Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнитель­ной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, ко­торые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов ис­полнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. Они называются по-разному: управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др. Напри­мер: территориальные органы по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ; территориальные органы Министерства РФ по делам печати, радиовещания и средств массовых коммуника­ций; государственные налоговые инспекции Министерства РФ по на­логам и сборам.

Постановлениями Правительства от 27 мая 1993 г.* и от 20 июля 1998 г.** определены основные положения, касающиеся порядка созда­ния, состава и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде­ральном бюджете. Установлено, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и дей­ствуют под руководством соответствующих органов исполнительной власти, а по вопросам, относящимся к компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами ис­полнительной власти субъектов Федерации.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее - САПП РФ). 1993. № 22. Ст. 2032.

** СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3871.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим федеральным органом исполнитель­ной власти по согласованию с администрациями краев, областей, авто­номной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных органов, принципы их деятель­ности и основные полномочия.

Так, территориальные органы в соответствии с профилем своей де­ятельности участвуют в выработке мер и способствуют государствен­ному регулированию социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в со­вместной работе с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации по разработке и реализации программ углубления экономичес­ких реформ; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. Для решения этих задач они наделены соответствующими пра­вами.

Совершенно очевидно, что существующая система федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов нужда­ется в дальнейшем совершенствовании, так как по ряду причин она не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как отмечено в Указе Президента от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, а также в Послании Президента Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г.**, возникла необходимость в упорядочении состава территориальных органов. Численность их работников стала во много раз больше состава цент­рального аппарата федеральных органов исполнительной власти, и за­дача их сокращения стала весьма актуальной. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации, более четкому разграничению их функций и полномочий, со­гласованию их действий. Для большей стабильности систему и струк­туру федеральных органов исполнительной власти целесообразно за­крепить федеральным законом.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

25 мая 1998 г. Президентом утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти*. Коллегия в пределах своей компетенции содействует согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенст­вованию взаимодействия территориальных органов и органов государ­ственной власти субъекта (субъектов) Федерации, исключению дубли­рования в их работе.

* СЗ РФ. 1998. № 22 C т. 2407.

К содержанию книги: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Смотрите также:

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфические черты, определяемые особенностями содержания деятельности создавших их федеральных органов.
Правовой основой создания данных органов служит Конституция РФ. Упоминание о них имеется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 11), который отнес к полномочию Правительства установление порядка их создания и деятельности.

120

121

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.
По смыслу данной статьи территориальные органы являются государственными органами: они выступят субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, являющимися органами государственной власти, для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их ком-" петенции.
В организационной системе исполнительной власти территориальные органы принадлежат к федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределяется их назначением, в частности, федеральным характером возложенных на них полномочий.
Территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам и действуют под их непосредственным руководством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не только административного, но и гражданского права.
Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В зависимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.
Территориальные органы могут создаваться для осуществления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Однако в любом случае они не могут входить в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя должны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, что и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и освобожде-

ния от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Конституции РФ решение данного вопроса - конституционное право федерального органа исполнительной власти, создавшего данный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъектов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их деятельность связана с предметами совместной деятельности РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и освобождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти1.
Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них, утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и полномочия территориальных органов в пределах и с учетом особенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.
Территориальные органы наделяются юридически-властными полномочиями по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении организационно не подчиненных им лиц. Например, территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства имеет право давать обязательные для исполнения предписания коммерческим и некоммерческим организациям; территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, в том числе об изменении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству РФ; изготовителям, исполнителям, продавцам товаров, работ, услуг о прекращении нарушений прав потребителей; налагать административные взыскания на коммерческие и некоммерческие организации и др.2
Однако территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.
В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федеральные органы в качестве подчиненных им окружных территориальных органов.
1 См. например, Определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
2 См. Положение о Территориальном управлении Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Утв. приказом Министерства от 17 ноября 1999 г. // Российская газета. 2000. 1 марта.

122
Раздел II. Субъекты административного права
Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окружной масштаб деятельности, в пределах которого управление призвано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его задачам относится также координация деятельности территориальных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ1.
Создавать территориальные органы могут также федеральные органы, не относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. Их статус не имеет общей регламентации и устанавливается создавшими их или другими компетентными органами2.

В систему органов исполнительной власти входят также и территориальные органы исполнительной власти, к которым относятся создаваемы федеральными органами исполнительной власти их территориальные подразделения и должностные лица. Данные органы исполнительной власти действуют на основании Постановления Правительства от 27 мая 1993 года № 491. Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующий федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов. Территориальные органы исполнительной власти действуют на совокупности определённых принципов. К таковым относятся: 1. соблюдение законности; 2. разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; 3. разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; 4. персональная ответственность. Территориальные органы исполнительной власти представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в регионах и на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому их задачи, функции и полномочия определяются соответствующими органами федерального уровня, исходя из их функциональных задач. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производиться федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Так же производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов и других должностных лиц.

Местное самоуправление можно определить как форму народовластия. В соответствии с принципом субсидиарности обладающий властью народ посредством демокра­тических процедур передает осуществление властных функций органам публичной власти. При этом в Российской Федерации как федеративном государстве народ передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, определяя круг дел, подведомственный каждому из них - предметы ведения для государственной власти и вопросы местного значения - для власти местного самоуправления.

В дальнейшем при изучении курса потребуется понять уста­новленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения по уровням государственной власти. Ст. 71 Конституции РФ оп­ределены предметы ведения РФ - круг дел, всей полной государ­ственной власти по которым обладает РФ; ст. 72 - предметы со­вместного ведения РФ и субъектов РФ - круг дел, по которым вся полнота государственной власти распределена в установлен­ном Конституцией РФ и законами порядке и пределах между РФ и субъектами РФ. По предметам совместного ведения принима­ются федеральные законы и в соответствии с ними в пределах, установленных этими федеральными законами, законы субъек­тов РФ. Предметы ведения субъектов РФ Конституция не назы­вает, но определяет, что вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории.

Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление имеет особый субъект - муници­пальное образование. Муниципальное образование является тер­риториально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан

2. Местное самоуправление занимает особое место в демок­ратическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента полити­ческой системы состоит в его государственно-общественном ха­рактере.

С одной стороны, местное самоуправление обладает призна­ками института государственной власти, несмотря на то, что орга­ны местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти.

Обособленность позволяет говорить об определенной авто­номии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства, что косвенно подтверждается и существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении местного самоуправле­ния в ряде стран, а также положением Европейской Хартии о регламентировании органами местного самоуправления значи­тельной части государственных дел. В качестве основных при­знаков местного самоуправления как государственного институ­та необходимо назвать следующие:

Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муници­пального образования органами, организациями и гражда­нами. Отличие этих актов от актов органов государствен­ной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отноше­нии есть прямая аналогия с актами органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, действие ко­торых распространяется также только на часть территории Российской Федерации;

Законодательно установленную ответственность за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение правовых актов мест­ного самоуправления;

Право введения местных налогов и сборов;

Право создавать муниципальные органы охраны обществен­ного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия ис­пользовать принуждение к исполнению законов и актов ме­стного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного инсти­тута. К ним можно отнести следующие:

Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением са­мостоятельно, а не устанавливаются законодательством;

Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправле­ния, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образо­вываться, а их полномочия осуществляться сходами;

Население муниципальных образований имеет право на пра­вотворческую инициативу;

Одной из форм участия в осуществлении местного самоуп­равления населением является ТОС - самоорганизация граж­дан по месту их жительства на части территории муници­пального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;

Населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противореча­щих Конституции Российской Федерации и законодательству.

Указанный двойственный характер местного самоуправления обусловлен его природой. Местное самоуправление как наибо­лее приближенная к населению власть возникает из необходимо­сти регулировать отношения на локальной территории, обеспе­чивать удовлетворение основных жизненных потребностей насе­ления. В деятельности местного самоуправления особо следует отметить соотношение властного и хозяйственного начал.

3. Местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения.

4. Одно из ключевых понятий, характеризующих местное са­моуправление как форму организации и осуществления власти ­самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом при­надлежащей ему власти.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отража­ющим его специфику как формы осуществления власти, является

собственная ответственность муниципальных образований.

6. Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля опреде­ляются уставом муниципального образования.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфические черты, определяемые особенностями содержания деятельности создавших их федеральных органов.

Правовой основой создания данных органов служит Конституция РФ. Упоминание о них имеется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 11), который отнес к полномочию Правительства установление порядка их создания и деятельности.

Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.

По смыслу данной статьи территориальные органы являются государственными органами: они выступят субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, являющимися органами государственной власти, для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их компетенции.

В организационной системе исполнительной власти территориальные органы принадлежат к федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределяется их назначением, в частности, федеральным характером возложенных на них полномочий.

Территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам и действуют под их непосредственным руководством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не только административного, но и гражданского права.

Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В зависимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.

Территориальные органы могут создаваться для осуществления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Однако в любом случае они не могут входить в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя должны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, что и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и освобождения от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Конституции РФ решение данного вопроса конституционное право федерального органа исполнительной власти, создавшего данный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъектов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их деятельность связана с предметами совместной деятельности РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и освобождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти Определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. № 225-0.

Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них, утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и полномочия территориальных органов в пределах и с учетом особенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.

Территориальные органы наделяются юридически-властными полномочиями по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении организационно не подчиненных им лиц.

Однако территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.

В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федеральные органы в качестве подчиненных им окружных территориальных органов.

Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окружной масштаб деятельности, в пределах которого управление призвано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его задачам относится также координация деятельности территориальных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ.

Создавать территориальные органы могут также федеральные органы, не относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. Их статус не имеет общей регламентации и устанавливается создавшими их или другими компетентными органами.

Федеральные органы исполнительной власти создают соответствующие органы исполнительной власти в субъектах РФ, которые получили наименование территориальных органов исполнительной власти. Создание таких органов определено по- становлением Правительства РФ ≪О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации≫.

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств РФ входят в единую систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов федеральной исполни- тельной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, территориальные органы федеральной исполнительной власти не входят в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, так как они являются подразделениями федеральных органов государственной власти и непосредственно подчиняются последним.

Территориальные органы исполнительной власти взаимодействуют с администрациями соответствующих субъектов РФ.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы исполнительной власти:

1) принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, анализе межрегиональных программ; разработке вариантов межрегиональной кооперации и в подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих министерств и ведомств;

2) участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов РФ по разработке и реализации мероприятий, которые предусмотрены планом преобразований в экономической сфере;

3) систематически информируют министерства и ведомства РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.

Министерство внутренних дел РФ создает в федеральных округах свои окружные подразделения - комитеты федеральной криминальной милиции МВД России по федеральным округам, ко- торые формируются, реорганизуются и ликвидируются МВД России, а также реализуют в пределах своей компетенции функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, координации и анализа деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности. Министерство юстиции РФ создает в субъектах РФ территориальные управления Министерства юстиции РФ, а в федеральных округах - федеральные управления Минюста России по округам (по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в них были назначены руководители федеральных управлений Минюста России по федеральным округам).

Еще по теме 16. Территориальные органы исполнительной власти:

1. 7.7. Территориальные федеральные органы исполнительной власти
2. 10. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
3. 3.Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)
4. Органы исполнительной власти: понятие, отличительные признаки. Принципы деятельности органов исполнительной власти.
5. 5. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков