В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона об автономных учреждениях автономное учреждение может быть создано с нуля или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Согласно ч. 14 ст. 5 данного Закона, создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. Следовательно, при переводе бюджетного или казенного учреждения в автономное в его устав вносятся соответствующие изменения, однако при этом не требуется переоформлять разрешительные документы (лицензии, свидетельства об аккредитации и проч.).
Закон об автономных учреждениях в ст. 5 определил следующие обязательные условия для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения:
О бюджетное учреждение должно проявить инициативу либо выразить согласие;
о решение об изменении типа учреждения не должно приводить к нарушениям конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав на получение бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и на участие в культурной жизни.
Правительство РФ может устанавливать дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения. Кроме того, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования могут быть определены перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.
Таким образом, с инициативой о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения может выступить как само учреждение в лице его руководителя (директора), так и учредитель - местная администрация или орган государственной власти. Во втором случае для реализации процесса создания автономного учреждения необходимо согласие учреждения, что определено требованиями к содержанию предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, выраженное в письменном виде, от имени высшего коллегиального органа учреждения, предусмотренного уставом. При отсутствии в учреждении такого органа одобрение изменения типа учреждения выражается его единоличным исполнительным органом - руководителем (директором) в виде письма учредителю.
Добровольность перехода в статус автономного учреждения - одно из основных требований, которое должно соблюдаться при принятии решений об изменении типа существующих государственных и муниципальных учреждений. В случае принудительного перевода в автономный статус, несмотря на отказ учреждения (выраженный высшим коллегиальным органом или руководителем учреждения), оно вправе обжаловать действия учредителя в суде.
Решение об изменении типа учреждения на автономное принимается на основании рассмотрения предложения о переводе. Форма предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения утверждена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 .
Предложение готовит исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в ведении которых находится государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом.
Утвержденная на федеральном уровне форма предложения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения на автономное учреждение состоит из девяти разделов.
- 1. Обоснование создания автономного учреждения.
- 2. Общие сведения о существующем государственном (муниципальном) учреждении.
- 3. Сведения о целях и видах деятельности существующего государственного (муниципального) учреждения.
- 4. Сведения об имуществе существующего государственного (муниципального) учреждения.
- 5. Сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения.
- 6. Сведения о финансировании и доходах существующего государственного (муниципального) учреждения.
- 7. Сведения о задолженности существующего государственного (муниципального) учреждения.
- 8. Сведения об услугах (работах), оказываемых (выполняемых) существующим государственным (муниципальным) учреждением.
- 9. Сведения о работниках существующего государственного (муниципального) учреждения и об уровне оплаты их труда.
Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 261 утверждены методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения . В соответствии с данными рекомендациями в первом разделе предложения «Обоснование создания автономного учреждения» рекомендуется кратко описать, указав конкретные количественные показатели, возможные социально-экономические последствия создания автономного учреждения, в числе которых указать:
0 последствия для потребителей услуг государственного (муниципального) учреждения, например расширение состава оказываемых услуг, повышение их качества и доступности. Оценку доступности предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым автономным учреждением рекомендуется приводить в сравнении с доступностью предоставления услуг существующим государственным (муниципальным) учреждением, указав число и территориальное размещение фактических и потенциальных потребителей услуг;
О последствия для работников существующего государственного или муниципального учреждения и их семей (сокращение штатной численности, изменение уровня оплаты труда работников учреждения);
О последствия для бюджета соответствующего уровня (например, рост налоговых доходов бюджета).
В остальных разделах формы предложения о переводе приводятся данные из утвержденных уставных, разрешительных и отчетных документов о деятельности существующего государственного (муниципального) учреждения.
Правительство РФ Постановлением от 26.07.2010 № 539 утвердило правила подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений . В большинстве регионов и муниципалитетов при разработке соответствующих нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней были взяты за основу положения указанного Постановления Правительства РФ.
В соответствии с п. 1 и п. 4 ст. 5 ФЗ № 174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, причём решение о создании путем изменения типа принимается по инициативе либо с согласия учреждения 1 .
Таким образом, согласие бюджетного учреждения на переход к новому типу может выражаться путём активного (инициатива) или пассивного (дача согласия) волеизъявления.
Процедура выдвижения инициативы бюджетным учреждением в федеральном законодательстве не регламентирована, но есть отельные примеры урегулирования этого вопроса на уровне субъектов Российской Федерации.
Так, например, в Сахалинской области бюджетное учреждение, выступающее с инициативой о переводе его в форму автономного учреждения, подает в отраслевой орган исполнительной власти соответствующую заявку с необходимой информацией о целесообразности перевода, об имуществе учреждения и пр. вместе с финансово-экономическим обоснованием. Указанное финансово-экономическое обоснование содержит сведения о:
Предлагаемой организационной структуре автономного учреждения, функциональной схеме его деятельности, планируемой численности работников, а также проект штатного расписания учреждения;
Основных фондах учреждения и их характеристику;
Затратах, необходимых для создания учреждения и обеспечения его основной деятельности (фонд заработной платы, основные фонды и др.);
Возможном итоговом финансовом результате деятельности учреждения.
Данная заявка рассматривается, и в случае одобрения инициативы компетентным органом начинается подготовка предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. 2 .
Для подготовки предложения бюджетное учреждение направляет главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого оно находятся, следующие документы :
- 1) решение о согласии (инициативе) учреждения на переход в автономное учреждение;
- 2) баланс за предшествующие три года;
- 3) перечень основных видов деятельности (в соответствии с уставом учреждения);
- 4) количественный и кадровый состав специалистов и работников учреждения;
- 5) характеристика потребителей услуг, в том числе на платной основе, за предшествующие три года;
- 6) объем бюджетных средств по основным видам деятельности, а также по другим видам деятельности за предшествующие три года;
- 7) объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам за предшествующие три года;
- 8) объем внебюджетных средств по видам: основная деятельность на платной основе, вспомогательная деятельность, выполнение договоров, производственная деятельность, спонсорские средства, гранты, пожертвования и т. д. за предшествующие три года;
- 9) сведения об имуществе (основных средствах), находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения;
- 10)трехлетний финансовый план учреждения;
- 11)обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);
- 12)план развития учреждения не менее чем на ближайшие три года 3 .
Относительно муниципальных бюджетных учреждений могут быть установлены несколько отличающиеся требования к предоставляемым документам. Так, например, в соответствии с Постановлением главы администрации ЗАТО г. Зеленогорска А.А. Моргунова бюджетное учреждение направляет главному распорядителю бюджетных средств баланс, характеристику потребителей услуг, объем бюджетных средств по основным видам деятельности, а также по другим видам деятельности, объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам и объем внебюджетных средств за предшествующие два, а не три года 4 .
Предложение о создании автономного учреждения в числе других положений, как это следует из вышесказанного, в обязательном порядке должно содержать сведения об одобрении изменения типа учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа.
Однако такая формулировка нормы является неоднозначной и допускает различное толкование, в особенности с учетом отраслевой специфики в регулировании порядка управления образовательным учреждением 5 .
В ходе обсуждения законопроекта возникло расхождение в понимании того, какой орган управления в вузе является высшим коллегиальным. Профсоюз высказал мнение, что таким органом является собрание (конференция) работников и обучающихся, так как именно этот орган принимает устав, но, по мнению части ректоров и ряда представителей администрации, эти функции может выполнять ученый совет 6 .
Действующее законодательство в области образования не определяет четко понятия и статус органов управления образовательным учреждением, т.е. не регулирует вопрос разграничения органов управления по их статусу и компетенции с позиции деления на высшие органы управления и высшие коллегиальные органы управления 7 .
А. Вифлеемский предлагает под высшим коллегиальным органом образовательного учреждения понимать коллегиальный орган, сформированный в учреждении из представителей участников образовательного процесса в соответствии с уставом учреждения (ученый совет в вузе, совет школы и т.п.). В других учреждениях в случаях отсутствия высшего коллегиального органа, предусмотренного уставом учреждения, такое согласие, как считает автор, не является обязательным, поэтому инициатива (согласие об изменении типа) выражается единоличным исполнительным органом — директором 8 .
Профсоюз работников народного образования и науки РФ, наоборот, настаивает на том, что в случае отсутствия высшего коллегиального органа профсоюзные организации должны в целях обеспечения реализации принципа добровольности и коллегиальности принятия решений добиваться рассмотрения вопроса об одобрении изменения типа учреждения непосредственно на общем собрании (конференции) работников государственного или муниципального образовательного учреждения, а также принять активное участие в его(ее) организации и проведении, учитывая особую роль выборных коллегиальных профсоюзных органов как субъектов системы общественного управления образовательными учреждениями 9 .
Таким образом, в соответствии с приведенными доводами обязательным условием преобразования бюджетного учреждения в автономное является протокол (выписка из протокола) собрания предусмотренного уставом учреждения высшего коллегиального органа с положительными результатами рассмотрения вопроса об изменении типа учреждения 10 .
Что касается предоставляемых сведений об имуществе , находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения, то их перечень дан в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»:
- 1) перечень имущества
- 2) общая балансовая стоимость нефинансовых активов (на последнюю отчетную дату)
- 3) общая балансовая стоимость финансовых активов (на последнюю отчетную дату).
Перечень имущества с указанием стоимости утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. К форме прикладывается копия свидетельства о внесении имущества в реестр федерального имущества. 11
Оформление предоставляемых учреждением документов должно производиться в соответствии с нормативно-методической документацией, перечень которой дан Министерством экономического развития Российской Федерации:
1. Положение о видах особо ценного имущества учреждений образования в целях их перевода в автономные учреждения
3. Примерная форма Устава федерального государственного образовательного автономного учреждения высшего профессионального образования
4. Примерный трехлетний финансовый план вуза
5. Типовой договор о передаче имущества вузу в оперативное управление, в том числе особо ценного движимого имущества.
На основании предложения уполномоченный орган исполнительной власти выносит решение о создании автономного учреждения.
После утверждения решения о переходе в автономное учреждение бюджетное учреждение в установленные сроки осуществляет подготовку проектов уставов создаваемых автономных учреждений.
Очевидно, что при изменении типа государственного (муниципального) учреждения государственная регистрация автономного учреждения не требуется. Для юридического закрепления его создания в этом случае достаточно внести соответствующие изменения в устав государственного (муниципального) учреждения. Вносимые в устав государственного (муниципального) учреждения изменения подлежат государственной регистрации 12 .
Устав автономного учреждения в соответствии со статьей 7 ФЗ об автономных учреждениях должен содержать определенные обязательные сведения наряду с теми, которые предусмотрены статьей 13 Закона РФ «Об образовании» 13 , Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида.
Например, помимо названных требований, устав автономного учреждения должен содержать наименование автономного учреждения, включающее в себя слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества 14 .
При этом, исходя из того, что характер основной деятельности образовательного учреждения при изменении типа существующего учреждения не изменяется, то и следует сохранять преемственность в содержании устава при внесении в него изменений. 15
Пунктом 1 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 16 определено, что устав высшего учебного заведения (изменения устава и дополнения к нему) принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения.
Таким образом, применительно к высшим учебным заведениям специальным федеральным законом четко определено, что изменения в устав, в том числе изменения в связи с изменением типа существующего учреждения, должны приниматься общим собранием (конференцией) работников и обучающихся (студентов) вуза.
Что касается других типов образовательных учреждений, то порядок внесения изменений в их уставы должен определяться непосредственно в уставе.
Закон "Об автономных учреждениях" еще раз подчеркивает, что преобразование государственных и муниципальных учреждений в автономные не является реорганизацией, а, следовательно, трудовые отношения с работниками не изменяются , трудовые договоры, все социальные гарантии сохраняются, в том числе размеры оплаты труда 17 .
Что касается первичных профсоюзных организаций образовательных учреждений, то изменение наименования образовательного учреждения, которое должно будет включать новое слово «автономное», повлечет за собой и изменение наименования первичной профсоюзной организации путем внесения изменений в положение о первичной профсоюзной организации. При этом следует учитывать, что первичные профсоюзные организации, зарегистрированные в качестве юридического лица (в основном это вузовские первичные профсоюзные организации), должны будут зарегистрировать в установленном порядке эти изменения (по форме заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации) 18 .
Что касается бухгалтерского учёта при изменении типа бюджетного учреждения, то соответствующие пояснения дал в 2007 году Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности.
Первым отчетным годом для созданного автономного учреждения считается период с даты государственной регистрации по 31 декабря соответствующего года. Данные о хозяйственных операциях, проведенных в период с даты принятия решения учредителем о создании автономного учреждения до государственной регистрации автономного учреждения, включаются в его бухгалтерскую отчетность за первый отчетный год. Вступительная (первая) бухгалтерская отчетность автономного учреждения, созданного путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, составляется путем переноса показателей заключительной (последней) бухгалтерской отчетности государственного или муниципального учреждения в формы бухгалтерской отчетности, разработанные автономным учреждением с учетом требований приказа Министерства финансов Российской Федерации от 22 июля 2003 г. № 67н "О формах бухгалтерской отчетности организаций". При этом никакие записи в бухгалтерском учете не производятся.
Закрепленное за автономным учреждением на праве оперативного управления, а также находящееся у автономного учреждения в соответствии с законодательством особо ценное движимое имущество отражается во вступительном бухгалтерском балансе по группе статей «Основные средства» по первоначальной (восстановительной) стоимости и по группе статей "Добавочный капитал" с выделением показателя по статье «Фонд недвижимого и особо ценного движимого имущества». Сумма амортизации по указанному имуществу раскрывается в Справке о наличии ценностей, учитываемых на забалансовых счетах, и учитывается на забалансовом счете 010 «Износ основных средств».
Имущество, приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на эти цели, при принятии к бухгалтерскому учету в составе основных средств отражается по дебету счета 01 "Основные средства" в корреспонденции с кредитом счета 08 "Вложения во внеоборотные активы". Одновременно на сумму использованного на эти цели источника финансирования (целевых поступлений) производятся записи по дебету счета 86 "Целевое финансирование" в корреспонденции с кредитом счета 83 "Добавочный капитал", субсчет «Фонд недвижимого и особо ценного движимого имущества».
Полученное от учредителя финансовое обеспечение для выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества в соответствии с Законом, на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке, отражается по кредиту счета 86 «Целевое финансирование» в корреспонденции со счетами учета денежных средств. Информация о целевом использовании автономным учреждением полученных средств (по форме, структуре, составу источников поступления и направлениям использования (расхода)) раскрывается в Отчете о целевом использовании полученных средств (форма № 6). 19
По сложившейся к настоящему моменту практике с созданным путем изменения типа существующего бюджетного учреждения автономным учреждением отраслевой орган, ответственный за предоставление соответствующих бюджетных услуг, заключает соглашение по обеспечению предоставления соответствующих бюджетных услуг. Соглашением определяются:
Перечень и объемы предоставляемых автономным учреждением бюджетных услуг;
Обязательства органа исполнительной власти области, ответственного за предоставление соответствующих бюджетных услуг, и автономного учреждения;
Норматив финансовых затрат на оказание бюджетных услуг и порядок финансирования автономного учреждения;
Требования к качеству предоставляемых бюджетных услуг и отчетности;
Порядок контроля за выполнением соглашения и предоставлением бюджетных услуг;
Ответственность органа исполнительной власти области, ответственного за предоставление соответствующих бюджетных услуг, и автономного учреждения за выполнение соглашения;
При подготовке использовались материалы, полученные в процессе работы над молодежным научным проектом Сибирского федерального университета «ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ВОПРОСОВ БЮДЖЕТНОГО И АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЙ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ». выполненному в рамках «Программы развития СФУ на 2007-2010 годы» (научный руководитель, к.ю.н., доцент Е.Р. Зайцева)
2. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.
2.1. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем изменения типа существующего федерального бюджетного или казенного учреждения принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, в отношении учреждения, находящегося в ведении этого органа или федеральных служб и агентств, подведомственных этому органу, а также федеральным органом государственной власти (государственным органом), руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федерального бюджетного или казенного учреждения, находящегося в его ведении.
2.2. Функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, созданного путем изменения типа существующего федерального бюджетного учреждения, реализует федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, тип которого был изменен.
2.4. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем учреждения автономного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации будут осуществляться федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в соответствии с Федеральным законом "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского", принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений этого федерального государственного бюджетного учреждения, внесенных федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.
2.5. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в соответствии с Федеральным законом "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского", принимается этим федеральным государственным бюджетным учреждением.
2.6. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем учреждения автономного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации будут осуществляться федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" в соответствии с Федеральным законом "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт", принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений этого федерального государственного бюджетного учреждения, внесенных федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.
2.7. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" в соответствии с Федеральным законом "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт", принимается этим федеральным государственным бюджетным учреждением.
3. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.
4. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.
6. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.
7. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, представленное в предусмотренной Правительством Российской Федерации форме , должно содержать:
1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг;
2) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа;
3) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения;
4) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения;
5) иные сведения.
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать:
1) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
2) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.
(см. текст в предыдущей редакции)
9.1. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, или муниципального учреждения также должно содержать сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения.
10. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.
11. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением.
12. Созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии с законодательством
1. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
2. Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
3. Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.1. Учредители автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), вправе заключать соглашения об открытии автономным учреждениям, находящимся в их ведении, лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства.
3.2. Открытие и ведение лицевых счетов автономным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства осуществляется в порядке , установленном Федеральным казначейством.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.3. Открытие и ведение лицевых счетов автономным учреждениям в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) осуществляется в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
3.4. Проведение кассовых операций со средствами автономных учреждений, которым открыты лицевые счета в соответствии с частями 3.2 и 3.3 настоящей статьи, осуществляется от имени и по поручению указанных учреждений территориальными органами Федерального казначейства, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в порядке , установленном соответственно Федеральным казначейством, финансовым органом субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в пределах остатка средств, отраженных на соответствующем лицевом счете.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.5. Счета, открываемые территориальным органам Федерального казначейства, финансовым органам субъектов Российской Федерации, муниципальных образований для учета операций со средствами, поступающими автономным учреждениям, обслуживаются учреждениями Центрального банка Российской Федерации, кредитными организациями без взимания платы.
3.6. Операции со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, учитываются на отдельных лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.7. Операции со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетного кодекса Российской Федерации, учитываются на открытых им в соответствии с частью 3 настоящей статьи счетах в кредитных организациях после проверки документов, подтверждающих произведенные кассовые расходы, в порядке, установленном соответствующим финансовым органом в соответствии с частью 3.10 настоящей статьи , или на отдельных лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Средства, учтенные на отдельных лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, могут быть направлены на возмещение кассовых расходов, произведенных учреждениями со счетов, открытых им в кредитных организациях, или с лицевых счетов автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований для учета операций со средствами, получаемыми автономными учреждениями от приносящей доход деятельности, и со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетного кодекса Российской Федерации, после проверки документов, подтверждающих подлежащие возмещению кассовые расходы, в порядке , установленном соответствующим финансовым органом в соответствии с частью 3.10 настоящей статьи .
(см. текст в предыдущей редакции)
3.8. Операции со средствами, поступающими автономным учреждениям в рамках обязательного медицинского страхования, учитываются на отдельных лицевых счетах автономных учреждений для учета операций со средствами обязательного медицинского страхования, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
3.9. Расходы автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные автономными учреждениями в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также средства, поступающие этим учреждениям в рамках обязательного медицинского страхования, учитываемые на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляются без представления ими в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, если иное не установлено федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований соответственно.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.10. Расходы автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные автономными учреждениями в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, соответствия требованиям, установленным частью 3.11-1 настоящей статьи, и соответствия содержания данных операций целям предоставления субсидий и бюджетных инвестиций в порядке , установленном соответствующим финансовым органом, для санкционирования этих расходов.
(см. текст в предыдущей редакции)
(см. текст в предыдущей редакции)
3.11-1. Автономные учреждения при заключении контрактов (договоров) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, предусматривающих авансовые платежи, соблюдают требования, определенные нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, для получателей средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
3.12. Автономные учреждения осуществляют в порядке , установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной форме.
3.13. Финансовое обеспечение осуществления автономными учреждениями полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной форме, осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
3.14. Операции со средствами, осуществляемые автономными учреждениями в случаях и в порядке, которые установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовыми актами местной администрации муниципального образования, от имени и по поручению соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, и операции по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной форме, учитываются на лицевом счете, открытом соответствующему органу государственной власти (государственному органу), органу местного самоуправления как получателю бюджетных средств.
3.15. Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, используются в очередном финансовом году в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения для достижения целей, ради которых это учреждение создано, при достижении автономным учреждением показателей государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), характеризующих объем государственной (муниципальной) услуги (работы). Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований может быть предусмотрен возврат в соответствующий бюджет остатка субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания соответственно федеральными автономными учреждениями, автономными учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными автономными учреждениями в объеме, соответствующем не достигнутым показателям государственного (муниципального) задания указанными учреждениями.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.16. Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, поступающих автономному учреждению в рамках обязательного медицинского страхования, используются в очередном финансовом году на те же цели.
3.17. Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат перечислению автономным учреждением в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.18. Остатки средств, предусмотренные частью 3.17 настоящей статьи, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться автономными учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения.
(см. текст в предыдущей редакции)
3.19. Обращение взыскания на средства автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному частью 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" для бюджетных учреждений.
3.19-1. Установить, что остатки средств федеральных автономных учреждений, автономных учреждений, созданных субъектами Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, на счетах территориальных органов Федерального казначейства, финансовых органов указанных субъектов Российской Федерации, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, на которых отражаются операции со средствами данных автономных учреждений, могут перечисляться с указанных счетов в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации с их возвратом на счета, с которых они были ранее перечислены в соответствии с настоящей частью, в том числе в целях исполнения расчетных документов, представленных автономными учреждениями, указанными в настоящей части, в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы указанных субъектов Российской Федерации в сроки, предусмотренные частью 3.21 настоящей статьи, в порядке, установленном соответственно Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами указанных субъектов Российской Федерации.
3.20. Установить, что остатки средств автономных учреждений, созданных субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, за исключением остатков средств автономных учреждений, созданных субъектами Российской Федерации и указанных в части 3.19-1 настоящей статьи, на счетах территориальных органов Федерального казначейства (открытых в случаях, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи), финансовых органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, на которых отражаются операции со средствами автономных учреждений, могут перечисляться с указанных счетов в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации с их возвратом на счета, с которых они были ранее перечислены в соответствии с настоящей частью, в целях исполнения расчетных документов, представленных автономными учреждениями, указанными в настоящей части, в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы указанных субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сроки, предусмотренные
Государственными являются все учреждения, находящиеся в федеральной или региональной собственности и финансируемые из федерального и региональных бюджетов.
Муниципальными называются те учреждения, собственником которых является муниципальное образование и которые финансируются из местных бюджетов.
Каждое государственное или муниципальное учреждение должно иметь утвержденный учредителем и зарегистрированный в установленном порядке устав, бюджетную смету или план финансово-хозяйственной деятельности, самостоятельный баланс, а также имущество в оперативном управлении.
Государственные и муниципальные учреждения подразделяются на три типа:
Казенные;
Бюджетные;
Автономные.
Согласно ст. 6 БК РФ, казенные учреждения - это государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Законом № 83-ФЗ установлено, что статус казенных учреждений должны иметь:
Управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
Учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
Учреждения МВД, Главного управления специальных программ Президента РФ, ФМС (Федеральная миграционная служба), ФТС, ФСБ, СВР (Служба внешней разведки), ФСО (Федеральная служба охраны), специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
Психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Казенные учреждения, являясь некоммерческими организациями, имеют ряд присущих именно им признаков:
1) цель создания - осуществление управленческих, социально-культурных, научных и иных функций некоммерческого характера;
2) учредитель такого учреждения - органы государственного управления и органы местного самоуправления;
3) закрепление имущества - на праве оперативного управления;
4) источники финансирования - средства соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
5) наличие бюджетной сметы, объем которой устанавливается учредителем, в том числе и на основе государственного задания;
6) высокая степень государственной регламентации их финансовой деятельности и низкий уровень самостоятельности при исполнении бюджетной сметы;
7) операции с бюджетными средствами проводятся через открытые им в казначейских органах лицевые счета;
8) отсутствие прав на предоставление и получение кредитов (займов), приобретение ценных бумаг;
9) зачисление в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ внебюджетных поступлений от приносящей доход деятельности за исключением учреждений системы исполнения наказаний, где такие доходы в полном объеме направляются на финансовое обеспечение их функций сверх бюджетных ассигнований;
10) закрепление в уставе позиции о субсидиарной ответственности по обязательствам казенного учреждения публично-правового образования в лице органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя;
11) особый порядок ведения бухгалтерского учета в соответствии с приказом Минфина России от 6 декабря 2010 г. № 162н "Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению".
По функциональному признаку все государственные и муниципальные учреждения подразделяются:
На органы государственного управления и местного самоуправления. Например, это Администрация Президента РФ, Минфин России, федеральные агентства, администрация муниципального образования "Волховский район Ленинградской области" и т.п.;
Судебные органы, включающие, к примеру, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, суды общей юрисдикции и т.п.;
Военные, образовательные, медицинские и другие учреждения.
На примере сферы образования рассмотрим другой принцип группировки учреждений. В зависимости от реализуемой программы образовательные учреждения группируются в определенные типы учреждений, функционирующих в соответствии с утвержденными Правительством РФ типовыми положениями:
Дошкольные;
Общеобразовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
Начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;
Дополнительного образования взрослых;
Дополнительного образования детей;
Специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;
Для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);
Другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
В свою очередь, в составе типовой группы учреждений могут функционировать отдельные виды учреждений. Например, к общеобразовательным учреждениям относятся школы, гимназии, лицеи, школы-интернаты, вечерние школы.
В отличие от образования для других отраслей бюджетного сектора типовые положения не утверждаются, а их деятельность регламентируется уставами. Так, например, уставы всех государственных музеев напрямую утверждаются Правительством РФ.
Организационное построение государственной системы медицинских учреждений регулируется Минздравсоцразвития России путем утверждения соответствующей номенклатуры учреждений и правил их лицензирования. В соответствии с номенклатурой все учреждения сгруппированы в три крупных блока:
Лечебно-профилактические;
Государственной санитарно-эпидемиологической службы;
Аптечные.
В свою очередь, в каждую из перечисленных групп включаются учреждения определенных типов и видов, что свидетельствует о широко разветвленной структуре медицинских учреждений, название которых отражает специфику выполняемых ими функций. Например, к учреждениям охраны материнства и детства отнесены дома ребенка и родильные дома; диспансерами называются учреждения, специализирующиеся на отдельных видах заболеваний или видах деятельности (кожно-венерологические, наркологические и т.п.).
Ко второму типу государственных и муниципальных учреждений относятся бюджетные учреждения . К ним относятся некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответствующих органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Во многом признаки, права и обязанности бюджетных учреждений до 1 июля 2012 г. будут схожи с признаками, правами и обязанностями казенных учреждений. В частности, бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях будет осуществляться в том же, что и для казенных учреждений, порядке.
Следующий организационно-правовой тип - автономные учреждения. В Законе об автономных учреждениях приведено следующее определение: автономное учреждение (АУ) - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием (которые выступают его учредителем) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Помимо Закона об автономных учреждениях вопросы правового и финансового характера их функционирования изложены в следующих законодательных актах:
Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", где говорится, что при создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства;
БК РФ, которым установлено, что в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
НК РФ: при определении налоговой базы для исчисления налога на прибыль в доходную часть не включаются субсидии автономным учреждениям (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).
Все типы государственных и муниципальных учреждений обладают как общими, так и характерными признаками. Среди общих признаков необходимо отметить: наличие собственника имущества в лице органа государственной власти либо органа местного самоуправления; закрепление имущества на праве оперативного управления; закрепление земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования; выполнение государственного (муниципального) задания; публикацию отчетности в средствах массовой информации; лицензирование отдельных видов деятельности независимо от того, оплачиваются ли их услуги гражданам и юридическим лицам за счет бюджета или предоставляются на платной основе.
Лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим государственным органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежат лицензированию: образовательная деятельность, деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; медицинская и фармацевтическая деятельность и т.д.
Помимо лицензии потенциальные получатели бюджетных средств должны иметь и другие документы. Например, образовательные учреждения получают право выдавать документы государственного образца только после прохождения государственной аккредитации, которая проводится аккредитационным органом один раз в шесть лет в учреждениях начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования и в научных организациях; один раз в двенадцать лет - в иных образовательных учреждениях.
Учредитель сохраняет полный контроль за деятельностью руководителя учреждения, несмотря на то, что в отличие от руководителя казенного учреждения у руководителя бюджетного или автономного учреждения появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики оказания платных услуг.
В табл. 1.1.1 приведены основные различия между системами управления материальными и финансовыми ресурсами на уровне казенных, бюджетных и автономных учреждений.
Таблица 1.1. Основные различия казенных, бюджетных и автономных учреждений
Что такое государственные и муниципальные унитарные предприятия? В российском законодательстве, в частности, в Гражданском кодексе, есть определение данного термина. В соответствии с ним, государственные и муниципальные унитарные предприятия – это организации, созданные с целью решения основных задач государства и получения прибыли, но при этом не являющиеся собственниками имущества, закрепленного за ними. Распоряжаться им имеет право лишь непосредственно учредитель. Унитарными они названы потому, что имущество не может быть разделено на доли, акции, вклады и иные части. В названии данного субъекта непременно должно присутствовать указание собственника.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия делятся на 2 вида. Первый – организации, базирующиеся на праве хозяйственного ведения. Следует отметить, что сюда относят такие унитарные предприятия, как муниципальные. Они создаются после принятия соответствующего решения уполномоченным государственным органом или муниципалитетом. Второй вид – организации, базирующиеся на праве оперативного управления. Могут быть основаны лишь по решению правительства страны. Государственные и муниципальные унитарные предприятия в данном случае обладают довольно специфичным положением в правовом аспекте. Так, они создаются с целью оказания определенных услуг, выполнения работ или производства какой-либо продукции, что характерно для коммерческих организаций. В то же время, вся деятельность предприятия может быть основана на финансировании из средств бюджета.
В первую очередь, этот вид хозяйствующих субъектов имеет специальную правоспособность. То есть они созданы с целью выполнения определённых работ, оказания услуг или производства какой-то продукции, что является характерной чертой коммерческих организаций. Тем не менее, государственные и муниципальные унитарные предприятия вовсе не ограничены в правах на совершение тех или иных сделок. Так, например, они могут сдавать свободные помещения в аренду (если иное не предусмотрено уставом и другими нормативными актами). Другая особенность состоит в том, что такие хозяйствующие субъекты являются индивидуальными предприятиями. Третья специфическая черта данной разновидности предприятий связана с Гражданским кодексом. Особое внимание уделяется терминологии. Применительно к подобным организациям определение «предприятие» выступает субъектом гражданских прав, в иных случаях – это только объект правоотношений. Помимо всего прочего, они могут претендовать на целевое финансирование (сюда относятся дотационные отчисления, субсидирование, а также субвенции). Оно осуществляется для выполнения разнообразных программ. Преимущество отдается тем, которые имеют социальную направленность.
Отсюда следует четвертая особенность. Устав хозяйствующих субъектов унитарного типа должен включать информацию о непосредственном владельце имущества, источниках формирования уставного капитала и порядке его образования. Необходимо отметить, что предприятие не несет ответственность по обязательства собственника, но он отвечает за деятельность организации.
Здесь имеет место единоличный управленец, а не коллегиальный орган, как это бывает в иных случаях. Как правило, это директор. Человека на данную должность назначает собственник или специальный орган, обладающий соответствующими полномочиями.
Под термином «государственная корпорация» понимается некоммерческое учреждение, активы которого принадлежат РФ, созданное в целях осуществления общественно значимых функций, таких как, например, справедливое распределение финансовых ресурсов. На практике данная функция может выражаться в том, что государственные корпорации предоставляют рабочие места с хорошей зарплатой, стимулируя тем самым рост покупательной способности населения, или, например, в том, что соответствующего типа учреждения выступают крупными заказчиками для частных бизнесов, способствуя, в свою очередь, развитию предпринимательства. Госкорпорации стимулируют рост и модернизацию экономики в целом, способствуют выстраиванию активных международных связей РФ.
Госкорпорации, госкомпании и госпредприятия: соотношение понятий
Государственные корпорации и государственные компании - это 2 разновидности некоммерческих структур. Они в определенной степени отличаются, хотя и очень похожи. Прежде всего, следует отметить, что их деятельность регулируется одним и тем же источником права - Законом «О некоммерческих организациях».
Согласно его положениям, госкомпания - это НКО, которая не имеет членства, создана РФ на базе имущественных инвестиций в целях предоставления госуслуг и выполнения других функций при задействовании государственного имущества в форме доверительного управления. В свою очередь, госкорпорация - это также не имеющая членства НКО, созданная РФ на базе имущественного взноса, но уже для достижения социальных целей и для реализации, как мы отметили выше, общественно значимых функций. Оба типа государственных структур создаются на основе издания федеральных законов.
В свою очередь, госкорпорации и госпредприятия характеризуются еще более выраженными различиями. Первые имеют статус субъектов, учрежденных системой власти РФ. В свою очередь, госпредприятие - не то, что обязательно учреждено государством, но то, в котором ему принадлежит наибольшая доля акций. Совладельцами госпредприятия вполне могут быть и частные лица.
В свою очередь, различия между государственными корпорациями и предприятиями с трудом можно проследить на уровне организационно-правовых форм. Дело в том, что госкорпорации, в принципе, могут быть теми же хозяйственными обществами - открытыми или закрытыми, что и госпредприятия.
Некоторые юристы вместе с тем относят к категории государственных корпораций такого рода организации, как ФГУП. Госпредприятия в общем случае могут быть только хозяйственными обществами - такая форма, как унитарное предприятие, для них, как правило, не свойственна.
Однако есть эксперты, которые предпочитают разграничивать понятие «государственная корпорация» и ФГУП. Это связано с тем, что первые практически полностью неподконтрольны и неподотчетны государственным органам - исключением может быть необходимость периодического предоставления некоторых данных об осуществляемой деятельности Правительству РФ. В свою очередь, госструктуры могут иметь значительно больше полномочий в части управления ФГУПами.
Но, в целом, распространена точка зрения, согласно которой госкорпорация может быть представлена в любой организационно-правовой форме. Примеры госпредприятий - «Роснефть», РЖД, «Ростелеком». Примеры, в свою очередь, унитарных предприятий - «Почта России», Мосгортранс, агентство «ТАСС».
Так или иначе, но госпредприятия, государственные корпорации и государственные компании имеет смысл различать исходя из их фактического механизма учреждения. Который предопределяется прежде всего спецификой правового регулирования деятельности соответствующих организаций.
Особенности правового регулирования деятельности госкорпораций
Рассмотрим, таким образом, правовой аспект деятельности госкорпораций. Прежде всего стоит отметить, что государственные корпорации находятся в юрисдикции, прежде всего, гражданского права. То есть в сделках и иных правоотношениях выступают как юридически равноправный партнерам субъект. Однако правовой статус соответствующих организаций имеет ряд особенностей.
Прежде всего следует отметить, что государственные корпорации в России учреждаются на основании изданного федерального закона. Аспект деятельности соответствующих фирм в том, что они не наделены обязанностью отвечать по возникающим обязательствам РФ. И наоборот, государство не несет ответственности за работу госкорпораций. Исключением могут быть сценарии, при которых те или иные виды взаимной ответственности РФ и принадлежащих ей компаний прописаны в законе.
Привилегии госкорпораций
Еще один примечательный аспект деятельности госкорпораций - в отношении них не применимы положения законодательства, регулирующие банкротство. Кроме того, определенные привилегии соответствующего типа организации имеют в части отчетности:
- они не должны раскрывать информацию о работе подобно тому, как это обязаны делать хозяйственные общества;
- они в общем случае не имеют предписаний направлять отчет в государственные структуры, за исключением некоторых правительственных инстанций;
- госкорпорации имеют право проводить конкурсы в рамках механизма госзакупок исходя из самостоятельно устанавливаемых правил, которые не обязательно могут совпадать с нормами, утвержденными в законодательстве о государственных закупках.
Можно также обратить внимание на то, как формируются осуществляющие управление госкорпорациями органы. Государственные корпорации возглавляются руководителями в соответствии с нормами, которые, как и в случае с учреждением организаций соответствующего типа, определяются отдельным законом. Так, согласно положениям ряда НПА, во многих случаях глава госкорпорации может назначаться напрямую президентом РФ.
Когда в России появились госкорпорации?
Государственные корпорации как субъекты гражданского права в РФ начали появляться по факту внесения 8.07.1999 года корректировок в Закон, регулирующий деятельность некоммерческих организаций. Появилась, таким образом, база для легализации деятельности соответствующего типа учреждений.
Как считается, первой госкорпорацией России стало агентство «АРКО», занимающееся реструктуризацией банковских организаций - оно было зарегистрировано в 1999 году. Однако после того как было учреждено данное агентство, государственные корпорации достаточно долгое время были не самой популярной организационно-правовой формой бизнеса с участием государства. Только в 2007 году их популярность приобрела устойчивый рост.
Крупнейшие госкорпорации России
Какие сегодня существуют государственные корпорации в России? Список таковых относительно небольшой, но он, безусловно, не может рассматриваться как закрытый. В зависимости от задач, которые ставит перед собой государства, могут создаваться новые организации соответствующего типа, упраздняться действующие.
В числе крупнейших госкорпораций РФ сегодня:
- «Внешэкономбанк»;
- «Ростехнологии»;
- «Роснано»;
- «Росатом».
Можно отметить, что за строительство олимпийских объектов в Сочи отвечала госкорпорация «Олимпстрой». Значимой по масштабам деятельности корпорацией считается Фонд ЖКХ.
Перспективы госкорпораций в России
Насколько перспективно дальнейшее развитие таких форм предприятий, как государственные корпорации? На этот счет есть разные точки зрения.
Так, в последние несколько лет в СМИ появляются сообщения о том, что соответствующую организационно-правовую форму деятельности предприятий планируется отменить. В частности, в одну из концепций совершенствования законодательства, регулирующего деятельность юрлиц, были включены тезисы о необходимости рассмотрения преобразования госкорпораций в иные типы организационно-правовых форм предприятий. При этом те привилегии, что имеют госкорпорации в соответствии с текущим законодательством, предполагалось аннулировать.
Но пока что госкорпорации успешно функционируют. Правда, их деятельность находится под пристальным мониторингом правительства, стремящегося повышать эффективность деятельности соответствующих организаций. В частности, довольно активно корректируются текущие системы оплаты труда сотрудников госпредприятий.
Есть, к примеру, предложения о привязке компенсаций работников соответствующих организаций к фактическим результатам труда. Есть инициативы, в соответствии с которыми полномочия сотрудников госкорпораций предполагается приблизить к тем, что характеризуют деятельность госслужащих. Аналогично планировалось возложить на специалистов государственных компаний дополнительные ограничения, в частности те, что связаны с возможностью ведения коммерческой деятельности.
Отраслевая специфика развития госкорпораций
Есть тезисы о том, что деятельность госкорпораций должна регулироваться исходя из специфики конкретного сегмента их деятельности. Так, финансовые государственные корпорации, возможно, будут в большей степени совместимы с правовыми актами, строго регламентирующими их активности. Инновационные госкорпорации, в свою очередь, возможно, будет не столь приемлемо регулировать жестко.
Аналогично отраслевой подход можно адаптировать к деятельности иных структур, таких как, например, отвечающий за развитие ЖКХ фонд. Государственные корпорации, таким образом, как формы деятельности сохраняют актуальность и имеют хорошие, как считают многие аналитики, перспективы развития.
Специфика зарубежных госкорпораций
Изучив специфику деятельности госкорпораций РФ, рассмотрим то, как работают соответствующие типы предприятий за рубежом. Учреждение подобных организаций предусматривает, конечно же, не только российская политическая система. Государственные корпорации есть во многих странах мира. Например, в США.
В числе самых известных американских госкорпораций - Amtrak. Данная фирма занимается оказанием услуг в сфере пассажирских перевозок на железных дорогах США. Учреждена она в 1971 году. Примечательно, что российские и американские госкорпорации в некоторой степени схожи в таком аспекте, как создание, - государственные корпорации в обеих странах формируются на основе принятых нормативно-правовых актов. Так, фирма Amtrak была учреждена постановлением Конгресса США.
Еще одна крупная американская госкорпорация - OPIC, осуществляющая инвестирование в зарубежные проекты. Как и Amtrak, была основана в 1971 году. Некоторые эксперты рассматривают ее как агентство, подотчетное правительству США, - в данном аспекте мы можем проследить различие между российскими и американскими организациями соответствующего типа. Несмотря на то что их в некотором смысле сближает такой аспект, как создание, государственные корпорации США могут быть в большей степени подотчетны органам государственной власти. В свою очередь, по закону госкорпорации РФ, как мы знаем, менее зависимы от системы государственного управления.
К слову, можно отметить, что классификация организаций соответствующего типа в США осуществляется по более сложной схеме, чем в РФ. Например, в Америке есть госкорпорации, спонсируемые правительством, - в России их прямой аналог на уровне федерального законодательства не определен.
Итак, мы рассмотрели сущность понятия «государственные корпорации». Примеры и характеристика соответствующих учреждений нами также были исследованы. Какие выводы мы можем сделать?
Прежде всего следует понимать, что госкорпорация и госпредприятие - не одно и то же. В достаточной мере близким первому термину по смыслу является понятие госкомпании. В частности, регулируются оба типа организаций положениями одного и того же закона. Однако стоит отметить, что исследованные нами термины, такие как «госкорпорация», «госпредприятие», а также «госкомпания», часто рассматриваются как синонимы. С юридической точки зрения это не вполне корректно, но в целом допустимо в силу того, что соответствующие понятия действительно очень близки.
Государственные корпорации в России, список которых достаточно регулярно корректируется, согласно приоритетам и динамике законотворческой деятельности органов власти являются, несмотря на тезисы о возможности упразднения соответствующего типа юрлиц, в достаточной мере перспективной формой работы предприятия.
Однако успешное развитие госкорпораций РФ во многом зависит от качества регулирующего законодательства, особенно в части определения критериев эффективности работы данных организаций. Популярен подход, в соответствии с которым оценка работы госкорпораций должна осуществляться по отраслевому принципу, исходя из конкретного сегмента деятельности учреждения. Также распространены тезисы о необходимости приблизить схемы регулирования деятельности государственных корпораций к тем, что характеризуют работу собственно органов власти.
Госкорпорации успешно развиваются не только в России, но и за рубежом. В частности, большое количество соответствующего типа учреждений функционирует в США. При этом их статус может иметь как признаки схожести с тем, что характеризует российские госкорпорации, так и существенные различия относительно модели работы государственных предприятий РФ.
