Главное разделение форм права собственности состоит в делении собственности на государственную, муниципальную и частную. В свою очередь, государственная собственность подразделяется на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации.
Возможно, особое положение государственной собственности обусловлено самой ее природой, обеспечивающей существование государства. Средства, необходимые для государственных расходов, могут быть приобретаемы различным, но юридически одинаково дозволительным путем. Две главные системы суть следующие: выделение из всего народного достояния особых государственных имуществ, доходами с которых и покрываются государственные издержки; требование непосредственно от граждан выделения известной части из их имущества в пользу государства. Государственные имущества могут состоять из различных родов доходной собственности, именно из поземельной собственности, промышленных заведений и капиталов; первые два рода собственности могут состоять из собственности, приобретаемой по общим правилам гражданского права, или из исключительной собственности, право на которую принадлежит только государству, т. е. из монополий и регалий.
В законодательстве чётко определяется государственная собственность, принадлежащая Российской Федерации, и собственность, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации. К объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности относятся:
· объекты, составляющие основу национального богатства страны;
· объекты, для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
· объекты оборонного производства;
· объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
· прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
Закон также определяет объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Это, например:
· крупнейшие предприятия народного хозяйства;
· предприятия атомного и энергетического машиностроения;
· учреждения здравоохранения и народного образования;
· научно-исследовательские организации;
· предприятия телевидения и радиовещания и другие.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294-295 ГК.
О каком бы виде объекта государственной собственности ни велась речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия “вещи” и “имущество” применяются как синонимы. При этом для определения термина “имущество” используется формула: имущество - это все материальное, что имеет стоимость, а также все нематериальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость. Понятие имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причем имеющее некую экономическую ценность. Часть объектов человеческой деятельности может регулироваться при помощи норм права собственности, но с особым правовым режимом, так как допускают не “полное хозяйственное господство”, а лишь ограниченные возможности использования. Кроме того, есть категории, вообще не способные выступать в роли объектов права собственности по своей природе.
Между тем объект гражданского права и объект права собственности далеко не одно и то же. Как полагает В. А. Дозорцев, не всякое имущество может быть объектом права собственности, а лишь материальные вещи, ограниченные в пространстве . Ни права, ни ценные бумаги, ни тем более объекты интеллектуальной собственности, по его мнению, не являются объектами права собственности. Исключением из этого правила он считает предприятие как имущественный комплекс, да и здесь в обособленном виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности. Поэтому следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Кстати, понятия государственной собственности и государственного имущества употребляются как синонимы и в нормативных актах России.
Необходимость классификации всего многообразия объектов собственности очевидна. Крупное деление объектов государственной собственности может проводиться в зависимости от их правового режима. Известно, что еще в древнем Риме существовало разделение на общее достояние и публичное имущество. Общее достояние - то, что по естественному праву принадлежит всем (воздух, проточная вода, море), а публичное и казенное имущество принадлежит римскому народу (реки и гавани). «Римские юристы ясно различают публичное имущество народов... от общих вещей». Публичное имущество имеет совершенно особенный режим, ибо для его отчуждения необходимо согласие народа.
В настоящее время на Западе в рамках государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность, к ней обычно относят территориальные и некоторые иные воды, морские берега, наиболее ценные полезные ископаемые и т.п. Указанные объекты являются исключительной собственностью государства. Считается, что публичная собственность может быть использована только на общее благо.
Среди объектов права государственной собственности особого внимания заслуживает регулирование права на землю.
Как упоминалось выше, право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.
Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:
· федеральной собственности и
· собственности субъектов РФ (субъектной).
На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.
Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли - наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности .
С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.
Политическая поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.
Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.
Одновременно, Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда - субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ.
При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.
Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности - право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.
Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляете соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве случаев принцип, раздельного управления не реализуется.
Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.
Дозорцев В. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А..Л. Маковский.М., 1998. С 205.
Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, ркгулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. - 1998. - №5. - С.13-19.
Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) // "Российская газета" от 23, 25 ноября 1995 г.
Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г.) // "Российская газета" от 4 февраля 1997 г.
(собственность субъекта Федерации), также является государственной собственностью.
Таким образом, наряду с Российской Федерацией субъектами права государственной собственности являются субъекты Федерации (государственные образования). При этом под государством (государственным образованием) следует понимать государственно-политическую организацию, осуществляющую публичную власть в стране (на территории субъекта Федерации), тесно связанную, но не совпадающую с гражданским обществом .
Согласно п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»: «Субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”».
Право федеральной собственности и право государственной собственности субъектов Федерации считаются самостоятельными правами. Вместе с тем в условиях федеративного государства названные права следует рассматривать как составные части единой федеративной системы государственной собственности страны. Управление объектами государственной собственности и осуществление правомочий собственника государственного имущества осуществляются через систему государственных органов юридическими и физическими лицами , которых можно разбить на две группы. В первую группу субъектов входят органы государственной власти Российской Федерации либо субъектов Федерации, которые осуществляют в рамках предоставленной компетенции правомочия собственника. Вторую группу составляют государственные органы, юридические лица и граждане. Это допускается только в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации, по их специальному поручению и от их имени (п. 3 ст. 125, ст. 124 ГК).
Среди государственных органов, осуществляющих правомочия собственника, особое место занимает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), учрежденное указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти ». Оно является федеральным органом исполнительной власти , осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.
Основными функциями данного агентства в соответствии с п. 5 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» являются:
а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
б) осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований;
г) осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства ;
д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.
Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета , кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ и подчиняется министру финансов. Его деятельность по осуществлению правомочий собственника регулируется Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 7031. Свою деятельность Федеральное казначейство осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.
Совместное ведение в отношении указанных объектов предполагает прежде всего решение вопросов об отнесении их к федеральной собственности либо к собственности субъектов Федерации. Как собственники принадлежащего им имущества, Российская Федерация и ее субъекты выступают самостоятельно в гражданском обороте и не отвечают по обязательствам друг друга (п. 5 ст. 126 ГК).
Гражданский кодекс предусматривает, что от имени Российской Федерации и ее субъектов приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).
Объекты права государственной собственности . Объектами права государственной собственности может быть любое движимое и недвижимое имущество, в том числе такое имущество, которое не может входить в круг объектов права частной собственности. Круг объектов, находящихся исключительно в собственности государства, определен законом. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы ; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные банки ; оборонное производство ; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь. Круг объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, предполагает определенные ограничения.
Верховный Совет РФ 27 декабря 1991 г. принял постановление № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Исключительно к федеральной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и независимо от их ведомственной подчиненности относятся объекты государственной собственности, указанные в приложении № 1 к постановлению, которые по своему функциональному назначению делятся на следующие пять групп:
- объекты, составляющие основу национального богатства страны, в том числе ресурсы континентального шельфа, морской экономической зоны Российской Федерации; охраняемые или особым образом используемые природные объекты; объекты историко-культурного наследия, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации;
- объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач, в том числе государственная казна Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил; государственные запасы и мобилизационные резервы , а также предприятия, обеспечивающие их сохранение; предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев МВД России;
- объекты оборонного производства;
- объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
- прочие объекты, к которым относятся предприятия фармацевтической промышленности , промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
Этим же постановлением в приложении № 2 определен круг объектов, который может быть передан субъектам Федерации, а именно объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 ГК). В соответствии со ст. 26.11 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации”» собственность субъекта Федерации определяется следующим образом.
Во-первых, в собственности субъекта Федерации может находиться:
- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения;
- имущество, необходимое для организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, а также для осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации;
- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, работников государственных унитарных предприятий и учреждений субъекта Федерации в соответствии с его законами.
Во-вторых, для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в собственности субъекта Федерации могут находиться различные объекты, в том числе:
- имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Федерации и государственных учреждений субъекта Федерации;
- имущество, включая защитные сооружения, необходимое для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
- имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
- автомобильные дороги общего пользования регионального значения, включая имущество, необходимое для их обслуживания;
- служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих субъекта Федерации, работников государственных учреждений субъекта Федерации.
Существенное место среди объектов права государственной собственности занимают земельные участки и другие объекты недвижимости . Согласно п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
В статье 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю конкретно определены земельные участки, которые могут относиться соответственно к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов. Распоряжение этими земельными участками в силу п. 10 ст. 3 указанного Федерального закона осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
Перечень недвижимых вещей содержится в п. 1 ст. 130 ГК. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления (ст. 294, 296 ГК).
