президентом Российской Федерации федеральных конституционных и федеральных законов составляют законы о внесении изменений.

При той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать возможно более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет. Вопросам качества и эффективности законов и их норм посвящено большое количество научных работ и значительное число политических документов. Наше мнение сводится к тому, что в качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм можно рассмотреть их оптимальность, составляющими понятия которой являются эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Под эффективностью правовых норм может выступать соотношение цели и результата, при этом в ней целесообразно выделить два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования). При этом, полезность (выгодность) норм оценивается как соотношение намеченных и побочных результатов их действия, экономичность - как соотношение ценности полученного результата и величины произведенных затрат. Социальная ценность определяется как «общая демократическая, гуманистическая направленность».

В качестве элементов обеспечения совершенства законодательства и повышения его качества мы предлагаем следующие параметры:

Правильное опосредствование в предписаниях социально-экономических и политических закономерностей развития общества, в т. ч. точность опосредствования целей общественного развития и соответствие избранных правовых средств цели;

Учет в нормотворчестве общих законов и принципов управления;

Учет принципов системного подхода;

Учет специфических закономерностей права и соблюдение законодательной техники;

Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов

Механизм реализации общественной экспертизы включает условия функционирования формирующегося социального института общественной экспертизы, принципы формирования экспертных комиссий, организационные основы проведения общественной экспертизы - этапы и порядок, позволяющие активным социальным субъектам обеспечить относительно равные условия, наделяя их статусом социальных акторов, субъектов оценки риска и связанных с ним уровней уязвимости, планирование и перспективы осуществления общественной экспертной деятельности, обеспечение процедур достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами. Эти компоненты могут быть составляющими концептуальной модели общественной экспертизы. Рассмотрим их более подробно.

В числе основных принципов формирования экспертных комиссий следует выделить следующие:

Профессионализм членов экспертной комиссии;

Представленность в составе экспертной комиссии специалистов разных областей знаний;

Временность функционирования экспертной комиссии;

Включение в состав экспертной комиссии представителей всех заинтересованных социальных групп;

Добровольность участия в проведении экспертизы;

Открытость процедуры общественной экспертизы, гласность, обязательность публикации как результатов проведения экспертизы, так и состава и уровня квалификации ее членов, включая подробное описание применяемых методик.

Вопросы, возникающие в процессе принятия решений разными ветвями власти на разных уровнях, нередко требуют использования специальных знаний в той или иной области (права, экономики, науки, техники, искусства или ремесла и т. д.), эти вопросы должны решать лица, обладающие соответствующими специальными знаниями, профессионально подготовленные именно в той области, с точки зрения которой проводится экспертиза. Например, если экспертиза проводится медицинская, то ведущими экспертами выступают люди, мнение которых в данной области медицины может быть весомым.

В то же время в состав комиссии должны входить специалисты разных областей знаний, в том числе владеющие социологическими методами ис 94 следования. О квалификации таких экспертов может говорить даже неполное перечисление методов получения количественных и качественных экспертных оценок: анкетирование, интервьюирование, фокус-группы, мозговая атака, метод комиссий, метод Делфи и его разновидности, получение структурированной информации (решающие матрицы, прогнозные графы и т. д.), разработка сценариев, разработка прогнозов и др. Имеются также достаточно мощные методы обработки и анализа экспертной информации: экспертные ранжирования; экспертные классификации; комплексные экспертные оценки; многоуровневые оценочные системы; статистические методы обработки экспертной информации. Все это подтверждает требование специальной подготовки специалистов, имеющих квалификацию эксперта.

Вряд ли будет корректным, если осуществление общественной экспертизы будет жестко регламентироваться. Так в проекте Федерального закона «О социальной безопасности и социальном развитии» этот вопрос предлагается решать следующим образом: с одной стороны, «социальную (общественную) экспертизу осуществляют аккредитованные по решению постоянно действующей Федеральной комиссии по организации системы аккредитации на право проведения социальной (общественной) экспертизы, социального аудита и сертификации по социальным требованиям (Федеральной комиссий по социальной аккредитации): центры социального развития, консультативные юридические организации, учебные заведения, научные организации».

