1. Территориальная основа местного самоуправления: понятие и структура

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных зако­нодательством России муниципально-правовых норм, за­крепляющих и регулирующих территориальную орга­низацию местного самоуправления.

Основной принцип территориальной основы местного самоуправления закреплен в Конституции Российской Федерации, где установлено, что местное самоуправле­ние осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и мест­ных традиций, а изменение границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление, допуска­ется с учетом мнения населения соответствующих тер­риторий (ст. 131). Отсюда следует, что Конституция в качестве территориальной основы местного самоуправле­ния определила в первую очередь городские и сельские поселения, при этом допуская одновременно осуществле­ние местного самоуправления и на иных территориях.

Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил указанный выше принцип, где указал, что мест­ное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и конкретизировал понятие «другие территории». В частности к иным территориям этот за­кон отнес муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального" зна­чения. Это означает, что в нашей стране установлены два взаимосвязанных принципа территориальной орга­низации местного самоуправления - это поселенческий и территориальный

Указанным законом также дополнена норма Консти­туции РФ об изменении границ территорий муниципаль­ных образований, где указано, что они устанавливаются и изменяются, в соответствии с требованиями, предусмот­ренными статьями 11-13 данного Федерального закона.

Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России означает, что все субъекты мест­ного самоуправления обязаны обеспечить населению со­ответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. В настоящее время почти все территории, в границах которых осуществля­ется местное самоуправление, представляют собой адми­нистративно-территориальные единицы (муниципальные районы, города, поселки, городские округа, деревни, ху­тора, кишлаки, аулы и другие поселения). При этом, существует определенной противоречие в разрез иным установленным положениям территориальной организа­ции местного самоуправления в России. Речь идет о том, что в настоящее время такие территории, как леса, бо­лота, иные труднодоступные местности, не включаются в состав территорий муниципальных образований, а от­несены законодательством к межселенным территориям.

С октября 2003 года на всей территории Российской Федерации проводится реформирование системы мест­ного самоуправления, соответственно затрагиваются и территориальные вопросы. Во всех субъектах Россий­ской Федерации, за исключением городов федерального значения, организована двухуровневая система местно­го самоуправления, Основным звеном среди муниципаль­ных образований являются поселения, большинство из которых, как показывает статистика, - сельские. По состоянию на 1 марта 2005 года работы по установле­нию границ муниципальных образований в Российской Федерации в полном соответствии с требованиями Фе­дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были в основном завершены. На эту дату муниципальных об­разований в России - 24510. Из них муниципальных районов - 1819, городских округов - 520, городских поселений - 1823, сельских поселений - 20112, внут­ригородских территорий городов федерального значе­ния - 236. Статистические данные показывают, что количество муниципальных образований по сравнению с данными на 1 сентября 2004 г., увеличилось более чем в два раза.

Вышеизложенные принципы можно объединить в одну общую группу принципов, которую можно обозначить как принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований.

Глава 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» позволяет выявить и иные группы принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. К этим принципам можно от­нести: принципы, регламентирующие порядок установ­ления и изменения границ муниципальных образований и принципы, которые устанавливают состав территории муниципальных образований.

2.Границы муниципальных образований

Согласно Конституции России изменение границ тер­риторий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление, допускается с учетом мнения населения соответ­ствующих территорий.