Имущество унитарного предприятия согласно ст. 11 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» формируется за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, доходов унитарного предприятия от его деятельности, а также иных не противоречащих законодательству источников.
Право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предприятию, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию.
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (п. 4 ст. 214 ГК РФ).
Государство со времен своего зарождения представляет публичный институт, создаваемый с целью выполнения определенных функций и задач. Выступая гарантом общественных процессов, государство не может выполнять свои полномочия без имущественного обеспечения. Одновременно, государство есть форма территориальной организации населения, что делает его уникальным собственником на определенные виды имущества, в отношении которых невозможно установить иные права собственности в процессе общественных отношений.
Государственная собственность представляет одну из форм общественной собственности. В соответствии с российским законодательством под государственной собственностью можно понимать имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. Таким образом, в Росси, как и в других федеративных государствах, государственная собственность делится на два уровня.
С социально-экономической точки зрения государственная собственность есть выражение отношений между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов.
Отдельно следует выделить имущество, чье разделение не возможно между федерацией и ее субъектами. Вопросы разграничения государственной собственности относятся, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), к предметам совместного владения Российской Федерации и субъектов Федерации.
В государственной собственности Российской Федерации находятся имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.
Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены:
1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны:
Ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ;
Охраняемые природные объекты историко-природного и культурного наследия;
Художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения.
2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач:
Государственная казна;
Имущество Вооруженных Сил, органов и учреждений, финансируемых государством;
Объекты РАН, Министерства и ведомства России;
Предприятия и объекты геологической, гидрометеорологической, геодезической, экологической служб, стандартизации и метрологии;
Полигоны;
Государственные запасы, мобрезервы и т.п.
3. Объекты оборонно-промышленного комплекса.
4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства Российской Федерации в целом и развитие других отраслей (инфраструктура добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта и др.).
5. Прочие объекты, например предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, спиртовой и ликероводочной продукции.
6. Бесхозные объекты (в случае невозможности установить собственника имущества в качестве такового признается Российская Федерация, в дальнейшем в зависимости от вида имущество может быть передано в собственность субъекта федерации или муниципального образования).
Таким образом, среди всех возможных субъектов отношений собственности только Российская Федерация не имеет ограничений на возможные объекты собственности. В целом объекты федеральной собственности можно структурировать по следующим группам функционального использования.
В государственной собственности Российской Федерации и субъектов Федерации находятся средства производства, предприятия транспорта, связи, информации, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и имущество, необходимое для выполнения задач Российской Федерации, включая государственную казну и казну субъектов Федерации.
В собственности субъектов федерации может находиться все остальное имущество, не отнесенное к исключительному ведению Российской Федерации. Основу государственной собственности на уровне субъектов составляют имущество: необходимое для выполнения основных функций и задач данного уровня государственной власти (объекты сферы культуры, здравоохранения, детские дома, имущество государственных учреждений и т.д.); средства бюджета субъекта федерации; транспортная и иная инфраструктура, имеющая общее региональное значение; земельные ресурсы под объектами государственной собственности субъекта федерации и т.д.
Субъектом государственной собственности в соответствии с российским законодательством признается Российская Федерация как государство. Процесс управления объектами государственной собственности возложен на органы государственной власти. На уровне Российской Федерации полномочия по управлению государственной собственностью осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в структуре Министерства экономического развития и торговли. Субъекты Российской Федерации вправе сами создавать структурные единицы по управлению своим имуществом.
В том и ином случае любое управленческое решение принимается путем издания нормативно-правового акта законодательным органом власти, его утверждением главой Российской Федерации или субъекта федерации. Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления на местах, реализуя комплекс мероприятий в рамках установленных законом полномочий.
Первая группа . Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с:
Обеспечением обороны и безопасности;
Защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства;
Проведением внешней политики и поддержанием международных отношений;
Управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации;
Функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);
Проведением фундаментальных научных исследований;
Контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;
Охраной памятников истории и культуры;
Хранением государственных запасов и резервов;
Эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.
В эту группу должна быть включена большая часть природных ресурсов – недра, земля, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
На данную группу должно распространяться исключительное право государственной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.
Вторая групп а. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия:
Базовых отраслей экономики (электроэнергетика, предприятия связи и почтовая служба, нефте- и газодобыча, транспортная инфраструктура);
По добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов;
Предприятия наукоемкого (стратегического) машиностроения (авиакосмической техники, атомного машиностроения, военно-промышленных изделий).
Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе государственной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев государственной эффективности.
Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать большим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого блокирующим пакетом акций.
Третья группа . Объекты, через которые государство реализует экономическую политику и социальную защиту населения. В их числе могут быть:
Учреждения и организации здравоохранения;
Высшие учебные заведения;
Учреждения культуры и искусства;
Федеральные органы социального страхования и социального обеспечения и др.
На большинство объектов этой группы, как правило, должно распространяться полное право государственной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд, целесообразно провести более детальную классификацию объектов федеральной собственности.
В современной России государство делегировало многие полномочия в социальной сфере на уровень субъектов федерации и местного самоуправления. Процесс делегирования полномочий сопровождался передачей объектов собственности. В результате на федеральном уровне остался относительно не большой круг имущественного комплекса, обеспечивающий функционирование социально-экономической, культурной сферы: ВУЗы, федеральные памятники культуры, архитектуры и музеи, и относительно узкий перечень других объектов.
31.Объекты права государственной и муниципальной собственности. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности. Государственная и муниципальная казна.
Гражданским законодательством закреплено, что Российская Федерация может иметь на нраве собственности любое имущество, в том числе ограниченное и изъятое из оборота, а ее субъекты - любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к исключительной собственности РФ.
К объектам, которые могут находиться в собственности только государства , относятся недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения, предприятия по изготовлению государственных знаков, железные дороги, атомные станции и предприятия по производству ядерных и радиоактивных материалов, ядерного оружия и другое имущество. Перечисленное имущество не может переходить в частную собственность, оно изъято из гражданского оборота.
Субъекты муниципальной собственности могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут быть собственниками вещей, изъятых из оборота. Кроме того, законом могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК РФ).
Государственное имущество подразделяется на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и государственную казну Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 214 ГК РФ).
К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Муниципальное имущество подразделяется на имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, и казну муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Ответственность по обязательствам муниципального образования ограничена лишь имуществом, составляющим его казну, и не распространяется на имущество муниципальных предприятий и учреждений (ст. 126 ГК РФ).
Государство само определяет правовой режим принадлежащего ему имущества. Пределы осуществления прав собственника устанавливаются законом, государственной и местной программами приватизации.
Приватизация - отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц, а также переход к названным лицам принадлежащих публичным правовым образованиям акций открытых акционерных обществ.
К объектам приватизации относятся:
§ предприятия и другие имущественные комплексы;
§ здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты;
§ земельные участки;
§ жилые помещения;
§ акции открытых акционерных обществ.
Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности :
1) Объекты, составляющие основу национального богатства страны – ресурсы континентального шельфа и территориальных вод; особые природные объекты (заповедники, природные парки, курорты); объекты историко-культурного наследия и художественные ценности;
2) Объекты, необходимые решения общероссийских задач – государственная казна РФ, имущество Вооруженных сил РФ, органов безопасности, ВУЗы;
3) Объекты оборонного производства – предприятия ВПК, объекты связи и инженерной инфраструктуры;
4) Объекты отраслей, обеспечивающих функционирование отраслей экономики России – предприятия и объекты электроэнергетики, телевизионные и радиопередающие центры, федеральные автомобильные трассы; с/х предприятия;
5) Прочие объекты – предприятия фармацевтической промышленности, предприятия по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов РФ :
1) Крупнейшие предприятия экономики;
2) Предприятия атомного и энергетического машиностроения;
3) Предприятия рыбопромысловой промышленности;
4) Государственные санаторно-курортные учреждения, гостиницы;
5) Учреждения здравоохранения, образования;
6) Научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные организации;
7) Предприятия автомобильного транспорта;
8) Предприятия телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия, издательства, информационные и телеграфные агентства;
Объекты, относящиеся к муниципальной собственности :
1) Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти РФ и расположенные на территории муниципальных образований:
Жилищный и нежилой фонд;
Ремонтно-строительные предприятия;
Объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства;
2) Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и находящиеся на территории муниципальных образований:
Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
Учреждения здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), культуры и спорта.
3) Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
В РФ: федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
В Красноярском крае: агентство по управлению гос.имуществом Красноярского края.
В Красноярске: департамент муниципального имущества и земельных отношений.
Казна как элемент и механизм государственного и общественного устройства, известна с древних времен, выполняя функции хранилища государственных ценностей, используемых для обеспечения властных полномочий и хозяйственных целей.
В гражданском законодательстве понятие казны определяется по «остаточному принципу» как средства соответствующего бюджета и иное государственное (или муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (или муниципальными) предприятиями и учреждениями.
В соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части:
а) государственную и муниципальную казну;
б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.
Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права.
Казна выступает источником обеспечения государственного долга и возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Необходимость нормативного регулирования процессов формирования и управления казной определяется расширяющимся вовлечением государственной собственности в хозяйственный оборот, с отчуждением и приобретением объектов собственности. Субъект федерации и муниципальное образование могут выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных отношениях, в других гражданско-правовых сделках только в объеме имущества казны.
Использование хозяйствующими субъектами (в том числе унитарными предприятиями) имущества казны на основе аренды позволяет в случае неэффективной деятельности сохранить его от нецелевого отчуждения и защитить интересы государственного собственника. Казна служит одним из показателей эффективности органов государственной власти и управления. Цель организационного формирования казны - повышение эффективности управления государственной собственностью, вовлечение ее в гражданский оборот, совершенствование системы учета собственности и ее сохранности.
Казна ведет учет объектов собственности, организует поиск, восстановление в учете ранее утраченной интеллектуальной и иной собственности, регистрацию прав собственности, обеспечивает хранение имущества, перешедшего в государственную собственность, и ее рациональное содержание. Объекты собственности, зачисленные в казну, не подлежат обложению налогом на имущество.
Муниципальную казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права.
В состав муниципальной казны входит имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и не закрепленное за муниципальными учреждениями и предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.
Функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны, муниципальные образования осуществляют непосредственно. Эти положения закреплены в пункте 3 статьи 214 и пункте 2 статьи 215 ГК РФ и в пунктах 1, 2 статьи 125 ГК РФ.
Органы местного самоуправления при использовании и управлении имуществом муниципальной казны решают следующие задачи:
а) пообъектный учет имущества, входящего в муниципальную казну, своевременное отражение его движения;
б) сохранение и приумножение в составе муниципальной казны имущества, управление и распоряжение которым обеспечивает привлечение в доход местного бюджета дополнительных средств, а также сохранение в составе муниципальной казны имущества, необходимого для исполнения вопросов местного значения, возложенных законом на муниципальное образование;
в) выявление и применение наиболее эффективных способов использования муниципального имущества;
г) контроль сохранности и использования муниципального имущества по целевому назначению.
Учет имущества, составляющего муниципальную казну, и контроль его движения осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления путем занесения соответствующей информации в специальный раздел Реестра муниципальной собственности. Для проверки фактического наличия и состояния недвижимого имущества муниципальной казны в муниципальных образованиях должны проводиться его плановые и внеплановые инвентаризации.
Источниками образования муниципальной казны может быть имущество :
а) вновь созданное или приобретенное за счет средств бюджета муниципального образования;
б) переданное в муниципальную собственность муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной и муниципальной собственности;
в) переданное безвозмездно в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами;
г) изъятое на законных основаниях из хозяйственного ведения муниципальных унитарных предприятий и оперативного управления муниципальных учреждений;
д) оставшееся после ликвидации муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений;
е) полученное в результате совершения гражданско-правовых сделок;
ж) переданное в муниципальную собственность в случаях, если это имущество в силу закона не может принадлежать лицу, в собственности которого оно оказалось;
з) приобретенное по давности владения;
и) полученное после расторжения сделок приватизации в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
к) полученное по решению суда в случаях применения последствий недействительности сделок с недвижимым имуществом, относящимся к муниципальной казне;
л) полученное в результате совершения органами местного правления иных действий, предусмотренных действующим законодательством..
Включение в состав муниципальной казны имущества, образованного за счет вышеперечисленных источников осуществляется на основании решения уполномоченного органа местного самоуправления, устанавливающего источник и порядок образования имущества.
Недвижимое имущество выбывает из муниципальной казны в результате :
Внесения в уставные фонды создаваемых муниципальных унитарных предприятий либо передачи в хозяйственное ведение действующим муниципальным унитарным предприятиям;
Передачи в оперативное управление создаваемым или действующим муниципальным учреждениям;
Внесения в качестве взносов в фонды и автономные некоммерческие организации;
Внесения в качестве вкладов в акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
Отчуждения по гражданско-правовым договорам;
Обращения взыскания на недвижимое имущество (в том числе являющееся предметом залога);
Потерь, возникших вследствие причинения вреда недвижимому имуществу, а также его уничтожения либо повреждения и при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях при родного и техногенного характера;
Совершения иных действий, предусмотренных действующим законодательством.
Недвижимое имущество, выбывающее из муниципальной казны, отчуждается муниципальными образованиями в лице уполномоченных органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании.
Основными способами использования имущества, находящегося в муниципальной казне по сложившейся практике являются:
Передача имущества во временное владение и пользование или во временное пользование юридическим или физическим лицам по договорам аренды (имущественного найма);
Передача имущества в безвозмездное временное пользование юридическим или физическим лицам по договорам безвозмездного пользования имуществом (ссуды);
Передача имущества на определенный срок для осуществления управления им в интересах муниципального образования коммерческим организациям по договору доверительного управления имуществом.
Условия и порядок передачи имущества, составляющего муниципальную казну, в аренду, безвозмездное пользование, залог и распоряжение им иными способами регулируются действующим законодательством и правовыми актами органов местного управления, принятыми в пределах их компетенции, а также соответствующими договорами.
Согласно статье 214 Гражданского Кодекса государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - (собственность субъекта РФ).
Поскольку Российская Федерация – это федеративное государство, то существует 2 уровня управления государственной собственностью – федеральный и региональный. Собственником государственного имущества является Российская Федерация и субъекты РФ. А субъектом отношений является Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества является федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество ) и федеральное агентство кадастра объектов недвижимости в составе министерства экономики и развития РФ (Роснедвижимость ), которое занимается регистрацией права собственности и государственным кадастром. В Красноярском крае эти функции выполняет агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края в составе Министерства экономики и регионального развития Красноярского края.
Государственная собственность делится на две части. Одну часть составляет имущество, находящееся в государственной собственности, которое закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение ,пользование и распоряжение направе хозяйственного ведения и праве оперативного управления . Другую часть составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, которые являются государственной казной РФ или казной соответствующего субъекта РФ.
Государственная собственность образуется за счет государственного строительства, средств госбюджета инационализации частных предприятий . Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.
РФ имеет исключительное право собственности на следующие категории имущества:
1. Объекты природной составляющей – водное пространство, воздушное пространство, недра, шельфовая зона, земельные участки, леса и др.;
2. Объекты собственности, связанные с обороной – имущество Вооруженных Сил РФ и всё, что связано с обеспечением их деятельности;
3. Объекты отраслей экономики, относящиеся к инфраструктуре и имеющие общефедеральное значение (железные дороги, автодороги, линии электропередач, нефтепроводы, газопроводы и др.), и объекты стратегического характера (атомные электростанции, гидроэлектростанции, объекты военно-промышленного комплекса, уникальные объекты) – частный сектор имеет право только на 25% акций, так как 25% + 1 голос – это уже блокирующий пакет;
4. Объекты культурно-исторического наследия – заповедники, заказники, национальные парки, памятники культуры, имеющие общефедеральное значение;
5. Прочие объекты – подлежащие федеральной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты (всё относится к недвижимости, так как имеет порт приписки); средства бюджета, акции, золотой запас ,алмазный ивалютный фонды ; недвижимость за границей, которая после распада СССР перешла к объектам государственной собственности РФ (здания посольств, дипломатические корпуса, торговые палаты и т.п.) и иное имущество.
РФ обладает монопольным правом на бесхозное имущество . Кроме того, РФ обладает монополией на все виды земель, кроме земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и земель отраслей экономики . Согласно статье 9 Земельного Кодекса, к полномочиям РФ в области земельных отношений относится установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.
Собственность субъектов РФ разделена по предметам ведения. В собственности субъектов РФ могут находиться:
− средства бюджета;
− инфраструктура регионального значения (теплотрассы, железные и автомобильные дороги и т.п.);
− имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ;
− детские дома, больницы, диспансеры и т.п.;
− земельные участки, которые не находятся в собственности РФ и муниципальных образований;
− акции (например, акции «ТГК-13» в собственности Красноярского края);
− иное имущество, не находящееся в исключительном ведении РФ.