С другой стороны, проектом данного закона предусмотрено, что Федеральная комиссия по социальной аккредитации организуется Правительством Российской Федерации, а ее состав жестко определяется и в последующем, при необходимости, ежегодно корректируется путем отбора из числа представителей от различных ведомств, организаций и предприятий по профессиональным и этическим критериям. В обязанности комиссии входит организация подготовки и утверждение методических материалов, обучение, аккредитация и предоставление методических материалов аккредитованным центрам социального развития, регулярная оценка, инспекци 95 онный контроль деятельности аккредитованных органов и эффективности использования ими методических материалов.

Такой негибкий подход, по нашему мнению, ограничивает роль общественности в социальной (общественной) экспертизе, т. е. «социальность» данного термина может остаться в пределах проверки на прогноз последствий для общества, негативных в понимании исполнительной власти. Вероятно, этого недостаточно, так как остается реальная зависимость процесса формирования экспертных организаций от государственных должностных лиц, которые под различными предлогами могут не позволить состояться аккредитации экспертной общественной организации, действующей вопреки их установкам по конкретным текстам законопроектов.

Как разрешить данное противоречие? Во-первых, закрепить условие включения в состав любой экспертной комиссии по определенному направлению (как государственной, так и общественной) только специалистов, имеющих необходимую квалификацию, подтвержденную документом образовательного или научного учреждения, имеющего государственную аккредитацию. Особенно важно при проведении общественных экспертиз создание экспертной комиссии, рационально подобранной и хорошо организованной для решения поставленных перед ней задач, а также включение в эти процессы независимых, честных и профессионально грамотных ученых. Во-вторых, формирование состава экспертной комиссии должно обеспечиваться только на время работы над конкретным законопроектом.

Новая система современного законодательства РФ, в которой центральное место занимает Конституция РФ, сформировалась относительно недавно. Наряду с этим появились новые источники конституционного права, расширился предмет сферы конституционно-правового регулирования, произошло становление новых правовых институтов. Как следствие, важнейшими задачами, возникшими перед юридической наукой и практикой сегодня, являются как анализ происшедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства РФ, так и выработка концепций и формирование стратегий, направленных на его совершенствование.

Нельзя не согласиться с заявлением, высказанным в научной юридической литературе, о том, что особенностью принятия законов на протяжении последних 15 лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала Конституции РФ 1 . Это обстоятельство во многом предопределило их значимость в регулировании общественных отношений путем использования существующих форм выражения и изложения новых российских норм.

Новации коснулись не только формы изложения нормативного материала, но и субъектного состава, принимающего участие в законодательном процессе.

1 См.: ЧепусЛ. В. Проблемы реализации конституционного законодательства в России // Политика и общество. 2009. № 2. С. 25.

Отдельно следует упомянуть о шагах, предпринимаемых Правительством РФ в сфере организации законопроектной деятельности. Так, в феврале 2000 г. в целях обеспечения взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ и совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ была образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности, которая стала реальным инструментом, позволяющим обеспечивать согласованность принимаемых законодательных решений.

Законопроектная деятельность - это сложный и многогранный процесс. Иногда от зарождения концепции законопроекта и до его принятия проходят годы. Вместе с тем принятие закона является необходимым, но не всегда достаточным условием для регулирования общественных отношений. Возможность реализации тех или иных норм закона нередко зависит от своевременности и качества подготовки и последующего принятия соответствующих подзаконных актов. В целом этот процесс можно охарактеризовать как правотворческий, который подразумевает, прежде всего, целенаправленную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также граждан по созданию нормативных правовых актов.

Таким образом, правотворческий процесс включает систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан, направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в текстах нормативных правовых актов и выраженную в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования.

Известно, что законотворческий процесс является частью правотворчества и включает процесс создания законов. Особенность законотворческого процесса состоит в том, что он поделен на ряд стадий и осуществляется законодательными органами государственной власти в строго установленном порядке.