Детально вопросы установления и изменения границ муниципальных образований регламентированы в Феде­ральном законе «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации». В час­тности в статье 11 закона указано, что границы муници­пальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации раз­граничивается между поселениями. Территории с низ­кой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3, могут не включать­ся в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением терри­торий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сло­жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традици­онного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли неза­висимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответ­ствии с генеральным планом городского поселения тер­ритории, предназначенные для развития его социаль­ной, транспортной и иной инфраструктуры (включая тер­ритории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут вхо­дить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - бо­лее 3000 человек) и (или) объединенные общей террито­рией несколько сельских населенных пунктов с числен­ностью населения менее 1000 человек каждый (для тер­ритории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью насе­ления менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плот­ности населения субъекта Российской Федерации и до­ступности территории поселения может наделяться сель­ский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек мо­жет не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территории с низкой плотностью сельского населения, а также в Удаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавлива­лся с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муници­пального района, а также для осуществления на всей Территории муниципального района отдельных государ­ственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить состав территории муниципального района. В дополнение к вышеизложенному, следует указать, законодательством России установлено также, что изменение границ муниципального образования осуще­ствляется законом субъекта РФ по инициативе населе­ния, органов местного самоуправления, органов госу­дарственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеуказан­ными нормами. Инициатива населения.об изменении границ муниципального образования реализуется в по­рядке, установленном федеральным законом и прини­маемым в соответствии с ним законом субъекта Россий­ской Федерации для выдвижения инициативы проведе­ния местного референдума. Инициатива органов мест­ного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования офор­мляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. За­кон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период изби­рательной кампании по выборам органа местного само­управления данного муниципального образования, в пе­риод кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, поселе­ний, влекущее отнесение территорий отдельных входя­щих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуще­ствляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представитель­ных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соот­ветственно к территориям других муниципальных райо­нов или поселений, осуществляется с учетом мнения на­селения, выраженного представительными органами со­ответствующих муниципальных районов и поселений.

3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Как было рассмотрено ранее, статистика показывает, что количество муниципальных образований в Российской Федерации подвижно. Причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, а также изменению статуса действующих муниципаль­ных образований, упразднению некоторых из них. Все то требует нормативно-правового упорядочения. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование муниципальных образований», «упразднение муниципальных образований» и «преобразование муниципальных образований». Образование муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Юридически создание нового муниципального образования закрепляется в законе субъекта РФ о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего с обязательным учетом мнения населения соответствующих территорий по инициативе населения, органов местного само­управления, а также органов государственной власти. Окончательно процесс создания нового муниципального образования в соответствии с Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации фиксируется в государственном реестре. Ведение реестра возложено на Министерство юстиции РФ.

Вопросы об образовании внутригородских муниципальных образований и установлении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей террито­рии представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города и порядке, определенном законами субъектов РФ.

Образование муниципальных образований может про­текать в формах объединения, разделения и выделения муниципальных образований, а также придания статуса муниципального образования вновь возникшим населен­ным пунктам.

Упразднение муниципальных образований - это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Это про­цесс прекращения муниципального образования в связи с утратой признака населенности. Упразднение муници­пального образования закрепляется в законе субъекта России и завершается процедурой исключения соответ­ствующего муниципального образования из государствен­ного реестра. При этом следует иметь в виду, что терри­тория упраздняемого муниципального образования мо­жет попасть в разряд межселенных территорий, либо быть включена в территорию сопредельного муниципаль­ного образования или разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

Что касается вопроса о преобразовании муниципаль­ных образований» следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в отли­чие от закона 1995г. уже не относит к компетенции органов государственной власти регулирование данного вопроса. Этот закон по иному трактует понятие «преоб­разование муниципального образования», в частности этот процесс включает в себя объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наде­лением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Из указанного определе­ния следует, что преобразование муниципальных обра­зований может осуществляться тремя путями, а именно:

Объединения муниципальных образований;

Разделения муниципальных образований;

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лише­нием его статуса городского округа.

Статьей 13 Закона 2003 г.. установлено, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения о преоб­разовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. При этом закон субъекта РФ о преобразовании му­ниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа ме­стного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований - это сли­яние двух или более муниципальных образований в одно в новое муниципальное образование путем прекращения объединяющих муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муници­пальному образованию.

Разделение - это процесс прекращения муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципально­го образования вновь создаваемым муниципальным об­разованиям,

Объединение двух и более поселений, не влекущее из­менения границ иных муниципальных образований, осу­ществляется с согласия населения каждого из поселе­ний, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населе­ния, выраженного представительными органами каждо­го из объединяемых муниципальных районов. Разделе­ние муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным ор­ганом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с на­делением его данным статусом либо лишением его этого статуса осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего го­родского поселения, а также с согласия населения муни­ципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района, выявляются путем голосования и проводимого раздельно на террито­рии городского поселения и на территории муниципаль­ного района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсут­ствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Разработана государственным учреждением
Ленинградской области "Государственный экспертный институт
регионального законодательства" при содействии комитета
по взаимодействию с органами местного самоуправления
Ленинградской области

Методология преобразования муниципальных образований Ленинградской области

I. Законодательство в сфере преобразования муниципальных образований

Правовые отношения в сфере преобразования муниципальных образований Ленинградской области (далее - преобразование муниципальных образований, преобразование) регулируются следующими законодательными актами:

1. Конституция Российской Федерации ;

2. Федеральный закон от 5 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ);

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ);

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ);

5. Областной закон от 9 июня 2007 года N 93-оз "О местном референдуме в Ленинградской области" (далее - областной закон N 93-оз);

6. Областной закон от 31 марта 2005 года N 21-оз "О наименованиях органов местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 21-оз);

7. Областной закон от 30 мая 2005 года N 37-оз "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" (далее - областной закон N 37-оз);

8. Областной закон от 13 октября 2006 года N 113-оз "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 113-оз).

II. Виды преобразования

В соответствии со преобразованием является:

- объединение муниципальных образований,

- разделение муниципальных образований,

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Особенности объединения:

- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 , по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, либо на сходах граждан;

- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Особенности разделения:

- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, либо на сходах граждан;

- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Особенности изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа:

- изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях:







- разделения муниципального района (часть 8 ).

III. Общий порядок преобразования

Общий порядок преобразования муниципальных образований определяется З .

В соответствии с указанной статьей преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Инициатива населения о преобразовании реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

IV. Подготовительные мероприятия и обеспечение публичности

Комплекс подготовительных мероприятий, направленных на реализацию процедуры преобразования и обеспечивающих ее публичность, должен включать в себя:

- анализ территориальных основ организации местного самоуправления, выявление предпосылок для преобразования и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения;

- предварительное изучение мнения населения по вопросу преобразования;

- информирование населения о предстоящем преобразовании, проведение разъяснительной работы с населением;

- проведение публичных слушаний.

Отработки и доведения до сведения населения требуют вопросы о наименовании, статусе и границах нового (новых) муниципальных образований, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с преобразованием, вопросы о правопреемстве, о необходимости внесения изменений в местные бюджеты, о предполагаемых сроках проведения голосования по вопросу о преобразовании, формулировка вопросов, которые подлежат вынесению на голосование.

В соответствии со вопросы о преобразовании муниципального образования подлежат вынесению на публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

V. Выдвижение инициативы о преобразовании

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-Ф З инициатива населения о преобразовании реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Согласно статье 14 Федерального закона N 67-Ф З для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению местного референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.

Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 Федерального закона N 67-Ф З.

Для назначения местного референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

На основании статьи 7 областного закона N 93-о з решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме. В поддержку инициативы граждан по проведению местного референдума собираются подписи участников местного референдума в количестве пяти процентов от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума в соответствии с Федеральным законом N 67-Ф З, областным законом N 93-о з, и которое не может быть менее 25 подписей.

В соответствии со статьей 8 областного закона N 93-о з каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по его проведению в количестве 20 человек, имеющих право на участие в местном референдуме, для выдвижения инициативы его проведения.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению местного референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

- в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям Федерального закона N 67-Ф З, областного закона N 93-о з и устава муниципального образования - о направлении их в соответствующий представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении местного референдума;

- в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона N 93-о з в порядке и сроки, которые установлены уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям областного закона N 93-о з, муниципальная комиссия местного референдума осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума принимается муниципальной комиссией местного референдума в течение 15 дней со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям областного закона N 93-оз .

2. Выдвижение инициативы органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

VI. Получение согласия (выявление мнения) населения на преобразование

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-Ф З голосование по вопросу преобразования распространяется на случаи:

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;

- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений;

- изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Согласно статье 24 Федерального закона 131-Ф З голосование по вопросу преобразования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом N 131-Ф З.

При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросу преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Согласно статье 22 Федерального закона N 131-Ф З решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (статьей 7 областного закона N 93-о з указанное количество подписей установлено в размере 5 процентов).

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со статьей 11 областного закона N 93-о з в случае наличия необходимого количества действительных и достоверных подписей участников местного референдума муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению местного референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет подписные листы, экземпляр протокола об итогах сбора подписей и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении местного референдума. Копия постановления муниципальной комиссии местного референдума направляется также инициативной группе по проведению местного референдума.

В случае отказа в проведении местного референдума муниципальная комиссия местного референдума обязана в течение одних суток с момента принятия решения об отказе выдать уполномоченному представителю инициативной группы по проведению местного референдума копию решения муниципальной комиссии местного референдума с изложением оснований отказа.

Голосование на местном референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Голосование должно быть проведено не позднее 90 дней и не ранее 70 дней со дня принятия решения о назначении местного референдума. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования и не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Голосование проводится в порядке, определенном статьями 61-69 Федерального закона N 67-ФЗ и статьями 33-39 областного закона N 93-оз.

Согласно статье 24 Федерального закона N 131-ФЗ голосование по вопросу преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со статьей 40 областного закона N 93-оз на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из участковых комиссий местного референдума, результаты местного референдума путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет муниципальная комиссия местного референдума. О результатах местного референдума составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица. На основании протокола о результатах местного референдума муниципальная комиссия местного референдума принимает решение о результатах местного референдума.

Муниципальная комиссия признает местный референдум состоявшимся, если в нем приняло участие более половины участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на территории проведения местного референдума.

Муниципальная комиссия признает решение принятым на местном референдуме, если за это решение проголосовало более половины участников местного референдума, принявших участие в голосовании.

Муниципальная комиссия местного референдума признает итоги голосования, результаты местного референдума недействительными:

- в случае если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;

- в случае если они признаны недействительными на части участков местного референдума, списки участников местного референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть общего числа участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе местного референдума;

- по решению суда.

Документация комиссий местного референдума всех уровней, включая подписные листы с подписями участников местного референдума, бюллетени и списки участников местного референдума, подлежит хранению в течение двух лет, а протоколы об итогах голосования и сводные таблицы комиссий местного референдума - в течение пяти лет со дня опубликования итогов голосования и результатов местного референдума.

В соответствии со статьей 41 областного закона N 93-оз муниципальная комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов местного референдума.

Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о числе голосов участников местного референдума, поданных по позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против"), осуществляется муниципальной комиссией местного референдума не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение двух месяцев со дня голосования осуществляет официальное опубликование (обнародование) полных данных, которые содержатся в протоколах участковых комиссий местного референдума и на основании которых определялись итоги голосования в участковых комиссиях местного референдума.

2. Сход граждан

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ решение о преобразовании принимается на сходе граждан в случае:

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек);

- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений (если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек).

Согласно статье 25 Федерального закона N 131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

3. Опрос граждан

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ мнение населения выявляется в случае:

- объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;

- разделения муниципального района.

Согласно статье 31 Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

- дата и сроки проведения опроса;

- формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого(предлагаемых) при проведении опроса;

- методика проведения опроса;

- форма опросного листа;

- минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета.

VII. Закон о преобразовании

Следствием принятия положительного решения о преобразовании является последующая необходимость формирования органов местного самоуправления, местного бюджета, муниципальной собственности, принятие уставов и других муниципальных правовых актов муниципальных образований, возникших в результате преобразования, решение вопросов правопреемства и ряда других вопросов.

В соответствии с частью 2 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Порядок разработки и принятия законов субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации , Федеральным законом N 184-ФЗ , конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Вопросы, подлежащие урегулированию законом субъекта Российской Федерации, определены Федеральным законом N 131-ФЗ .

Так, в соответствии с абзацем 5 части 5 , законом субъекта Российской Федерации устанавливаются:

численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования (в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления).

Кроме того, анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ даст основания для следующих выводов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктурой, и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Ряд норм Федерального закона N 131-ФЗ (часть 2 статьи 11 , часть 7 статьи 13 , часть 1 статьи 87 и ряд других) содержит указание на то, что наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Важное значение в процессе преобразования законодательство отводит дате (дню) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования, определяя эту дату своеобразной отправной точкой в данном процессе. Так, например, в соответствии с частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ , выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня создания вновь образованного муниципального образования. До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения данного муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания муниципального образования вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Несмотря на важность определения даты создания вновь образованного муниципального образования, законодательство при этом но останавливает, как и в каком порядке определяется данная дата.