По юридической форме различают следующие виды правовых актов:

• 1) Конституция РФ, уставы субъекта РФ;
• 2) законы и их подвиды (федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, закон о поправках к Конституции РФ, закон субъекта РФ, модельный законодательный акт - в рамках Российской Федерации и СНГ);
• 3) постановления и иные акты законодательных органов;
• 4) указы и распоряжения Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ;
• 5) постановления, распоряжения и иные акты правительств субъектов РФ;
• 6) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
• 7) правовые акты органов самоуправления с подвидами актов органов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов;
• 8) локальные (корпоративные) акты;
• 9) решения судов и контрольно-надзорных органов;
• 10) публично-правовые договоры и соглашения;
• 11) программы и декларации;
• 12) положения и уставы;
• 13) международно-правовые акты.

Классифицировать правовые акты можно на основе такого критерия, как их нормативная природа. На этой основе выделяются нормативный правовой акт и ненормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт - это письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. Это акт длительного действия, адресованный широкому кругу лиц - субъектов права.

Ненормативный правовой акт индивидуального содержания - это акт, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение. Встречаются их разновидности, доводящие до сведения исполнителей другие акты.

Законотворчество - это процесс создания законов. Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяет его на ряд стадий и осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти.

В теории государства и права принято выделять следующие стадии законотворческого процесса в Российской Федерации :

• 1) законодательная инициатива;
• 2) обсуждение законопроекта;
• 3) принятие закона:
  • а) принятие закона Государственной Думой;
  • б) одобрение закона Советом Федерации;
  • в) подписание закона Президентом РФ;
• 4) опубликование закона.

Характерными чертами законотворческого процесса в России должны стать дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма; учет общественного мнения; повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений; широкое привлечение научной общественности к выработке и обсуждению законопроектов.

Однако на современном этапе развития российского законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне мы наблюдаем довольно частые злоупотребления властью и использование недостаточно эффективных механизмов для реализации принимаемых законов. Обусловлено это, прежде всего, нестабильной правовой системой, использованием методов так называемого нецивилизованного лоббизма, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений в режиме функционирования субъектов законотворческой деятельности, отсутствием обоснованной и легитимной стратегии государственного и муниципального строительства, а также мощными коррупционными факторами, характеризующими деятельность государственных и муниципальных органов. Эти и иные злоупотребления должны быть рассмотрены как серьезные институциональные искажения, не соответствующие функциональной природе и первоочередным целям деятельности структур публичной власти.

Для преодоления различного рода негативных явлений в законотворческом процессе Российской Федерации был создан институт правовой экспертизы российского законодательства, призванный сформировать эффективные барьеры для развития коррупционных проявлений во власти и иных негативных тенденций, мешающих эффективности законодательного процесса.

В связи с этим экспертиза должна включать как анализ и оценку юридических качеств законопроектов, так и профессионально-специализированную (экономическую, финансовую, научно-техническую и др.) экспертизу по профилю проекта. При проведении такой экспертизы специалист должен дать заключение о характере проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения.

Сегодня в законотворческой сфере существует ряд проблем, требующих не только их грамотного формулирования, но и своевременного решения.

Во-первых, низкое качество современного законодательства актуализирует поиск технологий его совершенствования, которые непосредственно связаны с осуществлением экспертной деятельности всех уполномоченных на то субъектов правотворчества.

Во-вторых, в экспертной деятельности любого субъекта законотворчества применяются правила юридической техники. Но технологии их применения имеют свои особенности, обусловленные положением каждого субъекта законотворчества в соответствующей системе. В связи с этим возрастает актуальность проблем совершенствования самих правил юридической техники в контексте вопросов, поднимаемых наукой экспертологией.

В-третьих, единство правового пространства - это важнейший фактор нормального существования любого федеративного государства. Механизмы обеспечения правового пространства Российской Федерации включают проведение правовых экспертиз нормативных правовых актов (их проектов) регионального и муниципального уровней на предмет соответствия их Конституции РФ и федеральному законодательству. К сожалению, множественность законов, дублирующих предметы ведения Федерации и субъектов РФ, затрудняет данную работу, блокируя ее эффективность.

Конституционно-правовую реформу необходимо проводить с учетом теории российского конституционализма. Одной из ключевых проблем современного российского конституционализма является то, что между Конституцией РФ и текущим законодательством существуют некоторые разрывы и несогласованности, выраженные в слабости механизма обеспечения прямого и опосредованного действия конституционных норм. В связи с этим необходимо совершенствовать конституционное законодательство, а Конституция РФ должна стать действенным фактором социального регулирования процессов модернизации и трансформации правовой системы Российской Федерации.