С учетом того, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, полагаем, что данный закон должен определять также и дату (день) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством законом субъекта Российской Федерации о преобразовании должны быть урегулированы вопросы о дате (дне) создания, статусе, границах, административном центре, а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления также о численности и сроке полномочий депутатов представительного органа первого созыва, о порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы муниципального образования (образований), созданного (созданных) в результате преобразования.

VIII. Правопреемство при преобразовании муниципальных образований

В случае невозможности осуществления органом власти властных полномочий в связи с его реорганизацией или ликвидацией, в целях непрерывного осуществления этих полномочий, должна быть обеспечена преемственность в части дальнейшего их осуществления. Преемственность обеспечивается путем передачи прав и обязанностей прежнего органа в порядке правопреемства иному, уже существующему или вновь созданному органу (органам) власти.

Одним из случаев невозможности осуществления властных или административно-распорядительных полномочий является невозможность их осуществления в связи с преобразованием муниципальных образований. В этом случае также должна быть обеспечена преемственность в части осуществления этих полномочий.

Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход прав, обязанностей от одного муниципального образования - правопредшественника к другому муниципальному образованию - правопреемнику.

Муниципальными образованиями - правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся или меняющие статус муниципальные образования. Муниципальными образованиями - правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения или изменения статуса.

Вопросы правопреемства при преобразовании муниципальных образований урегулированы частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

Так, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления. которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием. соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

IX. Организационные мероприятия, осуществляемые при преобразовании

В соответствии со структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ .

Структура органов местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования регламентирован частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

2. Формирование представительного органа

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Муниципальные выборы проводятся в порядке, определенном Федеральным законом N 67-ФЗ и областным законом N 113-оз .

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ . Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Представительный орган муниципального района:

- может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 Федерального закона N 131-ФЗ ;

- может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

В случае преобразования муниципального района и досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Согласно представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Численность и срок полномочий представительного органа первого созыва вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

3. Формирование иных органов местного самоуправления

1) Глава муниципального образования

В соответствии со статьей 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования.

В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования:

- избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

- в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

- в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

- не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

- в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений исполняет полномочия его председателя.

Указанные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок избрания и срок полномочий первого главы вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

Выборы главы муниципального образования проводятся в порядке, определенном Федеральным законом N 67-ФЗ и областным законом N 113-оз .

2) Глава местной администрации

В соответствии со главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Порядок назначения главы местной администрации муниципального образования определяется также статьей 5 областного закона N 37-оз , согласно которой при формировании конкурсной комиссии городского, сельского поселения Губернатор Ленинградской области вправе представить до 50 процентов кандидатов в члены конкурсной комиссии городского, сельского поселения для назначения их представительным органом городского, сельского поселения.

3) Местная администрация

В соответствии со статьей 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

4. Разработка и принятие устава муниципального образования

В соответствии со статьей 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования подлежит вынесению на публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Согласно статье 44 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

5. Разработка и принятие муниципальных правовых актов

Разработка и принятие муниципальных правовых актов при преобразовании муниципальных образований должна осуществляться с учетом положений о правопреемстве, предусмотренных частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

В соответствии с указанной нормой до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Таким образом, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов в целях решения вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Указанные муниципальные правовые акты действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Соответственно, органы местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования после их формирования осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения и в целях их решения осуществляют издание муниципальных правовых актов.

6. Формирование и утверждение местного бюджета

Формирование местного бюджета осуществляется в порядке, предусмотренном и Бюджетным кодексом Российской Федерации .

В соответствии со статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета подлежит вынесению на публичные слушания.

Согласно статье 35 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 52 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета и решение о его утверждении подлежат официальному опубликованию.

7. Формирование состава муниципальной собственности

Перечень муниципального имущества определен статьей 50 Федерального закона N 131-ФЗ .

В случае преобразования муниципальных образований имущество муниципального образования - правопредшественника переходит муниципальному образованию - правопреемнику в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации , которым определены общие правила правопреемства, а также Федеральным законом N 131-ФЗ , в том числе с учетом положений о правопреемстве, определенными статьей 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении муниципальных учреждений, предприятий и организаций ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

8. Корректировка законодательства субъекта
Российской Федерации

Преобразование муниципальных образований влечет за собой необходимость определенной корректировки законодательства субъекта Российской Федерации.

Помимо принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании потребуется изменение ряда действующих законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации.

Так, например, потребует корректировки закон субъекта Российской Федерации об установлении границ и наделении соответствующим статусом преобразуемых муниципальных образований.

Если преобразование предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года, потребуется внесение изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год.

Возможно, потребуют отмены или корректировки законы субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, а также другие законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

9. Иные вопросы

В том случае, если представительный орган муниципального района сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, в случае преобразования поселений, входящих в состав муниципального района, потребует своего изменения в соответствии с порядком формирования представительного органа муниципального района и персональный состав указанного органа.

В данном разделе рассмотрены основные и наиболее важнейшие вопросы, решение которых требуется в процессе преобразования муниципальных образований.

Перечень рассмотренных вопросов не является исчерпывающим, поскольку в ходе реализации этого процесса могут возникать и иные вопросы, требующие своего разрешения, в том числе, связанные со спецификой каждого конкретного случая преобразования.

X. Начало функционирования вновь образованного муниципального образования

По мере их формирования к реализации своих полномочий в полном объеме приступают вновь сформированные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вновь образованных в результате преобразования муниципальных образований.

Помимо текущих задач по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий задачей вновь сформированных органов и должностных лиц местного самоуправления должна стать также реализация решений, принятых в процессе преобразования.

Приложение к Методологии. Этапы преобразования

Приложение

Этап I. Предварительный этап

1. Анализ территориальных основ организации местного самоуправления, выявление предпосылок для преобразования. Доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.

2. Предварительное изучение мнения населения по вопросу преобразования муниципальных образований.

3. Информирование населения о предстоящем преобразовании, проведение разъяснительной работы с населением.

4. Проведение публичных слушаний.

Этап II. Реализация инициативы

А. Преобразование по инициативе населения

1. Выдвижение инициативы.

2. Реализация инициативы.

Б. Преобразование по инициативе органов местного
самоуправления, органов государственной власти

1. Разъяснительная работа с населением: разъяснение выдвигаемых инициатив, доведение до сведения населения возможных последствий преобразования.

2. Принятие решения о выдвижении инициативы.

Этап III. Закон о преобразовании

1. Подготовка проекта закона о преобразовании.

2. Принятие закона о преобразовании.

Этап IV. Организационные мероприятия, осуществляемые при преобразовании

1. Определение структуры органов местного самоуправления.

2. Формирование представительного органа.

3. Формирование иных органов местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация).

4. Разработка и принятие устава муниципального образования.

5. Разработка и принятие муниципальных правовых актов.

6. Формирование и утверждение местного бюджета.

7. Формирование состава муниципальной собственности.

8. Корректировка законодательства субъекта Российской Федерации.

9. Решение иных вопросов.

Этап V. Начало функционирования вновь образованного муниципального образования

1. Начало функционирования вновь сформированных органов местного самоуправления в полном объеме.

2. Реализация решений, принятых в процессе преобразования.

Официальный
электронный текст
ИПС "Кодекс"

Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
"Вестник Правительства
Ленинградской области", N 40,
22 июля 2009 года

При изменении границ между субъектами РФ требования статей 12 и 13 закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 10 ФЗ).

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан , проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 13.2 закона). В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Преобразование муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований является (ст. 13 закона):

1. объединение муниципальных образований,
2. разделение муниципальных образований,
3. изменение статуса (городского поселения - в связи с наделением его статусом сельского поселения, городского округа либо лишением его статуса городского округа; сельского поселения - в связи с наделением его статусом городского поселения; городского округа - в связи с наделением (либо лишением) его статусом городского округа с внутригородским делением;
4. присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г.. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение двух и более внутригородских районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Объединение двух и более муниципальных районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципльных образований

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном настоящим ФЗ.

1. территория субъекта РФ разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;
2. территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3. территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4. территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа;
5. в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
6. в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
7. в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый);
8. законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, городских округов;
9. сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
10. в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности сельского населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
11. административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу;
12. границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы городского округа, муниципального района - с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений (населенных пунктов), входящих в их состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
13. территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, городского округа;
14. территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
15. территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
16. границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
17. границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
18. территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Изменение границ муниципального образования

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе:

• населения;
• органов местного самоуправления;
• органов государственной власти субъекта РФ;
• федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ городских округов , влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений , не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п. 6 ч. 1 ст. 11 закона, после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией РФ. Так, ст. 12 Конституции РФ гарантированы местное самоуправление, его самостоятельность и независимость от органов государственной власти. В отдельной главе Конституции РФ (глава 8 «Местное самоуправление») определены главные права местного самоуправления: а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов преобразования муниципальных образований, осуществляемого в целях укрупнения муниципальных образований, необходимо начать с определения типов субъектов, которые участвуют в муниципальных правоотношениях. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) [Федеральный закон №131-ФЗ] выделяет шесть видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения и которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве:

• - городские округа;
• - муниципальные районы;
• - городские и сельские поселения;
• - городской округ с внутригородским делением;
• - внутригородской район городского округа с внутригородским делением;
• - внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одним из важнейших элементов правового статуса муниципального образования является наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований. Указанный законодательный порядок фактически устанавливает правила осуществления преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения. В процессе преобразования муниципальных образований происходит правопреемство соответствующих муниципальных образований в отношении всех их прав и обязанностей [о правопреемстве смотри следующие труды: Белов, 2012; Емельянцев, 2010; Ломидзе, 2003; Магазинер, 2006; Мирошникова, 2005; Носов, 2013; Рудакова, 2009; Рудакова, 2010; Сепп, 1970; Скловский, 2008; Стовповая, Стовповой, 2009; Черепахин, 1962 и др.]

Преобразование муниципальных образований происходит на основании ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72, пп. «н») установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов означает, что федеральные органы государственной власти вместе с органами государственной власти субъектов федерации принимают решения и осуществляют контроль по вопросам, перечисленным в указанной статье Конституции. Следовательно, правовое регулирование организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне (на уровне субъекта Российской Федерации).. Положения указанного Федерального закона, регламентирующие вопросы преобразования и упразднения муниципальных образований (ст. 13, 13.1), вступили в силу с 08 октября 2003 г.

Ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых выделяются:

• - объединение муниципальных образований;
• - разделение муниципальных образований;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
• - изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• - изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
• - присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Часть 2 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ устанавливает, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

При этом указанной статьей предусмотрено, что инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В положениях частей 2 - 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок преобразования муниципальных образований, в котором можно выделить следующие процедуры:

• 1. Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований. К возможным формам преобразования муниципальных образований путем их объединения относятся следующие:
  • - объединение двух и более поселений - преобразование осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных образований на основе результатов публичных слушаний, проведенных в порядке, установленном законодательством;
  • - объединение поселения с городским округом - преобразование возможно с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
  • - объединение двух и более муниципальных районов - преобразование муниципальных образований происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
• 2. Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
• 3. Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Такое преобразование осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Из представленных вариантов преобразования муниципальных образований к укрупнению муниципальных образований может привести объединение двух и более муниципальных образований, а также изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства, учитывающий большое количество необходимых юридических фактов.

Необходимо отметить, что в пунктах 2 - 7 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления [Европейская Хартия местного самоуправления] устанавливаются формы выявления мнения населения соответствующих муниципальных образований о предполагаемых преобразованиях территорий местного самоуправления. Следовательно, именно учет мнения населения является обязательным при осуществлении всех мероприятий, направленных на преобразование муниципального образования. Это положение подтверждается позицией, выраженной высшими судами Российской Федерации. Так, в соответствии с разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения» [Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 214-О-П].