Одной из важнейших мер, направленных на решение вышеперечисленных и иных проблем, преодоление недостатков и повышение эффективности правовой политики современной России в сфере законотворчества, является планирование законопроектных работ, которое позволяет придать законодательной деятельности системный характер, а также скоординировать действия ее участников.

В настоящее время законодательная деятельность осуществляется на основе примерной программы, которая утверждается постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. Существенным недостатком примерной программы является то, что сам принцип ее формирования не позволяет выявить и закрепить действительный приоритет конкретного закона в правовом регулировании общественных отношений. При определении приоритетности включаемого в программу законопроекта за основу берется не его социально-экономическая актуальность, а обусловленная функциональным назначением иная потребность первоочередного рассмотрения палатами Федерального Собрания РФ 1 .

Примером стратегического планирования является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, которая не только имеет комплексный характер, но и согласуется с посланиями Президента РФ, с основными направлениями деятельности Правительства РФ. Этот документ определяет цели и долгосрочные перспективы не только совершенствования российского законодательства, но и проведения институциональных реформ в правовой системе России .

Эффективность проводимой в стране правовой политики в сфере законотворчества обусловлена в первую очередь согласованностью действий Российской Федерации и субъектов РФ. Сегодня, однако, наблюдается тенденция усиления федерального аспекта в законотворчестве, смещения акцента на подготовку и принятие федеральных законов. Результативным способом влияния со стороны субъектов РФ на федеральное законотворчество может быть признана подготовка ими отзывов на проекты федеральных законов, причем не только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В связи с этим следует особо отметить такую форму инициативы, позволяющую существенно повысить уровень законотворческой работы, как согласительные процедуры. Речь идет прежде всего о работе согласительных комиссий, правовой статус которых требует нормативного уточнения порядка их формирования, сроков деятельности, процедур обсуждения и принятия комиссией согласованных решений, а также рассмотрения результатов ее работы на заседании Государственной Думы.

Одним из стратегических направлений дальнейшего совершенствования законодательной деятельности является повышение внимания законодателя к мнению народа. Сугубо в организационном плане усиление роли общественного мнения в законотворчестве может рассматриваться как одна из важнейших форм укрепления взаимосвязи организационного и информационного факторов. Что касается содержательного фактора, то гражданская законодательная инициатива существенно повышает уровень правового сознания и правовой культуры граждан, а также выступает прочной основой развития демократического государства и гражданского общества. Реальной мерой для повышения сознательной социальной активности может стать закрепление права законодательной инициативы за общественными организациями, которое открыло бы перед ними возможности, даже не имея представительства в парламенте, активно выступать выразителями воли народа в вопросах законотворчества.

В Российской Федерации нет как отлаженного механизма конституционно-правового регулирования деятельности негосударственных субъектов гражданского общества, так и их взаимодействия с органами государственной власти. В связи с этим посредством экспертной деятельности, а именно деятельности независимых экспертов, может быть налажен механизм участия общественности в законодательной деятельности органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Очевидно, что появление феномена регионального законотворчества актуализировало многие проблемы современного российского федерализма.

Прежде всего, они связаны с использованием правотворческих возможностей субъектов РФ, что должно повлечь интенсивное развитие регионального законодательства.

В современной юридической литературе региональная правотворческая политика рассматривается как полиструк- турное явление, проявляющееся на уровне правовых идей, включающих также нравственные установки, обычаи и традиции .

Важно отметить, что в системе публичного управления важным элементом является местное самоуправление, регулятивно-управленческий потенциал которого в решении общегосударственных задач до конца не определен и не востребован. Эффективность функционирования муниципальных сообществ тесно связана с их участием в законодательном процессе субъектов РФ. Проблема нахождения баланса централизации и децентрализации управления сохраняет свою актуальность. Это касается не только институтов государственного и муниципального управления, но и развития законодательства на всех его уровнях в условиях федеративного государства.

Вопросы для самоконтроля

• 1. Что такое правотворческий процесс и как он соотносится с законотворческим процессом?
• 2. Какова классификация правовых актов в Российской Федерации?
• 3. Что такое законотворчество и каковы его стадии в России?