Конституционным судом РФ неоднократно рассматривались спорные ситуации, связанные с преобразованием муниципальных образований, наделением их иным статусом [см. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О; Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 № 289-О; Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 № 344-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2007 № 715-О-П и др.].

В своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований Конституционный суд РФ сформулировал ряд правовых позиций.

Во-первых, определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Во-вторых, конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. В-третьих, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований. В-четвертых, законодатель в любом случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории. В-пятых, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Итак, при проведении мероприятий по преобразованию муниципальных образований необходимо учитывать принципы, выработанные Конституционным судом РФ.

В ряде решений Верховный суд РФ сформулировал свою принципиальную позицию по вопросу наделения муниципальных образований новым статусом, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в определении от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31 Верховный суд РФ указал: «В силу ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием района, требующего согласия населения, в переходный период является наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу данной статьи, статусом городских округов» [Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31]. В определении Верховного суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17 отмечено, что федеральным законодательством не исключены случаи, предусматривающие вхождение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. По мнению Верховного суда РФ, «первичное» для реализации требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение статусом городского округа муниципального района, созданного в соответствии с ранее действовавшим законодательством, не является преобразованием и согласия населения не требует [Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17]. В определении Верховного суда РФ от 17 января 2007 года по делу № 38-Г06-7 подчеркивается, что при решении вопроса о границах муниципальных образований надлежит учитывать исторически сложившиеся территории конкретного муниципального образования, на которой осуществляется местное самоуправление [Определение Верховного Суда РФ от 17.01.2007 по делу № 38-Г06-7]. Таким образом, при замене в правоотношении муниципального образования как особого субъекта в любом случае необходимо учитывать мнение населения этого муниципального образования. Учет мнения населения является особенностью правопреемства муниципальных образований.

Таким образом, фактически действующее законодательство РФ под преобразованием муниципального образования понимает наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских округов. Тем самым мнение населения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа требуется в тех случаях, когда соответствующее городское поселение выделяется из состава муниципального района. Между тем в соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений, статусом городских, сельских поселений в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района [Определение Верховного Суда РФ от 18.10.2006 по делу № 75-Г06-6].

По вопросу применения норм от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления, изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований имеются также судебные постановления Уставного суда Калининградской области. В постановлении этого суда от 31.05.2007 № 2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 “Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа» рассматривается следующая ситуация [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П]. В 2004 г. в целях реализации предписаний Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об установлении границ муниципальных образований Балтийский городской округ Калининградской области был наделен статусом муниципального района. В состав района вошли 2 городских поселения с утвержденными границами. Впоследствии, в 2005 г., законом области из муниципального района было выделено Балтийской городское поселение и наделено статусом городского округа. Процедуры получения согласия населения на наделение городского поселения статусом городского округа проведено не было. На этом основании Уставный суд Калининградской области признал не соответствующим Уставу Калининградской области закон области о преобразовании Балтийского городского поселения в Балтийский городской округ.

В другом постановлении Уставного суда Калининградской области [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П] рассматривался вопрос о правомерности наделения статусом городского округа муниципальных образований. В качестве одного из основных требований законодательства для решения вопроса о возможности наделения муниципального образования статусом городского округа судом отмечено наличие генерального плана развития территории всего городского округа, а не только той части, которая находится в границах населенного пункта этого городского округа. Судом также исследовалась категория земель, включенных в территорию городского округа, и было установлено, что подавляющая площадь территории городского округа занята землями сельскохозяйственного назначения. При этих обстоятельствах Уставный суд Калининградской области признал неправомерным создание муниципальных образований со статусом городского округа [см., Носов Д.В., 2013, с 126 - 140].

Таким образом, в законодательстве РФ установлены различные механизмы преобразования муниципальных образований, часть из которых с учетом мнения населения муниципальных образований может при их реализации привести к укрупнению муниципальных образований.

КонсультантПлюс: примечание.

Ст. 13 не применяется при изменении границ между субъектами РФ. В этом случае изменение границ, преобразование, упразднение муниципальных образований осуществляются в соответствии с законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 10 данного документа).

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.1-1. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

3.2. Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

3.3. Объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.

4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.1. Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

6.1. Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.

6.2. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.

6.3. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

(см. текст в предыдущей редакции)